EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 24.10.2012
SWD(2012) 351 final
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
som åtföljer dokumentet
Förslag till
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING
om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt
{COM(2012) 617 final}
{SWD(2012) 350 final}
SV
SV
1.
INLEDNING OCH FÖRFARANDERELATERADE FRÅGOR
I Europa 2020-strategin har Europeiska unionen satt upp som mål att fram till 2020 minska
antalet personer som lever i eller riskerar fattigdom eller social utestängning med minst 20
miljoner. Ändå ökar fattigdom och social utestängning i många medlemsstater, och detta
väcker oro över de sociala följderna för enskilda och samhället i stort. Trots ökande behov har
medlemsstaternas vilja och förmåga att stödja dem som har hamnat i utkanten av vårt
samhälle i många fall minskat. Det hävdas ofta att EU-nivån är (med)ansvarig för denna
utveckling.
EU:s program för utdelning av livsmedel till de personer i unionen som har det sämst ställt
inrättades 1987 för att det jordbruksöverskott som då fanns skulle få en meningsfull
användning. På grund av den förväntade minskningen av interventionslagren och den stora
oförutsägbarheten beträffande dem under åren 2011-2020, har programmet för utdelning av
livsmedel förlorat sitt ursprungliga existensberättigande och kommer att läggas ned vid
utgången av 2013.
Det finns emellertid ett fortsatt behov av ett icke-finansiellt bistånd till dem som har det sämst
ställt. I sitt förslag till nästa fleråriga budgetram har kommissionen beaktat detta och
öronmärkt en budget på 2,5 miljarder euro. Unionens främsta instrument för att stödja
anställbarhet, bekämpa fattigdom och främja social inkludering är och förblir Europeiska
socialfonden (ESF). En rättslig analys visade att ett separat instrument är nödvändigt eftersom
ESF:s rättsliga grund (artikel 162 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt) kräver ett
tillräckligt nära samband mellan de understödda verksamheterna och sysselsättning eller
mobilitet. I denna konsekvensbedömning undersöks vilka typer av åtgärder som Fonden för
europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt skulle kunna stödja.
2.
SAMRÅD
Viktiga åsikter och idéer för framtiden har framkommit i diskussioner i rådet,
Europaparlamentet och med det civila samhället och lokala myndigheter om det befintliga
stödet enligt EU:s program för utdelning av livsmedel till dem som har det sämst ställt i
unionen.
Den föreslagna betydande nedskärningen 2012 av det stöd som tillhandahålls enligt EU:s
program för utdelning av livsmedel till följd av tribunalens dom av den 13 april 2011 ledde
till många negativa reaktioner. Många betonade vikten av detta stöd och vädjade om att
systemet ska få fortsätta när behoven nu ökar.
Stora välgörenhetsorganisationer och organisationer i det civila samhället som företräder
livsmedelsbanker, samt organisationer som arbetar med barn och hemlösa har gång på gång
uttryckt behovet av stöd även efter 2013 och har kontaktat både medlemsstaternas företrädare
och Europeiska rådets ordförande. Lokala myndigheter är också för ett fortsatt stöd.
Två möten har hållits för att diskutera dessa frågor med paraplyorganisationer som företräder
inte bara stödmottagarna utan även de faktiska slutmottagarna. Allmänt sett välkomnade
organisationerna möjligheten att utvidga instrumentet utöver livsmedelsbistånd och att placera
människor i instrumentets centrum, men de beklagade den minskade budgeten.
Medlemsstaternas åsikter om ett sådant instrument är delade: Sju medlemsstater hävdade att
livsmedelsbistånd är socialpolitik och nationell behörighet. Andra medlemsstater har uttryckt
sitt bestämda stöd till systemet på sociala och politiska grunder. Tretton medlemsstater
SV
2
SV
utfärdade i december 2011 en förklaring i vilken de begärde att programmet för utdelning av
livsmedel skulle fortsätta efter 2013. Europaparlamentet har upprepade gånger och inom alla
politiska grupperingar uttryckt sitt starka stöd åt en fortsättning av programmet.
I december 2011 skrev elva paraplyorganisationer till EU-kommissionär László Andor och till
generaldirektören för sysselsättning, sociala frågor och inkludering och begärde att framsteg
görs när det gäller en EU-strategi för hemlösa. I sina nationella reformprogram för 2012 har
minst hälften av medlemsstaterna tagit upp hemlöshet som en prioriterad fråga inom politiken
för social inkludering. Dessutom har Europaparlamentet manat till en EU-strategi mot
hemlöshet, först i en skriftlig förklaring (2010) och sedan i en resolution (2011).
I pakten för tillväxt och sysselsättning som Europeiska rådet antog den 29 juni 2012 anges det
att ”vid genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna kommer medlemsstaterna
att lägga särskild tonvikt vid att ... åtgärda arbetslöshet och ta sig an krisens sociala följder på
ett effektivt sätt [... samt] genomföra verkningsfulla strategier för att bekämpa fattigdom och
stödja utsatta grupper”.
3.
PROBLEMDEFINITION
Eftersom det föreslagna instrumentet är nytt, är det relevant att se på det fortfarande gällande
programmet för utdelning av livsmedel, som för närvarande är det enda av Europeiska
unionens program som når ut direkt till dem som har det sämst ställt i EU.
Programmet för utdelning av livsmedel har aldrig varit ett sätt att försöka lösa problemen med
livsmedelsbrist. Ändå är programmet för utdelning av livsmedel i många fall den
huvudsakliga
formen
av
livsmedelsbistånd.
Under
diskussionerna
med
paraplyorganisationerna betonade alla att förutsägbarheten i det europeiska stödet via
programmet för utdelning av livsmedel var ett viktigt inslag i deras insatser. En nedläggning
av programmet för utdelning av livsmedel utan att det ersätts med något annat hotar det som
uppnåtts och kan ses som ett uttryck för att Europeiska unionen visar brist på intresse i
angelägna sociala frågor.
Det finns en avsevärd hävstångseffekt eftersom de berörda välgörenhetsorganisationerna står
för den största delen av de medel som behövs för utdelningen av livsmedel, liksom en del av
själva livsmedlen. Förhållandet mellan de totala mobiliserade resurserna och dem som
kommer från programmet för utdelning av livsmedel är ungefär 3 till 1.
Det råder osäkerhet om programmets exakta räckvidd och effekt. Stödmottagarna anser att det
nuvarande öppna tillvägagångssättet för definition av målgrupp är tillfredställande. Detaljerade
kriterier skulle dessutom medföra en tyngre administrativ börda och öka kostnaden för
biståndet, eftersom sådana kriterier måste kontrolleras.
Åtta procent av de europeiska medborgarna eller omkring 40 miljoner lever under
förhållanden som har grava materiella brister och har inte råd med ett antal förnödenheter som
i Europa anses som väsentliga för ett anständigt liv. Fattigdom och social utestängning
förekommer inte i samma utsträckning överallt i EU. Problemen är i allmänhet mer akuta i de
östra och södra medlemsstaterna.
Den ekonomiska krisen har inte bara förvärrat den befintliga fattigdomen och sociala
utestängningen utan har också minskat flera medlemsstaters förmåga att hålla de sociala
utgifterna på en tillräckligt hög nivå för att vända denna negativa tendens. Under perioden
SV
3
SV
2009–2012 kommer sociala trygghetsförmåner in natura att ha fallit i förhållande till BNP i de
flesta medlemsstater. Sociala trygghetsförmåner i form av kontantbidrag förväntas minska i
förhållande till BNP i nästan hälften av medlemsstaterna.
År 2010 hade 8,7 % av den europeiska befolkningen inte tillgång till livsmedel av lämplig
mängd och kvalitet. Antalet personer som upplever livsmedelsbrist minskade stadigt fram till
2009, när tendensen vände. Socialt stöd från medlemsstaterna och regionala och lokala
myndigheter är aldrig eller sällan särskilt inriktat på tillgång till mat, utom när det gäller
bidrag till skolmatsalar eller till måltider som levereras till äldre eller funktionshindrade i
hemmet.
En särskilt allvarlig form av materiell fattigdom är hemlöshet. Det är emellertid svårt att mäta
hur utbredd hemlösheten är och uppgifterna behöver förbättras. Det finns dock uppskattningar
som visar på att 4,1 miljoner människor i Europa var hemlösa under 2009-2010 och att
hemlösheten ökar. Det är ännu mer oroande att en ny kategori hemlösa har kommit in i bilden,
nämligen barnfamiljer, ungdomar och personer med invandrarbakgrund. Även om det finns
variationer när det gäller de icke-statliga organisationernas respektive statens roller vid
tillhandahållandet av tjänster för hemlösa i Europa, är den vanligaste modellen att de lokala
myndigheterna har ansvaret för att möjliggöra och styra sådana tjänster och att de icke-statliga
organisationerna är de främsta tjänsteleverantörerna, till stor del finansierade av kommunerna.
Om man ser på utvecklingen i de olika medlemsstaterna, visar risken för fattigdom eller social
utestängning i olika åldersgrupper på att krisen ofta har drabbat barn och unga vuxna
oproportionerligt hårt. 5,9 % av hushållen i EU har inte råd med nya kläder åt barnen och
4,5 % har inte ens råd med två par skor i rätt storlek (inklusive ett par allväderskor). Detta
motsvarar ungefär sex miljoner barn. Barn som lider av materiell fattigdom av detta slag har
sämre chanser än sina mer bemedlade kamrater att lyckas med sin skolgång, ha god hälsa och
förverkliga sin fulla potential som vuxna.
Icke-statliga organisationer och det civila samhället tillhandahåller många olika typer av stöd till
barn som går utöver livsmedelsbistånd och som anpassats till barns särskilda behov och deras
hälsa. Stödet avser till exempel kläder, fritidsaktiviteter (vilka kan vara svårtillgängliga för
många barn från missgynnade miljöer, men som är väsentliga för deras utveckling) eller
föräldrastöd (öka medvetenheten, ge råd, ibland i kombination med lekverksamhet tillsammans
med barn).
Insatser från EU:s sida är motiverade på grundval av artikel 174 i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt där det föreskrivs att unionen ska ”främja en harmonisk utveckling
inom hela unionen” och artikel 175 i det fördraget där särskilda åtgärder utanför
strukturfonderna föreskrivs.
Åtgärder på EU-nivå är nödvändiga med tanke på fattigdomens och den sociala
utestängningens omfattning och art i EU, och eftersom läget förvärras av den ekonomiska
krisen, och mot bakgrund av att det är oklart om alla medlemsstater kan hålla de sociala
utgifterna på den nivå som krävs för att den sociala sammanhållningen inte ska försämras
ytterligare och för att målen i strategin Europa 2020 ska kunna uppnås.
SV
4
SV
4.
MÅL
Det allmänna målet med Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt är att
bidra till att uppnå målet enligt Europa 2020-strategin att minska fattigdomen och därmed öka
den sociala sammanhållningen i Europeiska unionen.
De särskilda målen är att lindra de värsta formerna av fattigdom i Europeiska unionen,
samordna ansträngningar och utveckla och införa instrument för att främja social inkludering
av de personer som har det sämst ställt.
Eftersom instrumentet ska genomföras med delad förvaltning, bör man vid fastställandet av de
operativa målen helst beakta förhandsbedömningarna av de enskilda operativa programmen.
Dessa förhandsbedömningar är ännu inte genomförda. De operativa målen, för vilka
övervakningssystemet kommer att behöva tillhandahålla enhetliga uppgifter på europeisk nivå
är följande:
1.
Förse behövande personer med basvaror.
2.
Uppnå en multiplikatoreffekt på minst 2. Multiplikatoreffekten är förhållandet
mellan de sammanlagda resurserna och de resurser som kommer från EU.
5.
HANDLINGSALTERNATIV
Gemensamt för alla alternativ är att genomförandet görs med delad förvaltning genom
operativa program. Medlemsstaterna föreslår dessa, kommissionen beslutar om dem och de
varar i sju år. Kommissionens roll är att medla och övervaka. Det faktiska genomförandet står
förvaltningsmyndigheterna för. Beroende på vilket program det gäller, kan
förvaltningsmyndigheterna antingen organisera ett centralt inköp av varor som utgör materiellt
bistånd som ska delas ut eller lämna detta som en upphandling åt stödmottagarna själva. De
två alternativen skiljer sig inte åt när det gäller hur mycket resurser som medlemsstaterna får
sig tilldelade.
Den viktigaste frågan rör det nya instrumentets omfattning när det gäller insatserna.
Alternativen är allt ifrån ett instrument som är en uppföljning av det aktuella systemet för
utdelning av livsmedel (alternativ 1), till ett mer radikalt förändrat instrument. Genom
livsmedelsbistånd (alternativ 2) skulle programmet kunna finansiera ett antal åtgärder eller
tjänster direkt knutna till leverans av livsmedel. Med en utökad omfattning (alternativ 3)
skulle livsmedel inte vara det enda inslaget, utan andra former av materiellt bistånd med
motsvarande kompletterande åtgärder skulle bli möjliga. Det skulle kunna vara åtgärder mot
hemlöshet och barns fattigdom, två områden som spelar en nyckelroll för social inkludering
och där situationen försämrats till följd av den ekonomiska krisen. Dessa områden ingår för
närvarande inte i andra gemenskapsinstrument, såsom Europeiska socialfonden.
Kompletterande åtgärder direkt knutna till det erbjudna materiella stödet skulle ytterligare
stärka integrerade tillvägagångssätt när det gäller kampen mot fattigdom och social
utestängning i linje med den europeiska plattformen mot fattigdom och social utestängning.
En meningsfull användning av jordbruksöverskotten var en central del av programmet för
utdelning av livsmedel. Användningen av interventionslager ingår inte i den fortsatta analysen
av tekniska skäl, därför att i) användningen av interventionslagren minskar insynen i
budgeten och uppmuntrar till att handla utifrån framtida prisutveckling på dessa
jordbruksprodukter i ett program som syftar till att erbjuda stöd till dem som har det sämst
ställt i EU; ii) en förordning som föreskriver användningen av interventionslager är
nödvändigtvis mer komplex, och iii) enligt prognoserna kommer tillfället ändå inte att
SV
5
SV
uppstå beroende på den förväntade frånvaron av interventionslager (överlag) i framtiden. Det
kan ändå vara berättigat att förutse en valfri användning.
Effekterna av de olika alternativen presenteras och jämförs i tabellen nedan. På så sätt
återspeglas direkt det operativa målet att förse behövande personer med basvaror i antalet
personer som får stöd och huruvida de mest angelägna behoven faktiskt tillfredställs. Det
operativa målet med en multiplikationsfaktor på minst 2 kan ge upphov till frågor om
huruvida alternativen klarar att mobilisera resurser och huruvida de övergripande
administrativa kraven är rimliga.
Effekterna på social inkludering, sysselsättning och arbetsmarknaden hör framförallt samman
med det allmänna målet. Det anses emellertid alltför ambitiöst att hävda att det finns ett starkt
samband eller ens mätbart samband mellan instrumentet och dessa effekter.
Tabell 1. Förväntade effekter.
Alternativ 0 – Inget Alternativ
1
– Alternativ
2
– Alternativ 3 – utökad
stöd
Enbart utdelning Livsmedelsbistånd
omfattning
av
livsmedel
(referensscenario)
-
0
-
0
Inget program – inget
stöd till personer
Direkt effekt
uppskattad till 2.1
miljoner per år
Direkt effekt
uppskattad till 1,96
miljoner per år. Något
mindre än
referensscenariot
eftersom en del av de
tillgängliga resurserna
läggs på
kompletterande
åtgärder
Direkt effekt
uppskattad till 2,13
miljoner per år
Når ut till dem
som har det
sämst
ställt
(med det högsta
mervärdet)
-
0
0
+
Effekter
på
social
inkludering
-
Antal personer
som får stöd
SV
Den större
flexibiliteten bör
möjliggöra en
inriktning som bättre
motsvarar behoven i
varje
medlemsstat/region
0
+
Ett problem med Samma
svår
materiell men ett
fattigdom (matbrist) utbud
behandlas, men det
finns ingen garanti
för att det är det
mest
angelägna
behovet
6
målgrupp,
effektivare
++
Den bättre
inriktningen på de
mest angelägna
behoven bör öka
effekterna på social
inkludering
SV
Alternativ 0 – Inget Alternativ
1
– Alternativ
2
– Alternativ 3 – utökad
stöd
Enbart utdelning Livsmedelsbistånd
omfattning
av
livsmedel
(referensscenario)
Sysselsättning
och
arbetsmarknad
??
0
+
Effekten av alternativ
0 på sysselsättning
och arbetsmarknad
beror på hur pengarna
används Om pengarna
från detta system
skulle gå till
Europeiska
socialfonden, skulle
det kanske få en
neutral eller positiv
effekt på
sysselsättning och
arbetsmarknad
+
Kombinationen av
Jämfört med alternativ
utdelning av livsmedel 2, kan en del deltagare
och andra
komma att hamna allt
aktiveringsåtgärder
längre från
som följer i
arbetsmarknaden (t.ex.
stödkedjan kan mer
barn) Detta kan
effektivt ge ökad
emellertid motverkas
sysselsättning
av den större
flexibiliteten när det
gäller att bemöta
lokala situationer
Allmänna
sociala effekter
? Beror på hur
resurserna skulle
fördelas till andra
program, men
förmodligen överlag
negativ jämfört med
referensscenariot
0
+
++
Mobilisering av
resurser
-
0
+
++
0
-
--
Eftersom alternativ 2
betyder en utökad
omfattning,
kan
förvaltningen komma
att bli mer komplex
Risken
för
överlappning
med
andra system, särskilt
Europeiska
socialfonden,
ökar
också
Samma överväganden
som för alternativ 2,
men kanske med
större komplexitet,
eftersom omfattningen
av åtgärderna utökas,
åtminstone om ett
program väljer att vara
verksamt på mer än ett
område
+
++
Om programmet
upphör, blir det
svårare att få frivilliga
bidrag
+
Administrativ
komplexitet och
insyn
Inget program – ingen
administration (utan
hänsyn till att även
utan programmet kan
människor komma att
behöva stöd som då
blir svårare att
organisera)
Allmänna
ekonomiska
effekter
SV
?
0
Mycket beroende på
frågan om hur dessa
personer annars ska få
stöd
7
SV
Alternativ 0 – Inget Alternativ
1
– Alternativ
2
– Alternativ 3 – utökad
stöd
Enbart utdelning Livsmedelsbistånd
omfattning
av
livsmedel
(referensscenario)
Effekter
miljön
på
-
0
+
+
Föklaring: Referensscenario 0; - sämre än referensscenario; + bättre än referensscenario;-- sämre än -; ++
bättre än +
På grund av erfarenheterna från det befintliga stödprogrammet kan man förutspå att det här
programmet skulle göra det möjligt att årligen hjälpa två miljoner människor beroende på
vilket alternativ som väljs. Detta motsvarar ungefär 5 % av den befolkningsgrupp som lider av
svår materiell fattigdom. Den verkliga hjälpen är troligtvis minst två gånger större, eftersom
man i denna uppskattning inte beaktar mobiliseringen av ytterligare resurser från nationella och
privata källor. Dessa gör ofta att mer än dubbelt så mycket totala resurser finns att tillgå.
Dessutom kan de personer som lider av svår materiell fattigdom bara ses en grov uppskattning
av målgruppen. Den används bara i avsaknad av bättre. Bara en liten del är i själva verket
berättigade till bistånd enligt de alternativ som beaktas i programmet.
Den sociala effekten av Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt kan
förväntas bli större. Genom att tillhandahålla en plattform genom vilken yrkesverksamma på
området kan utbyta information och erfarenheter skapar fonden avsevärd nytta för många
berörda parter i fråga om processer. Fondens evidensbaserade inriktning på medellång och
lång sikt genom operativa program uppmuntrar också till dialog mellan olika grupper av
berörda parter och främjar ett strategiskt upplägg för framtidens insatser. Förbättrade former
för genomförande (bl.a. förenklingar och minskad administrativ börda) borde säkra att
effekterna av processerna är fortsatt relevanta. Fonden för europeiskt bistånd till dem som har
det sämst ställt blir ett instrument som underlättar en praktisk dialog mellan europeiska
prioriteringar och politiken för social sammanhållning.
Miljöeffekterna av Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt är
förbundna med utdelning av varorna och minskat avfall. Siffror om minskade
koldioxidutsläpp visar på en minskning i storleksordningen 0,5 till 1,0 ton per ton livsmedel.
Överlag verkar man kunna dra slutsatsen att utdelning av livsmedel har en positiv effekt på
miljön, om man jämför med att inte dela ut livsmedel. Alternativen 1 (enbart utdelning av
livsmedel) till 3 (utökad omfattning) innebär minskade volymer utdelade livsmedel och därför
är de minskade koldioxidutsläppen inte av samma storleksordning (från 573 000 till 400 000
ton). Insatser mot slöseri med mat och främjande av återvinning, vilket är möjligt enligt
instrumenten i alternativen 2 och 3, kan delvis eller helt komma att kompensera denna effekt.
Även om nivån på de minskade koldioxidutsläppen inte är hög, är de ändå inte obetydliga.
Alternativ 3 är det alternativ som är att föredra eftersom det möjliggör för medlemsstaterna att
anpassa sina insatser till behoven. Även de kompletterande åtgärderna bör kunna säkerställa att
de uppnådda resultaten blir mer hållbara.
6.
ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING
Programmet kommer att genomföras med delad förvaltning. Den exakta anpassningen och
förhållandet till redan befintliga sociala stödinstrument kommer att variera mycket från en
SV
8
SV
medlemsstat till en annan. De organisationer som för närvarande får stöd bygger dessutom i
stor utsträckning på frivilligarbete och donationer. Därför bör man så mycket som möjligt
undvika att ålägga dem betungande rapporteringskrav. Det kan dock förväntas att de här
organisationerna behöver informera inte bara kommissionen utan även andra givare och
frivilliga om sitt arbete så att deras motivation hålls uppe. Genom en inriktning på ett
begränsat antal huvudaktiviteter bör det vara möjligt att för varje aktivitet rapportera några få
gemensamma utfalls- och resultatindikatorer på en årlig basis.
En sådan årlig rapportering kommer att åtföljas av strukturerade undersökningar minst två
gånger under genomförandeperioden. Dessa undersökningar kommer att inriktas på att
1.
tillhandahålla en viss kunskap om strukturen på den mottagande målgruppen,
2.
bedöma betydelsen av de bidrag in natura som inte är varor, och
3.
samla in uppgifter om de omedelbara effekterna av stödet för de mottagande
personerna.
Dessa undersökningar kommer att ligga till grund för en utvärdering av de operativa
programmens effektivitet och påverkan.
SV
9
SV
