U 55/2008 rd
Statsrådets skrivelse till Riksdagen om ett förslag till
Europaparlamentets och rådets förordning om handel
med sälprodukter (handel med sälprodukter)
I enlighet med 96 § 2 mom. i grundlagen
översänds till riksdagen Europeiska gemenskapernas kommissions förslag av den 23 juli
2008 till Europaparlamentets och rådets förordning om handel med sälprodukter samt en
promemoria om förslaget.
Helsingfors den 23 oktober 2008
Jord- och skogsbruksminister Sirkka-Liisa Anttila
Regeringsrådet Timo Tolvi
294299
U 55/2008 rd
2
JORD- OCH SKOGSBRUKSMINISTERIET
PROMEMORIA
20.10.2008
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM HANDEL MED SÄLPRODUKTER
KOM(2008) 469 slutlig
EU/2008/1276
1
Allmänt
Det är fråga om en förordning vars syfte är
att förbjuda saluföring på gemenskapsmarknaden, import till, transitering genom och
export från gemenskapen av sälprodukter.
Inom gemenskapen jagas sälar i Sverige, Finland och Förenade Kungariket (Skottland),
antingen på grund av de produkter som kan
utvinnas ur dem eller på grund av de skador
som de orsakar. Utgångspunkten är den omfattande jakten på säl i Kanada, och ett handelsförbud föreslås närmast av etiska skäl
som anknyter till djurens välbefinnande.
Syftet med förordningen är att hindra transitering av sälprodukter som i huvudsak har
sitt ursprung i Kanada och framställning av
sälprodukter inom gemenskapen för export.
Både i och utanför Europeiska gemenskapen
bedrivs det handel med produkter som härrör
från sälar. Utanför gemenskapen slaktas och
avhudas sälar i bl.a. Kanada, Grönland, Namibia, Norge och Ryssland, antingen på
grund av de produkter som kan utvinnas ur
dem eller på grund av de skador som de orsakar.
Europarådets parlamentariska församling
antog den 17 november 2006 en rekommendation om säljakt i vilken de medlemsstater
och observatörsstater i vilka det bedrivs
säljakt bland annat uppmanades att förbjuda
alla grymma jaktmetoder som inte garanterar
att djuren dör omedelbart utan att lida samt
att förbjuda att djuren bedövas med redskap
som hakapik, klubbor och pistoler.
Europaparlamentet antog den 26 september
2006 en förklaring i vilken Europeiska kommissionen uppmanas att reglera import, export och försäljning av alla produkter av
grönlandssäl och klappmyts och därvid se till
att inuiternas traditionella självhushållsjakt
inte påverkas negativt.
Belgien antog den 16 mars 2007 en lag om
förbud mot tillverkning och saluföring av
sälprodukter, och Nederländerna antog den 4
juli 2007 ett dekret om ändring av dekretet
om djur och växter (beteckningar för djuroch växtarter) och om ändring av fridlysta
djur- och växtarter (undantag) i samband
med förbudet mot handel med produkter
framställda av grönlandssäl. Dessutom har
Tyskland planerat att anta en lag om förbud
mot import, bearbetning och saluföring av
sälprodukter.
Gemenskapen har redan för länge sedan
antagit lagstiftning som syftar till att säkerställa att säljakten i och utanför gemenskapen
inte äventyrar nivån på skyddet för flera sälarter. Förutom bevarandet av sälarter har
också de sätt på vilka sälar och kutar slaktas
väckt stor uppmärksamhet i flera år bland
allmänheten, olika organisationer och i vissa
medlemsstater. Därför föreslog Storbritannien för kommissionen på framställning av vissa organisationer ett förbud mot sälprodukter,
och med anledning av det har kommissionen
nu avgett ett förslag till förordning som innebär förbud mot handel med sälprodukter.
2
Förslagets huvudsakliga innehåll
Allmänt
Enligt den föreslagna förordningen förbjuds handeln med sälprodukter, men handel
är ändå möjlig när vissa villkor som gäller de
sätt på vilka sälarna slaktas och avhudas är
uppfyllda. För att handeln med sälprodukter
ska kunna fortgå i en medlemsstat krävs det
U 55/2008 rd
att undantag begärs hos kommissionen.
Kommissionen ska bedöma om villkoren för
beviljande av undantag är uppfyllda på
grundval av de kriterier som anges i bilaga II.
Förbudet avses inte gälla sälprodukter som
härrör från inuitsamhällenas traditionella
självhushållningsjakt.
I den förordning som föreslås fastställs
också märkningskrav som syftar till att säkerställa att sälprodukter – som det är möjligt
att saluföra på grundval av undantag som beviljats – märks tydligt, att sälprodukterna
härrör från länder som uppfyller villkoren eller alternativt att djuren har slaktats och avhudats av personer som iakttar lagstiftningen
i länder där villkoren uppfylls.
I artikel 1 i den föreslagna förordningen
förklaras syftet vara att fastställa harmoniserade regler för saluföring, import till gemenskapen, transitering genom gemenskapen och
export från gemenskapen av sälprodukter.
Förbud
Enligt artikel 3.1 i den föreslagna förordningen ska det vara förbjudet att saluföra sälprodukter på gemenskapsmarknaden, att importera sälprodukter till gemenskapen, att
transitera sälprodukter genom gemenskapen
och att exportera sälprodukter från gemenskapen. Enligt punkt 2 i artikeln ska förbudet
inte gälla sälprodukter som härrör från inuitsamhällenas traditionella självhushållningsjakt. I anslutning till detta ska kommissionen
vidta de åtgärder som krävs, även fastställa
vilka i punkt 2 i artikeln avsedda bevis som
behöver läggas fram för att bevisa att en sälprodukt härrör från den jakt som avses i den
punkten.
Villkor för saluföring, import, transitering
och export
Enligt artikel 4 ska det vara tillåtet att saluföra sälprodukter på gemenskapsmarknaden,
importera sälprodukter till gemenskapen,
transitera sälprodukter genom gemenskapen
och exportera sälprodukter från gemenskapen
om följande villkor uppfylls:
3
- sälprodukterna härrör från sälar som har
slaktats och avhudats i ett land där det finns
lämplig lagstiftning eller andra bestämmelser
som säkrar att sälarna avlivas och avhudas
utan att de åsamkas onödig smärta, rädsla eller annat lidande, eller av personer som lyder
under lagstiftningen i ett land där det finns
sådan lagstiftning (led a)
- de behöriga myndigheterna ska kontrollera efterlevnaden av den lagstiftning eller
andra bestämmelser som avses i punkt a (led
b)
- det ska finnas ett lämpligt certifieringssystem som säkrar att sälprodukterna, inbegripet sälhudar och andra råvaror från säl som
används för framställningen av sälprodukter,
kommer från sälar som uppfyller villkoren i
leden a och b (led c)
Artikel 4 innehåller också bestämmelser
om hur det faktum att villkoren i leden a, b
och c uppfylls ska styrkas. Enligt led d ska
uppfyllandet av villkoren styrkas med ett intyg (i) och en etikett eller annan märkning, i
de fall då intyget inte är tillräckligt för att efterlevnaden av förordningen ska kunna kontrolleras (ii).
Enligt artikeln ska medlemsstaterna inte
förhindra att sälprodukter som uppfyller villkoren i förordningen saluförs, importeras eller exporteras.
Undantag
Enligt artikel 5 ska undantag beviljas de
sökande som kan bevisa på ett för kommissionen tillfredsställande sätt att de uppfyller
villkoren i artikel 4.1. Kommissionen ska bedöma om villkoren är uppfyllda på grundval
av de kriterier som anges i bilaga II. Kommissionen ska bevilja undantag och besluta
om tillfällig indragning och återkallande av
undantag i enlighet med det kommittéförfarande som avses i artikel 9.2. Kommissionen
ska dessutom anta de åtgärder som krävs för
genomförandet av artikeln, som bestämmelser om ansökningar om undantag som ska
lämnas in till kommissionen och om vilka
bevis som krävs för att undantag ska kunna
beviljas. Kommissionen ska därvid ta hänsyn
till de olika villkor som råder på ländernas
territorier.
4
U 55/2008 rd
Intyg, etikettering och märkning
Uppfyllandet av villkoren för saluföring på
gemenskapsmarknaden samt import till, transitering genom och export från gemenskapen
av sälprodukter föreslås bli styrkt med intyg
och etiketter eller annan märkning. Bestämmelser om kraven beträffande intyg finns i
artikel 6. Intygen ska enligt förslaget innehålla all relevant information som behövs för att
bevisa att den eller de sälprodukter som de
avser uppfyller de villkor som anges i artikel
4.1 c. Intygen ska dessutom ha certifierats av
ett oberoende organ eller en offentlig myndighet som går i god för den information som
de innehåller. Kommissionen ska anta de åtgärder som krävs för genomförandet av artikel 6.
Artikel 7 innehåller bestämmelser om kraven beträffande etikettering och märkning.
Enligt artikeln ska etiketterna och märkningen vara läslig, outplånlig och synlig. Kommissionen ska anta de åtgärder som krävs för
genomförandet av artikel 7, som bestämmelser om vilka krav etikettering och märkning
ska uppfylla och bestämmelser om etiketteringens och märkningens placering.
stämmelser efterlevs. Sanktionerna ska vara
effektiva, proportionella och avskräckande.
Rapporter
Enligt artikel 11 ska medlemsstaterna vart
femte år rapportera till kommissionen om de
åtgärder som har vidtagits för att genomföra
förordningen.
Bilagor till förordningen
Bilaga I till förordningen innehåller bestämmelser om sälarter enligt artikel 2.
I bilaga II bestäms det enligt förslaget om
kriterier enligt artikel 5.2 för bedömning av
om gällande lagstiftning och andra bestämmelser är adekvata. Bedömningskriterierna
gäller djurskyddsprinciper, jaktredskap, kontroll av känselförlust och död med hjälp av
lämpliga mätmetoder, uttappning av blod på
medvetslösa djur, jaktvillkor, utbildning av
jägarna, oberoende övervakning, övervakning som utförs av tredje part, rapporteringskrav samt sanktioner och efterlevnad.
3
Ändring av bilagorna
Enligt artikel 8 får kommissionen göra ändringar i bilagorna. Sådana åtgärder som syftar till att ändra icke väsentliga delar av förordningen ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses
i artikel 9.3.
Kommittéförfarande
Enligt artikel 9 ska kommissionen biträdas
av den kommitté som inrättats med stöd av
rådets förordning (EG) nr 338/97 (den s.k.
CITES-kommittén).
Påföljder och säkerställande av efterlevnaden
Enligt artikel 10 ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att dessa be-
3.1
Förslagets konsekvenser
Ekonomiska, administrativa och organisatoriska konsekvenser
Med avseende på handeln med sälprodukter har Finland inte stora ekonomiska intressen i frågan, eftersom det kommersiella utnyttjandet av sälar är ringa. I och med att sälbeståndet har ökat har det på Bottniska vikens kust uppkommit småskalig ekonomisk
verksamhet kring utnyttjandet av sälskinn
och sälkött. I Finland jagas ca 500 sälar årligen. Största delen av sälarna tas till vara i
hushåll.
Ett förbud mot handeln med sälprodukter
leder alltså inte till direkta ekonomiska konsekvenser i stor skala. Ekonomiska konsekvenser föranleds i fråga om vissa lokala
projekt och småföretag i kust- och skärgårdsområdena.
Med avseende på de handelspolitiska principerna är frågan av mycket större betydelse,
i synnerhet som förordningen får följder för
den internationella handeln.
U 55/2008 rd
Den undantagsmöjlighet som ingår i den
föreslagna förordningen är mycket tungrodd
administrativt sett och dyr att genomföra, så
som bilaga II nu är utformad.
Om Finland beslutar att begära undantag
förhåller det sig sannolikt så att undantaget,
så som förslaget till förordning nu är utformat, kan avse enbart sådan jakt som är avsedd för framställning av och handel med
sälprodukter. Genom detta förfarande är det
möjligt att minimera inverkan på jakten och
därigenom på de skador som yrkesfisket orsakas.
I kommissionens förslag förbjuds handeln
med sälprodukter med åberopande av djurens
välbefinnande och utgående från etiska värderingar. Förordningen handlar därmed framför allt om att den inre marknaden regleras på
djurskyddsgrunder. Eftersom regleringen utsträcks till utnyttjande av frilevande djur är
det fråga om en betydande principiell förändring.
Ur handelspolitisk synpunkt är den föreslagna förordningen i viss mån problematisk.
Enligt WTO-reglerna kan handeln begränsas,
om begränsningsåtgärderna inte är diskriminerande och om de grundar sig på objektiva
och relevanta fakta samt begränsar handeln
så litet som möjligt. I det aktuella förslaget
förekommer i och för sig ingen diskriminering, eftersom förbudet avser såväl tredjeländer som EU-länderna. Det är emellertid tveksamt om den föreslagna förordningen är i linje med WTO-reglerna, eftersom begränsningarna ska stå i rätt proportion till det mål
som eftersträvas. Bilaga II, som gäller
fångstmetoderna, förefaller inte att uppfylla
detta krav.
Kommissionen motiverar sitt förslag också
med att avsikten med det är att trygga den
inre marknadens funktion, när medlemsländerna på nationell nivå har antagit lagar som
gäller förbud mot handeln med sälprodukter
och därmed är till förfång för den fria rörligheten för varor på den inre marknaden. Det
gäller att observera att EU bör förvissa sig
inte bara om att den inre marknaden fungerar
utan också om att regleringen av den inre
marknaden inte strider mot internationella
förpliktelser, i detta fall WTO-åtagandena.
Sekundärt är det fråga om jakt. Så som begreppet sökande som begär undantag definie-
5
ras i den föreslagna förordningen innebär det
att det handelsförbud som förordningen innebär får endast smärre konsekvenser för säljakten på nationell nivå, eftersom förbudet
avser bara sådana sälar som har slaktats i akt
och mening att framställa sälprodukter. Dessa sälar utgör bara en liten del av de sälar
som dödas i Finland årligen. Säljakten kommer ändå troligen att dimensioneras så, att
sälarna kan tas till vara i jägarnas egna hushåll. Detta kan visserligen ha konsekvenser i
fråga om mängden skador som sälarna orsakar yrkesfisket.
Det system som anges i bilaga II är inriktat
på det utnyttjande av sälar i industriell skala
som är rådande i Kanada och där t.o.m. flera
hundra sälar slaktas och hanteras vid vart och
ett slakttillfälle. I Finland blir bytet på sin
höjd några få exemplar per jakttillfälle.
3.2
Konsekvenser för lagstiftningen
Om Finland inte var medlem i Europeiska
unionens skulle förslaget falla inom riksdagens behörighet. I det fall att förslaget godkänns behöver jaktlagen (615/1993) och jaktförordningen (666/1993) ändras.
Enligt 18 § i grundlagen har var och en i
enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som
han eller hon valt fritt. Gemenskapsförordningen förbjuder i princip handeln med sälprodukter. Rättsakten begränsar möjligheten
att skaffa sig sin försörjning genom handel
med sälprodukter. Indirekt kan den dessutom
komma att begränsa fiskarnas möjligheter att
utöva sitt yrke. Förordningen kan leda till att
sälfångsten avtar eller upphör. I så fall blir
sälstammen så stor att den i praktiken hindrar
bedrivandet av fiske i vissa områden.
Gemenskapsförordningens eventuella konsekvenser för de grundläggande rättigheterna
är beroende av den möjlighet till undantag
från förbudet mot handel med sälprodukter
som regleras i bilaga 2 till förordningen. Om
undantagsmöjligheten insnävas eller slopas
helt och hållet vid den fortsatta beredningen
blir inskränkningarna av de grundläggande
rättigheterna uppenbarare.
Regeringen anser att förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om han-
U 55/2008 rd
6
del med sälprodukter inte strider mot Finlands grundlag så som det nu är utformat.
4
Ålands behörighet och Ålands
landskapsregerings ståndpunkt
Med stöd av 18 § 16 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har Åland
lagstiftningsbehörighet i fråga om jakt. Med
stöd av 25 och 26 punkten i samma paragraf
har landskapet lagstiftningsbehörighet också
i fråga om straff och tvångsmedel inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Med stöd av 27 § 12 punkten i självstyrelselagen har riket dock lagstiftningsbehörighet i fråga om utrikeshandeln.
Med anledning av kommissionens förslag
till förordning har Ålands landskapsregering
med stöd av 59 a § 1 mom. i självstyrelselagen för Åland översänt till jord- och skogsbruksministeriet landskapets ståndpunkt, som
daterats 14.10.2008.
Ålands landskapsregering anser för det första att ett allmänt undantag från det förbud
som avses i artikel 3 och gäller handeln med
sälprodukter bör fastställas i fråga om länder
där handeln med sälprodukter försiggår i liten skala i överensstämmelse med lokala
mat- och hantverkstraditioner. Dessutom
motsätter sig landskapsregeringen alla skärpningar.
För det andra förutsätter Ålands landskapsregering att artiklarna 4.1 c, 6.1 b, 7 och 12 i
kommissionens förslag ändras, liksom också
bilaga II.
5
Förslagets behörighetsgrund
Artiklarna 95 och 133 i EG-fördraget utgör
rättslig grund för förslaget.
6
Behandling av förslaget i EG:s
institutioner
Förslaget har behandlats i miljöarbetsgruppen 22.9.2008. Ärendet har behandlats i
Ständiga representanternas kommitté (COREPER) 7.10.2008, då ordförandestatens
frågor fastställdes inför miljöministerrådets
möte 20.10.2008.
7
Nationell behandling
Jord- och skogsbruksministeriet har begärt
utlåtanden om den föreslagna förordningen
av utrikesministeriet, justitieministeriet, försvarsministeriet, arbets- och näringsministeriet, miljöministeriet, Ålands landskapsregering, Jägarnas centralorganisation, jaktvårdsdistrikten, Suomen Metsästäjäliitto - Finlands
Jägarförbund ry och Finlands naturskyddsförbund rf.
I utlåtandena understöds med vissa reservationer de synpunkter som anges i statsrådets
ständpunkt i punkt 8. Suomen Metsästäjäliitto - Finlands Jägarförbund ry och vissa jaktvårdsdistrikt har dock i sina utlåtanden motsatt sig att hela den föreslagna regleringen
träder i kraft. Beträffande Ålands landskapsregerings ståndpunkt hänvisas det till punkt
4.
Kommissionens förslag har 25.9.2008 behandlats i sektionen för jordbruk och livsmedel under kommittén för EU-ärenden. EUministerutskottet har 26.9.2008 behandlat
den E-skrivelse som gällt förslaget (E
84/2008 rd). Miljösektionen under kommittén för EU-ärenden har behandlat ärendet
3.10.2008. Riksdagens jord- och skogsbruksutskott har avgett utlåtande i ärendet
14.10.2008 (JsUU 17/2008 rd), riksdagens
miljöutskott har avgett utlåtande 16.10.2008
(MiUU 23/2008 rd) och stora utskottet har
avgett utlåtande 17.10.2008.
8
Statsrådets ståndpunkt
Finland kan med vissa reservationer stödja
kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om handel med
sälprodukter. Finland motsätter sig alla
skärpningar.
Statsrådet understöder möjligheten enligt
artikel 4 att begära undantag från förbudet
mot handel med sälprodukter. Undantag kan
begäras av en medlemsstat eller av någon
annan enhet som kommissionen har beslutat
om vars sälfångst och sälprodukter motsvarar
villkoren i artikeln. Kommissionen avses bedöma om villkoren för beviljande av undantag är uppfyllda på grundval av de kriterier
som anges i bilaga II.
U 55/2008 rd
I artikel 6 förutsätts det att intygen certifieras av ett oberoende organ eller en offentlig
myndighet som går i god för den information
som de innehåller. Genom intygen bevisas
det att den eller de sälprodukter som de avser
uppfyller de villkor som anges i artikel 4.1 c.
Statsrådet förhåller sig emellertid kritiskt till
det tilltänkta certifieringssystemet och särskilt till bilaga II, eftersom de kriterier för
bedömning av om undantag kan beviljas som
ingår i bilagan är alltför tungrodda och byråkratiska och kostnaderna för dem oskäligt
höga så som kriterierna nu skisserats upp,
med beaktande av att säljakten och framför
allt jakten på säl för framställning av sälprodukter är mycket småskalig i Finland.
Statsrådet anser att ändringar i bilaga II bör
föreslås, särskilt ändringar i punkterna 3, 4
och 8. I punkt 3 åläggs jägarna att kontrollera
att en säl är oåterkalleligt medvetslös innan
den tappas på blod och innan jägarna går vidare till nästa säl. Punkten bör preciseras så,
att jägarna åläggs att kontrollera att en säl har
dött efter att ha beskjutits och att en säl vid
bedövning är oåterkalleligt medvetslös innan
den tappas på blod och innan jägarna går vidare till nästa säl. I punkt 4 krävs det att uttappningen av blod alltid ska göras omedelbart efter det att en säl har gjorts medvetslös
på lämpligt sätt, dvs. att uttappningen alltid
ska göras innan jägarna går vidare till nästa
säl. Punkten bör preciseras på så sätt att den
gäller bara situationer där djuren bedövas och
de dör på grund av att de tappas på blod. Vid
skjutning behöver sälarna inte omedelbart
tappas på blod. Enligt punkt 8 är det möjligt
att låta tredje part utföra övervakningen.
Statsrådet anser att övervakning som tredje
part utför bör gälla endast storskalig jakt där
tio- eller hundratals sälar dödas under en
enda jaktfärd.
7
I artikel 7 förutsätts det att de etiketter och
den märkning som avses i artikel 4.1 d iii ska
vara läslig, outplånlig och synlig. Statsrådet
anser att detta kan vara problematiskt att
genomföra särskilt i fråga om plagg gjorda
av sälskinn. Punkten bör därför formuleras så
att märkningen dock kan avpassas till produkten i fråga.
Statsrådet anser att artikel 12 är komplicerad. Enligt kommissionen kan handeln förbjudas redan inom sex månader efter det att
förordningen har antagits. Denna tidrymd är
alltför kort för att eventuella nationella författningar ska hinna utarbetas, särskilt bestämmelser om genomförandet. Finland anser att exempelvis sex månader efter att genomförandebestämmelser har antagits är en
vettigare tid för ett handelsförbud.
I förteckningen i bilaga I gäller punkterna
1, 8, 9 och 13 underarter, men ingen förklaring till detta ges. I synnerhet punkterna 12
och 13 kräver en förklaring: 12 avser hela arten knubbsäl medan 13 avser den underart
som påträffas i Stilla havets östra delar. Finland anser att förteckningen över sälarter som
bestämmelserna omfattar i bilaga I till förordningen bör förenhetligas så att den entydigt upprättas på artnivå så som hänvisningen
till artikel 2 förutsätter.
Med avseende på handelspolitiska principer är frågan av större betydelse, i synnerhet
som förordningen inverkar på den internationella handeln. Finland anser att villkoren i bilaga II förefaller att vara onödigt tungrodda
och svåra att uppfylla med beaktande av det
politikmål som eftersträvas. De kan dessutom
misstänkas stå i strid med Världshandelsorganisationens WTOs bestämmelser. Förslaget bör därför ändras så att denna eventuella
motstridighet mot WTO-regleringen undanröjs.
