Diskrimineringsombudsmannens yttrande
över Vissa samepolitiska frågor (DS
2009:40)
2009-12-15
Ärende LED 2009/222, Handling 7
Jordbruksdepartementet
103 33 Stockholm
Diskrimineringsombudsmannen (DO) avger följande yttrande över ovanstående promemoria.
Sammanfattning
DO är kritisk till de utgångspunkter och den analys som ligger till grund för promemorians
förslag.
För att formulera åtgärder som på allvar ska kunna förändra samers villkor idag menar DO att
det krävs en förståelse för samers livsvillkor och att analysen tar sin utgångspunkt i den
historiska kontexten. Det är också viktigt med kunskap om vad internationell rätt föreskriver
om rättigheter för urfolk och på vilka sätt som samers mänskliga rättigheter idag kränks.
Urfolksrätten bygger på tanken att det krävs särskilda åtgärder och ett rättighetsperspektiv för
att komma till rätta med de historiska oförätter och de diskriminerande strukturer som
majoritetssamhället skapat och som påverkar samers möjligheter att åtnjuta sina mänskliga
rättigheter idag.
DO:s huvudinvändning mot förslagen i promemorian är att förslagen på intet sätt utgår från
ett diskriminerings- och rättighetsperspektiv. Den föreslagna politiken tar inte sikte på att
skapa förutsättningar för samer som urfolk att åtnjuta sina mänskliga rättigheter fullt ut och
utan diskriminering och att utöva reellt inflytande över frågor som är av vikt för samers kultur
och livsvillkor.
Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, FN:s kommitté mot rasdiskriminering
och FN-kommittén för mänskliga rättigheter har upprepade gånger kritiserat Sverige för att
inte bereda samer möjlighet till reellt deltagande i beslut som rör dem. DO delar den kritiken
och menar att den nu föreslagna konsultationsordningen inte heller säkerställer samisk
delaktighet. Frånvaron av samisk delaktighet är också tydlig i arbetet med promemorian vilket
fråntar legitimiteten i regeringens förslag.
Övergripande synpunkter på utgångspunkterna i
promemorian
De samiska språken, den samiska kulturen och de samiska näringarna är på väg att försvinna.
Situationen är allvarlig och det är uppenbart att Sverige inte förmår ge samer det skydd som är
påkallat. DO finner det anmärkningsvärt att de förslag som presenteras i promemorian inte tar
sin utgångspunkt i en strävan att tillförsäkra samer deras rättigheter och att Sverige ska leva
upp till sina internationella åtaganden. Det är beklagligt att förslagen i promemorian inte tar
sikte på att höja Sveriges ambitionsnivå på ett redan eftersatt område.
Sverige erkände samer som urfolk 1977. Det samiska urfolkets rättigheter har definierats och
tolkats i ett stort antal statliga utredningar utan att den statliga politiken och Sveriges ambition
att förverkliga samers rättigheter i enlighet med urfolksrätten nämnvärt påverkats. Sverige har
exempelvis inte ratificerat den viktigaste internationella konventionen om urfolks rättigheter;
ILO:s konvention nr 169 från 1989 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. DO
kan konstatera att promemorian, både i analysen och i förslagen, inte ens förhåller sig till
denna konvention eller till den internationella urfolksrätten. Generellt saknas ett rättighetsoch diskrimineringsperspektiv, vilket är anmärkningsvärt.
Statens förhållande till samer har genom historien många gånger genomsyrats av fördomar
och rasistiska tankemönster. Det är viktigt att ha i åtanke att samers situation idag är ett direkt
resultat av historien, av koloniseringen och av den statligt sanktionerade diskriminering som
har följt i koloniseringens spår. Idag trängs samer undan, rättigheter urholkas, näringarna
hotas och samer upplever diskriminering i sin vardag, i lokalsamhället, i sina kontakter med
skola, omsorg och lokala myndigheter. Staten har ett ansvar för att åtgärda de historiska
följderna och för att i samverkan med samer återföra och garantera samers rättigheter. DO
menar att ett arbete som syftar till att definiera omfattningen av det samiska urfolkets
rättigheter och att säkerställa ett effektivt skydd för dessa rättigheter måste ta sin
utgångspunkt i Sveriges koloniala arv.
Sveriges ambition bör, enligt DO, vara att med utgångspunkt i den internationella
urfolksrätten komma tillrätta med de historiska oförrätter som den samiska befolkningen
utsatts för och alltjämt påverkas av. Den svenska staten behöver ta ansvar för situationen idag
och stå för konsekvenser och kostnader istället för att överlåta åt domstolar och lokalsamhället
att lösa problem som staten skapat.
DO är kritisk till att detta grundläggande perspektiv inte genomsyrar promemorian. Bristen på
ett tydligt rättighetsperspektiv innebär också att det är svårt och inte meningsfullt att bedöma
de enskilda förslagen. DO väljer därför att endast yttra sig generellt rörande promemorians tre
huvudförslag.
Förhållandet mellan rennäringen och andra
markanvändare
I promemorian föreslås att den som utövar renskötselrätt ska i sin markanvändning visa
skälig hänsyn till markägares eller annans rätt att bruka samma mark. Markägare och annan
markinnehavare ska i sin markanvändning visa skälig hänsyn till den som brukar samma
mark på grund av renskötselrätt. Någon särskild skadeståndsregel införs inte.
Förslaget tar sin utgångspunkt i en intresseavvägning mellan ”de som utövar renskötselrätt”,
”markägare” och ”andra markanvändare”. Förslaget kan ses som en kompromiss mellan dessa
olika intressen och utgår från att samers och andra markanvändares rättigheter väger lika
tungt. DO menar att en alltför vanlig missuppfattning av urfolksrätten är att arbetet med att
fastställa omfattningen av samers rättigheter handlar om att ge det samiska urfolket nya
rättigheter genom kompromisslösningar. Arbetet med att fastställa omfattningen av samers
rättigheter handlar istället om att definiera och säkerställa rättigheter som samer redan har och
som är skyddade i internationell rätt och att återföra dessa rättigheter till det samiska urfolket.
DO:s bestämda uppfattning är att mänskliga rättigheter inte kan kompromissas bort.
Förslagen i promemorian bör därför ta sikte på att skapa förutsättningar för att samer som
urfolk skall kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter fullt ut och utan diskriminering. Staten
har ett historiskt ansvar att lösa de problem som skapats genom olika renbetes-, ägande- och
bruksrätter och som bidrar till svårigheter i samers och andra markanvändares vardag än idag.
DO är kritisk till att förslaget i promemorian inte på ett tydligt sätt bryter mot den tidigare
samepolitiken i detta avseende. Förslaget tar inte hänsyn till att samer som urfolk har en
särställning och att Sverige har folkrättsliga förpliktelser gentemot den samiska befolkningen.
DO befarar att den konflikt som finns i det lokala samhället inte på något sätt löses med
förslaget. Genomförandet riskerar snarare att bidra till att konflikter fördjupas. Istället för att
överlåta åt markägare och samer att lösa konflikter bör staten, enligt DO, ta sitt ansvar för den
situation tidigare samepolitik lagt grund för. I förlängningen kan förslaget fördjupa
motsättningarna i lokalsamhället och bidra till att samer blir än mer utsatta för diskriminering.
Samebyarna
I promemorian föreslås att en sameby ska kunna ägna sig åt annan ekonomisk verksamhet än
renskötsel. Denna verksamhet får dock inte stå i strid med renskötselns intressen. Alla samer
med ursprung från samebyn jämte make eller sambo samt barn har rätt att antas som medlem
i sameby. Rätten att jaga och fiska liksom rätten till skogsfång inom byarna förbehålls
medlemmar som bedriver renskötsel med egna renar. Frågor om medlemskap i samebyn
prövas av Sametinget. Reglerna om röstning efter renantal ska gälla endast frågor om
renskötseln, jakt och fiske.
Allt sedan den första rennäringslagen (1886 års renbeteslag) har staten förvägrat ett stort antal
samer rättigheter. Staten har bestämt vem som är same och definierat den samiska identiteten
utifrån stigmatiserande och rasistiska föreställningar om samer och samisk kultur. DO menar
att rennäringslagens nuvarande definition och begränsning av vem som kan bli medlem i en
sameby har bidragit till att splittra den samiska befolkningen och skapat motsättningar mellan
samer. Ett arbete som syftar till att förbättra situationen måste ta sikte på att säkerställa att
även icke renskötande samer kan åtnjuta de rättigheter som tillkommer det samiska urfolket
utan att rennäringen påverkas negativt.
I promemorian finns förslag om att öppna upp samebyn för icke renskötande samer, men utan
att ge icke renskötande samer tillgång till samebyns rättigheter. DO avvisar förslaget i sin
nuvarande form med hänvisning till att det bidrar till att upprätthålla den problematiska
distinktionen mellan vem som enligt staten är att betrakta som same och vem som inte är det
och vilka rättigheter som följer av åtskiljandet. DO befarar att förslaget bidrar till att
ytterligare fördjupa och förstärka de motsättningar som finns mellan renägande och ickerenägande samer.
Vidare innebär förslaget att samebyn inte längre själv har möjlighet att förfoga och fördela de
rättigheter som följer av renskötselrätten inom samebyn. Renskötselrätten har ett lika starkt
grundlagsskydd som äganderätten, vilket framgår av 2 kap 18§ regeringsformen. Det är
genom renskötselrätten som samebyarna har rätt att på renbetesmarker bland annat jaga och
fiska. Promemorians förslag innebär således en allvarlig inskränkning i samebyns rätt att
förfoga över sina rättigheter. DO menar att en sådan bestämmelse är svår att förena med såväl
bestämmelsen i 2 kap 18 § regeringsformen, som med artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna (Europakonventionen).
DO menar även att en sådan reglering är diskriminerande eftersom det, vad DO kan se, saknas
liknande reglering för andra konstruktioner än samebyn inom associationsrätten. Därmed kan
promemorians förslag stå i strid med 2 kap 15 § regeringsformen samt Europakonventions
artikel 14 i kombination med 1:a tilläggsprotokoll artikel 1.
I promemorian konstateras att många samebymedlemmar ”…har behov av kompletterande
sysselsättning och inkomstmöjligheter”. DO delar slutsatsen att många har svårt att försörja
sig på enbart renskötsel och kan konstatera att situationen för rennäringen är allvarlig.
Situationen borde leda till skyndsamma åtgärder från statens sida för att komma till rätta till
problemen och säkerställa rennäringens fortlevnad och utveckling i enlighet med Sveriges
folkrättsliga åtaganden. (Fotnot: Se exempelvis Punkt 6.2 och 7 i Office of the United
Nations High Commissioner for Human Rights General Comment No. 23 som slår fast att;
Although the rights protected under article 27 are individual rights, they depend in turn on the
ability of the minority group to maintain its culture […]. Accordingly, positive measures by
States may also be necessary to protect the identity of a minority and the rights of its members
to enjoy and develop their culture […], in community with the other members of the group.
[C]ulture manifests itself in many forms, including a particular way of life associated with the
use of land resources, especially in the case of indigenous peoples. […] The enjoyment of
those rights may require positive legal measures of protection and measures to ensure the
effective participation of members of minority communities in decisions which affect them.)
Det föreliggande förslaget reflekterar dock inte ens över situationens allvar och vilka åtgärder
som behövs i förhållande till rennäringen, utan föreslår att samebyn istället ska få möjlighet
att ägna sig åt annan ekonomisk verksamhet än renskötsel för att kompensera rennäringens
utsatta situation.
En ny konsultationsordning
I promemorian föreslås skapandet av en ny förordning (1996:1515) med instruktion för
Regeringskansliet där det anges att konsultationer ska ske med Sametinget vid beredning av
sådana ärenden om lagar eller förordningar som särskilt berör samiska förhållanden och kan
anses vara av vikt för den samiska kulturen eller samiska intressen i övrigt.
DO finner det anmärkningsvärt att det i promemorian föreslås en konsultationsordning
samtidigt som samisk delaktighet, samiska röster och perspektiv lyser med sin frånvaro i
framtagandet av promemorians problembeskrivning och förslag. Bristen på samisk
delaktighet medför att DO inte bara har allvarliga invändningar mot promemorians förslag
generellt utan även att förslaget om ökat samiskt inflytande inte kan upplevas som trovärdigt
varken bland samer eller i majoritetssamhället. Förslaget om ny konsultationsordning föreslås
träda i kraft 1 juli 2010, det vill säga efter det att regeringen under våren 2010 lägger fram den
planerade så kallade ”Samepropositionen”. Mot bakgrund av detta ställer sig DO frågande till
hur regeringen planerar att säkerställa samisk delaktighet i framtagandet och beslutandet av
denna proposition. När regeringen lägger förslag som har avgörande betydelse för samer för
lång tid framöver är det självklart av yttersta vikt att förslagen är väl förankrade hos det
samiska urfolket.
Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, FN:s kommitté mot rasdiskriminering
och FN-kommittén för mänskliga rättigheter har upprepade gånger kritiserat Sverige för att
inte bereda samer möjlighet till reellt deltagande i beslut som rör dem. DO menar att den
föreslagna konsultationsordningen inte skapar en långsiktig struktur för reell delaktighet och
inflytande. Det kan dessutom ifrågasättas om förslaget till ny konsultationsordning mellan
Regeringskansliet och Sametinget är tillräckligt långtgående för att säkerställa samisk
delaktighet i enlighet med Sveriges internationella åtaganden. För att säkerställa detta krävs,
enligt DO, att samer har möjlighet att delta, utöva inflytande och påverka beslutsfattandet i
frågor som rör dem på alla nivåer i samhället, såväl administrativt och politiskt som lokalt,
regionalt och nationellt. Samrådens syfte bör vara att skapa förutsättningar för att uppnå en
överenskommelse och ett samtycke till föreslagna åtgärder.
Återigen kan DO konstatera att det är majoritetssamhället som formulerar problem och
lösningar åt samer och inte tillsammans med samer.
Beslut i detta ärende har fattats av diskrimineringsombudsmannen Katri Linna efter utredning
och förslag från Björn Brodin.
Katri Linna
Diskrimineringsombudsman
Björn Brodin
Utredare
