Yttrande
vid Konkurrensrådets möte 2001-02-14
Konkurrensrådet
(N1997:08)
Kommunala gymnasieskolors uppdragsutbildningar – ifrågasatt
prissättning m.m.
(dnr 31/98, 40/98, 51/98, 54/98, 41/99)
Anmälningar
Konkurrensrådet har fått in ett flertal klagomål från privata
utbildningsföretag som menar att kommunala skolor bedriver
uppdragsutbildning på ett sätt som snedvrider konkurrensen gentemot de
privata utbildningsföretagen. Det är främst prissättningen av utbildningarna
som ifrågasätts.
I syfte att fördjupa bedömningsunderlaget har Konkurrensrådet låtit
konsultföretaget Öhrlings Pricewaterhouse Coopers (Öhrlings) genomföra
en oberoende utredning av det sätt på vilket offentliga skolor bedriver
konkurrensutsatt uppdragsutbildning. Utredningen gäller både kommunala
gymnasieskolor och statliga högskolor, men detta yttrande är begränsat till
att gälla uppdragsutbildning inom de kommunala skolorna.
Utredningen har kartlagt inriktningar, avgifter och finansiering som olika
utbildningar omfattar. Konsulterna har också haft i uppdrag att redovisa de
motiv och prissättningsprinciper som styr uppdragsverksamheten, liksom
omfattning och kundkategorier. Sakuppgifter i detta yttrande är till stor del
hämtade från denna konsultrapport.
Juridiska förutsättningar för gymnasieskolors uppdragsutbildningar
Enligt lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall får uppdragsutbildning bedrivas om den till art och nivå motsvarar den verksamhet som
kommunen eller landstingskommunen får bedriva inom det offentliga
skolväsendet. Den får dock inte motsvara ett helt nationellt program i
gymnasieskolan. Med uppdragsutbildning avses i denna lag utbildning som
innebär att kommuner och landstingskommuner mot särskild ersättning
anordnar utbildning för personer som uppdragsgivare utser. Av lagen
framgår att enskild person inte får köpa utbildning åt sig själv.
Enligt förordningen (1992:395) om uppdragsutbildning inom det offentliga
skolväsendet får uppdragsutbildning inte försämra förutsättningarna för den
reguljära utbildningen och möjligheterna att få sådan utbildning. Deltagare
i uppdragsutbildning kan undervisas tillsammans med ordinarie elever
(samundervisning) eller i egna grupper (separat uppdragsutbildning).
Uppdragselever får ges betyg enligt bestämmelserna i
gymnasieförordningen, givet att tre förutsättningar är uppfyllda. För det
2
första att uppdragsutbildningen följer en kursplan som har fastställts enligt
de bestämmelser som gäller för gymnasieskolan. För det andra att lärarna
har en kompetens som motsvarar vad som gäller för lärare inom jämförbar
utbildning i gymnasieskolan samt för det tredje att uppdragseleverna
uppfyller de behörighetskrav som gäller för intagning till motsvarande
utbildning i gymnasieskolan.
Lagen om offentlig upphandling och konkurrenslagen har att beaktas om en
myndighet köper uppdragsutbildning till sina anställda. Det gäller även när
offentliga skolor anlitar privata utbildningsanordnare som
underentreprenörer för hela eller delar av utbildningar som anordnas av en
offentlig skola.
Allmänt om marknadsförhållandena
Utbildningssektorn är förhållandevis svår att avgränsa. De aktuella fallen
gäller den öppna marknaden för uppdragsutbildning, dvs. utbildning som
efterfrågas av en uppdragsgivare och som en anordnare tillhandahåller mot
ersättning enligt överenskommet mål och innehåll. Uppdragsgivare kan vara
företag, förvaltningar, myndigheter eller andra arbetsgivare som anlitar
kursanordnare för personalutbildning.
Det handlar således inte om utbildning inom det offentliga skolväsendet,
oavsett om sådan bedrivs av offentliga eller privata skolor. Gränserna mellan
offentliga och privata utbildningsanordnare har dock minskat på senare tid
genom att privata skolor tillåts bedriva allmän skolverksamhet, samtidigt
som offentliga skolor kan bedriva verksamhet på den öppna marknaden.
Den öppna marknaden för uppdragsutbildning anses under senare år ha
växt påtagligt. Enligt en analys genomförd av Konsultguiden år 1999, ”Den
privata utbildningsmarknaden”, växte utbildningsbranschen under 1998
med cirka 14 procent och omsättningen uppgick till knappt 4,5 miljarder
kronor. Vidare visar analysen att det under 1998 skedde en viss förskjutning
i branschens inriktning. Ett exempel är att IT- och ledarskapsutbildningar
har ökat. Dessa uppgifter gäller hela marknaden för uppdragsutbildning.
Bedömningen är att uppdragsutbildningen kommer att fortsätta att öka. Ett
skäl är att utbildning i allt ökande grad kommer att bli ett konkurrensmedel
för företag i kampen om kompetent arbetskraft. Nya former för utbildning
inom företagen växer också fram, t.ex. att arbetstagaren avsätter viss andel
av sin lön till ett utbildningskonto som sedan kan användas för att
finansiera kvalificerade vidareutbildningar. Vidare ökar webb-baserade
utbildningar på distans. Mer utbildning kommer därför att ske
företagsinternt, men med stöd av företag som inte nödvändigtvis räknas till
traditionella utbildningsföretag. Det kan t.ex. vara frågan om företag som
producerar interaktiva programvaror via CD-rom. Branschen kommer
troligtvis också att utsättas för en ökad internationell konkurrens.
Uppdragsutbildningen vid gymnasieskolor avser ett brett spektrum av
ämnesområden inom allmänna gymnasieämnen, vanligen utformat efter
inriktningarna vid resp. skola. Köparna av dessa utbildningar återfinns dock
främst i den offentliga sektorn. Arbetsmarknadsverket, som upphandlar
3
arbetsmarknadsutbildning, är sammantaget den största köparen av
uppdragsutbildning i landet. En relativt stor andel gäller vidareutbildningar
inom vård- och läraryrken, men också IT och företagsekonomi.
Några tillförlitliga uppgifter om storleken på den gymnasiala uppdragsutbildningen finns inte, men uppgifter från de intervjuer Öhrlings
genomfört indikerar att volymerna ligger på 1-5 procent av den totala
utbildningen. Samtidigt uppges att andelen sjunkit de senaste åren främst
till följd av minskad andel arbetsmarknadsutbildningar. En annan förklaring
är att det är svårt för offentliga skolor att rekrytera lärare i sådan omfattning
att det både räcker till den ordinarie utbildningen och till någon mer
omfattande uppdragsutbildning.
Skolorna kan också få andra problem om uppdragsutbildningen får alltför
stor omfattning. Det finns t.ex. en risk för att skolan blir beroende av
arbetslivet och att dess fria utbildningsroll i samhället urholkas. En debatt
kan också uppkomma om att antagningsreglerna sätts ur spel. Skolorna
måste vidare vara beredda på en situation där anslag från det offentliga hålls
nere med motivet att verksamheten delvis kan finansieras med externa
medel.
Det är framför allt inom IT och ekonomiutbildning som konkurrensen för
närvarande uppstår mellan offentlig och privat sektor. Här kan offentliga
och privata skolor erbjuda tjänster som är delvis jämförbara.
Prissättning och avkastningskrav
I de båda ovan angivna lagar och förordningar som reglerar kommunala
skolors uppdragsutbildning finns ingen precisering av hur prissättningen av
utbildningarna skall eller bör gå till. För de kommunala skolorna gäller
därmed kommunallagens princip om att ett tillämpat pris inte får
överskrida självkostnaden för utbildningen i fråga. I den av riksdagen
antagna propositionen 1984/85:195 om skolors uppdragsutbildning
framhölls att beställare av uppdragsutbildning skall betala samtliga
kostnader för utbildningen ifråga. I propositionen förtydligas att till
kostnaderna skall då inte bara direkta kostnader räknas, utan även
kostnader för planering, förberedelser och utveckling av beställda
utbildningar, liksom administration, utrustning och eventuell omställning
av personal.
Enligt konsultrapporten prissätter merparten av uppdragsutbildarna genom
att utgå från de direkta kostnaderna för varje utbildning. För
gymnasieskolorna sätts priserna på olika grunder i olika skolor.
Anbudsförfarande anses vara relativt vanligt, vilket kan förklaras av att
offentliga sektorn är en stor kund.
Den offentliga sektorns uppdragsutbildning skall prissättas enligt självkostnadskalkyler eller principen om full kostnadstäckning. De
kalkylmodeller som används har sin grund i lagstiftningen för
uppdragsutbildning. Enligt Öhrlings varierar tolkningarna främst vad avser
kostnader för lokaler och overhead. Gemensamt för dessa modeller är att
4
kapitalkostnader hanteras schablonmässigt och att avkastningskrav inte
uppställs.
Synpunkter från de privata utbildningsföretagen
Utbildningsföretagens förening hävdar att det inte finns några egentliga
etableringshinder för utbildningsföretag. Enligt konsultrapporten har
företrädarna för de privata företagen också i allmänhet en positiv inställning
till den offentliga sektorns närvaro på marknaden för uppdragsutbildning.
Flera företrädare ser gärna att samarbete mellan privata och offentliga
utbildningsanordnare ökar i omfattning. De efterfrågar dock tydligare
spelregler, främst kring prissättningsfrågan men också att det bör finnas en
bättre kontroll av att reglerna efterföljs.
Synpunkter från Skolverket
Skolverket anser att man inte har tillsynsansvar över skolornas uppdragsutbildning då denna inte formellt ingår i skolväsendet. Myndigheten har
därför inte heller haft några synpunkter på skolornas uppdragsutbildning.
En jämförelse kan här göras med Högskoleverket, som när det gäller
högskolor framhållit att det bör finnas en enhetlig hantering av uppdragsutbildningen vid högskolor, vilket i dag saknas. Verket menar att varje
högskola bör formulera en policy för uppdragsutbildningen utifrån gällande
regelverk, att skriftliga avtal bör tecknas för all poänggivande uppdragsutbildning och annan uppdragsutbildning av någon omfattning samt att det
vid varje högskola skall finnas en sammanhållande funktion som har insikt i
och överblick över all uppdragsutbildning.
Konkurrensrådets bedömning
Det kan konstateras att lagstiftningen uttryckligen tillåter möjligheten för
kommuner och landsting att bedriva uppdragsutbildning vid
gymnasieskolor och andra skolor man äger. Det är samtidigt en frivillig och
ingen obligatorisk verksamhet.
Uppdragsutbildningen är en del av de samlade utbildningsinsatserna i
samhället. Korta utbildningar riktade mot yrkesaktiva och arbetslösa får i
normalfallet antas vara samhällsekonomiskt effektiva. Den efterfrågan som
finns från andra offentliga institutioner kan sannolikt inte alltid i tillräcklig
omfattning och med tillräcklig kvalitet erbjudas av privata
utbildningsföretag. Om kommunerna inom detta område helt drog sig
tillbaka skulle säkerligen detta leda till en sänkt total volym av kvalificerad
vidareutbildning. Varken från laglighets- eller lämplighetssynpunkt går det
därför att ifrågasätta att offentligt ägda skolor bedriver uppdragsutbildning.
Förhållandet att den offentliga uppdragsutbildningen i huvudsak är av godo
betyder inte att det saknar betydelse vilken omfattning och inriktning
denna utbildning har. Tvärtom är det viktigt att de offentliga skolorna
koncentrerar sig på den typ av utbildning som man har särskilda
förutsättningar för, dvs. utbildning som redan ges inom det ordinarie
5
utbildningsväsendet. Genom en sådan inriktning minimeras konfliktytorna
gentemot privata utbildningsföretag. Man eliminerar även vissa andra
problem, t.ex. de trovärdighetsproblem som kan uppkomma om
uppdragsutbildningen blir alltför omfattande eller om anslagen för den
ordinarie utbildningen skärs ner.
Även när konfliktytorna begränsas uppkommer situationer när offentliga
skolor direkt konkurrerar med privata utbildningsföretag, främst inom IToch ekonomiområdet. Det är därför viktigt att det finns tydliga och
konkurrrensneutrala spelregler för skolornas uppdragsutbildning. Konsulternas utredning visar att det ofta saknas formulerade policydokument
för hur denna uppdragsutbildning närmare bör bedrivas. Detta är också den
huvudsakliga kritik som de privata utbildningsföretagen riktat gentemot
den offentliga uppdragsutbildningen. Enligt rådet finns det skäl att ta denna
kritik på allvar.
Kommuner som bedriver uppdragsutbildning bör därför ha utarbetat
riktlinjer för uppdragsutbildningen. I dessa bör inte bara framgå vilken
inriktning som utbildningarna skall ha, utan det bör också finnas redovisat
vilka ekonomiska krav som har ställts på verksamheten och vilka principer
som skall råda för kalkylering och prissättning.
För att konkurrensneutralitet skall råda måste då utgångspunkten vara att
uppdragsutbildningen avgränsas redovisningsmässigt och åläggs ett
ekonomiskt mål om att intäkterna skall medge full kostnadstäckning. Det
bör inte råda någon oklarhet om vilken del av verksamheten som omfattas
av det ekonomiska målet. Målet bör tydligt anges i riktlinjer eller andra
lämpliga styrdokument. Det ekonomiska målet bör kompletteras med ett
klargörande att verksamheten kan omprövas om målet inte är uppfyllt.
Intäkterna skall således täcka samtliga kostnader – både direkta och
relevanta indirekta kostnader. I de kalkyler som ligger till grund för
prissättningen bör man, förutom självklara kostnader som löner samt
planering, förberedelser och utveckling av beställda utbildningar, också
beakta skälig andel av indirekta kostnader för bl.a. lokaler, utrustning och
administration. Vidare bör en internränta för utnyttjat kapital också belasta
verksamheten, där allt kapital jämställs med främmande kapital, oavsett om
de tillskjutna medlen utgörs av skattemedel eller externt upplånade medel.
Kapitalkostnaden bör uppgå till den externa genomsnittliga
upplåningskostnaden för kommunen.
Kostnadskalkyler för prissättning bör i princip utgå från uppgifter i
redovisningssystemet, men vissa justeringar kan behöva göras. Bland annat
bör ett risktillägg ingå i kalkylen, motiverat med förhållandet att
konkurrensutsatt verksamhet är mer riskfylld än monopolskyddad
verksamhet och oftare drabbas av oväntade kostnadsökningar eller
intäktsminskningar. Hänsyn kan också behöva tas till prisutvecklingen för
olika produktionsresurser.
Redovisningssystemet bör kunna medge en god budgetuppföljning av det
ekonomiska målet för uppdragsutbildningen och möjlighet att upprätta
efterkalkyler. Det ekonomiska resultatet för uppdragsutbildningen behöver
6
inte redovisas publikt, men det skall vara möjligt att ta del av resultatet för
t.ex. en granskande konkurrensmyndighet.
Inom respektive kommun skall den nämnd som ansvarar för skolorna – och
inte skolorna själva – utforma principerna för prissättning och kalkylering.
Ett grundläggande krav bör vara att det skall vara möjligt både för
huvudmännen själva och för externa granskare att se det ekonomiska
utfallet för uppdragsutbildningen och kunna se på vilket sätt de konkreta
principerna för prissättning och kalkylering är formulerade.
De klagomål som inkommit till Konkurrensrådet har främst rört prissättningen och de övriga ekonomiska villkor, eller brist på redovisade villkor,
som gäller för uppdragsutbildningarna. Klagomålen rör också inriktningen
på utbildningen. Rådet rekommenderar mot denna bakgrund de aktuella
kommunerna att göra en översyn av sin respektive uppdragsverksamhet
med utgångspunkt från ovan redovisade riktlinjer.
Rådet vill också slutligen peka på problemet att det i dag inte finns någon
myndighet som fått uppgiften att bedriva tillsyn och uttolkning av
regelverket vad avser gymnasieskolors uppdragsutbildning. Det medför
svårigheter att bedöma om skolorna bedriver uppdragsutbildningen med
önskvärd inriktning samt osäkerhet rörande tolkningen av de restriktioner
som finns i aktuella lagar. Konkurrensrådet vill därför uppmärksamma
regeringen på denna fråga.
