Årsboksnr HFD:2014:44 Givet 7.3.2014 Liggare 680 - ACA

Årsboksnr HFD:2014:44
Givet 7.3.2014
Liggare 680
Diarienr 1941/1/12
Naturvårdslagen – Jakt – Fridlysningstid – Undantag – Storskarv – Fridlyst djurart –
Fågeldirektivet – Allvarlig skada på fiske – Utredningsplikt
NTM-centralen hade beviljat tillstånd att genom jakt minska populationen av
storskarvar. Tillståndet gav rätt att skjuta sammanlagt högst 150 individer storskarv
på de områden som var märkta på de till beslutet bifogade kartorna.
Storskarvens häckningskolonier i fråga hörde inte till de särskilda problemområden
som nämndes i kartbilagan till miljöministeriets anvisning 3.3.2010, även om
kolonierna enligt det material som fanns till hands hade funnits redan år 2009. På ett
sådant område skulle utredningen om allvarliga skador vara specificerad och precis
för att förutsättningarna för undantag enligt artikel 9 i fågeldirektivet skulle uppfyllas.
I ansökan hade det uppräknats skador som förorsakats sex fiskare och därtill
uppskattningar av årliga skador. Även om antalet häckande storskarvar hade ökat på
området hade det inte presenterats tillräcklig utredning för att man skulle kunna anse
att de skador som förorsakats fiskevattnen skulle vara allvarliga på det sätt som avses
i artikel 9 i fågeldirektivet. Innan NTM-centralen avgjorde ärendet borde den ha
rådgjort med vilt- och fiskeriforskningsinstitutet och Finlands miljöcentral och vid
behov inhämtat utredning i form av utlåtanden, utifrån vilka man skulle ha kunnat
bedöma hur stora skadorna var i ljuset av bland annat uppgifterna om fångst. Därför
borde NTM-centralen enligt den utredning som förelåg inte ha beviljat undantag.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar
artikel 1.1, 5 a samt 9.1 och 9.2
Naturvårdslagen 4 § 1 mom., 37 §, 38 § 1 mom., 39 § 1 mom. och 49 § 3 mom.
Beslut som överklagas
Vasa förvaltningsdomstol 23.5.2012 nr 12/0340/2
Ärendets tidigare handläggning
Munsala västra vattensamfällighet, Kantlax bys fiskelag och Oravais fiskargille har ansökt
om tillstånd för skyddsjakt på cirka 300 storskarvar från 1.8.2011 till början av oktober
2011 samt från 1.8.2012 till början av oktober 2012.
Som motivering för ansökan har bland annat anförts följande:
Populationen av storskarv i Monåfjärden har växt explosionsartat sedan början av 2000talet. Populationen uppgår till cirka 600 häckande par och medräknat icke häckande fåglar
kan individantalet på området tidvis uppgå till 3 500 individer. Även i närliggande områden
finns ytterligare ett okänt antal häckande individer.
Populationen i Monåfjärden har utgått från Fjärdsgrundet som ursprungligen fredades för
silltrutens del, men som nu alltmer undanträngs av storskarven.
Nätfiske kan inte längre bedrivas tryggt på området, eftersom skarvarna vid sina födosök
söndrar näten. Även förvaltningen av fiskeområdena har försvårats genom att inverkan av
utplanteringar av fisk, fredningar och ideella fiskevårdsåtgärder påverkas negativt av den
ökande skarvpopulationen. Om inget görs åt skarvpopulationen kommer skadorna att öka
och fiskevården blir lidande, vilket skulle betyda både en miljömässig skada för området
och en stor ekonomisk skada för fiskerihushållningen.
I ansökan ingår en intervju-undersökning med fem fiskare. Enligt svaren förorsakar skarven
skador på bragderna och fångsten. Detta har lett till att en del fiskare har blivit tvungna att
söka sig längre ut och anser sig därför ha lidit ekonomisk skada både beroende på mindre
fångst och förlängda fångstresor. I en komplettering till ansökan har Oravais fiskargille och
Munsala västra vattensamfällighet uppskattat de ekonomiska skador som den ökade
skarvpopulationen orsakat. Kantlax bys fiskelag har inte uppskattat sina eventuella
ekonomiska skador, men har ansett att sik och siklöja har minskat kraftigt på deras område.
Ovan nämnda fem enskilda fiskare samt ytterligare två fiskare har utrett sina ekonomiska
skador orsakade av skarven genom att ange skadeperioden, skadornas art och den
ekonomiska förlusten.
Målsättningarna med skyddsjakten är att bromsa ökningen av storskarvpopulationen,
begränsa den till sina kärnområden och förhindra att den tränger ut övrig fauna och flora, att
kunna återuppta det traditionella husbehovsfisket och ge det yrkesmässiga fisket sin
lagstadgade rätt samt att möjliggöra rekreation och begränsa förstöringen av holmar och
skär utanför det kärnområde som längst varit i fåglarnas bruk.
Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten (NTM-centralen) har med sitt
beslut 18.1.2012 beviljat Munsala västra vattensamfällighet, Kantlax bys fiskelag och
Oravais fiskargille tillstånd att genom jakt minska populationen av storskarvar i OravaisMonåfjärden med följande villkor:
- Tillståndet är i kraft räknat från att beslutet fått laga kraft till 31.10.2012. Jakten bör
utföras under perioden 20.8.2012 till 31.10.2012.
- Tillståndet ger rätt att skjuta sammanlagt högst 150 individer storskarv på de områden som
är märkta med en cirkel på de till beslutet bifogade kartorna 1 - 3.
- Jakten bör utföras med vapen som är godkända i jaktlagen och enligt god jaktsed.
- Jakten bör utföras så, att den förorsakar minsta möjliga skada för den övriga floran och
faunan.
- De fåglar som inte används till föda eller forskningsändamål skall behandlas sakenligt
enligt föreskrifter i avfallslagen.
- Sökanden ansvarar för att kontakterna till mark- och vattenägare samt myndigheter sköts
sakenligt.
- Beslutet eller en kopia bör medtas av jägarna under storskarvsjakten och uppvisas vid
behov.
NTM-centralen har motiverat sitt beslut bland annat med att den snabba tillväxten hos
storskarvpopulationen i hela Östersjöområdet och i de finska kustvattnen samt i det
avgränsade område som ansökan gäller möjliggör tillämpningen av
undantagstillståndssystemet enligt naturvårdslagen och fågeldirektivet. Det ökande antalet
skarvar försvårar skötseln av fiskevatten och möjligheterna att utöva fiske. Området som
ingår i ansökan är viktigt som fiskeområde för såväl fritids- som yrkesfiskare.
Det framgår i de utredningar som sökanden gjort att den ökade storskarvspopulationen i
området har lett till skador och försvårar det yrkesmässiga fisket i området. Uppgifterna om
de skador som skarven förorsakat är trovärdiga, även om de till en del grundar sig på
uppskattningar. Skadornas omfattning och den fortsatta ökningen av antalet storskarvar i
området uppfyller kriteriet på att allvarlig skada uppstått på fisket och att skadorna troligen
ökar om antalet skarvar fortsätter att öka. Inledandet av jakten ska infalla då jakten på
sjöfåglar inleds. Detta för att minska att jakten förorsakar störningar på andra arter.
Ärendets handläggning i förvaltningsdomstolen
Mellersta Österbottens Ornitologiska Förening rf har i sina besvär yrkat att NTMcentralens beslut upphävs och att tillståndsansökan avslås.
NTM-centralen har beviljat tillstånd för skyddsjakt för att minska på skarvpopulationen, inte
för att minska skadorna som uppges i ansökan. Detta strider mot artikel 9 i fågeldirektivet.
Tillståndsmyndigheter har genom att begära kompletterande uppgifter i strid med gott
förvaltningsförfarande forcerat fram ett beslut som utesluter annat än skyddsjakt på
storskarven.
NTM-centralen har uteslutit en objektiv granskning av det sannolika sammanhanget mellan
vattenkvaliteten och ändringarna i fiskebeståndet på området i fråga. Den beviljade
skyddsjakten torde ha en minimal inverkan på den lokala populationen, som representerar
rasen sinensis av storskarven (Phalacrocorax carbo sinensis). Under hösten ökar
förekomsten av individer som representerar rasen carbo samtidigt som de lokala skarvarna
flyttar söderut (Phalacrocorax carbo carbo). Storskarvarna som representerar rasen carbo är
fåglar vars häckningsområden finns vid norra Atlantkusten och Vita havet.
NTM-centralen borde ha i första hand undersökt förutsättningarna att bedriva skyddsjakt i
närheten av fångstställena genom att skrämma bort skarvarna och på detta sätt minimera
skadorna.
Påståendet om att storskarven skulle ha negativ inverkan på silltruten saknar vetenskapliga
grunder. Undersökningarna har inte kunnat påvisa att storskarven skulle ha betydande
skadlig inverkan på förekomsten av fisk.
En del av de angivna förlusterna som baserar sig på utebliven fångst, bortskrämda fiskar
eller utebliven försäljning av fiskekort är subjektiva uppskattningar som inte kan beräknas
som direkta förluster förorsakade av storskarvarna.
NTM-centralen har gett utlåtande och föreningen har beretts tillfälle att avge bemötande.
Förvaltningsdomstolens avgörande
Vasa förvaltningsdomstol har avslagit Mellersta Österbottens Ornitologiska Förening rf:s
besvär över närings-, trafik- och miljöcentralens i Södra Österbotten beslut.
Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut enligt följande:
Enligt 39 § 1 mom. i naturvårdslagen är det bland annat i fråga om individer som hör till de
fridlysta djurarterna förbjudet att avsiktligt döda eller fånga dem.
Enligt 49 § 3 mom. i samma lag kan NTM-centralen i enstaka fall ge tillstånd att avvika från
förbuden i 39 §. När det gäller fåglar som avses i artikel 1 i fågeldirektivet kan undantag
beviljas på de grunder som nämns i artikel 9 i fågeldirektivet.
Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar
(fågeldirektivet) artikel 9 punkt 1 får medlemsstaterna, om det inte finns någon annan
lämplig lösning, medge undantag bland annat från förbuden i enlighet med artikel 5 i
direktivet, vilka till ifrågavarande del motsvarar ovan nämnda förbud i 39 § 1 mom. i
naturvårdslagen, av följande anledningar:
a) - hänsyn till människors hälsa och säkerhet.
- hänsyn till flygsäkerheten.
- för att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten.
- för att skydda flora och fauna.
b) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel och för den
uppfödning som krävs för detta.
c) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst,
hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
Storskarven (Phalacrocorax carbo) är fridlyst med stöd av naturvårdslagen och är en i artikel
1 i fågeldirektivet avsedd fågelart.
Miljöministeriet har 3.3.2010 gett en anvisning (YM 1/5713/2010) till NTM-centralerna om
tillämpningen av stadgandet i 49 § i naturvårdslagen på undantag från
artfridlysningsbestämmelserna vad gäller storskarven. Syftet med anvisningen är att
förenhetliga de regionala myndigheternas undantagstillståndspraxis gällande storskarven.
Anvisningen är inte rättsligt bindande och ett besluts laglighet kan inte bedömas utgående
från anvisningen, men då man överväger huruvida förutsättningarna för ett
undantagstillstånd uppfylls kan man beakta anvisningen och den utredning som ingår i den.
Enligt anvisningen ska den skada som avses i en ansökan om undantagstillstånd i samtliga
fall beskrivas så noggrant som möjligt. Skadans betydelse kan beskrivas genom ekonomiska
mätare, genom minskningen av fångsten, genom antalet skadade fiskar och deras värde och
genom värdet på söndrade redskap.
Enligt de inventeringar som utförts i Oravais-Monåfjärden är det dokumenterat att antalet
häckande storskarvpar har ökat årligen från 14 par år 2003 till 1 087 par år 2011. Dessa 1
087 par var fördelade på två holmar, 950 par på Fjärdsgrundet och 137 par på Fågelgrundet.
Därtill kommer de individer som inte häckar.
Enligt den intervju-undersökning med fiskare som ingick i ansökan förorsakar storskarven
skador på bragderna och fångsten. Detta har lett till att en fiskare har blivit tvungen att söka
sig längre ut för att kunna bedriva sitt fiske. Fiskarna har lidit ekonomisk skada genom att
storskarven skrämmer bort fisk, river sönder nät och plockar fisk ur nät och river sönder
fisk. Detta har lett till mindre fångster och större utgifter.
För sju fiskare har såsom framgår av NTM-centralens beslut angetts skadornas art, den
ekonomiska förlusten i penningbelopp samt skadeperioden.
Förvaltningsdomstolen har konstaterat att den ökande storskarvpopulationen i området har
lett till skador och försvårat det yrkesmässiga fisket i området. Liksom NTM-centralen har
förvaltningsdomstolen ansett att uppgifterna om de skador som storskarven förorsakar kan
anses trovärdiga fastän de delvis grundar sig på uppskattningar. Då man beaktar skadornas
omfattning och den fortsatta ökningen av antalet storskarvar i området har fisket förorsakats
allvarlig skada och skadan kommer sannolikt att öka om antalet storskarvar fortsätter att
öka. Förvaltningsdomstolen har omfattat NTM-centralens åsikt om att ingen annan lämplig
lösning än begränsad skyddsjakt är möjlig i detta fall. Det föreligger inte skäl att upphäva
eller ändra NTM-centralens beslut.
Tillämpade lagrum
Naturvårdslagen 3 §, 38 § 1 mom., 39 § 1 mom. och 49 § 3 mom.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG artikel 9.1 a
Ärendet har i förvaltningsdomstolen avgjorts av ledamöterna Johan Hagman, Riitta Fränti
och Päivi Jokela. Föredragande var Mia Koski-Träskvik.
Ärendets handläggning i högsta förvaltningsdomstolen
Mellersta Österbottens Ornitologiska Förening rf har i sina besvär yrkat att besluten av
förvaltningsdomstolen och närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten upphävs
och att ansökan avslås.
Antalet storskarvar har ökat på området. Storskarven äter fisk och det är sannolikt att bland
de arter som ingår i dess byte förekommer fiskarter med ett ekonomiskt värde också på det
område som tillståndet gäller, även om saken inte har utretts genom undersökningar på det
aktuella området. Storskarven har dock inte någon negativ effekt på fiskbeståndet på
området. De skador på nät som storskarven orsakar och de skador som uppstår då
storskarven river sönder fisk utgör mindre men som är en del av yrkesfisket. Tillståndet har
inte beviljats för att förhindra skador, utan det handlar om ett allmänt tillstånd att döda
arten, och syftet är att minska på antalet storskarvar. Även om man beviljade tillståndet för
att förhindra vissa skador kan dessa inte förhindras med stöd av det beviljade tillståndet.
Storskarven hade inte hört till de arter som häckar i Finland på mer än hundra år då den för
första gången häckade år 1996 i Ekenäs (numera Raseborg). Sedan 1996 har storskarven
ökat i antal och den har spritt sig till alla kustområden i Finland. Beståndet uppgick till totalt
700 par år 2011.
På alla ställen där storskarven framträtt som en ny art och börjat häcka har den bemötts av
negativa attityder. Man har framfört misstankar och påståenden om att den skulle förstöra
fiskbeståndet och göra slut på yrkesfisket. Med större erfarenhet har dock fiskarna upptäckt
att storskarven inte har haft någon sådan inverkan på fiskbeståndet som man hade befarat.
Utifrån forskning har det inte kunnat visas att storskarven skulle ha en mätbar inverkan på
fiskbeståndet i stora vattenområden. Detta har stor betydelse eftersom man på olika håll, där
arten under de senaste årtiondena överlag ökat i antal, har inlett och genomfört diverse
undersökningar i syfte att bevisa att fiskarnas fördomar om storskarvens inverkan på
fiskbeståndet är riktiga. Man har dock inte lyckats med det.
Dylik forskning, med en tendentiös utgångspunkt, har i Finland bedrivits närmast i
Egentliga Finland inom influensområdet för vattnen från viken Mietoistenlahti. Trots en
betydande ekonomisk satsning på forskning har man inte publicerat forskning från området
som skulle visa att storskarven skulle ha en betydande inverkan på områdets fiskbestånd
eller fisket.
Då det gäller storskarvens inverkan på fiskbeståndet har det i Finland publicerats en
undersökning som har genomgått vetenskaplig referentgranskning, i den ansedda
publikationsserien Boreal Environment Research år 2011. Undersökningen gällde sådana
områden i den västra delen av Finska viken där storskarven först började häcka i Finland
och där populationstätheten för storskarv har varit hög nationellt. Området torde vara det
mest lämpade området i Finland för en undersökning av inverkan på fiskbeståndet eftersom
storskarvar i stora mängder har bebott området redan i mer än 15 års tid. I undersökningen
kunde man inte upptäcka att storskarven skulle ha haft en inverkan på fiskbeståndet. Det är
ett viktigt resultat eftersom man också på detta område ville minska på storskarvarnas antal
på grund av artens inverkan på fiskbeståndet.
Motsvarande forskningsresultat förekommer allmänt också utomlands, till exempel i
Litauen (Kontanaus & Zydelis 2008), där fiskarna liksom i Finland trodde att storskarvarna
skulle inverka på beståndet hos de arter som man fiskade. Inte heller i svenska
undersökningar har man kunnat konstatera att storskarven skulle ha en inverkan på
fiskbeståndet. Däremot vid exempelvis sjön Hjälmaren, som är mindre än 500
kvadratkilometer stor och där det häckar mer än tusen storskarvpar, befarade man att
storskarvarna skulle försvaga områdets gösbestånd, eftersom det framgick av
undersökningar att på detta område bestod storskarvens föda delvis av gös. Trots att
storskarven ökat i antal har den yrkesmässiga fångsten av gös från sjön tredubblats sedan
slutet av 1990-talet.
Enligt en utredning i form av intervjuer som gjorts i Finland var 59 procent av fiskarna
övertygade om att storskarven åtminstone utgör en bidragande faktor till att många
ekonomiskt viktiga fiskarters bestånd har minskat. Fiskarna tror att storskarven inverkar på
fiskbeståndet även om det i naturvetenskapliga undersökningar har visats att denna
uppfattning är felaktig. Fiskbeståndet varierar av olika orsaker och fiskarna antar att det är
storskarvens fel, eftersom de i samband med sina dagliga göromål kan se att storskarven blir
mer talrik. Uppfattningen att arten är skadlig blir vanligare i och med upprepade
tidningsinsändare, i vilka det felaktigt påstås att storskarven är en främmande art och att den
är farlig för fiskbeståndet. Inte heller fångsten från yrkesmässigt fiske på havsområdet
stöder uppfattningen om att storskarven skulle inverka på fiskbeståndet eller fångsten av
fisk, eftersom det inte har skett några betydande förändringar i fångsten från yrkesmässigt
fiske sedan arten ökat i antal (2000-talet).
En väsentlig fråga är huruvida det handlar om ett betydande men då storskarven orsakar
skador på nät och på fiskar. Vid bedömningen av hur betydande skadan är måste man beakta
hur mycket skador som uppstår på nät också av andra orsaker, som till exempel skador
orsakade av större fiskar, sälar och andra fåglar samt på grund av att näten fastnar i botten
och i vegetationen. Det att storskarven tar sig igenom ett nät eller annars river nätet på något
ställe innebär inte att nätet skulle bli obrukbart. Utifrån tillståndsprövningens perspektiv
måste man ställa de skador som med säkerhet förorsakats av storskarven i relation till övriga
skador på näten som en helhet. På detta sätt ska det bedömas huruvida skadorna som
förorsakats av storskarven är så stora och betydande att det kan finnas behov av att
förhindra skadorna genom undantagstillstånd.
En fisk som har rivits av storskarven är inte osäljbar, utan i regel kan den brukas helt eller
delvis. Fisken kan kanske inte säljas orensad, men den kan säljas filerad. Motsvarande
kvalitetsproblem förekommer också på grund av andra faktorer.
Det är svårt att uppskatta ekonomiska förluster i efterhand. Utan bokföring överskattar man
dem lätt och också osäkra förluster läggs på storskarvens konto.
Storskarvar finns på området i maj - september. I en uppskattning konstateras det att
storskarvarna har skadat 4 - 5 fiskar per dag under åren 2010 - 2011. Den totala förlusten för
två år har uppskattats till 4 500 euro. Om de fiskare som det gäller skulle fiska under fem
dagar per vecka under hela storskarvsäsongen skulle 400 - 500 fiskar påverkas av att
storskarven orsakat skador som minskar bytets värde. Eftersom de spår och skrapmärken
som uppstår på grund av att storskarvarna river fisk inte helt förstör fiskarnas bruksvärde
kan deras värde inte helt noteras som en förlust, som man har gjort i uppskattningen. Utifrån
de uppskattningar som har fogats till ansökan finns det skäl att misstänka att en del av
sökandena har överdrivit antalet fiskar som skadats. Man borde förutsätta att sökandena
presenterar bokföring om de skador som förorsakats av storskarven i stället för att man
gissar sig till skadorna i efterhand.
Både i ansökan om tillstånd och i beslutet har det konstaterats att det har ansökts om
tillstånd för att döda storskarv för att dämpa populationens tillväxt, således för att balansera
beståndet av storskarv. Artikel 9 i fågeldirektivet känner inte till något undantag som skulle
grunda sig på behovet att reglera beståndet. Då en arts population sprider sig på ett område
uppnår den naturligt en balans utifrån de resurser som området erbjuder. Så har skett bland
annat i Finska viken, där beståndet av storskarv inte längre har ökat och en del av
häckningskolonierna redan har minskat sedan toppåren.
Ifall man vid tillståndsprövningen bedömer att de skador som storskarven förorsakat på nät
och fisk är till sin natur betydande ska man i första hand överväga vilka medel som kan
användas för att minska på skadorna. Ett sätt att minska på skadorna är att använda andra
metoder för fisket. I stället för nät kan man fiska med sådana ryssjor att storskarven inte kan
skada bytet och som storskarven inte heller kan söndra.
Enligt miljöministeriets beslut (1626/1991) kan skador som förorsakats av fåglar som
fridlysts med stöd av naturvårdslagen ersättas. De som söker tillstånd och den beslutande
myndigheten borde i första hand använda detta som en annan lämplig lösning. Det finns inte
uppgifter om att sökandena skulle ha ansökt om ersättning i anknytning till detta.
Eftersom storskarven är en skygg fågel som undviker människan och ljudet av skjutvapen,
borde man vid tillståndsprövningen alltid bedöma huruvida det är nödvändigt att döda
individer eller om det skulle räcka med tillstånd att skrämma i stället för att döda.
Enligt ansökan om tillstånd finns det ungefär 3 500 storskarvar på området. Sannolikt är det
endast en del av dessa som intar föda nära näten och förorsakar ovannämnd skada. Man ser
inte skillnad på utseendet på de individer som förorsakar skada och övriga.
För att tillståndet inte ska användas för allmän förföljelse av arten borde undantagsåtgärder
begränsas till området i nätens omedelbara närhet. På detta sätt kan man försäkra sig om att
undantagsåtgärderna endast riktar sig mot de individer som förorsakar skada. Storskarvarna,
som är intelligenta och skygga fåglar, kunde lära sig att undvika att vara nära näten.
Tillståndet som beviljats för att döda 150 individer utgör endast ungefär fyra procent av
antalet storskarvar på området. Även om hela det antal som anges i tillståndet skulle
verkställas, skulle det totala antalet storskarvar på området inte ändra i märkbar grad. Det
skulle fortfarande finnas över 3 300 storskarvar på området.
Munsala västra vattensamfällighet, Kantlax bys fiskelag och Oravais fiskargille har i sin
förklaring ifrågasatt ändringssökandens behörighet som part i ärendet. Föreningens namn
ger hänvisning om att dess verksamhetsområde är mellersta Österbotten. Föreningens
hemort är Karleby stad. Det framgår ej ur föreningens besvär på vilka grunder man anser sig
berättigad att blanda sig i vad som sker i de vattenområden som saken gäller. Det finns hela
tre kommuner mellan Karleby och Nykarleby. Den beviljade skyddsjakten skulle inte beröra
ändringssökanden på sådant sätt, som avses i 6 § i förvaltningsprocesslagen. Skyddsjakten
på skarv i Nykarleby skulle inte beröra föreningens rätt och fördel på sätt som stadgas i 11 §
i förvaltningslagen. Föreningens intressebevakning kan inte rimligen sträcka sig till
sökandenas områden. I Oravais finns en egen ornitologisk förening som tillvaratar samma
intressen som ändringssökanden. Föreningens besvär borde avvisas.
Utöver den direkta skadan på sökandenas fiskerinäring, åstadkommer skarven också annan
betydande skada. All växtlighet dör ut på de skär där skarven håller till. Det återstår kala
trädrester. De tidigare vackra skären är beklädda med gråvita illaluktande lager av avföring.
Det är inte fråga om enstaka skär i en yttre skärgård, där man sällan ser folk, utan det är
fråga om en inre bebyggd skärgård, där dessa skador syns från alla håll och förfular
landskapet.
Det är känt att skarven äter ca 1 kg fisk per dag. Avföringen är då också ungefär lika stor.
Enligt den av miljömyndigheterna senast utförda räkningen finns det i sökandenas område 1
285 skarvbon, vilket ger ca 8 000 skarvar, som under juli - augusti månader producerar
tiofalt mera avföring, som sprids ut över de grunda vikarna, än vad den sammanlagda
skärgårdsbefolkningen i Nykarleby producerar.
Då sökandena anhöll om skyddsjakt beräknades det finnas ca 600 skarvbon i området. År
2012 hade antalet ökat till drygt 1 000. År 2013 har miljömyndigheterna räknat antalet till 1
285 skarvbon. Samma räkning utvisar att skarvstammen ökat i hela landet, också i Finska
viken, från 17 700 till 18 580 individer. I Österbotten har skarvstammen enligt samma
uträkning ökat med drygt 20 procent. Efter att sökandena presterat uträkningen över den
skada skarvarna åstadkommer för deras fiskerinäring, har skarvstammen ökat med mer än
det dubbla. Skadorna på sökandenas näring har ju då också ökat.
Skarvarnas skadeverkning är betydande så, att en skyddsjakt är befogad. Det torde också av
miljöhänsyn vara befogat att upprätthålla en rimlig balans i naturen. Man reducerar ju också
älgstammen och rovdjuren för att upprätthålla balans i naturen.
Det är sant som ändringssökanden anför, att en avskjutning på 150 skarvar av 8 000 låter
litet. Det är dock en början att komma till samförstånd med myndigheter, som är
ansvarsfulla, om det lämpligaste sättet att eliminera skarvarnas skadeverkningar. Också i det
här avseendet är det påkallat med tillstånd för skyddsjakt.
Föreningens besvär bör avvisas eller förkastas. Man bör fastställa att tiden för skyddsjakten
gäller den jakttid, som infaller efter att tillståndet vunnit laga kraft.
Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten har i sitt bemötande anfört att det
inte finns några undersökningsresultat om storskarvens inverkan på fiskbestånden i det
aktuella området. Överlag är det svårt att påvisa en enskild faktors påverkan på
fiskbeståndens variation. Av dem som ansöker om undantagslov kan man inte heller kräva
en dylik utredning. Det är trovärdigt att de snabbt växande storskarvskolonierna har lokalt
allvarliga och skadliga konsekvenser. Trots att det är svårt att påvisa skadans exakta
omfattning, framgår det av sökandens utredning att problemet är verkligt.
I besvären framförs inga andra realistiska alternativ för att lösa problemet på ett lämpligt
sätt. Det är möjligt att ansöka om ersättning för skadorna som storskarven orsakar. En
eventuell ersättning hindrar dock inte skador i fiskevattnen och ansökan om ersättning kan
inte anses vara en förutsättning för att undantagslov ska beviljas.
Jaktens inverkan på storskarvspopulationen och skadorna som fiskeriet utsätts för kan
knappast förutspås exakt. Att minska individantalet är dock en förnuftig metod för att
begränsa populationens tillväxt och via detta också olägenheterna som individerna orsakar.
På grund av osäkerhetsfaktorerna i anslutning till situationen har tillståndet beviljats i mera
inskränkt omfattning än sökandens förslag.
I sitt beslut har NTM-centralen ansett att det finns förutsättningar för att bevilja
undantagslov enligt naturvårdslagen och fågeldirektivet. I besvären framförs inga fakta på
basis av vilka ärendet borde bedömas på annat sätt. Mellersta Österbottens Ornitologiska
Förening rf:s besvär bör förkastas.
Mellersta Österbottens Ornitologiska Förening rf har i sitt genmäle anfört att dess ställning
som part grundar sig på 61 § 3 mom. i naturvårdslagen och på det att Nykarleby i sin helhet
hör till föreningens verksamhetsområde. Därtill har BirdLife Finland fastställt att området
Nykarleby är föreningens område för insamling av observationer.
Tillståndssökandena har inte i sitt bemötande hänvisat till något som skulle grunda sig på
vetenskapliga undersökningar och som skulle motivera att besvären avslås. Vetenskapliga
studier varken i Finland eller i utlandet visar att storskarven skulle ha en inverkan på
fiskbestånden. Tillståndssökanden har inte genom undersökningar visat att det aktuella
området skulle vara exceptionellt med tanke på storskarvens inverkan.
Som myndighet har NTM-centralen en skyldighet att använda undersökningsresultat och
bästa tillgängliga information som underlag för sitt beslut om tillstånd. Ifall det ansöks om
tillstånd på grunder som strider mot tillgängliga forskningsresultat, kan
tillståndsmyndigheten inte i regel utgå ifrån att tillståndssökandens påståenden stämmer. I
dylika fall måste sökanden presentera särskilt utförliga utredningar och undersökningar så
att tillståndsmyndigheten kan försäkra sig om att situationen just på det aktuella området är
exceptionell, trots att slutsatsen kan strida mot undersökningar som gjorts på andra
områden. I det överklagade fallet har så inte skett utan tillståndsmyndigheten har ansett det
vara trovärdigt att de snabbt växande storskarvsamhällena medför allvarliga lokala
skadeverkningar.
NTM-centralen har i sitt utlåtande inte framfört omständigheter som gör att man kunde anse
att skadorna som förorsakas fisket skulle vara ekonomiskt betydande. Eftersom storskarven
inte förorsakar betydande skador för fiskbeståndet har det inte betydelse för
tillståndsprövningen hur man bedömer möjligheten till andra lämpliga lösningar. Således
överskrids inte tröskelnivån för skada då ärendet gäller inverkan på fiskbeståndet enligt
artikel 9 i fågeldirektivet och det finns inte skäl att ta ställning till om det finns andra
lämpliga lösningar.
I besvären har föreningen framfört andra lämpliga alternativ samt nämnt åtgärder som är
mer effektiva än det beviljade tillståndet för att begränsa de skador som storskarven
förorsakar fisket.
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
1. Högsta förvaltningsdomstolen avslår invändningen om att Mellersta Österbottens
Ornitologiska Förening rf skulle sakna besvärsrätt.
2. NTM-centralens och förvaltningsdomstolens beslut är av de skäl som framgår av
motiveringen nedan inte lagenliga. Mellersta Österbottens Ornitologiska Förening rf:s
besvär avskrivs dock i övrigt.
Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande
1. Avslag av processinvändningen
Enligt 61 § 3 mom. i naturvårdslagen tillkommer besvärsrätt den vars rätt eller fördel saken
kan röra. I andra ärenden än sådana som gäller ersättning tillkommer besvärsrätt även
kommunen i fråga. I andra ärenden än sådana som gäller ersättning samt undantagslov som
avses i 31 § och 48 § 2 mom. tillkommer besvärsrätt även sådana registrerade lokala och
regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller miljövården.
I ärendet är det fråga om undantag enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen. Enligt stadgarna
för Mellersta Österbottens Ornitologiska Förening rf hör bland annat Nykarleby till
föreningens verksamhetsområde. Monåfjärden är belägen åtminstone delvis inom
Nykarlebys område. Föreningen har således besvärsrätt enligt den i ärendet tillämpliga 61 §
3 mom. i naturvårdslagen.
2. Avgörande i huvudsaken
Tillämpliga rättsregler
Europeiska unionens bestämmelser
Enligt artikel 1.1 i direktivet om bevarande av vilda fåglar (2009/147/EG) behandlar
direktivet bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom
medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget om upprättandet av
gemenskapen tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter
och fastställer regler för exploatering av dem. Enligt artikel 1.2 ska direktivet gälla för
fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer.
I artikel 5 a i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska, utan att det påverkar
tillämpningen av artiklarna 7 och 9, vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt
system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där det särskilt ska
förbjudas att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.
Enligt artikel 9.1 i direktivet får medlemsstaterna, om det inte finns någon annan lämplig
lösning, medge undantag från bland annat artikel 5 av följande anledningar:
a) - Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet.
- Av hänsyn till flygsäkerheten.
- För att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten.
- För att skydda flora och fauna.
b) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel och för den
uppfödning som krävs för detta.
c) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst,
hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
Enligt punkt 2 i artikeln ska i undantagen anges
a) - vilka arter som berörs av undantagen,
b) - vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande,
c) - villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas,
d) - den myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda
och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka
gränser och av vem,
e) - den kontroll som kommer att ske.
Nationella bestämmelser
Enligt 4 § 1 mom. i naturvårdslagen gäller utöver nämnda lag vad som bestäms i de
internationella fördrag som är bindande för Finland och gäller skydd av naturen eller av
vilda arter.
Enligt 37 § i naturvårdslagen tillämpas bestämmelserna i lagens 6 kap. på vilt levande växtoch djurarter som förekommer naturligt i Finland, med undantag av vilt och icke-fredade
djur som avses i 5 § i jaktlagen.
Enligt 38 § 1 mom. i naturvårdslagen är de fåglar som faller inom tillämpningsområdet för 6
kap. Fridlysta.
Enligt 39 § 1 mom. 1 punkten är det i fråga om individer som hör till de fridlysta djurarterna
förbjudet att avsiktligt döda eller fånga dem. Enligt momentets 3 punkt är det förbjudet att
avsiktligt störa individer som hör till de fridlysta djurarterna, i synnerhet under
förökningstiden, på viktiga rastplatser under flyttningen eller på platser som annars är
viktiga under deras livscykel.
Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen kan närings-, trafik- och miljöcentralen i enstaka fall
ge tillstånd att avvika bland annat från förbuden i 39 §. När det gäller fåglar som avses i
artikel 1 i fågeldirektivet kan undantag beviljas på de grunder som nämns i artikel 9 i
direktivet.
En resolution om undantagsförfarandet och riktlinjer från myndigheter
Ställningstaganden och riktlinjer från Europeiska unionens organ
Europeiska kommissionen har i februari 2008 publicerat en allmän vägledning för jakt på
vilda fåglar (Vägledning för jakt enligt rådets direktiv 79/409/EEG ("fågeldirektivet") om
bevarande av vilda fåglar). Vägledningen tar upp frågor som gäller dels allmänt artikel 7 i
fågeldirektivet men även det i artikel 9 föreskrivna undantagsförfarandet.
Europaparlamentet har genom sin resolution 4.12.2008 godkänt ett betänkande
"utarbetandet av en europeisk förvaltningsplan för skarvar för att minska skarvarnas allt
större inverkan på fiskebestånden, fisket och vattenbruket (2008/2177(INI)). I ingressen till
resolutionen konstateras att bestånden av skarv har vuxit snabbt inom Europeiska unionen
och man kan påvisa bestående skador på vattenbruket och bestånden av en mängd arter vild
fisk inom Europeiska unionens område. Därtill har storskarven orsakat bestående skador på
vegetationen inom vissa geografiska områden. I ingressen har det vidare konstaterats att det
oklart definierade begreppet "allvarlig skada" i fågeldirektivet har lett till omfattande
rättsosäkerhet i de nationella förvaltningarna och har dessutom gett upphov till avsevärda
sociala konflikter. I ingressen har det vidare konstaterats att tillstånd till åtgärder för att
begränsa de skador som skarvarna orsakar visserligen är medlemsstaternas ansvar, men
eftersom skarvarna är flyttfåglar är en hållbar förvaltning av bestånden endast möjlig genom
en samordnad insats som involverar alla berörda medlemsstater.
I resolutionens punkt 8 har parlamentet för att öka rättssäkerheten enträget uppmanat
kommissionen att ge en tydlig definition av begreppet "allvarlig skada" i artikel 9.1 a tredje
strecksatsen i fågeldirektivet, så att tolkningen blir enhetlig. I punkt 9 har parlamentet
uppmanat kommissionen att även ta fram mer generell vägledning om vilken typ av
undantag som är tillåtna enligt artikel 9.1 i fågeldirektivet, inklusive ytterligare
förtydliganden av terminologin där man bedömer att det kan finnas oklarheter.
Utifrån ovannämnda resolution har Europeiska kommissionen 2013 publicerat en
vägledning, som gäller beviljandet av undantag för storskarvar enligt artikel 9 i
fågeldirektivet. Publikationen (Great cormorant, Applying derogations under Article 9 of
the Birds Directive 2009/147/EC, 2+22 s, ISBN 978-92-79-28416-8) finns endast på
engelska.
Anvisningen från den nationella myndigheten
Miljöministeriet har 3.3.2010 gett en anvisning (YM 1/5713/2010) till närings-, trafik- och
miljöcentralerna om tillämpningen av bestämmelsen i 49 § i naturvårdslagen på undantaget
från arternas fridlysningsbestämmelser vad gäller storskarven.
I anvisningens inledning noteras storskarvpopulationens snabba tillväxt längs Finlands kust
och att enligt vilt- och fiskeriforskningsinstitutet kan storskarvens föda ha en regional
inverkan även på utvecklingen av de ekonomiskt användbara fiskstammarna. 42 procent av
de yrkesfiskare som intervjuats upplevde att storskarven orsakat ekonomiska förluster.
Syftet med miljöministeriets anvisning är att förenhetliga de regionala myndigheternas
praxis då det gäller att bevilja undantag för storskarv. I anvisningen behandlas innehållet i
undantagsförfarandet enligt artikel 9 i fågeldirektivet och gällande rättspraxis om detta;
dessutom presenteras det vissa rekommendationer om tolkningen av centrala begrepp som
gäller förfarandet. Enligt anvisningen ska prövningen av enskilda tillståndsärenden dock
alltid utföras av den myndighet som är behörig enligt lag.
I miljöministeriets anvisning konstateras att beviljandet av undantag under alla
omständigheter förutsätter att ingen annan lämplig lösning finns. Detta bedöms alltid från
fall till fall. Ansökan om undantag bör innehålla en noggrann redogörelse för den
problematiska situationen som är orsaken till att man ansöker om tillstånd, vidare bör det
redogöras för varför det inte finns någon annan lämplig lösning. Dessa skäl måste grunda
sig på sådana omständigheter som kan objektivt konstateras. En annan lämplig lösning kan
vara att man anpassar verksamheten till nya förhållanden eller att man tar i bruk lösningar
som förhindrar skador. I särskilt problematiska områden kan regleringsåtgärder för
populationer av fågelarter som orsakar skador vara den enda möjligheten att förhindra
allvarliga skador. Vid bedömningen av undantag är det dock skäl att fästa vikt vid behovet
att begränsa undantaget så att det inte är mer omfattande än vad som är nödvändigt för att
lösa det aktuella problemet.
Det noteras att det är tämligen svårt att i enstaka fall bedöma och påvisa omfattningen av
skador som drabbar fiskevatten, eftersom enstaka skador orsakas av fåglar som äter på ett
vidsträckt område. Också den verksamhet som är mottaglig för skador är ofta förlagd till ett
mer omfattande område. Det har ansetts nödvändigt att begränsa storskarvpopulationens
tillväxt på särskilda problemområden. Därför har det utvecklats konkreta metoder för att
definiera dessa områden.
Då det gäller bedömningen av de allvarliga skador som drabbar fiskevatten har det i
miljöministeriets anvisning hänvisats till Finlands miljöcentral, som har sammanfört
uppgifter kommunvis om var häckningskolonierna är belägna och var det finns enheter som
idkar yrkesmässigt nätfiske. När en ansökan om undantag som har att göra med yrkesfisket
gäller områden där det enligt den klassindelning som använts för kartläggningen finns flest
enheter för yrkesmässigt nätfiske och där häckningskolonins primära födosöksområde är
beläget, kan man anta att den skada storskarven orsakat fiskevattnen är allvarlig, om det inte
föreligger klara motskäl i det aktuella fallet.
Undantag som beviljas för att förhindra allvarliga skador kan enligt anvisningen också vara
möjliga utanför de särskilda problemområden som avses i anvisningen och bilagan till den. I
situationer som är öppna för tolkning är det nödvändigt att NTM-centralernas naturskyddsoch fiskerihushållningsmyndigheter rådgör med varandra om situationen. Vilt- och
fiskeriforskningsinstitutet och Finlands miljöcentral har utifrån materialet om bytesfisk
också regionmässig information om fiskbeståndet och storskarvens föda i varje havsområde.
Det är möjligt att inhämta utlåtanden från dessa institutioner för att bedöma vad som är
allvarlig skada och till stöd för avgörandet om en ansökan om undantag. Detta
rekommenderas i synnerhet när ansökan behandlar storskaliga åtgärder.
Enligt anvisningen ska den skada som avses i en ansökan om undantag i samtliga fall
beskrivas så noggrant som möjligt. Enligt anvisningen kan regleringsåtgärder omfatta olika
grader av störning, förstörelse av bon, minskning av ungproduktion genom att sterilisera ägg
eller avlivning av fåglar. Vid prövningen av vilka åtgärder som ska vidtas bör man beakta
att ifall man stör häckningskolonier leder det högst sannolikt till att problemen flyttas och
sprids till andra områden. Om tillstånd att skjuta storskarvarna beviljas rekommenderas
tiden 20.8 - 31.10, eftersom det är underarten sinensis som orsakar skador, och den flyttar i
huvudsak utanför Finland senast i slutet av oktober. Underarten carbo, som inte orsakar
allvarliga skador i Finland, flyttar från Ishavets kust till Finland för vintern.
Anvisningens bilaga "särskilda problemområden" gäller situationen 2009. Det finns inte
uppgifter om att bilagan skulle ha ändrats senare. Finlands miljöcentral har uppdaterat
uppgifterna om var storskarvens häckningskolonier är belägna på sin webbplats för
uppföljning av storskarven. Koloniernas födosöksområden och de viktigaste fiskelagen som
idkar nätfiske har inte utmärkts på webbplatsen. Den senaste uppdateringen är daterad
13.11.2013.
Utredningen om storskarvsbeståndet
Enligt Finlands miljöcentral ökade storskarvens häckningspopulationer ända till år 2011,
men år 2012 började antalet häckningar minska. År 2012 var häckningspopulationerna
starkast i Bottenhavet (6 151 bon) och i Finska viken (5 940 bon). I Skärgårdshavet räknade
man 3 793, i Kvarken 1 046 och i Bottenviken 178 bon. På Finlands havsområden
observerades sammanlagt 37 storskarvsamhällen, som häckade på 57 skär. År 2013 ökade
populationen igen: antalet häckande par uppgick till totalt 18 660.
Enligt uppgifter från Finlands miljöcentral fanns det år 2009 sammanlagt 720 häckande
storskarvpar i Kvarkenområdet. Av dessa häckade 129 på området Fågelgrundet och 379 på
Fjärdsgrundet, resten längre ut till havs i områden som hör till Vörå - Maxmo och
Korsholm. År 2010 var antalet par 719, år 2011 var det 719 och år 2012 var antalet 1 046
par. Det finns inte uppgifter kolonivis från Finlands miljöcentral för dessa år. Enligt det
överklagade beslutet har antalet häckande par 2011 på Fågelgrundet varit 137 och på
Fjärdsgrundet 950.
Enligt de uppföljningsuppgifter som Finlands miljöcentral publicerat på sin webbplats hör
de individer som häckar i Finland till Östersjö-underarten sinensis, som dels häckar i träd
men också förekommer längre in i landet. Den atlantiska underarten carbo som häckar i
Bottenhavet och på bergsområden vid Nordatlanten häckar inte i Finland, utan det är en
flyttfågelart. De storskarvar som häckar i Finland övervintrar i regel i Medelhavet, under
milda vintrar också i Centraleuropa. På våren anländer arten till sina häckningsområden i
mars - april, beroende på isläget. Höstflyttningen börjar redan i juli och når sin kulmen i
augusti och i början av september och slutar i oktober - november. Av den rika
storskarvpopulationen i Bottenhavet är det en del som representerar den population av
underarten carbo som häckar i norra Norge.
Juridisk bedömning
I Finland häckar individer av storskarvens (Phalacrocorax carbo) underarter sinensis och
carbo. På bägge underarterna tillämpas artikel 5 i fågeldirektivet, enligt vilken
medlemsstaterna ska förbjuda att sådana fåglar avsiktligt dödas eller fångas, att deras bon
avsiktligt förstörs eller att dessa fåglar avsiktligt störs, särskilt under deras häckningsperiod.
Från detta förbud kan undantag medges endast av de anledningar som framgår av direktivets
artikel 9.
Dessa punkter i fågeldirektivet har implementerats nationellt genom bestämmelserna i 38,
39 och 49 § i naturvårdslagen samt 5 § i jaktlagen. Eftersom storskarven inte är sådant vilt
som avses i 5 § i jaktlagen, kan undantag från den begränsning som gäller storskarven enligt
39 § i naturvårdslagen beviljas enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen på de grunder som
framgår av artikel 9 i fågeldirektivet.
Europeiska kommissionen har i den ovannämnda, juridiskt icke-bindande vägledningen
(2013) om storskarv försökt klargöra i synnerhet vad som avses i artikel 9 i fågeldirektivet
med allvarlig skada på fiske, skydd av flora och fauna samt annan lämplig lösning.
Kommissionen har framhållit att vägledningen inte är juridiskt bindande och att
medlemsstaterna inte har någon skyldighet att bevilja ett sådant undantag som avses i artikel
9 i fågeldirektivet för att begränsa storskarvpopulationen.
Inte heller miljöministeriets nationella anvisning (2010) är juridiskt bindande och enskilda
undantagsärenden kan inte heller avgöras enbart med stöd av anvisningen utan att man i
varje enskilt fall utreder fakta och utifrån dessa fattar ett beslut som grundar sig på en
prövning i det enskilda fallet. Både Europeiska kommissionens och miljöministeriets
anvisningar utgör utredning som stöder det att storskarvar på vissa områden kan förorsaka
allvarlig skada för fisket på det sätt som avses i artikel 9.1 a i fågeldirektivet. Som det
konstateras i miljöministeriets anvisning kan det vara svårt att framföra konkret utredning
om att skadan förorsakats just av storskarven. Med hänsyn till detta kan man, liksom man
gör i anvisningen, utgå ifrån att ifall det på ett område där yrkesfisket enligt erhållen
utredning är omfattande och häckningskolonierna stora, kan man också anse att skadorna är
allvarliga. Bilagan till anvisningen och dess uppdaterade uppgifter utgör i dessa fall sådan
utredning som stöder beviljandet av undantag och som utgör utredning om att skadorna på
fiskevattnen är allvarliga.
I det aktuella undantagsärendet är det fråga om att avvärja skador som orsakats av de
häckningskolonier (Fågelgrundet och Fjärdsgrundet) som finns på områdena Monåfjärden
och Oravaisfjärden i Kvarken. Dessa häckningskolonier hör inte till de särskilda
problemområden som nämns i kartbilagan till miljöministeriets anvisning 3.3.2010. Bilagan
till anvisningen har inte heller senare ändrats så att det skulle vara fråga om ett särskilt
problemområde. Det har således inte varit möjligt att ens utifrån anvisningen utgå ifrån
presumtionen att kolonierna skulle orsaka allvarlig skada för yrkesfisket. För att avgöra det
aktuella undantagsärendet förutsätts det därför en närmare utredning och bedömning av det
enskilda fallet.
Häckningskolonierna på Fågelgrundet och Fjärdsgrundet har inte upptagits i bilagan till
miljöministeriets anvisning, även om de enligt det material som finns till hands har funnits
redan år 2009. Sammanlagt har det då funnits 508 häckande individer på dessa öar. Orsaken
till att kolonierna saknas på kartbilagan torde bero på att det på koloniernas
födosöksområden inte har funnits områden som hör till de viktigaste fiskelagen som idkar
nätfiske, utan det har förekommit mindre fiske.
På ett sådant område ska utredningen om allvarliga skador vara specificerad och precis för
att förutsättningarna för undantag enligt artikel 9 i fågeldirektivet ska uppfyllas. Såsom det
framgår av NTM-centralens beslut har antalet fåglar som häckar i kolonier på Fågelgrundet
och Fjärdsgrundet ökat så att det år 2011 uppgick till sammanlagt 1 087 individer. Det har
dock inte konstaterats att det yrkesmässiga fisket skulle ha ökat på området, utan enligt
ansökan finns det fem registrerade yrkesfiskare på Monåfjärdens och Oravaisfjärdens
område och av dessa är det tre som fiskar med nät, två med sikryssja och en som fiskar både
med nät och sikryssja. Därtill nämns det i ansökan att det finns ett tiotal verksamma
yrkesfiskare på området. På detta område har det beviljats 520 fiskekort för fritidsfiske.
I ansökan har det uppräknats skador som förorsakats sex fiskare och därtill uppskattningar
av årliga skador för Munsala västra vattensamfällighet och Oravais fiskargille. Även om
antalet häckande storskarvar har ökat på området har det inte presenterats tillräcklig
utredning för att man skulle kunna anse att de skador som förorsakats fiskevattnen skulle
vara allvarliga på det sätt som avses i artikel 9 i fågeldirektivet. Innan NTM-centralen
avgjorde ärendet borde den ha rådgjort med vilt- och fiskeriforskningsinstitutet och Finlands
miljöcentral och vid behov inhämtat utredning i form av utlåtanden, utifrån vilka man skulle
ha kunnat bedöma hur stora skadorna är i ljuset av bland annat uppgifterna om fångst.
Därför borde NTM-centralen enligt den utredning som föreligger inte ha beviljat undantag.
Eftersom den tid tillståndet gäller löpt ut finns det dock inte behov av vidare utlåtande i
ärendet.
Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta
Mutikainen, Hannu Ranta och Mika Seppälä. Ärendets föredragande Tuulia Träskelin.