Klimatförändringar och internationell säkerhet

S113/08
14 mars 2008
KLIMATFÖRÄNDRING OCH INTERNATIONELL SÄKERHET
Dokument från den höge representanten och Europeiska kommissionen till
Europeiska rådet
I
INLEDNING
De risker som klimatförändringen medför är verkliga och dess effekter börjar redan att visa sig. FN
bedömer att dess vädjanden om akut humanitärt bistånd under 2007 i samtliga fall utom ett var
klimatrelaterade. FN:s säkerhetsråd debatterade 2007 för första gången klimatförändringen och dess
följder för den internationella säkerheten. Europeiska rådet har lyft fram klimatförändringens
inverkan på den internationella säkerheten och uppmanade i juni 2007 den höge representanten och
Europeiska kommissionen att gemensamt lägga fram en rapport för Europeiska rådet vid
vårmötet 2008.
Klimatförändringarna förstås nu bättre i sitt vetenskapliga sammanhang. Enligt den kartläggning
som Mellanstatliga panelen för klimatförändringar gjort kommer det att bli svårt att undvika en
temperaturökning på upp till 2 ºC jämfört med de förindustriella nivåerna, även om utsläppen
år 2050 skulle ha minskat till mindre än hälften av 1990 års nivåer. En sådan temperaturökning
kommer att innebära allvarliga säkerhetsrisker, som skulle öka om uppvärmningen fortsätter.
En odämpad klimatförändring utöver 2 ºC kommer att leda till säkerhetsscenarier av aldrig tidigare
skådat slag, eftersom de sannolikt skulle utlösa en rad avgörande förlopp som skulle leda till
fortsatta allt hastigare, irreversibla och i hög grad oförutsägbara klimatförändringar. Parallellt med
arbetet med de internationella säkerhetshot som klimatförändringen skapar bör det investeras i
begränsningsåtgärder för att undvika dessa scenarier och metoder bör tas fram för anpassning till
det oundvikliga. Båda bör anses ingå i den förebyggande säkerhetspolitiken.
1
SV
Klimatförändringen kan lämpligen ses som något som mångdubblar hoten varigenom nuvarande
utvecklingstendenser, spänningar och instabiliteten förvärras. Huvudproblemet är att
påfrestningarna från klimatförändringen riskerar att bli för stora för stater och regioner som redan
nu är sårbara och konfliktbelägna. Det är viktigt att inse att riskerna inte bara är humanitära: de
omfattar även politiska risker och säkerhetsrisker som direkt påverkar europeiska intressen.
Dessutom står det klart att det i linje med konceptet för individuell säkerhet finns ett inbördes
samband mellan många frågor som rör klimatförändringens inverkan på internationell säkerhet och
detta kräver övergripande politiska motåtgärder. Det finns till exempel en avsevärd risk att
millennieutvecklingsmålen inte förverkligas, eftersom klimatförändringen om den inte begränsas
mycket väl kan omintetgöra åratal av utvecklingsinsatser.
I denna rapport, där tyngdpunkten ligger på klimatförändringens inverkan på internationell säkerhet,
diskuteras hur dessa internationella säkerhetskonsekvenser påverkar Europas egen säkerhet och hur
EU bör agera.
EU har en unik möjlighet att reagera på klimatförändringens inverkan på internationell säkerhet
tack vare sin ledande roll inom utveckling och global klimatpolitik och alla de verktyg och
instrument som EU förfogar över. Dessutom verkar säkerhetsutmaningen till Europas fördel,
eftersom Europa har en övergripande strategi för konfliktförebyggande, krishantering och
återuppbyggnad efter konflikter och är en viktig förespråkare av effektiv multilateralism.
I den europeiska säkerhetsstrategin erkändes sambandet mellan den globala uppvärmningen och
konkurrensen om naturresurserna, medan globaliseringens konsekvenser för de yttre förbindelserna
lyftes fram i meddelandet Europa i världen.
I rapporten diskuteras hur alla EU-instrument, inbegripet gemenskapens insatser och Gusp-/ESFPåtgärder, kan användas tillsammans med begränsnings- och anpassningspolitik för att bemöta
säkerhetsriskerna. Man behandlar även vilka följderna blir för en intensifierad politisk dialog med
tredjeländer. Senast i slutet av 2009 måste ett avtal för tiden efter 2012 ha utarbetats och EU:s
utrikesförbindelser måste på alla plan användas i detta syfte.
2
SV
I rapporten dras slutsatsen att det ligger i Europas intresse att angripa de säkerhetsrelaterade
följderna av klimatförändringen genom en rad olika åtgärder: på EU-nivå, i de bilaterala
förbindelserna och multilateralt, genom ömsesidig samverkan.
Även om denna rapport behandlar klimatförändringens inverkan på internationell säkerhet kommer
EU:s respons att påverkas av hur klimatförändringen påverkar Europa som sådant.
Klimatförändringarna kommer att ha stor inverkan på Europas naturliga miljö och nästan alla delar
av samhället och ekonomin.
II.
HOT
Klimatförändringens effekter kan nu skönjas: temperaturerna stiger, istäcken och glaciärer smälter
och extremt väder blir allt vanligare och allt häftigare. I nästa avsnitt beskrivs några av de
klimatförändringsdrivna konflikter som kan uppstå i olika delar av världen.
i)
Konflikter om resurser
Redan nu minskar den odlingsbara marken, är bristen på vatten utbredd, minskar tillgången på
livsmedel och fiskbestånden, ökar översvämningarna och den långvariga torkan i många delar av
världen. Genom klimatförändringen kommer nederbördsmönstren att förändras och tillgången på
sötvatten att minska ytterligare med upp till 20–30 % i vissa regioner. Sjunkande produktivitet i
jordbruket kommer att medföra eller förvärra en osäker livsmedelsförsörjning i de minst utvecklade
länderna och en generell ohållbar prisökning på livsmedel. Särskilt vattenbristen kan skapa oro i
samhället och medföra stora ekonomiska förluster, även i stabila ekonomier. Konsekvenserna
kommer att vara ännu allvarligare i områden med högt demografiskt tryck. Den generella följden är
att klimatförändringen kommer att ge näring åt befintliga konflikter som rör krympande resurser,
särskilt när tillgången till dessa resurser är politiskt betingad.
3
SV
ii)
Ekonomisk skada och risker för kuststäder och kritisk infrastruktur
Man har gjort bedömningen att om inga förändringar görs när det gäller att hantera
klimatförändringen kan kostnaden för världsekonomin uppgå till 20 % av den globala
bruttonationalprodukten per år, medan kostnaden för en effektiv samlad insats kan begränsas till
1 %. Omkring en femtedel av världens befolkning bor i kustområden, och andelen kommer att stiga
under de närmaste åren. De s.k. megastäderna, med sin stödinfrastruktur som hamnanläggningar
och oljeraffinaderier, ligger ofta vid havet eller i floddeltan. En stigande havsnivå och allt oftare
förekommande och allt allvarligare naturkatastrofer hotar allvarligt dessa regioner och deras
ekonomiska utsikter. Detta skulle särskilt drabba Kinas och Indiens östkuster liksom Västindien och
Centralamerika. När katastroferna och de humanitära kriserna ökar kommer givarländernas resurser,
bland annat förmågan att bistå med katastrofinsatser, att utsättas för enorma påfrestningar.
iii)
Territoriella förluster och gränstvister
Forskare beräknar att landmassan kommer att genomgå stora förändringar under detta århundrade.
Om kustlinjen förskjuts inåt landet och stora ytor hamnar under vatten kan resultatet bli att delar av
territoriet, inbegripet hela länder såsom små östater, går förlorade. Sannolikt kommer antalet tvister
om land- och sjögränser och andra territoriella rättigheter att öka. Det kan bli nödvändigt att se över
gällande folkrättsbestämmelser, särskilt inom havsrätten, om lösning av tvister som rör territorier
och gränser. En ytterligare dimension av konkurrensen om energiresurserna är den potentiella
konflikten om polarområdenas resurser, som kommer att kunna utvinnas till följd av den globala
uppvärmningen. Ökenspridningen kan utlösa en ond cirkel av markförstöring, migration och
konflikter om territorier och gränser som hotar den politiska stabiliteten i en del länder och regioner.
iv)
Miljörelaterad migration
De delar av befolkningen som redan idag drabbats av undermåliga hälsoförhållanden, arbetslöshet
eller social utslagning blir mer sårbara för påverkan av klimatförändringen, vilket kan förstärka eller
framkalla migration mellan och inom vissa länder. FN räknar med att det kommer att finnas
miljontals "miljöflyktingar" 2020 med klimatförändringen som en av de viktigaste pådrivande
orsakerna. En del länder som är extremt känsliga för klimatförändring vädjar redan om att denna
miljörelaterade migration ska erkännas internationellt. Denna migration kan skärpa konflikterna i
transit- och destinationsområdena. Europa måste räkna med ett betydligt högre migrationstryck.
4
SV
v)
Instabilitet och radikalisering
Klimatförändringen kan påtagligt öka instabiliteten i svaga eller sönderfallande stater genom att
regeringarnas redan begränsade förmåga att effektivt anta de utmaningar de ställs inför utsätts för
alltför stora påfrestningar. Om en regering är oförmögen att tillgodose de behov som den egna
befolkningen har i sin helhet eller att erbjuda skydd mot klimatförändringsrelaterade umbäranden,
kan detta framkalla frustration och leda till spänningar mellan olika etniska och religiösa grupper i
en del länder och till politisk radikalisering. Därigenom kan länder och till och med hela regioner
destabiliseras.
vi)
Spänningar som beror på tillgången till energi
En av de mest betydelsefulla potentiella resurskonflikterna beror på den intensifierade konkurrensen
om tillgången till och kontrollen över energiresurser. Det kommer att i sig fortsätta att utgöra en
orsak till instabilitet. Eftersom en stor del av världens kolvätereserver finns i regioner som är
sårbara för klimatförändringen och eftersom många olje- och gasproducerande stater redan står
inför stora samhällsekonomiska och demografiska utmaningar, riskerar instabiliteten att öka. Detta
kan skapa en all osäkrare energiförsörjning och ökad konkurrens om resurserna. En eventuell mer
utbredd användning av kärnenergi för kraftproduktion kan leda till nya problem när det gäller
spridning inom ett system för icke-spridning som redan utsätts för påfrestningar. När tidigare
otillgängliga regioner blir tillgängliga till följd av klimatförändringen kommer kapplöpningen om
resurser att intensifieras.
vii) Påfrestningar på de internationella styrelseformerna
Det multilaterala systemet hotas om det internationella samfundet misslyckas med att ta itu med de
hot som nämnts ovan. Effekterna av klimatförändringen kommer att underblåsa en politik av
förbittring mellan dem som har det största ansvaret för klimatförändringen och dem som mest
påverkas av denna. Följderna av politiken för att begränsa klimateffekterna (eller av politiska
misslyckanden) kommer följaktligen att driva på den politiska spänningen både nationellt och
internationellt. Den potentiella klyftan skiljer inte endast Nord från Syd utan det kommer även att
finnas en Syd–Syd-dimension, särskilt när Kinas och Indiens andel av de globala utsläppen ökar.
Det redan hårt prövade systemet för internationell säkerhet kommer att utsättas för ökade
påfrestningar.
5
SV
III. GEOGRAFISKA EXEMPEL
I många regioner förvärrar klimatförändringen ett eller fler av de ovan nämnda hoten. I följande
avsnitt beskrivs hur klimatförändringen mångdubblar de nuvarande påfrestningarna på olika
regioner i världen. Eftersom några av de mest klimatförändringskänsliga regionerna, t.ex.
Nordafrika och Mellanöstern tillhör EU:s grannar, kan migrationstrycket mot Europeiska unionens
gränser liksom den politiska instabiliteten och konflikterna i framtiden komma att öka. Detta kan
också få stora följder för Europas energiförsörjningrutter.
1.
Afrika:
Afrika tillhör de världsdelar som på grund av ett stort antal påfrestningar och låg
anpassningsförmåga är mest känsliga för klimatförändringen. I Nordafrika och Sahel kommer
marken att försämras på grund av ökad torka, vattenbrist och överanvändning, vilket kan leda till att
75 % av den odlingsbara mark som tillförs regnvatten kan försvinna. Nildeltat kan hotas av både en
stigande havsnivå och försaltning i jordbruksområden medan 12–15 % av den odlingsbara marken
kan gå förlorad under detta århundrade på grund av en stigande havsnivå, varvid fem miljoner
människor kommer att ha drabbats fram till 2050. Redan idag påverkas konflikten i och omkring
Darfur kraftigt av klimatförändringen.
På Afrikas horn kommer minskad nederbörd och stigande temperaturer att få stora negativa
konsekvenser för en region som är mycket känslig för konflikter. I södra Afrika bidrar torka till
dåliga skördar, vilket leder till osäker livsmedelsförsörjning i flera områden där miljontals
människor beräknas att drabbas av livsmedelsbrist. Inte bara migrationen i denna region utan även
migrationen från andra delar via Nordafrika (transitmigration) till Europa kommer sannolikt att öka.
I Afrika och på andra håll beräknas klimatförändringen få negativa följder för folkhälsan, särskilt på
grund av spridningen av vektorburna sjukdomar som ytterligare kommer att förvärra spänningarna.
6
SV
2.
Mellanöstern:
Vattensystem i Mellanöstern är redan nu utsatta för extrema påfrestningar. Omkring två tredjedelar
av Arabvärlden är beroende av vattenkällor som ligger i andra länder. Floderna Jordan och Yarmuk
beräknas få uppleva avsevärt lägre flöden, vilket påverkar Israel, de palestinska territorierna och
Jordanien. De nuvarande konflikterna om tillgången till vatten i regionen kommer med största
sannolikhet att skärpas och leda till ökad politisk instabilitet, med negativa följder för Europas
energitrygghet och andra intressen. Tillgången på vatten i Israel kan komma att sjunka med 60 %
under detta århundrade. Följaktligen förväntas skördarna att minska betydligt i detta i hög grad
redan arida eller semiarida område. Betydande minskningar av vattentillgången beräknas drabba
Turkiet, Irak, Syrien och Saudiarabien och således påverka stabiliteten i en region som är av vitalt
strategiskt intresse för Europa.
3.
Sydasien:
En stigande havsnivå kan hota livsmiljön för miljontals människor eftersom 40 % av Asiens
befolkning (nästan två miljarder människor) bor inom 60 kilometers avstånd från kusten.
Vattenstress och sjunkande jordbruksproduktivitet kommer att göra det svårt för Asien att förse sin
växande befolkning med mat och befolkningen kommer dessutom att i allt högre grad exponeras för
smittsamma sjukdomar. Förändringar av monsunregnen och en minskad mängd smältvatten från
Himalaya kommer att påverka mer än en miljard människor. Konflikter om de kvarvarande
resurserna och okontrollerad migration kommer att leda till instabilitet i en region som är en viktig
ekonomisk partner för Europa med en koncentration av produktions- och distributionsfaktorer längs
sårbara kuster.
4.
Centralasien:
Centralasien är en annan region som allvarligt påverkas av klimatförändringen. En ökad brist på
vatten, som både är en viktig resurs för jordbruket och en strategisk resurs för elproduktion, kan
redan skönjas. Tadzjikistans glaciärer förlorade en tredjedel av sin yta bara under den senare hälften
av 1900-talet, och Kirgizistan har förlorat över 1 000 glaciärer under de senaste fyra årtiondena. Det
finns således en avsevärt ökad risk för konflikter i en region vars strategiska, politiska och
ekonomiska utveckling samt växande transregionala utmaningar direkt eller indirekt påverkar EU:s
intressen.
7
SV
5.
Latinamerika och Västindien
I torrare områden i Latinamerika kommer klimatförändringarna att leda till försaltning och
ökenspridning när det gäller jordbruksland och till minskad produktivitet när det gäller viktiga av
grödor och boskap. Detta kommer att ha negativa konsekvenser för livsmedelssäkerheten.
Höjningen av havsnivån beräknas orsaka ökad risk för översvämning i lågt liggande områden. En
temperaturhöjning av havets ytvatten på grund av klimatförändringarna beräknas få negativa
effekter på korallreven och orsaka förändringar vad gäller fiskbeståndens lokalisering. Länderna i
Latinamerika och Västindien är redan föremål för de skadliga effekterna, bl.a. många extrema
händelser i samband med El Niño-cykeln. Förändringar i nederbördsmönstret och glaciärernas
försvinnande beräknas i avsevärd omfattning påverka tillgången till vatten för människors
konsumtion, jordbruk och energiframställning, t.ex. i Anderna. Länderna i Västindien och
Mexikanska golfen drabbas redan i ökad utsträckning av stora orkaner. Detta kommer att förvärras
ytterligare genom klimatförändringarna och resultera i sociala och politiska spänningar i en region
som ofta har svaga regeringsstrukturer.
6.
Arktis
Den snabba nedsmältningen av polaristäcket, särskilt i Arktis, öppnar för nya vattenvägar och
internationella handelsvägar. Den ökade åtkomligheten vad gäller de enorma kolvätesresurserna i
området runt Arktis ändrar dessutom regionens geostrategiska dynamik med eventuella
konsekvenser för internationell stabilitet och europeiska säkerhetsintressen. De härav följande nya
strategiska intressena illustreras av den nyligen inträffade nedsättningen av den ryska flaggan under
nordpolen. Det finns ett ökande behov av att inrikta sig på den växande debatten om territoriella
krav och tillträde till nya handelsvägar från olika länders sida, vilket innebär en utmaning för
Europas förmåga att effektivt trygga sina handels- och resursintressen i regionen och vilket kan bli
en påfrestning på dess förbindelser med viktiga partner.
IV.
Slutsatser och rekommendationer
Klimatförändringarnas konsekvenser för den internationella säkerheten är inte ett problem som hör
framtiden till utan är redan i dagsläget ett problem, och ett problem som vi kommer att få leva med.
Även om framsteg sker med att minska utsläppen av växthusgaser, har väderleksförhållandena
redan ändrats, den globala temperaturen redan höjts och, framför allt, klimatförändringarna redan
blivit kännbara runt om i världen.
EU:s aktiva roll i de internationella förhandlingarna om klimatförändringarna är av mycket stor vikt
8
SV
och måste fortsätta. EU har visat ledarskap både i internationella förhandlingar, särskilt genom att
förespråka målet med en maximal temperaturhöjning på 20C, och med sina långtgående beslut när
det gäller den interna klimat- och energipolitiken. EU kan dock inte agera ensamt. I ett
internationellt politiskt landskap under förändring kommer de som står för de största utsläppen och
de framväxande ekonomierna också att behöva medverka i och binda sig för en ambitiös global
klimatöverenskommelse inom FN:s ram.
I EU:s insatser måste särskild uppmärksamhet ägnas åt USA, Kina och Indien och åt betydelsen av
följderna för EU:s långsiktiga förbindelser med Ryssland. Rekommendationerna nedan bör
kompletteras genom ytterligare undersökningar och följas upp genom konsekventa handlingsplaner
från EU:s sida, med syftet att åtgärda de olika aspekterna av de insatser som krävs för att gripa sig
an klimatförändringarnas effekter på internationell säkerhet på ett övergripande och effektivt sätt.
Man bör i den förestående granskningen av genomförandet av den europeiska säkerhetsstrategin
och, i förekommande fall, de förslag som kompletterar denna, ta hänsyn till den säkerhetsmässiga
aspekten av klimatförändringarna.
En ökning av resurserna på EU-nivå
Ett första steg för att åtgärda klimatförändringarnas effekter på internationell säkerhet bör vara att
bygga upp kunskap och bedöma EU:s egna resurser, följt av ett förbättrat förebyggande av
katastrofer och konflikter samt en förbättrad beredskap för att snabbt hantera dessa. De ekonomiska
konsekvenserna av dessa insatser bör fastställas och även beaktas i EU:s budgetöversyn.
I de eventuella åtgärder som skulle kunna utvecklas ingår följande:
•
En förstärkning av EU:s resurser för forskning, analys, övervakning och tidig varning samt
bevakningslistor, inbegripet institutet för säkerhetsfrågor, EU:s satellitcentrum, EU:s
gemensamma lägescentral, EU:s kontaktnätverk för trygg energiförsörjning, den globala
övervakningen för miljö och säkerhet samt gemensamma forskningscentrum. I övervakning
och tidig varning bör i synnerhet ingå situationer som rör staters bräcklighet och politisk
radikalisering, spänningar som rör resurser och energiförsörjning, miljömässiga och
socioekonomiska påfrestningar, hot mot viktiga infrastrukturer och ekonomiska tillgångar,
gränstvister, effekter på mänskliga rättigheter och potentiella migrationsrörelser.
9
SV
•
En ytterligare uppbyggnad av EU:s och medlemsstaternas planering och kapacitet, bl.a.
civilskyddet och utnyttjandet av (civila och militära) instrument för krishantering och
katastrofinsatser för att på så sätt bidra till hanteringen av de säkerhetsrisker som orsakas av
klimatförändringarna.
•
Beställning av ytterligare arbete för att region för region mer ingående titta på vilka
säkerhetskonsekvenserna sannolikt blir och hur de kommer att påverka EU:s intressen.
EU:s multilaterala ledarskap för att främja global klimatsäkerhet
Klimatförändringarna, inklusive deras säkerhetsmässiga aspekter, är ett viktigt inslag i de
internationella förbindelserna och kommer i ökande grad att så förbli under de kommande åren. Om
man tar fasta på dem kan de till och med bli en positiv drivkraft för att förbättra och reformera den
globala samhällsstyrningen. Det är ett globalt problem och därför förespråkar EU multilaterala
insatser. Genom att bygga vidare på den framgångsrika Balikonferensen i december 2007 måste EU
fortsätta och stärka sitt ledarskap för att under 2009 nå fram till en ambitiös överenskommelse för
tiden efter 2012 med både begränsnings- och anpassningsåtgärder från alla länders sida som ett
viktigt bidrag till hanteringen av klimatsäkerheten.
I de eventuella åtgärder som skulle kunna utvecklas ingår följande:
•
Att rikta uppmärksamheten på de säkerhetsrisker som har samband med klimatförändringarna
i multilaterala sammanhang, särskilt inom FN:s säkerhetsråd, G8-gruppen och FN:s
specialiserade organ (bland annat genom att man uppmärksammar ett eventuellt behov av att
stärka vissa bestämmelser i internationell rätt, däribland havsrätten).
•
Att öka det internationella samarbetet när det gäller upptäckt och övervakning av de
säkerhetshot som har samband med klimatförändringarna och när det gäller resurser för
förebyggande, beredskap, begränsningar och insatser. Att främja utarbetandet av regionala
säkerhetsscenarier för olika nivåer av klimatförändringar och konsekvenserna av dem för den
internationella säkerheten.
•
Att beakta miljöutlösta ytterligare migrationspåfrestningar i den fortsatta utvecklingen av en
övergripande europeisk migrationspolitik, i samband med alla berörda internationella organ.
10
SV
Samarbete med tredje land
Klimatförändringarna gör det nödvändigt att titta på och förstärka EU:s instrument för samarbete
och politisk dialog och därvid i högre grad uppmärksamma klimatförändringarnas effekter på
säkerheten. Detta kan leda till högre prioritering av och ökat stöd för begränsningar och
anpassningsåtgärder i samband med klimatförändringarna, god samhällsstyrning, förvaltning av
naturresurser, tekniköverföring, gränsöverskridande miljösamarbete (bl.a. vatten och land),
institutionell förstärkning och kapacitetsuppbyggnad för krishantering.
I de eventuella åtgärder som skulle kunna utvecklas ingår följande:
•
Att ytterligare integrera anpassning och återhämtningsförmåga i samband med
klimatförändringarna i EU:s regionala strategier (t.ex. den nordliga dimensionen, den
europeiska grannskapspolitiken, EU–Afrika-strategin, Barcelonaprocessen,
Svartahavssynergin, EU:s strategi för Centralasien och handlingsplanen för Mellanöstern).
Särskild uppmärksamhet bör ägnas de mest sårbara regionerna och potentiella oroshärdar
beträffande klimatsäkerheten. Man bör bygga vidare på den globala
klimatförändringsalliansen mellan EU och de mest sårbara utvecklingsländerna.
•
Att utarbeta en EU-politik för Arktis som grundar sig på den geostrategi som utvecklas i den
arktiska regionen med beaktande av bl.a. tillgången till resurser och öppnandet av nya
handelsvägar.
•
Att undersöka klimatförändringarnas säkerhetskonsekvenser i dialog med tredjeländer,
inbegripet genom utbyte av analysresultat.
________________________
11
SV