Kandidatuppsats i offentlig förvaltning HT10
Förvaltningshögskolan
Göteborgs universitet
God ekonomisk hushållning
i lågkonjunkturens skugga
En studie om lågkonjunkturens påverkan på finansiella mål
och god ekonomisk hushållning i kommunal verksamhet ur
ett finansiellt perspektiv
Examensarbete i offentlig förvaltning 15 hp
Inriktning mot förvaltningsekonomi
Författare: Katrin Hamburg & Viktoria Isojärvi
Handledare: Sara Brorström
Examinator: Stellan Malmer
Förord
Vi vill rikta ett tack till alla våra respondenter i Lerums kommun och Härryda kommun som
tagit tid att bidra till studiens genomförande. Vi vill också tacka vår handledare Sara
Brorström som varit till stor hjälp och bidragit med uppmuntran och värdefulla idéer under
uppsatsskrivandet.
Mölndal, januari 2011
Katrin Hamburg & Viktoria Isojärvi
2
Innehållsförteckning
1. Inledning......................................................................................................................................................... 4
1.2 Problemformulering .............................................................................................................................................5
1.3 Syfte och forskningsfrågor .................................................................................................................................6
1.4 Studiens fortsatta disposition...........................................................................................................................7
2. Metod ............................................................................................................................................................... 8
2.1 Studiens design .......................................................................................................................................................8
2.2 Val av undersökningsobjekt ..............................................................................................................................9
2.3.1 Lerums kommun......................................................................................................................................... 10
2.3.2 Härryda kommun ....................................................................................................................................... 11
2.4 Insamling av empiriskt material................................................................................................................... 12
3. Referensram ............................................................................................................................................... 15
3.1 Framväxt av det nuvarande kravet på god ekonomisk hushållning i kommunal verksamhet
............................................................................................................................................................................................ 15
3.2 God ekonomisk hushållning i kommunal verksamhet ........................................................................ 16
3.3 Precisering av kravet på god ekonomisk hushållning ......................................................................... 17
3.4 Finansiella mål ..................................................................................................................................................... 18
3.4.1 Utformning av finansiella mål ............................................................................................................... 19
3.4.2 Praxis kring utformning av finansiella mål ..................................................................................... 20
3.5 Modeller för att i budgetdokument beskriva god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt
perspektiv...................................................................................................................................................................... 20
4. Intervjusvar ................................................................................................................................................ 23
4.1 God ekonomisk hushållning ........................................................................................................................... 23
4.2 Finansiella mål ..................................................................................................................................................... 25
4.3 Lågkonjunktur...................................................................................................................................................... 32
5. Analys ........................................................................................................................................................... 36
5.1 God ekonomisk hushållning ........................................................................................................................... 36
5.2 Resonemanget kring finansiella mål ........................................................................................................... 37
5.3 Lågkonjunktur...................................................................................................................................................... 40
6. Slutsatser ..................................................................................................................................................... 42
7.Referenser.................................................................................................................................................... 44
Bilagor ............................................................................................................................................................... 46
Bilaga 1 Intervjuunderlag ....................................................................................................................................... 46
Bilaga 2 Respondenter ............................................................................................................................................. 47
3
1. Inledning
I detta kapitel presenteras bakgrunden till studiens ämnesval. Därefter följer en närmare
beskrivning av problematiken som mynnar ut i studiens syfte och underliggande
forskningsfråga. Kapitlet avslutas med en disposition där studiens olika delar tydliggörs.
Ekonomiska kriser inträffar med jämna mellanrum och är ett återkommande fenomen. Vilken
inverkan kriserna kommer att få på ekonomin är svår att förutspå eftersom krisernas intensitet
varierar.1 Olika länders ekonomier är nuförtiden starkt sammankopplade med varandra,
därmed överförs uppkomna kriser över länders gränser och sprids därmed globalt. På grund
av det omfattande informationsflödet som sker mellan länder kommer ekonomiska upp- och
nedgångar i omvärlden även få effekter på de inhemska förhållandena. Därmed kommer kriser
i omvärlden förr eller senare drabba Sveriges ekonomi, vilket i sin tur påverkar kommunernas
ekonomiska situation.
I KFi:s rapport nr 2 ”En referensram för studier av kommuner i förändring” beskrivs att
krisen inte var ett orosmoment bland Sveriges kommuner fram tills hösten 2008 när prognoser
för skatteunderlagets utveckling för 2009 publicerades. Fram till denna tidpunkt
karaktäriserades den ekonomiska diskussionen i kommunerna av positiva toner och höga
ambitionsnivåer. Det handlade om att hitta argument för att höja de finansiella målens
ambitionsnivåer ytterligare. Mer förtydligat handlade diskussionen om kommunernas
resultatmål som i många kommuner enligt etablerade normer befinner sig på 2%. Det
argumenterades att i förhållande till de investeringsbehov som expansion förutsätter och för
att kunna bevara den ekonomiska kapaciteten i framtiden är målet för lågt satt. I rapporten
beskrivs att diskussionen förändrades drastiskt när konjunkturnedgången blev ett faktum i den
kommunala vardagen. Tidigare betraktades den ekonomiska krisen som något avlägset som
inte skulle komma att beröra de kommunala förhållandena. Däremot steg arbetslösheten i
lågkonjunkturens spår och påverkade privatpersoners inkomster negativt. Denna utveckling
försvagade även skatteunderlag som för kommunerna utgör den största intäktskällan.2
Prognoser om skatteunderlagets utveckling visade dystra siffror och betydde för den
skattefinansierade verksamheten en ansträngd situation. Resonemanget kring kommunernas
finansiella mål fick en mörkare ton och höga ambitioner lades på hyllan. Betoningen
1http://www.konj.se/download/18.70c52033121865b13988000121486/Vad+orsakade+den+finansiella
+krisen%3F.pdf s.53 - 54
2 Dir 2010:29 s.4
4
fokuserades istället på att leva upp till det lagstadgade kravet på god ekonomisk hushållning
och ekonomi i balans.3
Den tidigare forskning som behandlar god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv
visar att det i praktiken återspeglas i de finansiella målen, och i de angivna målnivåerna. I en
studie baserad på 72 kommuner och fem landsting, genomförd av Donatella med flera (2007),
utfördes en kartläggning av finansiella mål upprättade i 2007 års budgetdokument.4 Studien
visade att god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv tolkas i kommunerna genom
de upprättade finansiella målen. De finansiella mål som återkommande används är
resultatrelaterade
mål,
kapacitetsrelaterade
mål
och
investeringsrelaterade
mål.
Resultatrelaterade mål som används i kommunerna är nettokostnadsandel på 98% eller
årsresultat på 2%. Kapacitetsrelaterade mål som används i kommunerna är bland annat
soliditet, som antingen ska öka eller hållas oförändrad, eller ett mål som anger att låneskulden
ska hållas oförändrad eller minska. I investeringsrelaterade mål anges vanligtvis att
investeringar ska finansieras med skatteintäkter eller med egna medel. Som den tidigare
forskningen också bevittnar är de finansiella målen som presenterades utformade under
rådande högkonjunktur, vilket betyder att målen kan ha påverkats av de goda ekonomiska
förhållandena som rådde.5
1.2 Problemformulering
I kommuner utgör verksamheten målet medan de ekonomiska resurserna är en restriktion som
anger hur mycket verksamhet som ryms inom de ekonomiska ramarna. Kommunernas
ekonomi och verksamhet regleras i kommunallagen. I kommunallagens 8 kapitel 1§
föreskrivs det att kommuner ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I 8 kapitel
5§ föreskrivs även att mål och riktlinjer som är av betydelse för god ekonomisk hushållning
ska upprättas i den kommunala budgeten. Hur lagens krav på god ekonomisk hushållning ska
tolkas och vilka mål som ska upprättas anges inte i lagstiftningen. Det är den enskilda
kommunens ansvar att utifrån de egna förutsättningarna göra en tolkning vad som anses vara
god ekonomisk hushållning och därefter utforma rimliga mål.6
Brorström, Björn m.fl.(2010). Varför och hur studeras besvärliga tider, i En referensram för studier av
kommuner i förändring, Mölndal, Lindgren och söner AB. s. 6
4 Donatella, Pierre, Petersson, Hans & Brorström, Björn (2007). Bristfälliga budgetdokument: om mål och
riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi)
5 Donatella, Pierre & Tagesson, Torbjörn (2010). Redovisning i besvärliga tider, i En referensram för
studier av kommuner i förändring, Mölndal, Lindgren och söner AB. s.57-58
6 Prop. 2003/04:105 s.11
3
5
Kommunernas ekonomiska villkor för att upprätthålla likvärdig verksamhetsnivå som under
högkonjunktur har försämrats av konjunkturnedgången. Enligt kommunallagens krav ska
kommuner upprätta finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. De
finansiella målen som presenterades inledningsvis och som återspeglar tolkningen av god
ekonomisk hushållning, utformades utifrån förutsättningar som rådde i högkonjunkturen.
Däremot har konjunkturen förändrats vilket gör det befogat att undra om utformningen av de
finansiella målen och därmed tolkningen av god ekonomisk hushållning påverkats av
lågkonjunkturen.
1.3 Syfte och forskningsfrågor
Utifrån den förändrade ekonomiska situationen och lagens krav på god ekonomisk
hushållning i kommunal verksamhet blir studiens syfte att ta reda på om och i så fall vilken
påverkan lågkonjunkturen haft på förhållningssättet till god ekonomisk hushållning. För att
uppfylla studiens syfte blir forskningsfrågan följande:
Har lågkonjunkturen påverkat diskussionen kring god ekonomisk hushållning ur ett
finansiellt perspektiv? I så fall på vilket sätt har lågkonjunkturen påverkat och varför?
För att besvara huvudfrågan anses följande delfrågor vara till hjälp:
Hur beskrivs god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv i kommunal
verksamhet?
Hur förs resonemanget kring utformningen av finansiella mål?
Trots att tidigare forskning visar att god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv i
praktiken återspeglas i den finansiella målsättningen, utesluter inte att det i kommunerna förs
en mer allmän diskussion om motiv bakom målnivåer. Vår föreställning är att vid
upprättandet av finansiella mål och målnivåer finns ett mer övergripande syfte som
målsättningen ska uppfylla. Som tidigare forskning visar tolkas god ekonomisk hushållning ur
ett finansiellt perspektiv genom de finansiella målen, det är också skälet till att vi har valt att
ta reda på resonemanget som förs kring finansiella mål. Genom att ta reda på resonemanget
anser vi kunna kartlägga om lågkonjunkturen haft någon påverkan på detta. Genom att först
besvara studiens delfrågor anser vi oss kunna besvara studiens forskningsfråga och därmed
även besvara studiens syfte så omfångsrikt som möjligt.
6
1.4 Studiens fortsatta disposition
I uppsatsens andra kapitel presenteras tillvägagångssättet för insamling av empiriskt material
som möjliggör besvarandet av studiens frågeställningar. I kapitel tre anges den tidigare
forskning som berör det ämne som behandlas i studien. I uppsatsens fjärde kapitel redogörs
det empiriska material som samlats in genom intervjuer. I det femte kapitlet analyseras det
empiriska materialet utifrån studiens referensram och i uppsatsens sista kapitel presenteras
svaren på forskningsfrågorna.
7
2. Metod
I detta kapitel beskrivs studiens tillvägagångssätt för insamling av data. Därefter följer en
presentation av kommunerna som behandlats i studien. Kapitlet avslutas med en redogörelse
av intervjuernas genomförande samt vilka som intervjuades.
2.1 Studiens design
För att få en ökad förståelse kring god ekonomisk hushållning har vi utgått från litteratur inom
området, samt samlat in empiriskt material från två kommuner. Den tidigare forskningen har
lagt grund för förståelse för hur god ekonomisk hushållning beskrivs i kommunerna. Däremot
krävs en empirisk insamling av material för att kunna besvara studiens forskningsfrågor.
Eftersom vi har frågor av karaktär som kräver mer djupgående förklaringar valde vi att göra
en kvalitativ fallstudie.
Angreppssättet som är lämpligast att använda för studien styrs av forskningsproblemet och de
frågeställningar som problemet ger upphov till.7 Fallstudier lämpas för att undersöka få
analysenheter med åtskilliga variabler. Enligt litteraturen som behandlar fallstudier, är
fallstudiedesign lämplig för frågor som är formulerade ”på vilket sätt” och ”varför”.8
Frågeställningarna vi ställt upp i vår studie är formulerade på motsvarande sätt och behandlar
en praktisk svårighet i kommunerna. Syftet med frågeställningarna är att skapa en djupare
insikt på vilket sätt lågkonjunkturen påverkat diskussionen om god ekonomisk hushållning
och utformning av finansiella mål.9 Information som behövs för att uppfylla studiens syfte är
av beskrivande karaktär. Fallstudiedesign ger möjlighet att använda olika metoder för
insamling av empiriskt material, med detta står alla datainsamlingsmetoder till förfogande.10 I
vår studie genomförde vi intervjuer och granskade diverse dokument. Av dessa skäl blev
kvalitativ fallstudie den lämpligaste metoden för datainsamling.11
Vid valet av angreppssätt har även metodens nackdelar vägts in. Litteratur om fallstudier
påpekar att det empiriska materialet kan bli alldeles för detaljerat vid fallstudier, vilket
betyder att analysen av materialet blir tidskrävande.12 Vi har minimerat problemet med alltför
omfattande empirisk material genom att i studien enbart behandla två kommuner och ställa
Esaiasson, Peter (2007). Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad. 3., rev
uppl. Stockholm: Norstedts juridik
8 Merriam, Sharan B. (1994). Fallstudien som forskningsmetod. Lund: Studentlitteratur s.22 f
9 Ibid s.25
10 Bryman, Alan (2002). Samhällsvetenskapliga metoder. 1. uppl. Malmö: Liber ekonomi s.65
11 Merriam, Sharan B. (1994). Fallstudien som forskningsmetod. Lund: Studentlitteratur s.44
12 Ibid. s.47
7
8
frågor till våra intervjurespondenter utifrån avgränsade teman. Detta tillvägagångssätt har
gjort det empiriska materialet hanterbart. Vidare framhåller litteraturen att fallstudiens
slutsatser inte lämpar för generalisering, men som litteraturen i detta avseende även betonar är
det inte ändamålet med kvalitativ forskning.13 Människors beteende som samhällsforskning
strävar efter att tolka är föränderligt och därför är vi medvetna om att genomförandet av
likvärdig studie kan få andra resultat. Därmed kan resultatens upprepbarhet problematiseras.14
Trots detta väger fallstudiens möjligheter upp dess nackdelar för vår studie.
2.2 Val av undersökningsobjekt
För att samla in den information som krävs för studien, har vi valt att samla in det empiriska
materialet från två kommuner i Göteborgsregionen. Skälet till att vi valde behandla två
kommuner är att det ger en variation i beskrivningen samt berikar det empiriska materialet
som bidrar till att studiens syfte uppfylls så omfångsrikt som möjligt. Trots att det av samma
skäl kan anses vara rimligt att öka antalet kommuner ytterligare, utgjorde tidsramen en
begränsning. Vid val av kommuner hade vi även våra intervjufrågor och dess eventuella
känslighet i åtanke. Vi ansåg att vissa av intervjufrågorna gällande ekonomiska
förutsättningar kunde uppfattas känsliga och av denna anledning valde vi två kommuner med
god ekonomi det vill säga positiva årsresultat och stabil utveckling. De valda kommunerna
blev Lerums kommun och Härryda kommun.
I början av uppsatsarbetet kom det till vår kännedom att Lerums kommun har förändrat
kommunens finansiella mål. Vi tog kontakt med de tjänstemän som ansvarar för val och
utformning av de finansiella målen, som därefter lämnas på förslag till kommunfullmäktige.
Kontakten ledde vidare till två informationsmöten, där vi blev djupare insatta i diskussionen
kring god ekonomisk hushållning och finansiella mål. Vi såg situationen som en enastående
möjlighet att bli närmare insatta i kommunens tolkning av god ekonomisk hushållning och
resonemang kring finansiella mål. För att vidga resonemanget behövdes ytterligare en
kommun. Vid val av den andra kommunen utgjorde Lerums förutsättningar utgångspunkt. För
att hitta en likvärdig kommun utgick vi från följande kriterier. Studiens andra kommun skulle
ha ett likvärdigt geografiskt avstånd till Göteborg. Vid val av kommun utgjorde
befolkningsmängd och beteckning som förortskommun till Göteborg en referenspunkt.
Kommunen som motsvarade våra kriterier var Härryda kommun.
13
14
Bryman, Alan (2002). Samhällsvetenskapliga metoder. 1. uppl. Malmö: Liber ekonomi s.68
Merriam, Sharan B. (1994). Fallstudien som forskningsmetod. Lund: Studentlitteratur s.180 f
9
2.3.1 Lerums kommun
Lerums kommun ligger i Göteborgsregionen cirka 2 mil öster om Göteborg. Kommunen har
drygt 38 000 invånare och befolkningsmängden ökar årligen. Kommunen har haft en stabil
ekonomi över åren med goda årsresultat. För redovisning av pensionsskulden i kommunen
används fullfonderingsmodell.15 Under året 2010 omarbetades kommunens finansiella mål
och målnivåer för god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv. Förslaget antogs av
fullmäktige i slutet av år 2010. Den nya modellen för god ekonomisk hushållning ur ett
finansiellt perspektiv i Lerums kommun innefattar tre delar :
finansiella mål i form av nyckeltal
jämförelsegrupp där Lerums finansiella nyckeltal jämförs
belysande/kompletterande jämförelser med andra kommungrupper
Enligt den nya modellen blir de finansiella målen rörliga och får variera i ett intervall. Det
innebär att de fasta finansiella målen ersätts med ett målintervall. Intervallet inom vilket de
finansiella målen får variera bestäms av den grupp av kommuner som Lerum vill tillhöra. De
kommunerna bildar ett tak och ett golv för målens variation. Kommunfullmäktige har beslutat
att kommunens finansiella mål får variera inom intervall som bestäms av landets 70
kommuner med den starkaste ekonomiska ställningen. I Lerums kommun har det valts fyra
finansiella mål uttryckt i nyckeltal.
koncernens soliditet enligt blandmodellen
koncernens långfristiga skulder per invånare
kommunens årsresultat
o den totala skattesatsen (jämförande nyckeltal)
o nettokostnadsandel (kompletterande nyckeltal)
För att ge en mer rättvisande bild sker sedan en belysande och kompletterande jämförelse med
olika kommungrupper med avsikt att sätta Lerums finansiella situation i ett större
sammanhang. Den nya modellen kan illustreras med Tabell 1.
15
Lerums kommun reviderad budget 2011 s.16
10
Tabell 1.
Nyckeltal / långsiktigt mål
Soliditet
intervall 45 – 75%
Långfristig skuld per invånare
intervall 0 – 23 000 kr
Jämförelsegrupp
Belysande jämförelse
25% med högst soliditet av
Sveriges samtliga kommuner
70st
25% med lägst skuldsättning
av Sveriges samtliga
kommuner 70st
Göteborgs förortskommuner
11st, samt Sveriges
förortskommuner 38st
Årets resultat
Balanskravet
Balanskravet
Jämförande nyckeltal
Skattesats
Sveriges förortskommuner
38st
Kompletterande nyckeltal
Nettokostnadsandel
98% över tid, avstäms i
rullande 10-årsperioder
Motsvarar jämförelsen med
soliditet
Sveriges samtiga kommuner
291st samt Göteborgs
förortskommuner 11st
2.3.2 Härryda kommun
Härryda kommun ligger sydost om Göteborg och har drygt 34 000 invånare med en årlig
befolkningsökning på 1,5%. Ekonomin i kommunen är stabil med positiva resultat över åren,
undantaget
år
2007.
Härryda
kommun
redovisar
pensionsskulden
enligt
fullfonderingsmodellen.16 År 2009 omarbetade Härryda kommun de finansiella målen. De
upprättade målen för god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv i budgeten 2010:
Det egna kapitalet värdesäkras enligt omsorgsprisindex (OPI)
Soliditetsnivån är lägst på den nivå som gällde vid periodens början.
För att säkerställa de finansiella målen är det redovisade resultatet minst 1,5% av
verksamhetens nettokostnader.
Kommunens måluppfyllelse mäts och analyseras årligen i rullande fyraårsperioder. Det vill
säga att styrning sker över en lägre period än ett år. Ifall ett mål inte uppfylls under ett år, kan
det kompenseras med högre nivåer under de tre kommande åren.
Uppfyllandet av de finansiella målen samt de verksamhetsmässiga målen för god ekonomisk
hushållning, medverkar till att varje generation i Härryda kommun ansvarar för sin
konsumtion av kommunal verksamhet och efterlämnar miljömässiga, sociala och ekonomiska
förutsättningar som är minst lika goda som vid övertagandet.
16
Härryda kommun budget/plan 2010-2014
11
2.4 Insamling av empiriskt material
Utifrån studiens syfte blev det angeläget att ta reda på hur det i de valda kommunerna
resoneras kring den senaste lågkonjunkturens påverkan på god ekonomisk hushållning och
finansiella mål. Tillgång till resonemanget kunde bland annat skapas genom granskning av
sekundärdata. I studien har båda kommunernas årsredovisningar och budgetdokument
studerats. Ytterligare har dokument om den nya modellen för god ekonomisk hushållning ur
ett finansiellt perspektiv i Lerums kommun granskats. Dock framkom inte resonemanget i sin
helhet i de skrivna dokumenten. Det empiriska materialet som behövs ska vara av karaktär
som ökar förståelsen och synliggör känslor och tankar kring ämnet.17
Primärdata till studien har samlats in genom halvstrukturerade intervjuer med i förväg
bestämda teman. Till varje tema ställdes ett antal frågor som hjälpte oss att komma till djupare
insikt av resonemanget. Fördelen med halvstrukturerade intervjuer var att respondenterna fick
möjlighet att utveckla sina svar. Vi kunde ställa följdfrågor när det behövdes, samtidigt som
samtalet kunde ledas åt rätt håll och relevanta punkter för vår undersökning kunde ringas in.18
Det första temat handlade om god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv.
Bakomliggande tanken med temat var att skapa förståelse kring hur det allmänt diskuteras
kring god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv, och vad som anses vara god
ekonomisk hushållning. Under nästföljande tema finansiella mål, handlade frågorna om val av
finansiella mål och målnivåer. Avsikten var att kunna ta reda på vilka faktorer som påverkar
valet av mål och målnivåer, för att därigenom skapa djupare förståelse kring de faktorer som
påverkar målutformningen. Under det tredje temat var frågorna formulerade utifrån
lågkonjunkturen. När vi med tidigare teman ville skapa förståelse kring god ekonomisk
hushållning och finansiella mål, var syftet med detta tema att mer specifikt koppla
lågkonjunkturen till sammanhanget.
Vi valde att intervjua personer som arbetar med den ekonomiska informationen, utformar
finansiella mål och ansvarar för budget och årsredovisning, eftersom god ekonomisk
hushållning och finansiella mål är aktuella inom dessa områden. Sammanlagt intervjuades sju
personer varav tre personer från Lerums kommun och fyra personer från Härryda kommun.
Den första intervjupersonen i Lerums kommun var en finansekonom som vi kom i kontakt
med under ett av våra informationsmöten. Respondenten har en lång erfarenhet inom
17
18
Merriam, Sharan B. (1994). Fallstudien som forskningsmetod. Lund: Studentlitteratur s.86
Bryman, Alan (2002). Samhällsvetenskapliga metoder. 1. uppl. Malmö: Liber ekonomi s.304
12
redovisning, budgetmodeller och har arbetat fram den nya modellen för god ekonomisk
hushållning ur ett finansiellt perspektiv. För att få kännedom om andra personer som är
relevanta för studien gjorde vi ett snöbollsurval. Vi bad vår första respondent att ange vilka
andra personer som kan bidra med relevant information. Tillvägagångssättet var tidssparande
och bidrog till att vi fick reda på vilka andra respondenter som var relevanta att kontakta.19
Den andra intervjun genomfördes med Lerums kommundirektör som haft befattningen i sex
år. Respondenten har bakgrund som nationalekonom och har tidigare jobbat i kommunen som
redovisningschef och ekonomichef. Den tredje respondenten som intervjuades är
redovisningsansvarig och har arbetat i kommunen i tre år. Intervjuerna med respondenterna
varade mellan 45 minuter till 90 minuter och tog plats i olika sammanträdesrum i
kommunhuset. Vi kontaktade även kommunstyrelsens ordförande i Lerums kommun för att få
ett ytterligare perspektiv då det är politikers ansvar att fastställa de finansiella målen. Dock
fick vi inte möjlighet till en intervju.
Vid val av intervjupersoner i Härryda kommun utgick vi från deras arbetstitlar och vår
ambition var att kontakta personer på samma tjänstepositioner som i Lerums kommun. Skälet
till urvalet var förhoppningen att komma i kontakt med personer som har liknande kunskaper
inom området. Den första intervjun i Härryda kommun genomfördes med kommundirektören
som haft sin befattning i ett och halvt år och som tidigare varit sektorschef för utbildning och
kultur. Den följande intervjun genomfördes med kommunstyrelsens ordförande som har
bakgrund som företagare. Tredje intervjun genomfördes med kommunens ekonomichef och
den sista intervjun med redovisningsansvarig i Härryda kommun. Intervjuerna tog plats i
kommunhuset och varade mellan 30 minuter till 50 minuter.
Samtliga respondenter fick svara på samma intervjuunderlag. Vi valde att inte skicka
intervjufrågorna till respondenterna i förväg utan endast vid förfrågan. I Lerums kommun fick
redovisningsansvarig intervjufrågorna skickade i förväg, i Härryda kommun skickades
frågorna i förväg till kommunstyrelsens ordförande och till redovisningsansvarig. Inför alla
intervjuer blev respondenterna tillfrågade om samtalet fick spelas in med diktafon, samtliga
respondenter gav sitt samtycke. Anledningen till att intervjuerna spelades in var för att
säkerställa att all information finns med för analys.20 Inspelningarna möjliggjorde upprepade
genomgångar av respondenternas svar, vilket gav bättre möjligheter till rätt tolkning av
respondenternas uttalanden. Detta bidrog till att vi under samtalet aktivt kunde lyssna på
19
20
Bryman, Alan (2002). Samhällsvetenskapliga metoder. 1. uppl. Malmö: Liber ekonomi s.117
Merriam, Sharan B. (1994). Fallstudien som forskningsmetod. Lund: Studentlitteratur s. 96
13
respondenterna samt som vi kunde ställa följdfrågor. Intervjuerna transkriberades vilket var
en tidskrävande process. Detta gav dock möjlighet att analysera intervjuerna på djupet.21
Informationen som framkom under intervjuerna var av varierande karaktär. Vi kunde uppleva
att vissa intervjufrågor upplevdes som känsliga av vissa respondenter, då svaren blev
kortfattade. Intervjufrågorna angående praxis vid målutformning samt hur finansiella mål är
kopplade till kommunens övergripande beskrivning av god ekonomisk hushållning besvarades
med viss försiktighet och tvekan. Bortsett från dessa reaktioner blev vi bemötta med stor
öppenhet och viljan att bidra med värdefulla insikter för studien.
21
Bryman, Alan (2002). Samhällsvetenskapliga metoder. 1. uppl. Malmö: Liber ekonomi s.310 ff
14
3. Referensram
Avsikten med detta kapitel är att presentera de teoretiska ramarna för studien. Kapitlet inleds
med en överblick av god ekonomisk hushållning och dess framväxt. Vidare presenteras en
precisering av god ekonomisk hushållning i form av införandet av kravet på balanserad
ekonomi och upprättandet av finansiella mål. Därefter anges syftet med de finansiella målen
och vägledande beskrivningar hur målen kan utformas. Kapitlet avslutas med en redogörelse
hur god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv kan beskrivas i den kommunala
verksamheten.
3.1 Framväxt av det nuvarande kravet på god ekonomisk hushållning i
kommunal verksamhet
Den ekonomiska förvaltningen i kommuner har reglerats från och med 1862 års
kommunalförordningar. Den första styrningen av kommunernas ekonomiska förvaltning
baserades
på
statlig
lånekontroll
och
kontroll
över
fondbildningen.
Enligt
kommunalförordningarna från 1862 angavs kommunen rätt att uppta lån. Det klargjordes
också att lån med återbetalningstid mer än två år skulle definieras som långfristig och innan
upptagandet skulle det underställas för statlig prövning. Bestämmelsen om statlig lånekontroll
förändrades ett flertal gånger fram till 1950-talet då mer ingående omarbetning gjordes.22 År
1953 ersattes det tidigare kravet på statlig lånekontroll med bestämmelsen om ett
förmögenhetsskydd. Detta innebar att kommunen borde förvalta sin egendom så att
förmögenheten inte minskades. Skyddet syftade till att hindra att en generation skulle
förbruka vad de tidigare generationerna "hopbragt till de efterlevandes gagn". Under årens
gång växte missnöjet med förmögenhetsskyddets bestämmelser. Den ständiga strävan att
bibehålla kommunens förmögenhet ansågs inte vara i enlighet med ett gott ekonomiskt
handlande. Det fanns inget ändamål att bygga upp en förmögenhet som inte fick förbrukas.
Förmögenhetsskyddet ansågs vara ett hinder för den ekonomiska politiken då det uppfattades
som alltför stelt. Det ledde till att förmögenhetsskyddet togs bort från kommunallagen och
ersattes 1992 med kravet på god ekonomisk hushållning.23
Brorström, Björn, Donatella, Pierre & Petersson, Hans (2008). Klargörande av huruvida Västra
Götalandsregionen har god ekonomisk hushållning. 1 uppl. Göteborg: Göteborgs Universitet s.11 - 12
23 Falkman, Pär & Orrbeck, Katarina (2001). Den offentliga sektorns redovisning. Lund: Studentlitteratur
s.107
22
15
3.2 God ekonomisk hushållning i kommunal verksamhet
I portalparagrafen till kommunallagens 8 kap. föreskrivs att i den kommunala verksamheten
ska råda god ekonomisk hushållning. Vad som närmare menas med god ekonomisk
hushållning framkommer inte i kommunallagen. I Regeringens proposition 2003/04:105
”God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting”, framförs det att den kommunala
ekonomin på både kort och lång sikt genomsyras av god ekonomisk hushållning, för att möta
de framtida krav som ställs på den kommunala verksamheten och ekonomin.24 Trots att det
inte ges några detaljerade beskrivningar på vad god ekonomisk hushållning är, lämnades det
ett antal vägledande beskrivningar av begreppets innebörd i Regeringens proposition
1990/91:117 Ny kommunallag, där det också framgår att kravet på god ekonomisk
hushållning ska ses som en ändamålsregel. Det framförs att kommuner inte ska använda den
egna förmögenheten för finansiering av löpande behov. Därutöver bör de löpande intäkterna
täcka de löpande kostnaderna då finansiering av löpande kostnader inte får ske med lånade
medel. Det framförs även att de ekonomiska medel som erhålls vid försäljning av
anläggningstillgångar ska användas för återbetalning av lån eller återinvesteras i kommunens
anläggningstillgångar för att vara i enlighet med god ekonomisk hushållning. 25 Undantag från
denna
bestämmelse
får
göras
ifall
befolkningsunderlaget
eller
förändring
av
verksamhetsinriktning föranleder att behovet av anläggningstillgångarna minskar. Grundas
undantag på nämnda faktorer står det ej i strid mot bestämmelsen om god ekonomisk
hushållning. Slutligen föreskrivs att sättet den kommunala verksamheten bedrivs ska vara
ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande.26 Vidare framförs det även att bedömningen
om kommunen lever upp till lagens krav på god ekonomisk hushållning kräver att
uppfyllandet av kommunens finansiella mål ses över en längre tidsperiod.27 SKL gör en
liknande bedömning och framför att god ekonomisk hushållning kan anses som att ”hushålla i
tiden” vilket innebär att verksamhetens behov på kort sikt vägs mot ekonomin. Ur det längre
tidsperspektivet ses god ekonomisk hushållning som att ”hushålla över tiden”, det betyder att
verksamhetens nuvarande behov vägs mot verksamhetens behov på en längre sikt.28
Prop. 2003/04:105 s.10
Prop. 1990/91:117 s.108
26 Prop. 2003/04:105 s. 8 - 9
27 Ibid s.16
28 Hushållning i lagens namn [Elektronisk resurs] : att sköta ekonomin med mål, uppföljning och åtgärder :
god ekonomisk hushållning. (2005). Stockholm s.7
24
25
16
3.3 Precisering av kravet på god ekonomisk hushållning
Syftet med införandet av god ekonomisk hushållning var att öka kommunernas ekonomiska
handlingsutrymme som med förmögenhetsskyddets bestämmelser var mycket begränsad. Det
ökade handlingsutrymmet ledde till att kommuner under 90-talet började underbalansera sin
budget och lånefinansiera den löpande verksamheten. Detta kunde inte anses vara i enlighet
med bestämmelsen på god ekonomisk hushållning. Den styreffekt som god ekonomisk
hushållning förväntades ha uteblev, eftersom många kommuner hade svårigheter att förhålla
sin verksamhet till de ekonomiska ramarna.29 Balanskravet skrevs in i kommunallagen 1998
och trädde i kraft räkenskapsåret 2000. Kravet på ekonomi i balans blev en närmare
precisering av god ekonomisk hushållning och innebär att de budgeterade intäkterna ska
överstiga de budgeterade kostnaderna.30 Vid ett uppkommet underskott i årsresultatet skulle
en återställning ske inom de följande två åren. Balanskravet syftar till att stabilisera den
ekonomiska utvecklingen och förhindra urholkning av den kommunala ekonomin .31 Ekonomi
i balans framförs av lagstiftaren som en förutsättning för att kommunerna skulle klara ökade
framtida kostnader som bland annat kommande pensionsutbetalningar medför. Ett
nollresultat, det vill säga att intäkterna och kostnaderna går jämt ut, blev den lägst accepterade
nivån på årsresultatet.
Kravet på balanserad ekonomi justerades 2004 och förändringarna började gälla från och med
räkenskapsåret 2005. Ändringar gällde återställningstid för ett uppkommet årsresultat, vilket
förlängdes från det tidigare två till tre år. Vid negativa årsresultat skulle också åtgärdsplaner
upprättas där det framgår hur det uppkomna underskottet ska återställas.32 Enligt
förändringarna blev det möjligt att anta en underbalanserad budget om synnerliga skäl finns.
Synnerliga skäl för att underbalansera den kommunala budgeten kan åberopas när kommunen
har större omstruktureringskostnader som på längre sikt leder till minskade kostnader i
framtiden. Utöver detta kan en underbalanserad budget antas av kommuner med stark
finansiell ställning utan att återställning av det uppkomna underskottet behövs. Det krävs att
det totala pensionsåtagandet täcks av det egna kapitalet, samt att det ska finnas en buffert för
framtida investeringar. Om dessa krav uppfylls ska även hänsyn tas till kommunens
förutsättningar utifrån skuldsättning, riskexponering och penningflöde. Om dessa kriterier
Falkman, Pär & Orrbeck, Katarina (2001). Den offentliga sektorns redovisning. Lund: Studentlitteratur
s.107; 113
30 Prop. 2003/04:105 s. 9
31 Falkman, Pär & Orrbeck, Katarina (2001). Den offentliga sektorns redovisning. Lund: Studentlitteratur
s.113f
32 Cirkulär 2004:46 s. 3;5
29
17
uppfylls tillåts det egna kapitalet minskas under kontrollerade former utan att det strider mot
kravet på god ekonomisk hushållning.33 När balanskravet skrevs in i lagstiftningen blev den
en utmaning för många kommuner, eftersom det var svårt att anpassa verksamheten efter de
ekonomiska ramarna. Fokus flyttades från det långsiktiga kravet på god ekonomisk
hushållning till ekonomi i balans, trots detta framhöll lagstiftaren vikten på det långsiktiga
kravet på god ekonomisk hushållning. Däremot för att uppfylla det långsiktiga kravet utgör
balans i ekonomin en förutsättning.
Med införandet av balanskravet uppstod faran att många kommuner inte skulle kunna leva
upp till kravet, och därmed skulle kravet inte komma att respekteras.34 För att undvika denna
situation, bestämdes att pensionsredovisning ska ske enligt blandmodellen. Det innebär att
pensioner intjänade före 1998 inte redovisas som en skuld i balansräkningen utan lyftes ur och
benämns som ansvarsförbindelse. Kostnaden uppstår först vid utbetalning av pensioner vilket
då belastar resultaträkningen. Pensionerna intjänade från och med 1998 redovisas som skuld i
balansräkningen.35 Med detta reducerade kostnaderna i resultaträkningen och därmed blev det
möjligt för de flesta kommunerna att klara balanskravet. Däremot har vissa av landets
kommuner en högre ambitionsnivå och väljer att redovisa pensionsskulden enligt
fullfonderingsmodellen. Det innebär att hela pensionsåtagandet redovisas som en skuld i
balansräkningen och kostnadsförs över resultaträkningen när skulden uppstår. Gemensamt för
de kommuner som redovisar pensionskostnaderna enligt fullfonderingsmodellen är att de har
en god finansiell ställning där en kostnadsbelastning av resultatet tillåts. Användning av
fullfonderingsmodellen är däremot inte i enlighet med lagstiftningen och utgör därmed ett
lagbrott.36
3.4 Finansiella mål
Samtidigt som balanskravet justerades, skrevs kravet på mål och riktlinjer för ekonomi och
verksamhet in i lagstiftningen. Enligt kommunallagens 8 kap. 5§ ska det i den kommunala
budgeten anges finansiella mål för ekonomin som är av betydelse för god ekonomisk
hushållning. Syftet med målen är att bidra till uppfyllandet av god ekonomisk hushållning i
Prop. 2003/04:105 s.19
Brorström, Björn (2007). Den finansiella redovisningens utveckling och kvalitet, i Siverbo, Sven
Demokratisk och effektiv styrning - En antologi om forskning i offentlig förvaltning, 1. uppl. Stockholm:
Studentlitteratur s.148
35
Heinstedt, Leif (2006) ”Pensionsskulden ett kommunalt bekymmer”. Välfärd nr.2
36
Brorström, Björn (2007). Den finansiella redovisningens utveckling och kvalitet, i Siverbo, Sven
Demokratisk och effektiv styrning - En antologi om forskning i offentlig förvaltning, 1. uppl. Stockholm:
Studentlitteratur s.149
33
34
18
kommunal verksamhet. I Regeringens proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i
kommuner och landsting” anges också att det i förvaltningsberättelsen i kommunens
årsredovisning ska ske en utvärdering om de finansiella målen för god ekonomisk hushållning
har uppfyllts.37 I lagstiftningen presenteras ingen närmare redogörelse för vilka mål som ska
upprättas i kommunernas budgetdokument, inte heller anges nivåer för målsättningen. För att
lagstiftaren skulle kunna reglera utformning av de finansiella målen och dess omfattning är ett
likartat utgångsläge i samtliga kommuner en förutsättning. Landets kommuner har emellertid
skiftande utgångslägen, vilket gör det orimligt att i lagen närmare beskriva målens
utformning. De finansiella målen är avsedda för att fungera som ett verktyg för styrning av
den kommunala verksamheten och ekonomin, för att dessa ska fylla det syftet krävs ett aktivt
arbete med målen. För att få den styreffekt som önskas framhålls att de finansiella mål och
riktlinjer som upprättas ska vara realistiska att uppnå. De ska även uttrycka
handlingsberedskap, kontinuerligt utvärderas och omprövas.38
3.4.1 Utformning av finansiella mål
De finansiella målen som är en restriktion och styr den kommunala verksamheten ska vara av
karaktär som leder till kommunens beskrivning av god ekonomisk hushållning. Det innebär
att val och utformning av finansiella mål ska ha sin utgångspunkt i de kommunspecifika
förhållanden som exempelvis kommunens tillgångar, skulder och förmögenhet utgör.39 Dessa
förhållanden som utgör grunden till val och utformning av finansiella mål är olika i
kommunerna och därmed skiljer också målsättningen.
Resultatrelaterade mål är ett av de vanligast förekommande målen som ingår i den finansiella
målsättningen. När resultatmål fastställs ska hänsyn tas till övriga finansiella mål, eftersom
storleken på resultatet påverkar ambitionsnivån för övriga mål. De andra målen som påverkas
av resultatens storlek är exempelvis kommunens soliditet och skuldsättningsgrad. För
framtida behov krävs en viss storlek på resultatet för att kunna tillgodose kommande
servicebehov. Utifrån generationsprincipen blir det viktigt att i framtiden kunna producera
likvärdig service utan att skattesatsen måste höjas. Ett annat mål som är relevant att upprätta i
kommunerna är ett investeringsrelaterat mål. Beroende på kommunens finansiella ställning är
det rimligt att i målen ange om investeringar ska självfinansieras, eller om lånefinansiering av
Prop. 2003/04:105 s.1
Ibid s.11
39 Hushållning i lagens namn [Elektronisk resurs] : att sköta ekonomin med mål, uppföljning och åtgärder :
god ekonomisk hushållning. (2005). Stockholm s.9
37
38
19
investeringar tillåts. Om kommunens skuldsättningsgrad är hög, är det befogat att ha ett mål
som anger att investeringarna ska självfinansieras. Beroende på kommunens förutsättningar
kan mål för skuldsättningsgrad på kort och lång sikt vara av värde. Utgör
skuldsättningsgraden i den enskilda kommunen ett problem, är det rimligt att välja ett mål
som på ett tydligt sätt bidrar till att minska kommunens skuldsättning.40
3.4.2 Praxis kring utformning av finansiella mål
Utformning av finansiella mål är inte lagreglerat utan varje kommun har ett ansvar att själva
välja rimliga finansiella mål för sin ekonomi. Dock har det utvecklats en praxis kring hur
målen utformas och därmed skapat en normerande grund som blivit utgångspunkt för ett
ställningstagande. De finansiella mål som på ett märkbart sätt har påverkats av praxis är
resultatrelaterade mål. De resultatrelaterade målen som omfattas av praxisen är tumregeln på
98% nettokostnadsandel eller 2% i resultat av skatteintäkter och generella statsbidrag.41
Skälen bakom nämnda målnivåer beskrivs inte ha några djuplodande analyser, men den
etablerade uppfattningen är att om dessa nivåer uppnås kan kommunen anses ha god
ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv.42 Ett resultat på 2% anses skapa
möjligheter för utveckling i kommunen och minska risken för att behöva balansera på
marginalen. Det anses även ge utrymme för skattefinansiering av investeringar.43
3.5 Modeller för att i budgetdokument beskriva god ekonomisk hushållning
ur ett finansiellt perspektiv
Enligt en praxisstudie genomfört av Björn Brorström och Hans Petersson finns det fyra
generella modeller som används i kommunerna för att beskriva god ekonomisk hushållning
ur ett finansiellt perspektiv.44
Generations- eller konsumtionsmodellen
Resonemanget i denna modell bygger på tanken att varje generation ska stå för kostnaderna
för den service den konsumerar. De kommuner som använder generationsmodellen citerar i
Hushållning i lagens namn [Elektronisk resurs] : att sköta ekonomin med mål, uppföljning och åtgärder :
god ekonomisk hushållning. (2005). Stockholm s.9
41
Ibid s.11
42
Brorström, Björn & Petersson, Hans (2006). God ekonomisk hushållning – en praxisstudie av riktlinjer
och mål av betydelse för en god ekonomisk hushållning s.32
43
Hushållning i lagens namn [Elektronisk resurs] : att sköta ekonomin med mål, uppföljning och åtgärder :
god ekonomisk hushållning. (2005). Stockholm s.7
44Brorström, Björn & Petersson, Hans (2006). God ekonomisk hushållning – en praxisstudie av riktlinjer
och mål av betydelse för en god ekonomisk hushållning s.13
40
20
flesta fall helt eller delvis utifrån propositionen ”God ekonomisk hushållning i kommuner och
landsting”
eller
från
ekonomiförvaltningsutredningens
betänkande.
Den
teoretiska
formuleringen gör det svårt att koppla den praktiska handlingen till modellen.
Generationsmodellen kräver en långsiktig målsättning över tiden och att finansiella mål
kopplas till en längre tidsperiod, dock framkommer det enligt studien att flertalet kommuner
som använder denna modell har mål av kortsiktig karaktär. Exempel på resonemang om vad
god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv anses vara:
”Att resultatet måste vara tillräckligt stort för att motsvarande servicenivå ska kunna
garanteras även för nästkommande generation utan att den skall behöva uttaxera en högre
skatt.”45
Målmodellen
I budgetdokument där målmodellen används, förs det ingen allmän diskussion kring vad god
ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv innebär. Istället ställs det upp finansiella
mål som vid uppfyllandet tyder på att det råder en god ekonomisk hushållning ur ett
finansiellt perspektiv. Kopplingen till varför en viss målnivå anses indikera god ekonomisk
hushållning saknas i denna modell. För att till exempel förstå varför 2% marginal mellan
intäkter och kostnader, eller en viss soliditetsnivå kan anses vara bra, förutsätter att läsaren
har goda kunskaper i kommunal ekonomi.
”Soliditeten enligt balansräkningen ska uppgå till minst 55% i kommunen”46
Förklaringsmodellen
Förklaringsmodell liknar en finansiell analys över tid. I likhet till målmodellen, ställs det upp
finansiella mål. Dock har denna modell en mer pedagogisk ambition. Uppställda målnivåer
förklaras och det ges förklaringar till varför uppfyllandet av målen kan anses vara god
ekonomisk hushållning i den enskilda kommunen. Genom den pedagogiska insatsen, ges det
möjlighet för de flesta läsare att förstå kopplingen mellan god ekonomisk hushållning, ur ett
finansiellt perspektiv, och de uppställda målen.
Brorström, Björn & Petersson, Hans (2006). God ekonomisk hushållning – en praxisstudie av riktlinjer
och mål av betydelse för en god ekonomisk hushållning s.13
46 Ibid s.14
45
21
”Årets resultat exklusive realisationsvinster/förluster ska uppgå till minst 2% av skatter,
generella bidrag/utjämning. Ett överskott i verksamheten skapar ett politiskt
handlingsutrymme och möjliggör bland annat fortsatta satsningar och nyinvesteringar.” 47
Den integrerade modellen
I budgetdokument där den integrerade modellen används görs det en beskrivning av god
ekonomisk hushållning både ur finansiellt och verksamhetsmässigt perspektiv. Den omfattar
en koppling mellan verksamhetens mål och finansiella målen.
”…Finansiella mål behövs för att betona att ekonomin är en restriktion för verksamhetens
omfattning. Mål och riktlinjer för verksamheten behövs för att visa hur mycket av de olika
verksamheterna som ryms inom de finansiella målen, det vill säga kopplingen mellan ekonomi
och verksamhet…”48
Vid genomförandet av studien framkom det att beskrivningen och tolkningen av vad som
anses vara god ekonomisk hushållning kommit i stort sett lika långt i små kommuner som i
stora. De kommuner som kommit längst i utvecklingen är spridda över hela landet, vilket
visar att det inte förekommer regionala skillnader.49
Brorström, Björn & Petersson, Hans (2006). God ekonomisk hushållning – en praxisstudie av riktlinjer
och mål av betydelse för en god ekonomisk hushållning s.15
48 Ibid s.15
49 Ibid s.16
47
22
4. Intervjusvar
I detta kapitel presenteras respondenternas svar på intervjufrågorna. Svaren är indelade i tre
teman och behandlas kommunvis. I början av varje tema ges en överblick av de frågorna som
respondenterna fick svara på.
4.1 God ekonomisk hushållning
Under temat god ekonomisk hushållning ombads respondenterna att definiera begreppet god
ekonomisk hushållning i kommunen. Vi frågade även vilket värde begreppet utgör samt vilken
koppling som finns mellan definitionen av god ekonomisk hushållning och upprättade
finansiella mål. Dessutom bad vi respondenterna att ge sin syn på om kommunen har en god
ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv.
Lerums kommun
Det finansiella perspektivet av god ekonomisk hushållning betraktas i Lerums kommun ur ett
generationsperspektiv. Som en av respondenterna uttryckte ska det inte förbrukas mer resurser
än vad det finns tillgång till och med detta tas hänsyn till kommande generationerna. Det
finansiella
perspektivet
av
god
ekonomisk
hushållning
betraktas
även
ur
ett
måluppfyllelseperspektiv. Uppfyllandet av finansiella mål avgör om kommunen lever upp till
lagens krav på god ekonomisk hushållning. Respondenterna anser att den finansiella
målsättningen ska vara av karaktär som ger utrymme för verksamheten
över
konjunktursvängningarna. Enligt den nya modellen för god ekonomisk hushållning definieras
god ekonomisk hushållning i Lerums kommun genom tillhörighet i den valda gruppen. Så
länge kommunens ekonomi befinner sig i den valda gruppens intervall anses kommunen ha en
god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv. Enligt respondenten har kommunens
ekonomiska situation en stor betydelse i Lerums kommun. Respondenten tillägger även att
ekonomins betoning ibland har varit för stark. Kommunens ekonomiska situation har av
kommunstyrelsen och kommunfullmäktige ansetts som en viktig fråga och inget som kommit
i andra hand. Förhållningssättet till ekonomin är att leva efter goda finanser och inte över
kommunens tillgångar. Svarande påpekar dessutom att det inte enbart är det finansiella
perspektivet av god ekonomisk hushållning som är viktig. Kommunen måste också kunna
bedriva en välfungerande verksamhet. För att kunna bedriva verksamhet med hög kvalité
anses god ekonomi vara en förutsättning, då det ger ett större handlingsutrymme för
verksamheten och framtida planer. Som en av de svarande uttryckte:
23
”För att vi skulle bli den ledande miljökommunen så måste kommunen ha en god ekonomi för
att annars så kommer fokus i kommunen att vara att rädda ekonomin. Så fort det börjar
vackla någonstans då ryker alla såna tjusiga mål som miljö och såna saker… man friställer
folk då skapar man ju en oro, i det är det ju hopplöst och komma farande med att… att man
ska ha fokus på miljön…”
Respondenterna i Lerums kommun anser att kommunen har en god ekonomisk hushållning
trots att vissa finansiella mål inte uppnås. Misslyckad måluppfyllelse beror enligt
respondenterna på motstridig målsättning. Respondenterna anser däremot att finansiella mål,
mot vilka ekonomin mäts inte är lätta att fastställa och att det alltid på goda grunder kan föras
en oändlig diskussion kring dess rimlighet. De svarande anser att god ekonomisk hushållning
ur ett finansiellt perspektiv inte är problemfritt att definiera och det förekommer en frustation
kring vilka nyckeltal som bäst kan bedöma kommunens ekonomiska hushållning. Detta
eftersom det inte föreligger någon självklar grund till att sätta upp en viss målnivå.
Härryda kommun
God ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv ses enligt de svarande ur ett
generationsperspektiv i Härryda kommun. Ur ett finansiellt perspektiv ska kommunen ha en
ekonomisk ställning som är minst lika god som den som gällde i periodens början. En av
respondenterna valde att ge en mer övergripande beskrivning av god ekonomisk hushållning
ur kommunens budgetdokument:
”Målen för god ekonomisk hushållning i Härryda kommun skall medverka till att varje
generation tar ansvar för sin konsumtion av kommunal verksamhet och efterlämnar
miljömässiga, sociala och ekonomiska förutsättningar som är minst lika goda som vid
övertagandet.”
För att avgöra om kommunen uppfyller kravet på god ekonomisk hushållning finns det enligt
respondenterna ett antal finansiella mål som ska uppnås. God ekonomisk hushållning likställs
med uppfyllandet av upprättade finansiella mål, där målens utformning är av karaktär som
möjliggör en säkerställning av resurserna för framtida generationer. Vid bedömning om
kommunen har en god ekonomisk hushållning mäts måluppfyllelse i rullande fyraårsperioder,
för enligt respondenterna är styrning av det enskilda året inte relevant. Det kan förekomma att
ett mål inte uppnås ett enstaka år på grund av oförutsedda händelser, det blir då mer väsentligt
att följa den långsiktiga utvecklingen över tid.
24
Betydelsen av god ekonomisk hushållning anses enligt respondenterna vara styrande för
kommunen eftersom ekonomin regelbundet utvärderas mot målen för att avgöra om
kommunen lever upp till lagens krav på god ekonomisk hushållning. Begreppet har en relativt
stor betydelse för kommunens politiker, då det finns en tydlig acceptans att följa de finansiella
målen.
"...man har sagt att de här målen, oavsett om de är de finansiella målen eller om det är
verksamhetsmålen, de är så viktiga så att man är beredd att, eller ska vara beredd att gå över
lik, så att säga så, för att uppnå dem. Man är beredd att göra nedskärningar, man är beredd
att göra skattehöjningar osv. för att de här ska uppnås."
Det anses vara ett värdefullt verktyg bland de svarande att det går att kontrollera om
kommunen har god ekonomisk hushållning. En av respondenterna menade att de finansiella
målen som upprättats för god ekonomisk hushållning är i största grad betydelsefulla för
kommunen, utifrån dessa sker utvärdering vid avgörandet om kommunen anses ha en god
ekonomisk hushållning. Enligt respondenterna har Härryda kommun god ekonomisk
hushållning ur finansiellt perspektiv, då de uppnår målen under perioderna och över tiden har
en positiv, stabil ekonomisk utveckling, trots att pensionsskulden redovisas enligt
fullfonderingsmodellen.
4.2 Finansiella mål
Under temat finansiella mål ombads respondenterna beskriva faktorer som påverkar valet av
finansiella mål samt när målnivåerna fastställs. De svarande bads därefter att ge en kort
motivering till de valda finansiella målen. Vi frågade även hur kravet på god ekonomisk
hushållning besvaras när finansiella mål inte uppnås.
Lerums kommun
Faktorer som tas i beaktande vid utformning av finansiella mål
Vid upprättandet av finansiella mål finns det enligt respondenterna ett flertal faktorer att ta
hänsyn till. En av faktorer som tas i beaktande är hur omvärlden betraktar Lerums kommun.
För kommunfullmäktige är det viktigt att omvärlden uppfattar Lerums kommun som en
kommun med god ekonomisk ställning. Hur Lerum blir sedd av omvärlden är också
utgångspunkten för den nya modellen för god ekonomisk hushållning. Enligt modellen
jämförs Lerums ekonomiska ställning genom soliditet och långfristiga skulder, med de 70
finansiellt starkaste kommunerna i landet. Jämförelsen som sker med just den
25
kommungruppen påverkar enligt respondenten hur omvärlden ser på Lerum. Definierar
Lerum sin finansiella ställning som medlem i denna grupp skapar den en positiv bild av
Lerums kommun. Respondenten anser även att gruppdefinitionen påverkar i vilket
sammanhang kommunen nämns.
Som svarande beskriver tas även de finansiella målens uppnåbarhet i beaktande. Upprättade
finansiella mål ska enligt svarande vara möjliga att nå, med andra ord ska de uttrycka realism.
Faran med finansiella mål som inte går att uppnå är enligt respondenterna att dessa blir
visionära. Visionära mål som aldrig uppnås bemöts inte seriöst enligt svarande, utan dessa
tynar bort utan att de får någon styreffekt. Respondenterna anser att finansiella mål som har
använts under en lång tid utan att dessa uppnås till slut blir visionära och tappar
verklighetsförankring. När målen är upprättade på ett sätt så att de inte kan uppnås blir även
måluppfyllelseresonemanget i årsredovisningen problematiskt. Enligt respondenterna är det
frustrerande att i varje årsredovisning behöva framställa den ekonomiska situationen som
misslyckad, eftersom flera av kommunens finansiella mål inte uppfyllts. En av respondenterna
uttrycker det som att…
”…för att man säger ju indirekt att man är misslyckad varje år då vi inte uppfyller vårt mål…
men vi är ändå på rätt väg, men ingen vet när vi kommer att nå upp till vårt mål, då har man
samtidigt sagt till omvärlden att vi lyckas ju inte riktigt…”
Svarande framhåller att vid upprättandet av finansiella mål måste det hållas i åtanke om målen
är rimliga att nå utifrån kommunens förutsättningar. Däremot kan det vara svårt att avgöra
vilka finansiella mål som bäst återspeglar den ekonomiska situationen. Det framförs vara
viktigt att inte använda sig av för många mål då de kan peka åt olika håll, med andra ord blir
målen motstridiga. Svårigheter som respondenterna framhåller vid bestämmandet av rimliga
målnivåer består av möjligheten att motivera den valda nivån. Ett exempel på problematiken
som en av respondenterna presenterade handlade om bestämmandet av soliditetsnivån:
”…du kan aldrig säga att vi ska ha soliditet 58% då kan en annan säga att vi ska ha 56%…
det är en omöjlig diskussion...”
Enligt respondenten gäller det i många fall att sätta ner foten och bestämma sig, vilken nivå
som är rimlig. Det finns en frustation kring valet av målnivån och att de är medvetna om
bristerna vad som gäller motiveringen. Respondenten berättar att det emellanåt snarare
handlar om praktiska skäl, och det helt enkelt måste bestämmas vilken målnivå ska sättas.
26
Samtliga respondenter anser att de finansiella målen ska vara av karaktär som lämnar
utrymme att bedriva likadan verksamhet över konjunkturcykeln. De anser att en fast
målsättning inte ger det handlingsutrymmet som behövs för att bedriva en likvärdig
verksamhet över konjunktursvängningar. Respondenterna menar att finansiella mål ska vara
rörliga för att ge större anpassningsutrymme för verksamheten över konjunkturen. Den
finansiella målsättningen ska ge utrymme för att spara i ”goda tider” och använda resurserna
under ”sämre tider”.
Val av finansiella mål och målresonemanget
I Lerums budgetdokument 2011 har fyra stycken finansiella mål upprättats och dessa är
koncernens soliditet, koncernens långfristiga skulder per invånare, den totala skattesatsen och
kommunens resultat. Anledning till att använda sig av soliditetsmålet är att nyckeltalet är
vanligt förekommande. Det anses ge möjlighet till en kortare analys och det visar vart
kommunens ekonomi är på väg. Minskar soliditeten ständigt kan det exempelvis betyda att
årets resultat i förhållande till kostnader är för liten. Som en av respondenterna uttryckte finns
det en tillbakablick i soliditetsmåttet och det bidrar till ett mer långsiktigt förhållningssätt till
kommunens ekonomi. Årets resultat har valts som ett finansiellt mål för att visa om
balanskravet klaras. Det används även för att spegla det egna sparandet, för bland annat
egenfinansiering av nyinvesteringar. Årets resultat tillåts variera med konjunkturen det
innebär att ett högre årsresultat krävs under högkonjunktur för att under lågkonjunktur ha ett
lägre resultat. Vad som gäller långfristiga skulder per invånare anses det av svarande vara ett
nyckeltal som etablerat sig i kommunernas omvärld. Som en av de svarande framhöll kan
nyckeltalet anses fungera både inåt och utåt. Nyckeltalet anses bli bra mottaget i fullmäktige
eftersom det inte är för ekonomiserat för att förstå. Nyckeltalet fungerar även utåt i
bemärkelse att det oftast används i media för att jämföra kommunernas skuldbörda. Den totala
skattesatsen används för att ge en jämförelse med övriga kommuners skattesats. Skattesats
anses också vara etablerat i olika medier för att beskriva vilka kommuner har höjt eller sänkt
skattesatsen. Valet av de presenterade nyckeltalen motiveras av respondenterna av dess
enkelhet som gör att de flesta kan förhålla sig till dessa. Det framförs vara väsentligt att de
finansiella målen inte blir alltför ekonomiserade.
Uppfyllelse av de finansiella målen analyseras årligen i kommunens årsredovisning. När
finansiella mål inte uppnås sker det enligt en av respondenterna konstaterande i
årsredovisningen att målen inte uppnåddes. Enligt respondenten är det i vissa fall svårt att
uttala sig om orsaken till varför de finansiella målen inte uppnåddes, då den kan vara okänd.
27
Enligt respondenten har det under något år hänt att avvikelser förekommit på grund av
felaktigheter i bokföringen, som är omöjliga att förklara i årsredovisningen. En annan
respondent anser att det ges en mer övergripande bedömning om kommunen uppfyller kravet
på god ekonomisk hushållning. Respondenten menar att måluppfyllelseresonemanget i
årsredovisningen är ett utvecklingsområde. Den nya modellen för god ekonomisk hushållning
där nyckeltalen varierar inom ett intervall anses förbättra måluppfyllelseresonemanget.
Utvecklad praxis kring finansiella mål
Vilka nyckeltal som används i den finansiella målsättningen har enligt respondenterna att göra
med vilken bransch verksamheten tillhör. De svarande beskriver kommunsektor som en
bransch där viss typ av information är viktig att förmedla. Det framförs också vara orsaken
bakom användning av samma typ av nyckeltal inom kommunerna.
En av respondenterna har uppfattning att kommunernas finansiella mål är relativt likartade.
Det finns ett antal nyckeltal som blivit traditionella. Till exempel nettokostnadsandel på 98%,
resultat på 2% och ett soliditetsmål som ska ökas över tiden…
”…lätt att man använder de som standardmått utan att man tittar i vilken utveckling
kommunen befinner sig…”
Respondenten menar att de flesta inte reflekterar så mycket, utan att de följer den allmänna
praxisen utan djupare analyser, vilket sedan blir en allmän acceptans som utvecklas till sed.
Respondenterna menar att en resultatnivå på 2% är väl etablerat bland kommuner. De anser
att det finns praktiska skäl till varför ett resultat på 2% blivit sedvana. Svarande menar även
att kommunens politiker känner sig trygga med ett resultatmål på 2%. Det framförs även att
ett högre resultatmål kan vara svårare att motivera varför det behövs, eftersom ”politiken
ändå är viljan att göra massa saker…” Det kan också bli svårt för politiker att förklara till
medborgare varför överskottet inte används. Däremot behövs ett resultatmål på 2% sällan
motiveras. Vad som däremot gäller målens relevans kan det ifrågasättas. Respondenten menar
att…
”…det har utvecklats ett felaktigt beteende som funkar på ett ytligt sätt. Men grunderna är
felaktiga eftersom principerna inte förstås…”
Det innebär att ett resultat på 2% används som finansiellt mål runt om i kommunerna och det
fungerar, trots att skälen till varför 2% är rimligt inte alltid förstås. De andra respondenterna i
28
kommunen ger likadana svar och menar att vad som gäller nivån på resultatet och
nettokostnadsandel, har dessa nivåer blivit anammade runt om i landets kommuner. De
praktiska skälen betonas vara anledning till detta beteende.
Härryda kommun
Faktorer som tas i beaktande vid utformning av finansiella mål
Respondenterna anser att de finansiella målen ska ge en övergripande bild av kommunens
finansiella läge. För att målen ska vara betydande i strävan att uppnå god ekonomisk
hushållning krävs att de används för styrning över tiden. Kortsiktigt tänkande vid
målformulering kan bli förödande eftersom den kommunala verksamheten varken har en
början eller ett slut. Det krävs att kommunen formulerar mål som fungerar på både kort och
lång sikt, då det är dessa mål som ska följas upp i delårsbokslut och årsredovisningar.
Vid utformning av kommunens finansiella mål tas det enligt respondenterna hänsyn till
generationsprincipen, eftersom målet är att efterlämna likvärda ekonomiska förutsättningar till
kommande generationer. En av de svarande framhåller vikten att se till kommunens
förutsättningar. Beroende på utgångsläge, görs bedömning om vilka mål och nivåer som kan
vara rimliga att fastställa. Vid val av mål samt målnivåer är det rimligt att utgå från lagen
samt praxis, då det anses konstigt att bortse från dessa enligt en av respondenterna. Det finns
fördelar med att använda mål som de flesta känner igen, det har på så sätt blivit accepterade
verktyg inom kommunal verksamhet. Enligt respondenterna anses det även vara viktigt att ta i
beaktande vad som sker i omvärlden, för att om målen ska kunna fungera som styrverktyg
krävs att de ses över vid förändrade förutsättningar.
Respondenterna anser att det är av största vikt att de finansiella målen anges i nivåer som gör
dem uppnåbara. Detta beror på att målen är styrverktyg, de används vid budgetarbetet samt
som de följs upp i boksluten. Det finns ingen nytta att ha visionära mål, så som att kommunen
ska vara skuldfri eller ha 100% soliditet, eftersom mätbarheten går förlorad. Det anses även
vara orimligt att ha mål som inte kommer att uppnås inom en tjugoårsperiod, då det enligt en
av de svarande bör funderas över hur passande de är i årets årsredovisning. För att sträva mot
att nå målen krävs att de är mer "jordnära" och rimliga över tiden, detta för att de ska få
acceptans vid fullmäktiges budgetplanering. Samtidigt som för höga mål gör att det finns en
fara att styreffekten blir meningslös, gäller det samma med för låga mål. Det är viktigt att det
inte upprättas mål som garanterat alltid uppnås med råge, då en alldeles för låg målnivå gör att
29
målens värde och styreffekt urholkas. Dock är det viktigt att målen som är för snävt eller fel
satta ska omarbetas, eftersom det är styreffekten som är betydelsefull.
Val av finansiella mål och målresonemanget
Härryda kommun har angett tre finansiella mål för god ekonomisk hushållning; Det egna
kapitalet ska värdesäkras enligt Omsorgsprisindex (OPI)50. Soliditetsnivån är lägst på den
nivån som gällde vid periodens början. För att säkerställa de övriga finansiella målen är det
redovisade resultatet minst 1,5% av verksamhetens nettokostnader. Nivån på resultatmålet är
lägre än den allmänna praxisen på 2%. Anledning till att resultatet anses tillräckligt är att
kommunen redovisar pensionsskulden enligt fullfonderingsmodellen. Resultatmålet på 2%
anses avsedd för kommuner som använder blandmodellen. Dock krävs ett resultat på 1,5% för
att uppfylla de andra finansiella målen och därmed leva upp till kravet på god ekonomisk
hushållning. Kommunens mål har omarbetas enligt respondenterna på grund av att revisionen
ansåg att de finansiella målen skulle kunna finslipas. I en diskussion vid budgetberedningen
tillsammans med kommunens auktoriserade revisorer fördes ett resonemang kring målen samt
utformningen av dessa. Det konstaterades att kommunens mål var goda, men att förändringar
behövdes. Numera värdesäkrar kommunen det egna kapitalet enligt omsorgsprisindex istället
för konsumentprisindex, då det anses spegla den kommunala verksamheten bättre. Utöver det
har resultatmålet omarbetats med en precisering av vilket resultatnivå som anses vara god.
Respondenterna anser att kommunens valda finansiella mål går att argumentera både för och
mot på goda grunder, men att det inte finns några mått eller mål som säger hela sanningen.
Målen samt nivåerna är relativt vanliga bland kommuner runt om i landet. Det uttrycks vara
underligt om inte kommunens soliditet behandlas i boksluten, då det anses vara ett användbart
nyckeltal. Det finns svårigheter med att hitta mål som är rimliga och gångbara över tiden,
samtidigt som de ska ge en helhetsbild av dagens finansiella situation. Respondenterna anser
att när kommunens finansiella mål för god ekonomisk hushållning uppnås blir det
övergripande syftet uppnått, det vill säga att det efterlämnas en ekonomisk situation som är
minst lika god som den som övertogs.
De nuvarande finansiella målen i kommunen kräver att det blir goda resultat varje år, de
finansiella målen uppnås vanligtvis år efter år. Dock nåddes inte soliditetsmålet år 2009,
Omsorgsprisindex innehåller 20% av det senaste årets utfall av konsumentprisindex, som vägs samman
med kommande års prognos angående lönekostnadsförändringar 80%. Sammanställning genomförs av
SKL. Det resulteras ett procenttal, för att värdesäkra det egna kapitalet måste resultatet öka och ökningen
av det egna kapitalet i procent måste vara lika stor eller större än OPI för att målet kan anses uppfyllt.
Källa: SKL
50
30
kommunens soliditet var inte på samma nivå som vid periodens början, så som målet lyder.
Orsaken till varför målet inte nåddes var på grund att redovisningsprinciperna ändrades för
kommuner med fullfondering av pensionsskulden. En jämförelsestörande kostnad belastade
kommunens resultat år 2007 med 98mrk, vilket har påverkat följande års soliditetsnivå.
Respondenterna anser att om ett finansiellt mål inte uppnås, är analysen kring kommunens
ekonomi och verksamhet av största vikt. Det krävs en förklaring till varför målen inte nås och
orsakerna till detta. Exempelvis kan det bero på att behoven i verksamheten ökar och leder till
att nya investeringar krävs, vilket gör att kommunen måste uppta lån som påverkar att
soliditetsmålet inte uppnås. En av respondenterna menar att det inte går säga till föräldrar som
vill ha kommunal förskoleplats:
"Nej, tyvärr ni får vänta... Vi uppnår ju inte soliditeten...
Jag tror inte nämligen att det blir folkstorm i en årsredovisning om man inte nådde de
finansiella målen, men det blir det ju om man säger att ni får vänta för vi ska nå de målen. Så
därför behöver man förklara varför."
Utvecklad praxis kring finansiella mål
Respondenterna anser inte att det är märkligt att vid val av finansiella mål utgå från den
befintliga praxis som utvecklats, eftersom den kommunala verksamheten som utförs är
relativt likartad. Dock medges att kommunernas förutsättningar är olika, men att det då enligt
en av respondenterna är brister i förklaringen och analysen bakom valda målnivåer.
Förklaring till varför kommunens valda nivåer är lämpliga att fastställa bör göras för att öka
förståelsen. Diskussion som sker över kommungränserna har skapat praxis över vilka mål
samt nivåer som är lämpliga.
"Alltså om man sätter resultatnivån 2% eller 2,5%, eller 1,5% det är ju striden om påvens
skägg... men det är ändå någonstans i de nivåerna man landar..."
Enligt en respondent kan det vara svårt att motivera varför kommunen ska gå med ett
överskott högre än 2%, som är en etablerad storlek på resultatet. När överskottet är större än
normalt, förväntar verksamheterna mer resurser. Detta läge gör det svårt för fullmäktige att
berättiga stora överskott för kommunen som inte verksamheterna får ta del utav.
31
4.3 Lågkonjunktur
Under temat lågkonjunktur ombads respondenterna att beskriva på vilket sätt konjunkturen
påverkat kommunens ekonomiska förutsättningar, samt hur synen på god ekonomisk
hushållning påverkats och om finansiella mål fungerat under lågkonjunkturen.
Lerums kommun
God ekonomisk hushållning och lågkonjunkturens påverkan
Enligt respondenterna har konjunkturen påverkat kommunens förutsättningar, men påverkan
anses inte blivit den uppståndelse som fruktades i början av konjunkturnedgången. Enligt en
av respondent blev det överreaktioner på många håll. Trots att finanskrisens påverkan inte
blev så allvarlig behövdes verksamheten justeras…
”…vi var ju tvungna att ställa om till en avmattning av skatteintäkternas ökning så att säga,
de sjunker ju inte, men de ökar ju inte alls i den takten som vi var vana vid…”
Respondenten berättar att när prognoser om försämring i skatteintäkternas utveckling skedde,
var de tvungna att gå från den bestämda nettokostnadsandelen på 98%, vilket
kommunfullmäktige godkände. Däremot räckte det inte och ytterligare åtgärder behövdes.
Som respondenten beskriver var det inte möjligt att identifiera var åtgärderna kunde riktas.
Det bestämdes att reduceringar på 1,25% skulle göras på alla sektorer. Trots reduceringar,
behövdes mer riktade åtgärder för att hantera situationen, därmed var de tvungna att även
tillfälligt avbryta olika projekt. Som en annan respondent uttryckte det...
”…vi tryckte verkligen på bromsen 2008, verkligen försökte göra allt … att vända ett så stort
skepp tar ju väldigt lång tid…”
Angående om konjunkturen förändrat uppfattningen om god ekonomisk hushållning berättar
respondenterna att viljan att kunna bemöta ekonomins upp och nedgångar på ett smidigt sätt
blivit mer tydlig. Samtidigt har vikten av en mer långsiktig styrning blivit bekräftad.
Utjämningen över tiden har enligt svarande blivit en viktig angelägenhet. Vad som gäller
finansiella mål och dess relevans beskriver respondenterna att de tillämpade fasta finansiella
målen under konjunkturnedgången blivit betydligt mer problematiska, eftersom de inte ger
verksamheten handlingsutrymmet som behövs under konjunkturnedgången. Som en av
respondenterna uttryckte det…
32
”…lågkonjunkturen sätter verkligen press på denna typ av verksamhet... det är svårt… jobbar
man privat då slutar man producera, men vi ska ju producera lika mycket eller mer, fast med
mindre pengar…”
Respondenterna berättar att det redan före lågkonjunkturen, hade funnits ett missnöje och ett
behov att se över kommunens finansiella mål. Ett nytt tankesätt för finansiella mål
diskuterades redan under högkonjunkturen. Enligt den nya modellen för god ekonomisk
hushållning skulle exempelvis nettokostnadsandelen variera i enlighet med konjunkturen.
Exempelvis skulle den under ”goda tider” befinnas på 96% och under ”dåliga tider” på
101%,
med
andra
ord
i
ett
målintervall.
Respondenterna
berättar
att
trots
nettokostnadsandelen befann över 98% redan tidigare var det inte allmänt accepterat i
fullmäktige att ha det så planmässigt. Respondenterna menar att kommunfullmäktiges
inställning till den nya modellen förändrades när konjunkturen vände nedåt. Frågan uppstod
varför det inte sparas mer under högkonjunkturen för att sedan kunna använda resurserna för
att hålla samma verksamhetsnivå under lågkonjunkturen. Enligt respondenterna blev det mer
acceptabelt att exempelvis frångå nettokostnadsandelen på 98% och att tänka i
konjunkturtermer. Respondenterna anser att konjunkturnedgången bidragit till att nya
finansiella mål kunnat fastställas. Däremot påpekar respondenterna att det inte var
lågkonjunkturen som var skälet till byte av finansiella mål, utan det blev mer ett
sammanträffande eller som en av respondenterna uttryckte ”…var konjunkturen hjälp på
traven…” En annan respondent menade att…
”…idéer måste vara rätt i tiden, du kan komma med briljanta idéer… men omgivningen
kanske inte är mottaglig…”
Respondenten anser timingen av idéer vara centralt. Däremot anser respondenterna att det inte
vore acceptabelt att ändra finansiella målen enbart på grund av lågkonjunkturen, däremot
anser en av respondenterna att finansiella mål måste omformuleras när de inte längre är
realistiska. Respondenten påpekar också vikten att vara konsekvent i sitt beteende.
Härryda kommun
God ekonomisk hushållning och lågkonjunkturens påverkan
Respondenterna anser att kommunens ekonomi över tiden är jämförelsevis god, och ett
enstaka år med underskott under lågkonjunktur skulle inte vara förödande. Det är fullmäktiges
ansvar att avgöra om ett underskott tillåts ett år eller om verksamheten ska anpassas.
Respondenterna framhöll att det är en stor fördel att Härryda är en inflyttningskommun.
33
Invånarna i kommunen är inte i lika stor grad beroende av stora produktionsindustrier där
verksamhet avstannat under lågkonjunkturen. Detta gör att kommunen har goda framtida
förutsättningar och att konjunkturens påverkan inte gjort allt för stor skada. Lågkonjunktionen
har enligt respondenterna påverkat kommunen på det sättet att skatteintäkterna har minskat
och kostnaderna i form av försörjningsstöd ökat. Nedskärningar har gjorts, men inte i samma
utsträckning som i andra kranskommuner enligt de svarande. De verksamheter som las ner
skulle enligt en av de svarande avvecklas även i annat fall. Kommunen minskade på vikarier,
timanställda samt vissa medarbetare erbjöds pension. När lågkonjunkturen var ett faktum, tog
kommunfullmäktige beslut att fastanställd personal inom den kommunala verksamheten inte
skulle friställas, men det uppmanades till allmän återhållsamhet. Det ansågs inte rättvist att
verksamheten plötsligt var tvungen att utsättas för besparingar enbart för att skatteintäkterna
sjönk. Som en av respondenterna menar...
"...är det viktigt att man ska känna att det är tryggt, och att det finns en balans...
Man ska inte göra paniklösningar, där vi drar ner och sen så visar det sig att det inte hade
behövts... Då ska man ju kunna motivera det för kommuninvånarna också...
Det är viktigt att man inte handlar i panik, för snabbt."
Däremot sjönk kommunens skatteintäkter inte i den utsträckning som det prognostiserades.
Regeringen ökade statsbidraget till kommunerna, vilket praktiskt taget vägde upp bortfallet av
skatteintäkterna. Detta tillsammans med några engångsintäkter har gjort att kommunens
årsresultat för 2010 kommer att vara hög trots konjunkturnedgången, de svarande anser
årsresultatet 2010 som exceptionellt.
Angående om lågkonjunkturen förändrat uppfattningen om god ekonomisk hushållning,
uttryckte en av de svarande att konjunkturnedgången snarare förstärkt synen på god
ekonomisk hushållning över tiden, vilket innebär att vikten av en mer långsiktig styrning
blivit bekräftad. Det är viktigt att uppnå god ekonomisk hushållning, men att det blir svårare
att förutse vad som kommer att ske, de ekonomiska förutsättningarna förändras hastigt. Enligt
en annan respondent har konjunkturen ökat medvetenhet om knappa resurser i organisationen.
Det har ökat förståelse att det inte finns en oändlig källa av resurser att ösa ur.
Gällande hur kommunens finansiella mål fungerat under lågkonjunkturen, anser
respondenterna att de fungerat precis som under goda tider. När målen kan hanteras under
lågkonjunktur påvisas att valda mål är rimliga och att de fungerar som planerat. Enligt en av
de svarande är de finansiella målen...
34
"...lika viktiga hela tiden, och man har de målen även i högkonjunktur, för det skulle annars
kunna innebära att man fläskar på... I den allmänna yran så gör man en massa saker... Så det
tycker jag är lika viktigt i högkonjunktur. De målen har man för att för att man vill ha dem
som verktyg, och då måste man vara lika vaken hela tiden, för annars är ju inte verktyget
bra..."
De svarande framhåller även vikten att kommunens målnivåer inte ändras under sämre tider.
Som en av respondenterna uttryckte kan det inträffa att målen inte uppnås för att kommunen
inte ska spä på konjunkturen, men att ändra målnivåer enbart för att det är lågkonjunktur
anses oklokt. Målen har upprättats i kommunen för att de anses vara bra att mäta mot, samt
som dess målnivåer anger den riktning som på sikt vill uppnås.
35
5. Analys
I detta kapitel analyseras det empiriska materialet utifrån studiens referensramar i syfte att
skapa en grund för besvarandet av studiens forskningsfrågor. Analysen är upplagd enligt de
teman som presenterades vid upplägget av det empiriska materialet.
5.1 God ekonomisk hushållning
I kommunallagen föreskrivs att det i den kommunala verksamheten ska råda god ekonomisk
hushållning. Som presenterades i teoriavsnittet kan kommunernas beskrivning av god
ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv se ut på olika sätt. I teorin som
presenterades framkom det fyra generella modeller för beskrivning av god ekonomisk
hushållning ur ett finansiellt perspektiv.
Beskrivningen av god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv i Lerums kommun
utgår primärt från målmodellen med inslag av förklaringsmodellen. Det förs inte något
övergripande resonemang kring god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv, utan
det beskrivs med hjälp av upprättade finansiella mål, som vid uppfyllandet tyder på god
ekonomisk hushållning. Avgörandet om kommunen lever upp till lagens krav på god
ekonomisk hushållning sker utifrån uppfyllandet av de finansiella målen. Resonemang kring
på vilket sätt måluppfyllelse anses vara god ekonomisk hushållning anges inte tydligt.
Emellertid förekommer det förklaringar till vilka målnivåer ska uppnås, vilket tyder på inslag
av förklaringsmodellen. Uppställda målnivåer motiveras med viljan att höra till
jämförelsegruppens målintervall. Befinner kommunens soliditetsmål och målet på långfristiga
skulder i jämförelsegruppens målintervall kan kommunen anses ha god ekonomisk
hushållning. Tillhörandet till denna grupp anses vara ett argument för att kommunen under
lågkonjunkturen skulle kunna budgetera underskott. God ekonomisk hushållning ur ett
finansiellt perspektiv likställs därmed med tillhörigheten till den valda jämförelsegruppen.
I Härryda kommun kan beskrivningen av god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt
perspektiv anses ske utifrån generationsmodellen. Det anges en allmän beskrivning av god
ekonomisk hushållning, vilket innefattar både verksamhetsperspektiv och det finansiella
perspektivet. I den allmänna beskrivningen av god ekonomisk hushållning finns tydligt fokus
på generationstänkande, det framkommer i kommunens budgetdokument och i det empiriska
materialet. Generationsprincipen uttalas tydligt i budgetdokumenten och bygger på att varje
generation själv bär kostnaden för sin konsumtion av den kommunala verksamheten och
efterlämnar förutsättningar som är minst lika goda som vid övertagandet. Beskrivningen i
36
budgetdokument specificeras ytterligare i intervjuer, där det framhölls att utifrån det
finansiella perspektivet av god ekonomisk hushållning ska kommunens ekonomiska ställning
vara minst lika god som den som gällde i periodens början. För att leva upp till den
övergripande beskrivningen av god ekonomisk hushållning krävs att de finansiella målen
uppnås. För att styra mot den långsiktiga generationsprincipen är de finansiella målen knutna
till en fyraårsperiod, eftersom den allmänna beskrivningen kräver en mer långsiktig styrning.
Däremot stannar den allmänna beskrivningen av god ekonomisk hushållning på en abstrakt
nivå som gör att samtliga finansiella mål kan påstås vara kopplade till den. Avsaknad av
förklaringen varför målen kan anses leda till den övergripande beskrivningen förutsätter att
mottagaren har goda kunskaper om den kommunala ekonomin.
Det förda resonemanget visar att beskrivningen av god ekonomisk hushållning i de studerade
kommunerna innehåller inslag av olika modeller. På grund av detta kan inte den
beskrivningen av god ekonomisk hushållning som görs i Lerums kommun och Härryda
kommun påstås renodlat motsvara den modellspecifika beskrivningen. Vid diskussionen om
vad som anses vara god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv framkommer vilja
i kommunerna att bibehålla god verksamhetsnivå. Mål upprättas och vid uppfyllandet av
dessa anses kommunen ha god ekonomisk hushållning. Det framkommer inga djupare motiv
bakom målsättningen. Argument till varför det anses att exempelvis ett årsresultat på 1,5%
eller 2% av skatteintäkter och generella statsbidrag anses vara god ekonomisk hushållning
framkommer inte.
5.2 Resonemanget kring finansiella mål
Det allmänna resonemanget i kommunerna kring de finansiella målen är relativt likt, trots det
förekommer vissa skillnader vad respektive kommun betonar i diskussionen. En av de likheter
som finns i resonemanget handlar om långsiktigt tänkande vid målformuleringen. Som
framförs i SKL publikation ”Hushållning i lagens namn” kan god ekonomisk hushållning ses
som att hushålla i tiden och över tid. Det innebär att avväga verksamhetens behov idag mot
behoven på längre sikt. I Lerums kommun skapas det med den nya modellen ett mer
långsiktigt tänkande. Det enstaka året avgör inte om kommunen lever upp till god ekonomisk
hushållning, utan det som anses viktigt är ekonomins utveckling över en längre tidsperiod.
Liknande resonemanget förs i Härryda kommun. De finansiella målen avstäms löpande över
fyraårsperioder. Styrningen enbart mot det enstaka året anses inte vara tillräckligt, utan
måluppfyllelse är knutet till en längre tidsperiod. Det visar att kommunerna arbetar med god
37
ekonomisk hushållning över en längre period, vilket motsvarar redogörelsen i Regeringens
proposition 2003/04:105 ”God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting”, där det
framgår att avgörandet om kommunen har god ekonomisk hushållning ska bedömas utifrån ett
längre tidsperspektiv än ett enstaka år.
En annan aspekt som det resoneras liknande i kommunerna är de finansiella målens
uppnåbarhet. I respektive kommun anses det vara av största vikt att de upprättade finansiella
målen är möjliga att nå. Skälen till varför de finansiella målen ska vara uppnåbara uttrycks
något olika i kommunerna. I Lerums kommun framgår det att visionära mål stannar på en
abstrakt nivå, utan att komma till användning. I Regeringens proposition 2003/04:105 ”God
ekonomisk hushållning i kommuner och landsting” framkommer det att kommunens
finansiella mål ska vara realistiska eftersom de utgör det viktigaste styrdokument för
ekonomin. Resonemanget förs motsvarande i Lerum då visionära mål inte anses ha den
styreffekt som finns i uppnåbara mål. I Härryda kommun motiveras vikten av uppnåbara mål
med målens styreffekt i likhet med propositionen. Det framförs som viktigt att upprätta
realistiska mål eftersom enbart realistiska mål anses få acceptans i budgetplaneringen. Mål
som inte uppnås under flera år anses bli visionära och får inte den önskade styreffekten.
I
Lerums
kommun
läggs
utöver
styreffektens
vikt,
betoningen
på
måluppfyllelseresonemanget. Med detta avses det resonemang som förs i kommunens
årsredovisning där det bedöms om de finansiella målen uppnås. Finansiella mål som
motverkar varandras uppfyllelse samt mål med hög ambitionsnivå leder till att
måluppfyllelseresonemanget i årsredovisningarna blir problematiskt. Det anses vara
frustrerande att behöva framställa den kommunala ekonomin som misslyckad när målen inte
nås, eftersom det upplevs sända negativa signaler till omvärlden. Det är däremot inte
förklaringen som anses vara problematiskt utan faktumet att de finansiella målen inte
uppnåddes, vilket pekar på att verksamheten inte kan bedrivas inom de ekonomiska ramarna. I
Härryda kommun anses förklaringen inte vara bekymmersam när finansiella mål inte uppnås.
Det framhävs vara viktigt att förklara vad avvikelser beror på eftersom dessa kan ha föranletts
av oförutsedda händelser, vilka påverkar utfallet. Som det framkommer skiljer
förhållningssättet till ekonomi i kommunerna. Det bör förtydligas att det är sättet att spegla
den kommunala ekonomin utåt som skiljer sig i kommunerna, men inte deras inställning till
ekonomins vikt. I Lerums kommun har en modell framtagits som ett argument till att fungera
mer konjunkturdämpande och därmed kunna gå med underskott för att värna om
verksamheten. För att tydligt påpeka till omvärlden att underbalanseringen av budgeten inte
38
tyder på problem i ekonomin, ansågs modellen nödvändig då det inte anses acceptabelt att
underbalansera budgeten utan tunga argument. I Härryda kommun anses inte att förklaringen
till avvikelser från upprättade finansiella mål skulle påverka omvärldens omdöme angående
kommunens ekonomi negativt. Däremot skilde synen på ekonomins roll inom kommunen i
vissa avseenden. En respondent i kommunen beskrev det som att det finns beredskap att ”gå
över lik” för att leva upp till de finansiella målen. Däremot uttryckte en annan respondent att
det inte är någon fara att inte uppnå de finansiella målen, utan avviker utfallet måste en
förklaring och analys genomföras. Respondenten ansåg att det inte skulle uppstå någon
uppståndelse på grund av att finansiella mål inte nåddes, medan det skulle hända när
verksamheten inte fungerar tillfredsställande. Det anses därmed inte märkvärdigt att
underbalansera budgeten för att värna om verksamheten. Skillnaden som respondenternas svar
uttryckte kan bero på deras tjänstebefattningar där den ena har ansvaret för ekonomin och den
andra har ett politiskt ansvar. Som det förda resonemanget visar är det synen på vad
förklaringen åstadkommer eller hur förklaringen uppfattas av omvärlden som skiljer
kommunernas resonemang kring hur det väljs att återspegla den kommunala ekonomin.
I de studerade kommunerna förs det ett likartat resonemang kring den befintliga praxis som
finns om utformning av finansiella mål. I kommunerna anses det givet att vid utformning av
mål ta hänsyn till praxis, eftersom den kommunala verksamheten är likartad. Den kommunala
verksamheten ses som en bransch där en bestämd finansiell information anses viktig att
förmedla. I resonemanget behandlas praxis som en utgångspunkt vid bestämmandet av
målnivåer. Enligt Regeringens proposition 2003/04:105 ”God ekonomisk hushållning i
kommuner och landsting” ska utformningen av finansiella mål ske utifrån kommunspecifika
förhållanden och anpassas efter vad som är att betrakta som god ekonomisk hushållning i
kommunen. Målutformning utifrån praxis kan vara problematiskt eftersom målen inte
anpassas till de egna förhållandena. Däremot anses det inte enkelt att använda mål som
frångår praxis. Målnivåer högre än vad som föreskrivs i rådande praxis beskrivs svåra att
motivera för kommunfullmäktige och medborgare. Praxis upplevs som en trygghet och anses
fungerar som en garanti på att görs rätt. Det uttrycks även vara en säker grund att falla tillbaka
på. I det sammanhanget kan det påstås att den nya modellen i Lerums kommun, som har ett
konjunkturdämpande syfte behöver välgrundade argument för att kunna frångå praxis. Enligt
modellen ska det sparas under högkonjunktur vilket betyder att resultatmålet kommer att
befinnas över praxis på 2%, för att sedan under lågkonjunktur budgetera minusresultat och på
så sätt kunna använda resurserna i sämre tider.
39
5.3 Lågkonjunktur
Den senaste konjunkturnedgången har lett till att de studerade kommunerna har fått ställa om
verksamheten till avmattning av skatteintäkternas utveckling. I samband med detta har vissa
justeringar i verksamheten varit nödvändiga. Den kommunala verksamheten har setts över
och åtgärder har riktats till delar där det varit möjligt att minska kostnader. Åtgärder som
genomförts har däremot varit avgränsade till bland annat friställning av timvikarier eller
tillfälliga avbrott av olika projekt. Förklaringen till detta har sin grund i att kommunerna med
sin organisation inte ville spä på konjunkturnedgången ytterligare, utan kunde avvika från den
finansiella målsättningen istället. Det framförs att lågkonjunkturen har haft en relativt svag
påverkan på kommunernas ekonomi då det beskrivs att ingen större uppståndelse ägt rum.
Detta kan förklaras med det starka ekonomiska utgångsläget som båda kommunerna har.
Resonemanget i kommunerna om lågkonjunkturens påverkan är likartad. Båda kommunerna
har redan tidigare styrt sin ekonomi med ett långsiktigt tänkande som under lågkonjunkturen
blivit bekräftat, då vikten av den långsiktiga styrningen blivit ännu tydligare. I Lerums
kommun har lågkonjunkturen ökat betydelsen av en mer planmässig utjämning av resurser för
att på ett bättre sätt kunna bemöta konjunkturförändringar. Vikten av det långsiktiga tänkandet
i konjunkturtermer kan motiveras med verksamhetens handlingsutrymme som haft en stor
betydelse oavsett konjunktur. I Lerums kommun har det inom ramen för konjunkturtänkandet
blivit acceptabelt i kommunfullmäktige att på ett planerat sätt exempelvis frångå det
etablerade måttet på 98% nettokostnadsandel. Förändringen i förhållningssättet kan i viss
utsträckning förklaras som att konjunkturen gjort politiken mer mottaglig för förändringar.
Före lågkonjunkturen var det inte tänkbart att avvika från de uppsatta finansiella målen då
uppfyllandet av målen ansetts vara av stor vikt. Lågkonjunkturen har i detta avseende haft en
märkbar påverkan på kommunfullmäktiges förhållningssätt då avsteg från de finansiella
målen har blivit tänkbart. Konjunkturnedgången framförs däremot ha fungerat enbart
bidragande och inte varit skälet till att sänka ambitionsnivån och gå från fasta målsättningar
till rörliga mål inom ett målintervall. Det argument som kan finnas bakom förändringen av
målen är att dessa inte längre varit relevanta utifrån kommunens förutsättningar.
Vikten att inte ändra de finansiella målen på grund av lågkonjunktur framhävs även i Härryda
kommun. Det framförs vara opassande att sänka ambitionsnivån vid konjunkturnedgång,
finansiella mål ska följas i lågkonjunktur på samma sätt som i högkonjunktur. Det anses vara
farligt att på grund av förändrad ekonomisk situation ändra ambitionsnivån då de finansiella
40
målen är upprättade efter en viljeriktning som avbryts om målnivåer sänks. Dock är det i
lågkonjunktur godtagbart att avvika från målen i syfte att bevara verksamheten. Här kan en
förändring i förhållningssättet urskiljas. Finansiella mål anses vara styrverktyg och för att
fungera måste de vara rimliga att nå samt accepterade att följas. För att behålla målens
styreffekt får inte vilka skäl som helst åberopas i fullmäktige för att göra avsteg från
målsättningen. Vid uppkomna avsteg framhävs vikten att de följs upp med en analys och
förklaring. Dock utgör lågkonjunkturen ett starkt argument för att göra avvikelser från de
finansiella målen.
41
6. Slutsatser
I detta kapitel sker en återkoppling av studiens slutsatser till uppsatsens syfte och
forskningsfråga.
Den problematiken som presenterades i uppsatsens inledande kapitel synliggjorde de
försämrade ekonomiska förutsättningar som kommuner mött i lågkonjunkturens skugga. Som
det i den tidigare forskningen beskrevs tolkades god ekonomisk hushållning i kommuner
enligt budgetdokument från 2007 genom i praxis väletablerade mål. Tonen i diskussion kring
de finansiella målen mörknade emellertid under 2008 och höga ambitioner ersattes med
fokusering på att leva upp till kravet på god ekonomisk hushållning och balanserad ekonomi.
Utifrån de förändrade ekonomiska förutsättningarna blev studiens syfte att ta reda på om
lågkonjunkturen påverkat förhållningssättet till god ekonomisk hushållning och i så fall på
vilket sätt. För att besvara studiens syfte tog vi först reda på hur god ekonomisk hushållning
beskrivs i kommunerna för att skapa en djupare förståelse. Utifrån analysen av det empiriska
materialet kom vi fram till att beskrivning av god ekonomisk hushållning i kommuner sker
med finansiella mål, det vill säga att vad som är att betrakta som god ekonomisk hushållning
speglas i den finansiella målsättningen. Uppnås de finansiella målen anses kommunen leva
upp till kravet på god ekonomisk hushållning. Utöver de finansiella målen förekom det en mer
allmän beskrivning av god ekonomisk hushållning som ansågs uppfylld först när de
finansiella målen uppnås. Därmed besitter den allmänna beskrivningen i sig inget värde utan
den centrala betydelsen har de finansiella målen. I kommunerna förekom däremot inga tydliga
motiv i argumentationen varför de finansiella målnivåerna är att betrakta som god ekonomisk
hushållning ur ett finansiellt perspektiv.
Utformningen av de finansiella målen beskrivs utgöra svårigheter i kommunerna.
Resonemanget vid utformning av finansiella mål kan anses handla om målens funktion internt
och externt. I kommunerna är det viktigt att målen fungerar för styrning inom organisationen,
eftersom det formar bilden av den ekonomiska information som framställs utåt.
Målutformningen kan beskrivas som en balansgång där målen ska vara av karaktär som gör
att de kan uppnås och inte enbart uttrycker en vision. Vid målformuleringen diskuteras även
avvägningen mellan hur målen fungerar i nuet och över ett längre tidsperspektiv. Det framförs
vara svårt att bestämma vilka finansiella mål och målnivåer som bäst återspeglar god
ekonomisk hushållning, då det inte finns någon entydig utgångspunkt. Eftersom
42
målformuleringen innebär svåra avväganden för att målen ska fungera används etablerad
praxis som en vägledande referenspunkt.
Kommunernas beskrivning av god ekonomisk hushållning visar att uppfyllandet av de
finansiella målen har en central roll i avgörandet om kommunen lever upp till kravet på god
ekonomisk hushållning. Som det beskrevs i kommunerna har lågkonjunkturen tvingat fram
förändringar av den kommunala verksamheten, fast inte i den utsträckning som befarades i
början av konjunkturnedgången. Fastän inga överreaktioner skedde har förändringar gjorts i
kommunerna. I båda kommunerna har neddragningar av verksamheten genomförts i syfte att
uppfylla de finansiella målen. Genom ett dynamiskt tänkande strävar kommunerna efter att
kunna tänja på de finansiella målen. I Lerums kommun infördes en ny modell för god
ekonomisk hushållning i samband med förändrat konjunkturläge. Trots att det framhävs att
lågkonjunkturen inte har tvingat fram modellen så var det ändå tack vare lågkonjunkturen
modellen kunde införas. Modellen ska dämpa konjunktursvängningar genom att under sämre
tider tillåtas budgetera underskott och minska det egna kapitalet som under högkonjunktur
återställs genom högre målsättning. Tidigare var det inte tänkbart för kommunfullmäktige att
frångå i praxis etablerade målnivåer, desto mindre var det godtagbart att anta en
underbalansera budget, vilket har förändrats i lågkonjunkturen. I Härryda kommun framhävs
det inte vara acceptabelt att sänka ambitionsnivån på grund av lågkonjunkturen, det anses vara
viktigt att använda de finansiella mål som tidigare upprättats. Samtidigt anses verksamheten
vara av stor vikt och på denna grund är det godtagbart att avvika från de finansiella målen. I
båda kommunerna har verksamheten under lågkonjunkturen fått starkare fokus än det enstaka
årets ekonomiska utfall. Detta resonemang tyder på att lågkonjunkturen har skapat en
efterfråga på flexibilitet och förändrat förhållningssättet till god ekonomisk hushållning ur ett
finansiellt perspektiv.
Det kan sammanfattningsvis påstås att lågkonjunkturen har påverkat diskussionen kring god
ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv, genom att det har blivit tänkbart i
kommunerna att avvika från de finansiella målen i syfte att kunna bibehålla en god
verksamhetsnivå.
43
7.Referenser
Litteratur
Brorström, Björn, Donatella, Pierre & Petersson, Hans (2008). Klargörande av huruvida
Västra Götalandsregionen har god ekonomisk hushållning. 1 uppl. Göteborg: Göteborgs
Universitet
Bryman, Alan (2002). Samhällsvetenskapliga metoder. 1. uppl. Malmö: Liber ekonomi
Donatella, Pierre, Petersson, Hans & Brorström, Björn (2007). Bristfälliga budgetdokument:
om mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Göteborg: Kommunforskning i
Västsverige (KFi)
Donatella, Pierre & Tagesson, Torbjörn (2010). Redovisning i besvärliga tider, i En
referensram för studier av kommuner i förändring, Mölndal, Lindgren och söner AB
Esaiasson, Peter (2007). Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad.
3., rev uppl. Stockholm: Norstedts juridik
Falkman, Pär & Orrbeck, Katarina (2001). Den offentliga sektorns redovisning. Lund:
Studentlitteratur
Merriam, Sharan B. (1994). Fallstudien som forskningsmetod. Lund: Studentlitteratur
Siverbo, Sven (2007) Demokratisk och effektiv styrning - En antologi om forskning i offentlig
förvaltning, 1. uppl. Stockholm: Studentlitteratur
Övriga referenser
Forskningsrapport; Brorström, Björn & Petersson, Hans (2006). God ekonomisk hushållning –
en praxisstudie av riktlinjer och mål av betydelse för en god ekonomisk hushållning.
Föreningen Sveriges Kommunalekonomer
Cirkulär 2004:46 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting
Heinstedt, Leif (2006) ”Pensionsskulden ett kommunalt bekymmer”. Välfärd nr.2
Hushållning i lagens namn [Elektronisk resurs] : att sköta ekonomin med mål, uppföljning
och åtgärder : god ekonomisk hushållning. (2005). Stockholm
44
Härryda kommun budget/plan 2010-2014
Lerums kommun reviderad budget 2011
Offentligt tryck
Regeringens proposition 1990/91:117 Ny kommunallag
Regeringens proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting
Kommittédirektiv 2010:29 Att främja en stabil kommunal verksamhet över konjunkturcykeln
Elektroniska källor
Konjunkturinstitutets hemsida:
http://www.konj.se/download/18.70c52033121865b13988000121486/Vad+orsakade+den+fin
ansiella+krisen%3F.pdf (2011-01-08)
45
Bilagor
Bilaga 1 Intervjuunderlag
Tema 1 God ekonomisk hushållning
1. Hur definieras god ekonomisk hushållning i Er kommun?
2. Vilket värde har begreppet god ekonomisk hushållning i Er kommun?
3. Anser ni Er ha god ekonomisk hushållning ur finansiellt perspektiv?
4. Vilken är koppling mellan definitionen av god ekonomisk hushållning och upprättade
finansiella mål?
Tema 2 Finansiella mål
5. Hur förs resonemanget när finansiella mål upprättas?
6. Vilka utformar finansiella mål?
7. Vad har ni för finansiella mål?
8. Hur används finansiella mål?
9. Vad är syftet med finansiella mål?
10. Vad händer när målen inte uppnås, hur besvaras frågan om god ekonomisk
hushållning i årsredovisningen?
11. Anser ni att det förekommer likformiga mål bland kommunerna?
Tema 3 Lågkonjunktur
12. Har konjunkturen förändrat kommunens ekonomiska förutsättningar?
13. Hur har lågkonjunkturen påverkat kommunen?
14. Har konjunkturen förändrat synen på god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt
perspektiv?
15. Har/Ska de finansiella målen förändras när konjunkturen förändrades?
46
Bilaga 2 Respondenter
Finansieringsekonom i Lerums kommun 2010-11-25
Kommundirektör i Härryda kommun 2010-11-30
Kommundirektör i Lerums kommun 2010-12-01
Kommunstyrelsens ordförande i Härryda kommun 2010-12-02
Redovisningsansvarig i Lerums kommun 2010-12-02
Ekonomichef i Härryda kommun 2010-12-06
Redovisningsansvarig i Härryda kommun 2010-12-10
47
