En tyst revolution
- Hur kan sociala trygghetssystem bidra
till att utrota fattigdomen?
Dokumentation från seminarium
onsdagen den 23 maj 2012
Medelhavsmuseet, Stockholm
En tyst revolution
Sociala trygghetssystem i form av till exempel barnbidrag och folkpension har under senare år
vuxit fram i allt fler utvecklingsländer. Vetenskapliga utvärderingar visar att de sociala
transfereringarna överlag ger goda resultat – undernäringen minskar, särskilt bland barn, fler
barn går i skolan och människors hälsa förbättras. Denna ”tysta revolution” har i mycket
begränsad utsträckning varit biståndsdriven.
Med utgångspunkt i antologin Pengar i handen från Svenska kyrkan och Nordiska
Afrikainstitutet fördes vid ett seminarium den 23 maj 2012 ett samtal kring sociala
trygghetssystem i utvecklingsländer. Är de sociala trygghetssystemen ett verktyg i
fattigdomsbekämpning? Hur kan det civila samhället i Sverige, och dess partner i Syd, bidra
till utvecklingen av sådana trygghetssystem?
Seminariet arrangerades av Svenska kyrkan, Nordiska Afrikainstitutet, Föreningen för
utvecklingsfrågor (FUF) och Arbetsgruppen för Pensionärer utan gränser
Seminarieprogram
Sociala trygghetssystem på utvecklingsagendan
Göran Holmqvist, Sida, medförfattare till Pengar i handen och författare till
avhandlingen Perspectives on Inequality and Social Protection. Börjar snart arbeta på
UNICEF med frågor som rör social trygghet.
The development of social protection in African countries
Miguel Niño-Zarazúa, medförfattare till Pengar i handen och Research Fellow, World
Institute for Development Economics Research (WIDER), United Nations University
Svenska välfärdsforskning och diskussionen om fattigdomsbekämpning i
utvecklingsländer
Kenneth Nelson, docent i sociologi med inriktning mot jämförande
välfärdsforskning, Institutet för social forskning, Stockholms universitet.
Arbete med äldres rättigheter i Bolivia
Klas Hansson, Verksamhetsledare Svalorna Latinamerika.
Tankar om det civila samhällets roll i utvecklingen av sociala trygghetssystem
Gunnel Axelsson Nycander, Svenska kyrkan. Medförfattare till Pengar i handen.
Panelsamtal med bland andra Elisabeth Dahlin, Rädda Barnen och Christer
Wälivaara, LO-TCOs biståndsnämnd. Samtalsledare Erik Lysén, Svenska kyrkan.
Text: Agneta Gunnarsson
2
Inledning
Noak Löfgren, FUF, hälsade alla och arrangörerna berättade om bakgrunden till respektive
organisations engagemang för frågan om sociala trygghetssystem:
Lena Ekroth, Arbetsgruppen för Pensionärer utan gränser, berättade att arbetsgruppen vill
påverka beslutsfattare och andra i Sverige så att äldre i biståndet uppmärksammas mer, och
välkomnade nya medlemmar.
Carin Norberg, Nordiska Afrikainstitutet, berättade om UNRISD-projektet Social policy in a
developmenatal context, som studerade sociala trygghetssystem i olika länder. Projektet kom
fram till att även fattiga länder kan genomföra denna typ av trygghetssystem. Göran
Holmqvist, som då arbetade på Nordiska Afrikainstitutet, engagerade sig i ämnet och ett
samarbete inleddes med Svenska kyrkan som parallellt hade börjat intressera sig för frågan.
Erik Lysén konstaterade att för Svenska kyrkan kom första impulsen att börja arbeta med
sociala trygghetssystem från partnern Black Sash, som är en föregångare när det gäller dessa
frågor i Sydafrika. Svenska kyrkan har i många år engagerat sig för jordbruksutveckling och
rätten till mat, men har konstaterat att detta inte räcker; man behöver också ta in aspekter som
gäller social trygghet i analys och insatser.
3
Social trygghet på utvecklingsagendan
Göran Holmqvist, Sida.
För lite mer än hundra år sedan samlades många hundra människor från hela Sverige till en
stor ”fattigvårdskonferens” i Blasieholmskyrkan här i närheten. Många av de problem – och
lösningar – som diskuterades då liknar på många sätt de frågor som vi diskuterar inom
biståndet idag. I diskussionerna på konferensen saknades helt respekt för fattiga människors
integritet och autonomi. Och i den tidens tal om att de fattiga skulle ”leva ett värdigt liv” för
att få ta del av sociala förmåner finns paralleller till dagens debatt i många utvecklingsländer.
Vad handlar social trygghet om? Instrumenten är social service (t ex hälsokliniker och
skolor), skyddslagstiftning (t ex vad gälle arbetsvillkor), socialförsäkringar (t ex
avgiftsbaserade pensioner) och sociala transfereringar. Boken Pengar i handen handlar främst
om det sistnämnda.
Vad händer inom området? I Latinamerika har nästan alla länder vid det här laget någon form
av villkorade bidrag. I Indien finns en sysselsättningsgaranti som säger att alla på
landsbygden har rätt till 100 dagars beredskapsarbete. I Afrika har åtta länder infört
folkpensioner och i Etiopien finns beredskapsarbeten kombinerade med bidrag. I Kenya har
skolluncher införts för 1,3 miljoner barn. Dessutom finns många små, givardrivna ”cash
transfer”-program i olika länder. Givarna pratar främst om dem, men det riktigt stora händer
utan att biståndsgivare är inblandade.
4
FN har antagit ett Social Protection Floor, den Afrikanska Union har ett Social Policy
Framework och G20 säger sig vilja göra mer. Världsbanken, UNICEF, EU och OECD har
strategier. Det finns mer och mer samsyn, och erfarenheter i Syd sprids mellan länderna.
Men det är tyst i Sverige. Ingen synlighet och inga policyuttalanden. Trots att vi har PGU
(Politik för Global Utveckling), där det finns ett kapital om sociala trygghetssystem.
Fem grundläggande frågor när det gäller social trygghet:
-
Fungerar det?
Har fattiga länder råd?
Finns politisk vilja?
Finns administrativ kapacitet?
Är det något för biståndet?
Vad gäller resultat är den nya trenden att göra randomiserade studier där områden eller
grupper som berörs av insatser jämförs med kontrollgrupper. Flera sådana studier visar
mycket positiva resultat i form av minskad fattigdom och undernäring, särskilt bland barn,
och förbättrad skolgång.
Det finns också välgrundade hypoteser som talar för länkar till långsiktig utveckling, men
detta är svårt att mäta. Humankapitalet skyddas genom att människor blir mer välnärda,
friskare och bättre utbildade, fattigdomsfällor undviks (otrygghet är ekonomiskt ineffektivt)
och det blir spridningseffekter. Sannolikt är det också så att tillväxt och strukturomvandling
gynnas genom ökad social sammanhållning. Negativa effekter, som att bidrag skulle ge
svagare incitament för människor att arbeta och spara kan undvikas genom rätt
programdesign.
Är det för dyrt? Även om satsningarna betalar sig på sikt finns alltid en alternativkostnad
(man kan exempelvis bygga vägar istället), men de summor som går till social trygghet idag
är små. FN förespråkar ett minipaket vars minimala pension skulle kostar cirka en procent av
BNP. Barnbidrag till alla skulle kosta 2-3 procent av BNP. Det är inga höga siffror, men
mycket i länder där skatten är 13-14 procent av BNP, och visar på vikten av att utveckla
skattesystemen i de här länderna.
Hur är det med den politiska viljan? Social trygghet är inte ett uttryck för en ny modefluga på
den internationella biståndsagendan. De flesta stora och institutionaliserade system har vuxit
fram ur inhemska politiska processer och med inhemsk finansiering. Det är viktigt att
internationellt stöd bygger vidare på detta ägarskap.
Är det administrativt krångligt? Nej, det går att konstruera enkla system. Namibia har
bankomater på lastbil där människor kan ta ut pensioner. I Kenya får folk lön i mobilen.
Brasilien har infört ett slags kontantkort.
Vad säger OECD/DAC om biståndets roll? Samordna med de berörda ländernas egna system,
harmonisera med andra givare och, framför allt, gör mer än idag – med långsiktig och
förutsägbar finansiering.
5
Sociala trygghetssystem i Afrika söder
om Sahara: Kommer de gröna skotten
att blomma?
Miguel Niño-Zarazúa. Research fellow vid UN-WIDER.
Sociala trygghetssystem i Syd speglar ett förändrat policytänkande och en växande konsensus
om att en utrotning av fattigdomen kräver både ekonomisk tillväxt, tillgång till grundläggande
service och socialt skydd.
De gröna skotten i Afrika söder om Sahara märks främst när det gäller sociala transfereringar.
Sociala trygghetssystem har blivit en del av den andra generationen fattigdomsstrategier
(Poverty Reduction Strategy Paper, PRSPs). Nationella strategier finns nu i Ghana,
Moçambique, Rwanda och Uganda. Livingstone-processen genom Afrikanska Unionen
trycker på för ett reguljärt och pålitligt inkomststöd. Socialt skydd ses också mer och mer som
ett kontracykliskt politiskt svar på mat-, energi- och finanskriserna.
De största transfereringarna i Afrika söder om Sahara är Sydafrikas ålderspension och
barnbidrag som vart och ett har cirka tio miljoner förmånstagare. Därefter kommer Etiopiens
bidrags- och beredskapsarbetsprogram som når drygt åtta miljoner människor. Cirka 43
miljoner människor i Afrika söder om Sahara beräknas dra nytta av sociala transfereringar.
Largest social transfers in SSA
Programme
Country
Beneficiaries
(in millions)
Income Group
Old Age Pension
South Africa
10.00
Upper middle income
Child Support Grant
South Africa
9.50
Upper middle income
Ethiopia
8.20
Low income
South Africa
5.00
Upper middle income
Malawi
2.68
Low income
South Africa
1.50
Upper middle income
Zimbabwe
1.50
Low income
Mozambique
0.72
Low income
Old Age Grant
Namibia
0.65
Upper middle income
Old Age Pension
Botswana
0.59
Upper middle income
Productive Safety Net Program
Expanded Public Works Programme:
Phase 2
Improving Livelihood Through
Public Works Programme
Disability grant
Protracted Relief Programme
Food Subsidy Programme
Sub-total
40.33
Other 32 pilots
3.00
TOTAL sub-Saharan Africa
43.00
Source: Barrientos and Niño-Zarazúa (2011)
6
De modeller som tillämpas i medel- och låginkomstländer skiljer sig åt. I låginkomstländerna
har tillväxt, skuldavskrivningar och intäkter från naturresurser på 2000-talet gjort det möjligt
att gå från livsmedelshjälp till inkomststöd och sociala transfereringar. Programmen är till stor
del finansierade av givare och det handlar, med några undantag, om pilotprojekt som saknar
institutionellt, finansiellt och politiskt stöd. I medelinkomstländerna är utvecklingen däremot
inhemskt driven och skattefinansierad och stöden omfattar betydligt fler. De pensioner och
barnbidrag som införts har delvis påverkats av utbredningen av hiv och aids och den inverkan
sjukdomen har på familjestrukturerna.
Simuleringar visar att en procent av BNP skulle räcka för att betala en grundpension och att
två procent räcker till ett barnbidrag. Riktade program skulle kunna sänka kostnaderna
ytterligare. Men även dessa blygsamma kostnader är svåra att klara för fattiga länder.
Skatteintäkterna som andel av BNP i Afrika söder om Sahara har ökat från 13,5 procent på
1980-talet till 18 procent på 2000-talet. Den begränsade ökningen hänger samman med att den
rurala ekonomin och den informella sektorn är svåra att beskatta. Vidare har
skattemyndigheterna begränsad administrativ kapacitet och en reell omfördelning skulle kräva
så hög beskattning av de rika att den vore både ekonomiskt och politiskt omöjlig. Det finns
dock andra möjligheter att få fram resurser. Exempelvis kan länderna använda inkomster från
olja och andra naturresurser genom att avsätta vinsterna till särskilda fonder. En annan
möjlighet är att och omfördela resurser från generella subventioner på livsmedel och
drivmedel.
Istället för att stödja ländernas egna modeller föredrar givarna ofta egna initiativ och parallella
strukturer. Medan regeringarna i Afrika söder om Sahara betonat tillväxt och produktivitet har
givarna valt att också uttrycka sig i termer av rättigheter, vilket afrikanska eliter inte
uppskattar. Återstående utmaningar gäller bland annat den begränsade kapaciteten att
utforma, genomföra och utvärdera transfereringar i låginkomstländerna. En nyckelfråga är
slutligen betydelsen av att öka kvaliteten på och tillgängligheten till grundläggande service
när efterfrågan ökar som följd av införandet av sociala transfereringssystem.
De gröna skotten växer. Men det finns olikheter mellan medel- och låginkomstländer och
många återstående utmaningar. Nya sätt att lösa dessa utmaningar börjar komma, till exempel
spridning och lärande mellan länder i Syd, ökad skatteuppbörd och institutionell utveckling.
Utvecklingssamarbete kan bidra, men givarna behöver förstå ländernas egna prioriteringar.
7
Svensk välfärdsforskning och
diskussionen om fattigdomsbekämpning
i utvecklingsländer
Kenneth Nelson Stockholms universitet
Socialpolitikens konsekvenser för fattigdom och ojämlikhet debatteras över hela världen. Men
när man flyttar fokus från Väst till utvecklingsländerna förändras frågan. I Europa lyfter man
fram två faktorer som viktiga för fattigdomsbekämpning; den ena är fördelningsprofilen i
transfereringssystemen, den andra är nivån på de omfördelade resurserna.
I en utvecklingskontext har det skett vissa förändringar i diskussionen om global fattigdom
och socialpolitik under senare år. Framför allt gäller detta hos Världsbanken som tidigare var
mycket fokuserad på extrem fattigdom men nu även understryker vikten av mer universella
system och bidrag med mindre tydlig låginkomstprofil. Men ingenstans i Världsbankens nya
strategi för sociala trygghetssystem nämns bidrags- och ersättningsnivåerna.
Så vad förklarar skillnader mellan effekterna av olika program? Beror de på
fördelningsprofilen, som Världsbanken betonar?
Viss vägledning får vi genom de inkomstdata som numera finns att tillgå för ett stort antal
länder och som gör att vi kan studera betydelsen av transfereringarnas fördelningsprofil och
graden av fattigdom i ett globalt perspektiv. Dessa data visar att transfereringarnas
fördelningsprofil tycks påverka andelen fattiga. Men detta samband försvinner när vi
samtidigt tar hänsyn till transfereringarnas storlek. Slutsatsen är att sambandet mellan
fördelningsprofil och fattigdom är skenbart. Istället är det storleken på de ekonomiska
summor som omfördelas som har betydelse.
Kritiken mot Världsbankens nya strategi blir därför att den fokuserar på fel aspekt - eller
avgränsar sin analys alltför snävt. Frågan om fattigdomsbekämpning på global nivå handlar
inte enbart om hur väl transfereringarna riktas in mot dem som har det sämst ställt. Ännu
viktigare förefaller nivån på transfereringarna vara, något som Världsbanken alltså inte
diskuterar. Men det finns en komplikation som kan förklara varför nivån inte diskuteras; med
en hög nivå på transfereringarna riskerar man att inte få politisk acceptans för systemet.
8
Arbete med äldres rättigheter i Bolivia
Klas Hansson. Svalorna Latinamerika
I Bolivia startades organiseringen av äldre med stöd från en svalvolontär. Svalorna bidrog
med en liten summa, cirka 20 000 kronor, som gick till fikabröd, lite lönebidrag och lokaler.
Arbetet med att organisera de äldre gick långsamt, men det var en växande kraft underifrån.
Det tog också lång tid att ändra attityderna; de äldre har inte bara en roll i familjen utan också
i samhället.
På 1990-talet skapades så ett äldreråd bestående av de äldre själva, kyrkan och internationella
organisationer. De äldre började synas i samhället, till exempel i radio och tv. I slutet av 1990talet kom också den första pensionen. Men det var en tillfällig förmån som främst tillkom för
att vinna röster i samband med ett val.
Svalorna fortsatte arbeta med att utbilda och påverka. När diskussioner om
skuldavskrivningar inleddes fick vi med en representant för de äldre som framhöll att de
resurser som blev tillgängliga även skulle gynna dem. Det fanns pensioner för tjänstemän,
men det pengar för att utvidga systemet. Men tack vare skuldavskrivningarna förändrades
detta och nu finns en allmän pension för de fattigaste.
Samarbetet mellan Svalorna och det civila samhället i Bolivia har bidragit till att denna
pension finns och även att de fattiga äldre faktiskt också kan få sjukvård. Men här handlar det
åter om attityder; en läkare kan låta en gammal kvinna som kommer till mottagningen sitta
kvar i väntrummet.
9
Tankar om det civila samhällets roll i
utvecklingen av sociala trygghetssystem
Gunnel Axelsson Nycander. Svenska kyrkan
Jag har ofta undrat varför vi i det civila samhället inte börjat arbeta med denna fråga tidigare.
En trolig orsak är att vi har haft behov av att distansera oss från tidigare tal om välgörenhet, vi
har betonat betydelsen av ”hjälp till självhjälp” och har velat ändra på bilden av passiva
mottagare av hjälp. Men detta har haft den negativa bieffekten att de allra mest utsatta har
hamnat utanför, exempelvis i jordbruksprojekt. De har ingen mark att odla, kan kanske inte
arbeta eftersom de är sjuka, och så vidare.
Även en rädsla för att skapa bidragsberoende och underminera traditionella skyddsnät kan ha
bidragit till vår tvekan.
Och så kan det ha handlat om brist på tilltro till människors förmåga att hantera pengar.
Eller har vi inte vågat tänka tanken att det är möjligt att införa sociala transfereringar i fattiga
länder…?
Rättighetsperspektivet slår fast alla människors lika rättigheter. Sociala trygghetssystem är
kanske det allra viktigaste medlet att främja de sämst ställdas grundläggande rättigheter, som
rätten till mat och rätten till hälsa. Om man är orolig för ett välgörenhetstänkande är det också
en stor fördel att utgå från ett rättighetsperspektiv eftersom man då talar om förutsägbara
system och staters ansvar.
Vi i det civila samhället och våra samarbetsorganisationer spelar inte huvudrollen, staten
måste ha ansvaret för att bygga upp sociala trygghetssystem. Men det civila samhället kan
hjälpa människor utnyttja sina rättigheter, bevaka genomförandet, slå larm om
missförhållanden och opinionsbilda. I vissa fall kan de också, fast det är mera tveksamt,
medverka i genomförandet och komplettera staten. Det är viktigt att då vara uppmärksam på
de intressekonflikter som kan uppstå.
10
Panelsamtal
Christer Wälivaara, LO-TCO:s biståndsnämnd, Göran Holmqvist, Miguel Nino-Zarazua,
Kenneth Nelson, Klas Hansson, Gunnel Axelsson Nycander (Elisabeth Dahlin, Rätta barnen,
hade tvingats lämna återbud med kort varsel).
Christer Wälivaara inledde med att säga att fackföreningsrörelsen gör mycket när det gäller
social trygghet, men berättar inte alltid om det. Facket är en av parterna i ILO:s unika
trepartsstruktur och har kämpat för organisering på arbetsplatserna. Denna kamp har också lett
till att facket lyckats ändra politiken i rätt riktning. Den finns en lång rad exempel på framsteg
i kampen för ett bättre liv, mycket av det handlar om sådant som alla tar för givet idag.
Den informella delen av arbetsmarknaden blir allt större. Det är en grannlaga uppgift att
organisera den informella sektorn. Men vi måste lära av varandra och successivt bygga
kapacitet.
Vi måste också fortsätta vara med i diskussionen. Det är bra att Världsbanken har ändrat sig
och inte längre hävdar att det inte går att ha starka fack, höga skatter och välfärd. I Sverige har
vi redan visat detta. Varför lyfter vi inte fram de svenska erfarenheterna mer?
Göran Holmqvist instämde att Sverige har ett starkt varumärke. Det finns grundvärderingar vi
kan stå på. Men det finns också en rädsla att ta tydlig ställning från dem som påverkar
biståndet. Även Miguel Nino-Zarazua ansåg att de nordiska länderna är för passiva i dessa
sammanhang. Gunnel Axelsson Nycander påpekade att Sveriges ställningstagande är viktigt i
arbetet med den rekommendation om social trygghet (Social Protection Floor) som ILO ska
anta.
Carin Norberg från Nordiska Afrikainstitutet påpekade att den förre UNRISD-chefen,
Thandika Mkandawire, också undrat varför nordiska forskare hörs så lite i debatten. En artikel
där han diskuterar den nordiska modellen kan läsas på NAI Forum.
Flera seminariedeltagare framhöll att det finns större öppningar än tidigare att tala om social
trygghet. Inte minst framgick detta under Världsbankens årsmöte med banderoller som
uppmanade till ”Close the gap” och seminarier om Brasiliens Bolsa de Familia.
Gerd Johnsson-Latham på utrikesdepartementet berättade att UD på biståndssidan nu arbetar
med dessa frågor. Världsbanken med sina mångåriga positiva erfarenheter på området och en
ny strategi för social trygghet har varit viktig för att öka det svenska intresset. Sverige är f n
engagerat i arbetet inom EU där kommissionen i samverkan med medlemsländerna och efter
omfattande konsultationer med bl a partnerländer, civilsamhälle och näringsliv arbetar på ett
ramverk för social trygghet inom utvecklingssamarbetet. I motsats till Världsbanken vill
många inom EU, bl a Sverige, rikta in sig på låginkomstländerna och menar att
medelinkomstländerna kan klara finansieringen själva. Givarsidans roll bör primärt vara att
bistå länder i att sätta upp administrativa system som gör att medlen hamnar rätt.
11
Flera paneldeltagare framhöll att systemen för social trygghet ska vara utformade så att de
stärker kvinnor och inte befäster könsroller. Helst ska de, som framhålls i ett kapitel i Pengar
i handen, även vara transformerande, det vill säga stärka kvinnors situation och angripa social
ojämlikhet och utanförskap.
Även rättighetsperspektivet kom upp och Miguel Niño-Zarazúa påpekade åter att detta är en
känslig fråga i Afrika. Det kan därför vara en fördel att presentera satsningar på social
trygghet som investeringar i mänskligt kapital, inte rättigheter.
Statens roll och det djupa misstroendet mot staten i många länder orsakade en lång diskussion.
Klas Hansson framhöll vikten av ett välorganiserat civilt samhälle så att människor får lära
sig vad de kan begära av staten.
Skatter är en nyckelfråga framhöll flera deltagare. Kenneth Nelson påpekade att det gäller att
bryta den onda cirkeln av misstro och låg skatteuppbörd. Socialpolitik kan vara ett bra sätt att
göra det, men bara för att man har en socialpolitik kommer inte skatteviljan per automatik, det
visar exemplet Grekland. Göran Holmqvist menade att sambanden mellan tillit och sociala
trygghetssystem är svåra att belägga vetenskapligt, men att bland andra den svenske forskaren
Bo Rothstein lagt fram trovärdiga teorier om att det finns sådana samband.
Universella trygghetssystem, det vill säga sådana som inte är behovsprövade, ger mindre
utrymme för korruption. I Indien tillkom exempelvis ett generellt system för att folk inte litar
på staten, sade Göran Holmqvist.
En avslutande kommentar gällde människor med funktionshinder. En del av förklaringen till
att organisationer som företräder dem inte har engagerat sig mer i frågan om sociala
trygghetssystem kan vara att de inte vill bli avfärdade med bidrag, utan kräver delaktighet i
samhället.
Till sist framhöll samtalsledaren Erik Lysén att det är viktigt att debatten om sociala
trygghetssystem och hur de kan främjas fortsätter.
12
