EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 16.10.2013
SWD(2013) 431 final
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
som åtföljer
FÖRSLAGET TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV
om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för
växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet 2020 av en
internationell överenskommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd
för utsläpp från internationell luftfart
{COM(2013) 722 final}
{SWD(2013) 430 final}
SV
SV
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
som åtföljer
FÖRSLAGET TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV
om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för
växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet 2020 av en
internationell överenskommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd
för utsläpp från internationell luftfart
1.
PROBLEMFORMULERING
1.1.
Otillräcklig tillämpning av marknadsbaserade åtgärder för att begränsa den
kraftiga utsläppsökningen inom internationell luftfart
EU har visat starkt engagemang för att uppnå klimatmålet att begränsa den genomsnittliga
globala temperaturökningen till mindre än 2 °C över de förindustriella nivåerna. I detta
avseende är ett av de överordnade målen med Europa 2020-strategin för smart och hållbar
tillväxt för alla en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 20 % jämfört med 1990
års nivåer. Att begränsa luftfartens utsläpp av växthusgaser är ett viktigt bidrag i linje med
detta åtagande.
Enligt Internationella energiorganet utgör de globala koldioxidutsläppen från den civila
luftfarten i dagsläget ca 2,5 % av de totala koldioxidutsläppen. Internationella civila
luftfartsorganisationen (ICAO) beräknar att utsläppen från den internationella luftfarten 2036
kommer att ha ökat med mellan 155 % och 300 % jämfört med 2006 års utsläpp, beroende på
omfattningen av tekniska och operationella förbättringar. Om inga begränsningsåtgärder
vidtas beräknas den internationella luftfartens andel av de totala koldioxidutsläppen 2050
uppgå till minst 4 %.
Eftersom potentialen för utsläppsminskningar från ny teknik och nya operationella metoder är
begränsad inom luftfartssektorn, måste marknadsbaserade åtgärder användas för att luftfarten
ska kunna ge ett rimligt bidrag till de globala utsläppsminskningarna. Genom
marknadsbaserade åtgärder kan luftfartssektorn kompensera för sin stora utsläppsökning
genom att finansiera utsläppsminskningar inom andra sektorer till lägre kostnader.
EU gick i bräschen när det gäller att genomföra marknadsbaserade åtgärder genom att
inbegripa luftfarten i sitt utsläppshandelssystem. Trots de positiva miljöeffekterna till låga
kostnader fanns det ett stort internationellt motstånd mot EU:s utsläppshandelssystem (se
avsnitt 1.2.1). Ett antal stater har motsatt sig EU:s system och hävdat att det omfattar en alltför
stor andel av de internationella utsläppen, och att EU inte har någon behörighet att kräva att
operatörer från tredjeländer deltar i EU:s system. Dessa yrkanden har dock tillbakavisats av
domstolen.
Oberoende av det internationella motståndet kommer EU:s utsläppshandelssystem inte att
vara tillräckligt för att hejda framtidens kraftiga globala ökning av utsläpp från luftfarten,
eftersom systemet endast omfattar 50 % av utsläppen från den internationella luftfarten. Även
med EU:s utsläppshandelssystem kommer det att finns en global ”klyfta” när det gäller
SV
2
SV
täckningen av utsläpp från den internationella luftfarten, eftersom inga andra regioner än EU
har genomfört marknadsbaserade åtgärder.
Orsaken till den otillräckliga tillämpningen av marknadsbaserade åtgärder och det kraftiga
motståndet mot EU:s utsläppshandelssystem är att det inte nåtts någon global politisk
överenskommelse. Det har hittills inte varit möjligt att åstadkomma ett tydligt åtagande för
framtagandet av en global marknadsbaserad åtgärd inom ICAO och man har inte heller kunnat
nå någon överenskommelse om allmänt accepterade principer för genomförandet av regionala
marknadsbaserade åtgärder, såsom EU:s utsläppshandelssystem.
1.2.
EU-åtgärder i en svår internationell situation
1.2.1.
Integration av luftfarten i EU:s utsläppshandelssystem
Genom direktiv 2008/101/EG ändrades direktiv 2003/87/EG om EU:s utsläppshandelssystem
så att systemet omfattar luftfart:
–
Alla stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive Island,
Norge och Liechtenstein, deltar.
–
Systemet omfattar alla utsläpp från flygningar som avgår från och ankommer till
flygplatser inom EES (nedan kallade interna EES-flygningar) och från flygningar
som avgår från flygplatser inom EES till tredjeländer eller som ankommer till
flygplatser inom EES från tredjeländer (nedan kallade externa EES-flygningar).
–
Utsläppen ska begränsas till 95 % av de genomsnittliga historiska utsläppen från
luftfarten under perioden 2004–2006.
–
Luftfartygsoperatörerna är skyldiga att påbörja rapporteringen av utsläpp under 2010
och nå full efterlevnad, bland annat överlämna utsläppsrätter, från och med 2012.
Integreringen av flyg till och från tredjeländer i EU:s utsläppshandelssystem mötte dock
kraftigt internationellt motstånd.
–
ATA (Air Transport Association of America) och stora amerikanska flygbolag
ifrågasatte lagligheten hos EU:s utsläppshandelssystem och hävdade bland annat att
det skulle strida mot internationell sedvanerätt att tillämpa systemet på de delar av en
flygning som äger rum utanför EES-ländernas luftrum. Domstolen tillbakavisade
dessa yrkanden och bekräftade att EU har behörighet att låta utsläppshandelssystemet
omfatta hela sträckan av de flygningar som avgår från eller ankommer till EU:s
flygplatser.
–
”De ovilligas koalition”, bland annat Kina, Indien, Ryssland och USA, har
undertecknat två deklarationer mot EU:s utsläppshandelssystem och hävdat att det
strider mot internationell rätt och inte bör gälla luftfartygsoperatörer som är
registrerade i dessa länder.
–
Flygbolag från kinesiska fastlandet och de flesta indiska flygbolag har sedan 2011
inte följt EU:s utsläppshandelssystem.
–
Under 2012 godkände den amerikanska kongressen Emissions Trading Scheme
Prohibition Act ("Thune Bill") som efter offentliga samråd skulle göra det möjligt för
den amerikanska regeringen att förbjuda amerikanskregistrerade flygbolag att delta i
EU:s utsläppshandelssystem. Något sådant förbud har dock ännu inte föreslagits.
1.2.2.
Den senaste utvecklingen inför ICAO-församlingen 2013
EU har en stark tradition av multilateralism och har alltid försökt driva på marknadsbaserade
åtgärder inom ICAO. För att underlätta förhandlingarna inför ICAO-församlingen 2013 antog
SV
3
SV
EU beslut nr 377/2013/EU ("stop the clock"-beslutet) om att tillfälligt skjuta upp
genomdrivandet av skyldigheterna enligt EU:s utsläppshandelssystem för flygningar till och
från de flesta tredjeländer under 2012.
Detta har skapat dynamik för att ICAO-församlingen 2013 skulle kunna komma närmare en
global marknadsbaserad åtgärd och en överenskommelse om en ram för nationella och
regionala marknadsbaserade åtgärder (nedan kallad ramen för marknadsbaserade åtgärder)
som kan tillämpas fram till dess att en global marknadsbaserad åtgärd genomförs 2020.
EU:s förslag till färdplan för en global marknadsbaserad åtgärd
EU:s medlemsstater har föreslagit att ICAO-församlingen 2013 skulle besluta om en bindande
färdplan för utarbetandet av en global marknadsbaserad åtgärd. Arbetet med att utforma en
global marknadsbaserad åtgärd bör slutföras av ICAO-församlingen 2016 och den globala
marknadsbaserade åtgärden bör genomföras senast 2020.
IATA:s (International Air Transport Association) årsmöte den 3 juni 2013 antog med
överväldigande majoritet en resolution om godkännande av en sådan färdplan för en global
marknadsbaserad åtgärd.
Kompromiss om den geografiska räckvidden för en regional eller nationell
marknadsbaserad åtgärd
Ramen för marknadsbaserade åtgärder bör innehålla riktlinjer för att säkerställa en konsekvent
tillämpning av nationella och regionala marknadsbaserade åtgärder. En viktig faktor är
nationella eller regionala marknadsbaserade åtgärders täckning av utsläpp från internationell
luftfart. Många av ICAO:s medlemsstater föredrar en ram för marknadsbaserade åtgärder som
begränsar regionala marknadsbaserade åtgärder till utsläpp inom den aktuella regionen. För
att visa kompromissvilja och förutsatt att ambitionsnivån är hög när det gäller den globala
marknadsbaserade åtgärden, uttryckte EU:s medlemsstater sin öppenhet för en begränsad
geografisk täckning för regionala system i avvaktan på att en global marknadsbaserad åtgärd
börjar tillämpas 2020.
1.2.3.
Resultatet av ICAO:s generalförsamling 2013
ICAO:s generalförsamling antog den föreslagna färdplanen för en global marknadsbaserad
åtgärd till 2020. Emellertid kunde ingen kompromiss slutligen uppnås om riktlinjer för hur
regionala marknadsbaserade åtgärder bör tillämpas under tiden. Liksom vid tidigare möten i
ICAO:s generalförsamling förkastade EU:s medlemsstater andra staters begäran att regionala
marknadsbaserade åtgärder måste godkännas av stater vars flygbolag bedriver verksamhet i de
stater som tillämpar en marknadsbaserad åtgärd.
1.3.
Referensscenario: Fortsatt tillämpning av ett heltäckande EU-system för
utsläppshandel
Även om EU:s utsläppshandelssystem endast medför små kostnader för luftfartygsoperatörer,
och domstolen entydigt bekräftat att det är lagligt att låta systemet omfatta alla avgående och
ankommande flyg, kan man inte räkna med att det internationella motståndet kommer att
upphöra om EU:s system skulle fortsätta att tillämpas i sin helhet. Att fortsätta att fullt ut
tillämpa EU:s utsläppshandelssystem från och med 2013 skulle därför kunna hindra framtida
ICAO-förhandlingar om utformning och genomförande av marknadsbaserade åtgärder.
2.
MÅL
Det allmänna målet, att se till att luftfartssektorn bidrar till att minska klimatpåverkan, har inte
ändrats sedan luftfarten integrerades i EU:s utsläppshandelssystem. Dessutom har EU, som
SV
4
SV
kan hävdas vara den främsta förespråkaren för multilaterala insatser, satt internationellt
samarbete och globala lösningar i förgrunden för sin politik.
Det finns två specifika mål:
–
Att främja utarbetandet och genomförandet senast 2020 av en global
marknadsbaserad åtgärd som omfattar alla utsläpp från internationell luftfart.
–
Att även i fortsättningen låta EU-systemet omfatta utsläpp från alla flygningar som
avgår från eller ankommer till EES, i avvaktan på att en global marknadsbaserad
åtgärd genomförs 2020.
Resultaten av det offentliga samrådet bekräftar att alla berörda parter (branschen, offentliga
myndigheter och icke-statliga organisationer) är helt eniga om att marknadsbaserade åtgärder
bör tillämpas inom luftfartssektorn.
Om det görs ändringar av EU:s utsläppshandelssystem efter ICAO-församlingen 2013 bör
dessa bidra till följande operationella mål:
–
Upprätthålla miljöeffektiviteten.
–
Inte minska luftfartssektorns konkurrenskraft.
–
Upprätthålla lika villkor på den inre marknaden för luftfart
–
Begränsa extra administrativa kostnader.
–
Säkerställa överensstämmelsen med internationell rätt och icke-bindande resolutioner
från ICAO-församlingen, i den mån det är förenligt med EU:s uttalanden om sådana
resolutioner.
Miljöeffektivitet, låga administrativa kostnader och politisk acceptans är det som berörda
parter främst har framhållit vid det offentliga samrådet.
3.
ALTERNATIV
Såsom anges i ”stop the clock”-beslutet (se avsnitt 1.2.2), kommer EU efter ICAOförsamlingen 2013 att ta ställning till om det krävs ändringar av EU:s utsläppshandelssystem
för att möjliggöra en optimal samverkan mellan EU:s system och resultaten av ICAOförsamlingen.
3.1.1.
Ett heltäckande EU-system för utsläppshandel
En fortsatt tillämpning av ett heltäckande EU-system innebär att luftfartygsoperatörer förblir
ansvariga för alla utsläpp från flygningar som avgår från eller ankommer till flygplatser inom
EES.
3.1.2.
Mellanalternativet
Utgående från förslaget till ramar för marknadsbaserade åtgärder som stöddes av de större
luftfartsländerna vid upptakten till ICAO:s generalförsamling 2013 men som man i slutändan
inte kunde enas om i generalförsamlingen bör en marknadsbaserad åtgärd grunda sig på
följande geografiska omfattning:
SV
–
Full täckning av utsläpp från alla flygningar som ankommer till och avgår inom en
grupp stater.
–
Täckning av en andel av utsläppen från flygningar som ankommer från eller avgår
till tredjeländer utanför en grupp stater, i förhållande till den totala tillryggalagda
sträckan över områden som är associerade med denna grupp av stater (t.ex. skulle
5
SV
EU:s utsläppshandelssystem vid en flygning mellan Paris och Peking omfatta
sträckan över EES-stater till och från gränsen till ett tredjeland, i detta fall Ryssland).
Om EU:s system anpassas till denna räckvidd skulle det vara möjligt att upprätthålla en
fullständig täckning av utsläpp från interna EES-flygningar, men täckningen av utsläpp från
externa EES-flygningar skulle minskas i proportion till den tillryggalagda sträckan inom EES
(nedan kallat mellanalternativet). Det finns olika möjligheter när det gäller täckningen av
tillryggalagda sträckor över havet (t.ex. territorialvatten, som sträcker sig upp till 12 sjömil
från kusten, eller exklusiva ekonomiska zoner, som sträcker sig upp till 200 sjömil från
kusten).
3.1.3.
Ytterligare alternativ
Förutom mellanalternativet har följande alternativ övervägts:
–
Alternativ avseende avgående flygningar: Alla interna EES-flygningar skulle
omfattas, men endast flygningar som avgår till länder utanför EES. EU:s första
förslag byggde på detta tillvägagångssätt när det gäller den geografiska omfattningen
för ramen för marknadsbaserade åtgärder, men det tillbakavisades av ett stort antal av
ICAO:s medlemsstater.
–
50/50-alternativ: Såsom framgår av det offentliga samrådet, förordar de flesta ickestatliga miljöorganisationer att EU:s utsläppshandelssystem begränsas till att omfatta
50 % av avgående och ankommande flyg när det gäller externa EES-flygningar.
Detta alternativ har dock aldrig diskuterats inom ICAO.
–
Ett allmänt undantag för externa EES-flygningar (ungefär som när det gäller ”stop
the clock”-beslutet) skulle innebära att endast interna EES-flygningar omfattas.
–
Alternativ avseende tidigare marknadsled: En övergång till ett system som inriktas på
tidigare marknadsled skulle innebära att skyldigheter införs för bränsleleverantörer i
stället för luftfartygsoperatörer. Detta alternativ skulle omfatta utsläpp i ungefär
samma grad som alternativet avseende avgående flyg, eftersom bränsleleverantörer
skulle överlämna utsläppsrätter för det bränsle som sålts till flygplatser inom EES.
För att undvika att bränsleleverantörer gör omotiverade vinster skulle inga
utsläppsrätter delas ut gratis, utan alla utsläppsrätter skulle auktioneras ut.
4.
KONSEKVENSBEDÖMNING
4.1.
Miljökonsekvenser
Mellanalternativet och de ytterligare alternativen täcker mellan 25 % och 62 % mindre utsläpp
än ett heltäckande EU-system för utsläppshandel (se tabell 1).
4.2.
Ekonomiska konsekvenser
4.2.1.
Konkurrenskraft
Mellanalternativet och de ytterligare alternativen, med undantag av alternativet avseende
tidigare marknadsled, förbättrar luftfartsektorns allmänna konkurrenskraft jämfört med ett
heltäckande utsläppshandelssystem, eftersom en begränsad täckning leder till lägre priser för
externa EES-flygningar. På grund av annulleringen av gratis utsläppsrätter skulle det
alternativ som inriktas på tidigare marknadsled leda till högre priser för interna EESflygningar.
SV
6
SV
4.2.2.
Lika konkurrensvillkor
Alla alternativ upprätthåller lika konkurrensvillkor på de relevanta marknaderna för länderpar,
eftersom alla aktörer behandlas lika oberoende av nationalitet eller andra egenskaper. Om
direktflyg också konkurrerar med flyg som mellanlandar på en flygplats utanför EES-området
(t.ex. på en flyglinje från London till Singapore med en eventuell mellanlandning i Dubai),
undviks med mellanalternativet risken för snedvridning, eftersom både flyg med
mellanlandning och direktflyg kommer att omfattas i samma grad. Med rådande
koldioxidpriser är dock sannolikheten för snedvridningar försumbar med alla alternativ.
4.3.
Inverkan på det administrativa arbetet och genomförbarhet
Mellanalternativet kan genomföras på grundval av det nuvarande systemet för övervakning,
rapportering och verifiering. Den lägre täckningen när det gäller externa EES-flygningar
kommer att återspeglas genom en proportionellt sett mindre procentandel av den totala
bränsleförbrukningen (som i dag rapporteras för hela flygningen). Alternativet avseende
avgående flygningar, 50/50-alternativet och ”stop the clock”-alternativet skulle inte kräva
några ändringar av det nuvarande systemet för övervakning, rapportering och verifiering.
Alternativet inriktat på tidigare marknadsled skulle innebära betydande förändringar, eftersom
skyldigheter skulle införas för bränsleleverantörerna. Genomförandet skulle förmodligen
försenas kraftigt.
4.4.
Överensstämmelse med internationell luftfartsrätt och ICAO:s politik
Domstolen har avvisat yrkandet att EU:s utsläppshandelssystem skulle strida mot andra staters
suveränitet och bekräftat att EU har behörighet att tillämpa systemet på samtliga utsläpp från
flygningar som ankommer till och avgår från flygplatser inom en medlemsstats territorium.
Eftersom alla alternativ endast gäller för ankommande och avgående flygningar och inte
innefattar överflygningar, är de i överensstämmelse med principerna i internationell
sedvanerätt, Chicagokonventionen och luftfartsavtal.
Jämfört med de andra alternativen har mellanalternativet fördelen att den internationella
politiska acceptansen kommer att vara större eftersom det i praktiken kommer att begränsa
omfattningen till utsläpp inom EES.. När det gäller alternativet avseende tidigare marknadsled
finns det en juridisk risk för att detta skulle anses utgöra en bränsleskatt eller bränsleavgift
enligt Chicagokonventionen och luftfartsavtal.
5.
JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN
Vid valet mellan de olika alternativen måste EU balansera miljöeffektivitet, eventuella
ändringar av systemet för övervakning, rapportering och verifiering liksom alternativens
överensstämmelse med internationell rätt och (icke-bindande) resolutioner från ICAOförsamlingen. De ekonomiska konsekvenserna skiljer sig inte så mycket mellan alternativen
att förhållandet mellan kostnad och nytta ändras.
–
SV
Mellanalternativet har en väsentligt mindre täckning på 39–47 % av ett heltäckande
EU-system för utsläppshandel (beroende på om täckningen är 12 eller 200 nautiska
mil) och skulle medföra vissa kostnader för förändringar i systemet för övervakning,
rapportering och verifiering. En fördel är att den mer begränsade täckningen ger
ytterligare argument för att försvara EU:s utsläppshandelssystem mot anklagelser om
att det strider mot suveräniteten. Samtidigt minskar alternativet risken för
snedvridningar i fråga om flygningar med en mellanlandning som konkurrerar med
direktflygningar.
7
SV
–
Alternativet avseende avgående flyg och 50/50-alternativet skulle omfatta 62 % av
utsläppen jämfört med ett heltäckande utsläppshandelssystem och ändrar inte
systemet för övervakning, rapportering och verifiering. Eftersom inget av
alternativen stöds av resolutionen från ICAO-församlingen 2013 kommer de varken
att öka den politiska acceptansen eller ge nya argument för EU:s
utsläppshandelssystem.
–
Eftersom ”stop the clock”-alternativet endast omfattar 25 % av utsläppen skulle det
inte vara en livskraftig långsiktig lösning med tanke på EU:s miljömål för
luftfartssektorn.
Alternativet avseende tidigare marknadsled ger samma utsläppstäckning som alternativet
avseende avgående flyg, men påverkar konkurrenskraften negativt. Det skulle dessutom
medföra en genomgripande förändring av systemet för övervakning, rapportering och
verifiering och riskera att ge upphov till nya rättsliga stridigheter.
SV
8
SV
Tabell 1 Jämförelse av alternativen
Mellanalternativet
Alternativet
avseende
avgående
flyg; 50/50alternativet
”Stop the
clock”alternativet
Alternativet
avseende
tidigare
marknadsled
100 %
39-47 %
62 %
25 %
62 %
Konkurrenskraft
Mindre påverkan
på kostnader och
efterfrågan
+
+
+
-
Lika
konkurrensvillkor
Ingen
snedvridning med
dagens
koldioxidpriser
++
=
+
=
Övervakning,
rapportering och
verifiering – insats
och exakthet
På grundval av
bränsleförbrukning
-
=
=
--
Överensstämmelse
med internationell
luftfartsrätt
Laglighet
bekräftad
domstolen
=
=
=
-
Internationell
politisk acceptans
Stark
internationell
opposition
++
=
++
=
Ett heltäckande
EU-system för
utsläppshandel
Miljöeffektivitet
+
=
6.
av
Positiv påverkan jämfört med ett heltäckande EU-system för utsläppshandel
Negativ påverkan jämfört med ett heltäckande EU-system för utsläppshandel
Ingen förändring jämfört med ett heltäckande EU-system för utsläppshandel
ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING
Beroende på resultaten av ICAO-församlingen 2016 kan det bli nödvändigt med ytterligare
anpassningar av EU:s utsläppshandelssystem för att säkerställa övergången till en global
marknadsbaserad åtgärd 2020. Det föreslås därför att det bara görs tillfälliga ändringar av
EU:s utsläppshandelssystem och att kommissionen efter ICAO-församlingen 2016 ska
rapportera till Europaparlamentet och rådet om åtgärder för att genomföra den
marknadsbaserade åtgärd som ska tillämpas från och med 2021.
SV
9
SV
