EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 7.11.2012
SWD(2012) 363 final
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING av KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
Översyn av förordning (EG) nr 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser
Följedokument till
förslag till
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING
om fluorerade växthusgaser
{COM(2012) 643 final}
{SWD(2012) 364 final}
SV
SV
1.
INLEDNING
Fluorerade växthusgaser1 används i allt större omfattning i ett antal tillämpningsområden, som
kyl- och luftkonditioneringsutrustning, skum, aeorosolsprayer, brandskyddsutrustning och
elektrisk utrustning. Fluorerade växthusgaser har dock en mycket stark klimatpåverkan.2 Den
nuvarande förordningen om fluorerade växthusgaser är främst inriktad på att minska
utsläppen av dessa växthusgaser under utrustningens livstid och dess hantering när den är
uttjänt, men den innebär knappt några begränsningar av fluorerade växthusgaser i ny
utrustning. Samtidigt finns det redan säkra och energieffektiva alternativ till fluorerade
växthusgaser inom nästan alla tillämpningsområden.
Kommissionen offentliggjorde en rapport om förordningens tillämpning, effekter och
lämplighet för vissa fluorerade växthusgaser.3 Det konstaterades vissa brister i tillämpningen
som behöver åtgärdas. Om förordningen om fluorerade växthusgaser tillämpas fullt ut
tillsammans med direktivet om mobila luftkonditioneringssystem (direktiv 2006/40/EG)
skulle utsläppen av fluorerade växthusgaser kunna frysas till dagens nivåer. I rapporten
konstaterades dock också att EU bör vidta ytterligare åtgärder för fluorerade växthusgaser
med tanke på möjligheten att minska utsläppen ännu mer till relativt låga kostnader.
Även Europaparlamentet har vid upprepade tillfällen krävt långtgående åtgärder inom detta
område.4,5
På internationell nivå kräver mer än 100 länder åtgärder mot fluorerade växthusgaser inom
ramen för Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet.6 Sedan 2009 har EU i
princip ställt sig bakom förslagen till en global utfasning enligt Montrealprotokollet.
Dessutom främjas en rad åtgärder mot fluorerade växthusgaser genom initiativet Climate and
Clean Air Coalition on Short-Lived Climate Pollutants (global koalition för minskade utsläpp
av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar), som omfattar USA, Europeiska
kommissionen, Världsbanken och FN:s miljöprogram (Unep).7
2.
PROBLEMFORMULERING
Alla påverkas av klimatförändringarna genom extrema väderförhållanden och
anpassningskostnader. Det råder internationellt vetenskapligt samförstånd om att den globala
1
2
3
4
5
6
7
SV
Fluorerade växthusgaser omfattar fluorkolväten (HFC), perfluorkarboner (PFC) och svavelhexafluorid
(SF6). Mätt i vikt är 98 % av de fluorerade växthusgaser som släpps ut på marknaden i EU
fluorkolväten (uppgifter från 2010).
Fluorerade växthusgaser har en faktor för global uppvärmningspotential som är upp 23 000 gånger
större än för koldioxid.
KOM(2011) 581, om förordningens tillämpning, effekter och lämplighet för vissa fluorerade
växthusgaser
(förordning
(EG)
nr
842/2006)
av
den
26
september
2011,
http://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas/docs/report_sv.pdf
Europaparlamentets resolution av den 14 september 2011 om ett helhetsbetonat grepp på frågan om
antropogena utsläpp av annat slag än koldioxid och av relevans för klimatet, P7_TA-PROV(2011)0384.
Europaparlamentets resolution av den 15 mars 2012 om färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt
samhälle 2050 (2011/2095(INI)), P7_TA-PROV(2012)0086.
ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf
www.unep.org/ccac/
2
SV
uppvärmningen behöver begränsas till 2˚C för att undvika oönskade klimateffekter.8
Sammanlagt utgör fluorerade växthusgaser 2 % av alla växthusgaser i EU i dag, men de har
mycket större potential för att värma upp atmosfären än koldioxid. Vid en kostnadseffektiv
färdplan för att minska utsläppen av koldioxid i EU:s ekonomi bör utsläppen av fluorerade
växthusgaser minskas med 70–78 % fram till 2050 och med 72–73 % fram till 2030 till en
marginell kostnad för utsläppsminskande åtgärder på cirka 50 euro per ton
koldioxidekvivalenter.9 För sektorn för fluorerade växthusgaser motsvarar detta en minskning
med 70 miljoner ton koldioxidekvivalenter (Mt koldioxidekvivalenter) jämfört med
förväntade utsläpp 2030 om nuvarande lagstiftning tillämpas fullt ut.
Den globala användningen av fluorerade växthusgaser har ökat snabbt sedan 1990 och
kommer att leda till kraftiga utsläppsökningar om inget görs. Eftersom utrustning och
produkter som innehåller fluorerade växthusgaser har en lång livslängd på upp till 50 år (t.ex.
cellplast för isolering av byggnader), skulle bristande offentliga ingripanden i dag leda till
onödiga och stora utsläpp under flera årtionden framöver.
Utöver att åtgärda de befintliga bristerna i tillämpningen av den nuvarande förordningen om
fluorerade växthusgaser finns det alltså ett stort behov av att minska de framtida utsläppen.
Analysen10 visar att två tredjedelar av de förväntade utsläppen11 i EU skulle kunna undvikas
på ett kostnadseffektivt sätt12 fram till 2030 om åtgärder vidtas för att undvika att fluorerade
växthusgaser används när det finns lämpliga alternativ. Sammanlagt skulle det gå att minska
utsläppen med ungefär 625 Mt koldioxidekvivalenter på ett kostnadseffektivt sätt under
perioden 2015–2030.
Om inga åtgärder vidtas inom detta område kommer EU inte att nå sina utsläppsmål, eller så
kommer andra industrisektorer att tvingas vidta dyrare åtgärder, vilket skulle minska
konkurrenskraften för industrin i stort.
Dessutom finns det en outnyttjad potential för att öka marknadsandelarna för miljövänlig,
alternativ teknik, vilket skulle stimulera innovation, gröna arbetstillfällen och tillväxt.13
3.
SYFTET MED EU:S INITIATIV
Det övergripande målet för förordningen om fluorerade växthusgaser är att bidra på ett
kostnadseffektivt sätt14 till att minska utsläppen av växthusgaser i EU med 80–95 % till 2050
för att möta den globala utmaningen att hålla klimatförändringen till mindre än 2ºC jämfört
med förindustriella nivåer.
8
9
10
11
12
13
14
SV
IPCC, fjärde utvärderingsrapporten, klimatförändring 2007: arbetsgrupp III: Mitigation of Climate
Change. www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html
KOM(2011) 112. Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050.eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:SV:NOT
Schwarz m.fl. (2011) Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain
fluorinated
greenhouse
gases.
Öko-Recherche
m.fl.
ec.europa.eu/clima/policies/Fgas/docs/2011_study_en.pdf
Under förutsättning att förordningen om fluorerade växthusgaser tillämpas fullt ut.
Ofta mycket mindre än 50 euro/ton koldioxidekvivalenter.
Många av dessa ”gröna tillväxtföretag”, som ofta är små och medelstora företag, säger att de har svårt
att få ut sina produkter marknaden i nuläget.
Minskningskostnader på mindre än 50 euro per ton koldioxid i utsläppsminskning räknas som
kostnadseffektiva.
3
SV
Detta skulle man kunna uppnå genom att
–
avråda från att använda fluorerade växthusgaser med en hög faktor för global
uppvärmningspotential när det finns lämpliga alternativ,
–
uppmuntra användning av alternativa ämnen eller tekniker utan att äventyra säkerhet,
funktionalitet och energieffektivitet,
–
förhindra utsläpp från utrustning och se till att uttjänta fluorerade gastillämpningar
hanteras korrekt,
–
underlätta konvergens mot ett eventuellt kommande avtal om utfasning av
fluorkolväten (HFC) inom ramen för Montrealprotokollet,
–
förbättra hållbar tillväxt, stimulera innovation och utveckla miljövänlig teknik,
–
begränsa eventuella oönskade konsekvenser för små och medelstora företag,
konkurrenskraft och sysselsättning, administrativ börda för företag och myndigheter
och upprätthålla konkurrensen på den inre marknaden i största möjliga omfattning.
4.
ALTERNATIV
I konsekvensbedömningen undersöks fem alternativ. Det första alternativet är ”ingen ändring
av politiken” (alternativ A), som innebär att det inte införs några nya rättsliga krav, men
däremot görs förtydliganden av definitioner och icke-rättsliga åtgärder på EU-nivå för att
underlätta en bättre tillämpning av de befintliga kraven. Den nuvarande lagstiftning är mycket
viktig, men otillräcklig för att nå målen, varför den används som ett referensscenario som de
andra fyra alternativen bedöms gentemot.
–
Alternativ B: Användning av ”frivilliga avtal” mellan industriaktörer inom sektorer
där det kan vara realistiskt med sådana avtal på grund av låga kostnader för
utsläppsminskningar.
–
Alternativ C: Enligt alternativet ”utvidga räckvidden för begränsning av utsläpp och
återvinning” skulle bestämmelserna om begränsning av utsläpp även gälla sektorer
som i dag inte omfattas av förordningen om fluorerade växthusgaser.
–
Alternativ D: Enligt alternativet ”utfasning” ska gradvis sänkta gränsvärden införas
fram till 2030 för den mängd fluorkolväten som får släppas ut på EU-marknaden.
Detta alternativ omfattar också åtgärder för fluorkolväten i redan påfylld utrustning
för att undvika att endast produkter som är tillverkade i EU omfattas av taket.
–
Alternativ E: ”Förbud” mot användning av fluorerade växthusgaser i sektorer där det
redan finns ersättningsteknik att tillgå för 100 % av tillämpningarna.
Några av de alternativ och åtgärder som beskrivs i det följande är inte ömsesidigt uteslutande,
utan kan kombineras med andra alternativ som undersökts.
Ytterligare alternativ och delalternativ har granskats och avfärdats på grundval av fyra
kriterier:
SV
4
SV
–
Effektivitet (mindre än 1 Mt koldioxidekvivalenter).
–
Verkningsgrad (mer än 50 euro per ton koldioxidekvivalenter i minskade utsläpp).
–
Tekniska begränsningar som säkerhet och energieffektivitet.
–
Andra begränsningar som förenlighet med annan EU-politik.
Alla alternativ och delalternativ som valts är alltså redan från början effektiva,
kostnadseffektiva, energieffektiva och säkra, eftersom hälsa och växthusgasers livscykel har
beaktats redan vid urvalet.
5.
KONSEKVENSER
5.1.
Miljömässiga konsekvenser
Det mest kostnadseffektiva alternativet för att minska utsläppen av växthusgaser är
utfasningsmetoden (D), som skulle minska utsläppen med 71 Mt koldioxidekvivalenter fram
till 2030, det vill säga två tredjedelar av dagens utsläpp. Förbud inom vissa sektorer där detta
är möjligt (E) skulle ge utsläppsminskningar på 53 Mt koldioxidekvivalenter, dvs. ungefär
hälften av dagens utsläpp, medan man med frivilliga avtal (B) skulle kunna få till stånd en
minskning med 22 Mt koldioxidekvivalenter fram till 2030 (tabell 1). Utsläppsminskningen
till följd av en utvidgad räckvidd för begränsning av utsläpp (C) skulle vara mycket små,
eftersom utvidgningen endast skulle gälla vissa transportmetoder. Utsläppsminskningarna
omfattar inverkan av ökad energieffektivitet (dvs. totala besparingar från alternativen). Den
metod som legat till grund för dessa slutsatser är en ingående och uttömmande analys av
möjligheten att införa säkra och energieffektiva alternativ till en kostnad på mindre än 50 euro
per ton minskade utsläpp i koldioxidekvivalenter i var och en av de 28 viktigaste delsektorer
som använder fluorerade växthusgaser15. Ekotoxikologiska risker på grund av utsläpp av
ämnen i miljön anses vara låga eller obefintliga för alla alternativ.
5.2.
Ekonomiska konsekvenser
Sektorn för fluorerade växthusgaser omfattar ett antal olika marknadsaktörer som kan
påverkas på olika sätt av ändringar i politiken: Producenter av fluorerade växthusgaser,
tillverkare av utrustning, elbolag, företag som erbjuder service för utrustning, importörer och
exportörer, användare av utrustning, återförsäljare och råmaterialsektorn (t.ex. metaller och
produkter). Ett antal olika ekonomiska konsekvenser analyserades (tabell 1) med hjälp av en
input/outputmodell (EmIO-F) och en allmän jämviktsmodell (GEM-E3). De övergripande
konsekvenserna är små. Input/outputmodellen pekar på en måttligt positiv inverkan på den
totala produktionen (upp till 0,009 %) och enligt GEM-E3-modellen förutspås en liten
minskning (upp till -0,006 %). Dessa konsekvenser är störst vid en utfasning (D), följt av
förbud (E). För de sektorer som påverkas direkt, kan utrustningstillverkning få en viss vinst,
medan elsektorn skulle få förluster på grund av ökad energieffektivitet i alternativ utrustning.
Konsekvenserna för den kemiska sektorn är små. Enligt modellerna förutspås små förluster
för tjänstesektorn på grund av den mindre andelen utrustning med fluorerade växthusgaser
15
SV
Schwarz m.fl. (2011) Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain
fluorinated greenhouse gases. Öko-Recherche m.fl.
5
SV
som kräver utsläppskontroller. De potentiella förlusterna bör dock uppvägas helt och hållet av
de nya underhållsbehov som uppstår för alternativ utrustning och av hittills outnyttjade
möjligheter i tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna om begränsning av utsläpp.
Utfasningsalternativet (D) berör flest tillämpningssektorer och innebär alltså störst stimulans
för ny (grön) teknik och leder till störst användning av alternativ. Av samma skäl kommer de
sammanlagda direkta kostnaderna (investeringar och drift) för användare av utrustning också
att bli något högre (följd av förbud (E) och frivilliga avtal (B)). Den underliggande
bedömningen utgår från en försiktig strategi där man enbart tar hänsyn till
ersättningsalternativ som finns tillgängliga i dag och beräkningarna har gjorts utifrån dagens
kostnader. Sannolikt kommer kostnaderna att minska genom teknisk utveckling och
skalfördelar, men detta togs alltså inte med i beräkningen.
De indirekta kostnaderna anses vara marginella. Tack vare de låga kostnaderna kommer
konkurrenskraften generellt inte att påverkas negativt, särskilt som inget av alternativen
kräver att befintlig utrustning ska bytas ut. Direkta investeringskostnader kommer alltså att
uppstå först när utrustningen är uttjänt. Konsekvenserna för konsumentpriserna kommer att
bli små för alla alternativ och vara försumbara i makroekonomiska termer (-0,01–0,00 % för
alternativ D och E, enligt GEM-E3). När det gäller de regionala konsekvenserna kan den
direkta inverkan bli 1 euro högre per invånare i länderna i södra Europa, på grund av att det är
mer vanligt med luftkonditioneringsutrustning.
Små och medelstora företag utgör en stor andel av alla företag som är verksamma inom
sektorer som använder fluorerade växthusgaser. Enligt de små ekonomiska effekter som
konstateras i analysen väntas inga alltför stora bördor uppstå för dessa företag. Utfasning (D)
ger industriaktörerna mer flexibilitet än förbud (E), vilket intressenterna ofta lyfte fram. Det
går att införa skyddsåtgärder, t.ex. klausuler om utsläpp av mindre betydelse, för att undanta
mycket små aktörer på marknaden för fluorerade växthusgaser från rapportering och vissa
skyldigheter.
Alla alternativ är utformade så att inhemska producenter och importörer av apparater ska ha
samma villkor för att få släppa ut produkter på EU-marknaden. Den internationella
konkurrenskraften kommer alltså inte att påverkas. Sannolikt kommer europeiska företag att
ha fördel av att vara tidigt ute på internationell nivå, särskilt om det införs ett internationellt
avtal om utfasning av fluorerade växthusgaser. Utfasning (D) och förbud (E) skulle leda till en
stor marknad för teknik med en låg faktor för global uppvärmningspotential och stimulera
utvecklingen av sådan teknik även i exporterande tredjeländer. De administrativa kostnaderna
kan hållas förhållandevis låga eftersom den befintliga rapporteringsordningen enligt
förordningen om fluorerade växthusgaser kommer att bilda stommen för de uppgifter som
krävs för att genomföra kommande alternativ. Endast oberoende kontroll kommer att öka
kostnaderna, vilket särskilt gäller om alternativ (B), med ett frivilligt avtal om korrekt
genomförande införs.
SV
6
SV
Tabell 1: Sammanfattande tabell över miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser av
alternativen fram till 2030.16
KONSEKVENSER
Alternativ B
Alternativ C
Alternativ D
Alternativ E
Frivilliga
avtal
Utökad räckvidd
Utfasning
Förbud
[Mt
22,2
1,4
70,7
53,3
Totala direkta kostnader
[miljoner euro/år]
530
66
1500
1330
MILJÖMÄSSIGT
Utsläppsminskningar
TOTALT
koldioxidekvivalenter]
Administrativa kostnader
[miljoner euro/år]
0,2
10,7
0
(+ 1,9 i
engångskostnader)
1,2
0,006
Förs.
0,009
0,003
– maskiner/utrustning
0,38
Förs.
0,52
0,23
– tjänster/underhåll
– kemikalier
-0,09
Förs.
-0,38
-0,37
-0,19
Förs.
0,17
0,03
– el
-0,19
Förs.
-0,59
-0,26
mindre än D
Förs.
-0,006
-0,003
Förs.
Förs.
små effekter i
södra EU
mindre än D
inga
signifikanta
konsekvenser
Förs.
inga signifikanta
konsekvenser
inga signifikanta
konsekvenser
Inre marknaden
inga
inga
inga
Inga.
Konkurrenskraft, handel
och investeringar
små
små
små
Förs.
positivt för
alternativ
positivt för
alternativ
Tredjeländer
Förs.
Förs.
stimulerar till
alternativ globalt
stimulerar till
alternativ
globalt
Konsumentpriser
Förs.
Förs.
Förs.
Förs.
underlättar ny
teknik i låg
grad
Förs.
underlättar ny
teknik och nya
produkter
underlättar ny
teknik och nya
produkter
+600
Förs.
-16 000 till
+7 000
-12 000 till
+4 000
Direkta
effekter
på
sektorns
produktion
(förändring i %)
[% av 2007, I/O-modellen]
Konsekvenser för BNP
(förändring i %, GEM-E3)
Regionala konsekvenser
Konsekvenser för små och
medelstora företag
Innovation och forskning
SOCIALT
Sysselsättning:
konsekvenser 2030 [antal
arbetstillfällen]
16
SV
Förs. = försumbart
7
SV
KONSEKVENSER
Arbetsmiljö
SV
Alternativ B
Alternativ C
Alternativ D
Alternativ E
Frivilliga
avtal
Utökad räckvidd
Utfasning
Förbud
Förs.
Förs.
Förs.
Förs.
8
SV
5.3.
Sociala konsekvenser
Effekterna för sysselsättningen är små. För utfasning (D) visar de modellerade effekterna allt
mellan en ökning på ca 7 000 till en minskning på 1 600–16 000 arbetstillfällen. Eftersom
effekterna av de andra alternativen är lägre ligger den väntade största inverkan på
sysselsättningen på ungefär +0,003 % till -0,007 % (alternativ D). Effekterna för nya
arbetstillfällen skulle uppstå inom maskin- och utrustningssektorn och i sektorer som levererar
insatsvaror (t.ex. basmetaller, metallprodukter). Förluster i arbetstillfällen väntas i
energiförsörjningssektorn och tjänstesektorn, men dessa effekter uppvägs sannolikt av andra
effekter.
Arbetsmiljöriskerna väntas inte öka för de olika alternativen, så länge säkerhetsnormer och
säkerhetsförfaranden följs. Genomförbarhetsanalysen av alternativen utgick från antagandet
att enbart testad, säker och energieffektiv teknik används. De föreslagna kraven på
minimiutbildning för certifierad personal som också ska omfatta alternativa ämnen minskar
hälsoriskerna ytterligare.
6.
JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN
I konsekvensbedömningen konstateras att en utfasning (D) skulle ge största ytterligare
miljönytta, stimulera innovation mest och medföra lägre kostnader för ekonomin och
samhället som helhet. Det skulle leda till en minskning med ungefär 60 % 2030 jämfört med
2005, enligt EU:s färdplan för ett utsläppssnålt samhälle och är alltså det enda alternativ som
är tillräckligt effektivt. Många intressenter anser också att detta alternativ är mer flexibelt än
alternativet med förbud (E). Frivilliga avtal (B) och i synnerhet alternativet med att utvidga
räckvidden för begränsning av utsläpp och återvinning (C) skulle inte på långa vägar ge
tillräckligt stora utsläppsminskningar med tanke på det övergripande målet. De sociala och
ekonomiska konsekvenserna är marginella för samtliga alternativ.
Mest effektivt skulle det vara att komplettera utfasningen (alternativ D) med en utvidgning av
räckvidden för bestämmelserna om begränsning av utsläpp till vissa transportmedel (alternativ
C) och med förbud mot utsläppande på marknaden inom ett fåtal begränsade områden (gaser
som inte omfattas av utfasning och destruering av biprodukter, som är delalternativ inom
alternativ E). För att upprätthålla den miljömässiga integriteten i utfasningsmekanismen och
rättvisa villkor på marknaden är det mycket viktigt att vidta åtgärder för att se till att de
mängder som importeras i redan påfylld utrustning räknas in i gränsvärdet.
Vissa intressenter17 rekommenderar också en kombination av utfasning och vissa
”understödjande” förbud inom t.ex. området för kylningsutrustning, för att skapa större
säkerhet i tillgången till fluorerade växthusgaser inom de sektorer där det är svårare att hitta
ersättningar. Sådana förbud skulle i princip inte påverka de miljömässiga, ekonomiska och
sociala konsekvenserna, eftersom utfasningen ändå skulle omfatta dessa sektorer. Alternativ
D skulle alltså tillsammans med alternativ C och kompletterande och understödjande förbud
leda till en utsläppsminskning på ungefär 72 Mt koldioxidekvivalenter (dvs. en ytterligare
utsläppsminskning på 1 Mt koldioxidekvivalenter jämfört med enbart alternativ D).
17
SV
Till exempel. nätverket för miljöskyddsmyndigheter.
9
SV
