Vad gör alla omorganisationer
med den offentliga
verksamheten?
Uppsala den 28 november 2014
Kerstin Sahlin
Professor
www.uu.se
Det finns många skäl att omorganisera
några exempel
•
Verksamhetsdrivet
– verksamheten förändras,
– nya uppdrag tillkommer,
– nya regler
– medborgare, politiker, experter och anställda ställer nya
krav på verksamheten
•
Idédrivet
– nya idéer och tekniker för organisation och styrning
– organisationsformer blir på modet
•
Persondrivet
– En ny ledning
– Nya konsulter
•
Pragmatiskt
– Städning
– Hantering av lednings- och personalproblem
Dagens föreläsning i tre delar
• Organisationstrender i offentlig
verksamhet
• In i den enskilda organisationen
– Några fällor att se upp med
• En aktuell fråga
– Mer handlingsutrymme åt de professionella
– Vilka förutsättningar finns och behövs?
Tre decennier av
organisationsforskning
• En allt aktivare organiseringsaktivitet av
offentlig verksamhet
• Ett allt tätare befolkat
organisationslandskap
• Organisationer utformas alltmer lika
• Vågor av omorganistion
• Globalt spridda organiseringsidéer och
ideal
• Vad sker i omorganiserandets kölvatten?
Förändringsinitiativ från många håll
Exempel från universitet
•
Nationella reformer (redovisning, finansiering, avreglering, extern
majoritet i styrelser, extern ordförande i styrelser, lokala
anställningar, fri lönesättning, mindre reglerade tjänstestrukturer,
FISK och andra ekonomiadministrativa reformer, efterfrågan på
strategier fokusering och planer)
•
Transnationella trender (ledningsstruktur, utvärderingar och
ranking, finansiering och fundraising, autonomi – drivna av
konferenser och expertorgan, internationella organisationer och av
en relativ avsaknad av systematiserad kritisk forskning och debatt)
•
Inifrån universitetsmiljön (den naturvetenskapliga och tekniska
forskningen som norm, studenter skolade i modern ledningsdiskurs
och universitetsbyråkrati, betoning av organisation, en svag eller i
det närmaste obefintlig kollegial debatt, akademisk ledning har blivit
en egen karriär, universitetens särart lyfts fram som problem snarare
än ideal)
En rätt splittrad bild, men forskningen har
pekat på några generella drag i utvecklingen
• Mer företagsliknande styrning och organisation
• Mer organisation, men också mer fragmenterade
organisationer
• Mer marknad och mer administration
• Generella styr- och organisationsprinciper driver
– politiken inom enskilda sektorer (förvaltningspolitiken
har blivit sakpolitik)
– enskilda organisationers och ledares strategier och mål
Två forskares karaktäristik av vad
som skett
• New public management (Christopher
Hood)
• Audit society – granskningssamhället
(Michael Power)
Utdrag ur
Hood, Christopher, 1991, A PUBLIC MANAGEMENT FOR
ALL SEASONS? Public Administration.
The rise of 'new public management' (hereafter NPM) over the past 15 years is one of the
most striking intemational trends in public administration.
……..
NPM, like most administrative labels, is a loose term. Its usefulness lies in its
convenience as a shorthand name for the set of broadly similar administrative
doctrines which dominated the bureaucratic reform agenda in many of the OECD
group of countries from the late 1970s (see Aucoin 1990; Hood 1990b; Pollitt 1990).
Although ill-defined, NPM aroused strong and varied emotions among bureaucrats.
At one extreme were those who held that NPM was the only way to correct for the
irretrievable failures and even moral bankruptcy in the 'old' public management (cf.
Keating 1989). At the other were those who dismissed much of the thrust of NPM as
a gratuitous and philistine destruction of more than a century's work in developing
a distinctive public service ethic and culture (cf. Martin 1988; Nethercote 1989b).
1994, From old public administration to new public management.
1995, The "New Public Management" in the 1980s: Variations on a Theme
Granskningssamhället
Ett samhälle som karaktäriseras, inte bara av
många granskningar (i form av revisioner,
utvärderingar etc) utan också ett samhälle där
verksamheter utformas med tanke på att de
skall evalueras och revideras
Jämför M. Power, Audit Society (1998)
En kompletterande generalisering:
typer av organisering i förvaltningen
(baserat på Brunsson och Sahlin-Andersson, 2000)
PROFESSIONELLA ARENOR
– Meritokrati och kollegialitet
– Verksamheten är professionellt baserad och byggs
ofta ”nerifrån”, normerna bildas utanför den enskilda
organisationen.
•
FÖRVALTNING
– Regelföljande och rapportering
– Enhetlighet och rättssäkerhet
•
FÖRETAG
– Hierarki och klar ansvarslinje, management
– Organisationsstrategier och målrelaterade
resultatmått
– Marknad och profilering
En rätt splittrad bild, men forskningen har
pekat ut några generella drag i utvecklingen
• Mer företagsliknande styrning och organisation
• Mer organisation, men också mer fragmenterade
organisationer
• Mer marknad och mer administration
• Generella styr- och organisationsprinciper driver
– politiken inom enskilda sektorer (förvaltningspolitiken
har blivit sakpolitik)
– enskilda organisationers och ledares strategier och mål
En ofta uttalade ambition är att den nya
organisationen kommer att förbättra och
förtydliga styrningen.
Förhoppningarna kommer stundtals på
skam och nya omorganisationer följer.
Institutionell komplexitet
Olika krav, förväntningar, ideal
•
kompletterar varandra
•
konkurrerar
•
överlappar
Mångfald
Oklarhet
Den ansvarsfulla organisationen
Den ansvarsfulla medarbetaren
Ansvar
En organisation som ställs till svars
En anställd som avkrävs ansvar
Institutionell oklarhet riskerar
medföra
• Passivitet: i händerna på andra
• Närsynthet
– Alltför mycket tid och kraft ägnas åt
organisationsinterna frågor
– Mer intresse för organisationen än vad den
ska användas till
• En splittrad organisation, fragmentering
• Misstroende
En aktuell fråga
• Mer handlingsutrymme åt de
professionella
– Vilka förutsättningar finns?
– Vilka förutsättningar behövs?
Finns det en väg tillbaka?
ERAS
INSTITUTIONAL
ACTORS
INSTITUTIONAL
LOGICS
Knappast
GOVERNANCE
STRUCTURES
1945 - 65
Independent physicians Professional authority
Community hospitals
Quality of care
Local/state
Non-profit, voluntary
ethos
governments
Private insurance
Professional associations
State licensure of health
occupations
Voluntary Health
Planning
1966 - 82
Federal government
State governments
Medical profession
Multi-hospital systems
Equity of Access
Consumer health
Movement
Alternative conceptions
of health
Regulatory Controls
Mandatory Health
Planning
Mandatory Peer review
Rate setting
1983 present
Healthcare
corporations
Purchasing groups
Specialized healthcare
organizations
Managerial-market
Orientation
Cost-containment
Efficiency
Market building
Selective contracting
Prospective payment
Scott, W. R., m.fl. (2000) Institutional Change and Health Care
Organizations: From Professional Dominance to Managed Care,
University of Chicago Press.
Men vi kan inspireras av principerna
INSTITUTIONELLA
AKTÖRER
INSTITUTIONELL
LOGIK
STYRSTRUKTUR
LEDNINGS- IDEAL
PROFESSIONELL
OBEROENDE
PROFESSIONELL
PROFESIONELL
AUKTORITET
KOLLEGIALITET
MENTOR OCH
OSYNLIG
SAMORDNARE
FÖRVALTNING
STATEN
LIKHET OCH
ENHETLIGHET
REGELSTYRNING
ADMINISTRATÖR
TJÄNSTEMANNAIDEAL
FÖRETAG
FÖRETAG
MARKNAD OCH
MANAGEMENT
MARKNAD OCH
KONKURRENS
LEDARE
GRANSKNINGSSAMHÄLLET
AVNÄMARE:
STUDENTER,
ARBETSGIVARE OCH
NÄRINGSLIVET/
SAMHÄLLET
TRANSPARENS
”ACCOUNTABILITY”
STANDARDER,
RIKTLINJER,
REVISION,
UTVÄRDERINGAR
OCH
RESULTATMÅTT
PRESENTATÖR
UTÅT
STYRPRINCIP
Bearbetat efter
Scott, W. R., m.fl. (2000) Institutional Change and Health Care Organizations:
From Professional Dominance to Managed Care, University of Chicago Press.
FÖRTROENDE
TACK FÖR
UPPMÄRKSAMHETEN!
