Telemeddelande
Sid. 1(8)
2012-11-14
Abuja
Markus Lundgren
Amnr ABUJ20121114 Västafrikas ekonomiska gemenskap- vision
snarare än verklighet
Västafrikas ”Ekonomiska Gemenskap” bör ses snarare som en målsättning än den nivå
av integration som faktiskt uppnåtts. 37 år efter att ECOWAS upprättades är dess 15
medlemsländer fortfarande dåligt integrerade.
Politisk populism, bristande kapacitet, svaga gemenskapsinstitutioner och inflytelserika
särintressen är några av de främsta hindren för fördjupad integrering.
___________________________________________________________
Som en del av förberedelserna inför denna rapport har ambassaden träffat
ECOWAS handelskommissionär, Ahmed Hamid (från Niger), och
representanter för Nigerias handelsministerium. Analysen har även diskuterats
med de ekonomiska rapportörerna från EU-kretsen.
ECOWAS (Economic Community of West African States)1 är Afrikas näst
mest befolkade regionala ekonomiska gemenskap (REC), efter COMESA2,
med 313 miljoner invånare och anses allmänt vara den politiskt mest
avancerade i Afrika söder om Sahara. Västafrika är samtidigt en av världens
fattigaste regioner. Trots att regionen representerar 4,5 procent av världens
befolkning står man för endast 0,5 procent av världens BNP. ECOWAS
skapades 1975 med målsättningen att förbättra den ekonomiska integrationen
Benin, Burkina Faso, Cape Verde, Côte d’Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau,
Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone and Togo.
2 Libyen, Egypten, Sudan, Sydsudan, Eritrea, Etiopien, Djibouti, Kenya, Rwanda, Burundi,
Demokratiska Republiken Kongo, Komorerna, Seychellerna, Madagaskar, Malawi, Mauritius,
Swaziland, Uganda, Zambia och Zimbabwe.
1
2(8)
i Västafrika. Precis som för EU är tanken att ECOWAS-invånare ska ha rätt
att resa, bosätta sig, handla och etablera företag i regionens alla länder. 1993
reviderades fördraget för att snabba på integrationsprocessen, både
ekonomiskt och politiskt.
Förutsättningarna för en ekonomisk gemenskap skiljer sig emellertid markant
från förutsättningarna i Europa. Handeln länderna emellan är mycket låg (ca
tio procent jämfört med 64 procent inom EU), offentliga institutioner har låg
legitimitet, hälften av befolkningen kan varken läsa eller skriva och
inkomstskillnaderna mellan ECOWAS medlemsstater är relativt stora (från
Cape Verde (4 123 USD/capita) och Nigeria (2 532 USD/capita) till Niger
(732 USD/capita) och Liberia (577 USD/capita)). För att sätta ekonomierna i
perspektiv kan man jämföra Västafrikas sammanlagda BNP med Sveriges.
Sverige hade förra året en BNP på 538 miljarder USD, vilket är en och en halv
gånger större än ECOWAS 15 medlemsländers ekonomier sammantaget.
Samtidigt som ECOWAS andel av världsexporten har minskat från 1,7
procent i mitten av 70-talet till 0,5 år 2007 har exporten till övriga länder i
Västafrika ökat från tre procent 1974 till tio procent 2006. En komparativ
studie från 2005 visar att ECOWAS lyckats skapa mer ny handel genom sina
integrationssträvanden än både ECCAS3 och COMESA.4 Volymen av
gemenskapshandel inom ECOWAS är ungefär densamma som i flera andra
regionala ekonomiska gemenskaper, exempelvis EAC5 12,8 procent, SADC6
7,7 procent, MERCOSUR7 16,2 procent, CARICOM8 9,6 procent och
ANDEAN9 9,6 procent. ECOWAS handel med EU överstiger dock kraftigt
den inomgemenskapliga handeln. 21 procent av ECOWAS export och 38
procent av importen går till/kommer från EU. 67 procent av ECOWAS
export består av olja från Nigeria, ytterligare 15 procent kommer från Côte
d’Ivoire och sju procent från Ghana.
Tchad, Kamerun, Centralafrikanska Republiken, Burundi, Ekvatorialguinea, Gabon,
Republiken Kongo, Demokratiska Republiken Kongo, Angola, Sao Tomé och Príncipe.
4 Wanjala Musila, Jacob. The Intensity of Trade Creation and Trade Diversion in COMESA,
ECCAS and ECOWAS: A Comparative Analysis, Journal of African Economies, vol. 14, nr. 1,
ss. 117-141.
5 East African Community: Burundi, Kenya, Rwanda, Tanzania och Uganda.
6 Southern African Development Community: Angola, Botswana, Demokratiska Republiken
Kongo, Lesotho, Malawi, Mauritius, Madagaskar, Mocambique, Namibia, Swaziland,
Tanzania, Zambia, Zimbabwe, Sydafrika och Seychellerna.
7 Mercado Común del Sur: Argentina, Brasilien, Uruguay, Paraguay, och Venezuela.
8 Carribean Community: Antigua och Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica,
Grenada, Guyana, Haiti, Jamaica, Montserrat, Saint Kitts and Nevis, Saint Lucia, St Vincent
and the Grenadines, Surinam, och Trinidad och Tobago.
9 Andean Community: Bolivia, Colombia, Ecuador, och Peru.
3
3(8)
Tillväxten inom ECOWAS har på det hela taget varit modest, men främst
pga. stora skillnader inom regionen. Medan Ghana och Nigeria sedan mitten
av 80-talet vänt på trenden med krympande ekonomier har Côte D’Ivoires
ekonomi reducerats från regionens rikaste land (per capita) till samma nivå
som Ghana. Eftersom dessa tre länder står för 80 procent av regionens BNP
så beror den framtida tillväxten på att Nigeria och Ghana fortsätter sin
positiva trend och att Côte D’Ivoire bryter sin negativa.
Gemensam tullunion fortfarande en bra bit in i framtiden
Harmoniseringen av tullpositioner i Västafrika har kommit relativt långt. Fram
till början av 2006 var det främst Nigeria som avvek från de fyra etablerade
tullnivåerna med 19 tullnivåer på upp till 150 procent (plus importförbud).
Sedan 2006 har man accepterat ECOWAS fyra tullnivåer (0, 5, 10, 20) plus en
extra nivå på 35 procent för känsliga produkter. Förhandlingar pågår för
tillfället mellan ECOWAS medlemsländer om vilka produkter som ska hamna
under vilken tullnivå. Nigeria, och till viss del Senegal, försöker övertyga
övriga medlemsstater att ett antal produkter, exempelvis läkemedel, bör
omfattas av tull på 35 procent snarare än 20 vilket är fallet i dagsläget, något
som liberala länder som Mali motarbetar. Förhoppningsvis kommer
förhandlingarna att vara avslutade till årsskiftet varefter en gemensam
tullunion kan börja implementeras.
Importförbuden fortsätter dock att gälla i Nigeria för ett knappt tusental
tullpositioner och för nästa år planeras tullarna för ytterligare varor,
exempelvis ris, att höjas till 100 procent. Teoretiskt ska detta inte förhindra
inomgemenskaplig handel, men i praktiken försvåras den gränsöverskridande
handeln av de ursprungsregler som måste uppfyllas för att kringgå
importförbuden. Processen med ursprungsregler är utdragen, dyr och behöver
slutföras för varje enskild produkt och företag. Hittills har endast 1 100
västafrikanska företag registrerat sammanlagt 3 600 produkter.
Rättvis fördelning av kostnader och intäkter av en fördjupad integration är en
nyckelfråga som återstår att lösa. Inomregional handel försvåras i Västafrika
av att tullintäkter i många länder utgör statens huvudintäkt och att vissa
länder, främst Nigeria, satsar på importsubstitution genom importförbud och
prohiberande tullnivåer.
Både nivå på och framsteg för den regionala integrationen har sackat efter
förväntningarna och många politiska åtaganden har antingen inte översatts till
4(8)
reglerande lagtext eller så har lagarna inte implementerats. ECOWAS är
därför fortsatt dåligt integrerat med omfattande handelshinder och tullar.
Verkligheten på marken matchar mycket sällan de ideal som beskrivs i avtal,
protokoll och MoUs. Även om medborgare inom ECOWAS exempelvis i
teorin har rätt att resa visumfritt till, bosätta sig och starta företag i,10 alla
regionens länder är det ännu vanligt att medborgare från andra västafrikanska
länder utvisas eller diskrimineras på olika sätt vid start av företag.
Även i de fall där alla officiella krav uppfylls existerar fortfarande betydande
informella handelshinder. USAID genomförde nyligen en studie där de lät
lätta lastbilar köra runt Västafrikas huvudsakliga handelsleder med alla
dokument och tillstånd som behövdes. Att resa från Abidjan (Côte d’Ivoire)
till Lagos (Nigeria), en sträcka på 98 mil, tog den genomsnittliga lastbilen åtta
dygn och kostade 220 USD i mutor. Ambassaden kan tyvärr bekräfta denna
nedslående verklighetsbild. Vid ett tillfälle reste en ambassadtjänsteman i en
lokal bil från Cotonou i Benin till Lagos i Nigeria, en sträcka på elva mil, och
stoppades 72 gånger för ”mutkontroller”.
Främsta hindren för en fördjupad ekonomisk integrering
Politisk kortsiktighet/populism
De flesta västafrikanska länder är toppstyrda och ofta saknas de tydliga
mekanismer och strukturer som behövs för att ge den regionala
integrationsprocessen det långsiktiga politiska åtagande som krävs för att
integreringen ska lyckas. En ny ledare, även om denne kommer från samma
parti som sin företrädare, innebär inte sällan att redan ingångna avtal och
avlagda löften ogiltigförklaras för att den nya ledningen ska få äran för
avslutade projekt och en andel av kommersiella kontrakt.
Främlingsfientlighet har delvis hindrat implementeringen av en gemensam
arbetsmarknad. 1982 skyllde Nigeria sina problem i sviterna av IMF:s
strukturprogram på ghananer och utvisade, trots protokoll om fri etablering,
700 000 i Nigeria bosatta ghananer. Nyligen har Ghana infört restriktioner för
utlänningar genom att reservera ett antal ekonomiska aktiviteter för ghananer
samt införa en investeringströskel för företag ägda av icke-ghananer.11 På
samma sätt har Nigeria krav på nigeriansk förtur inom vissa sektorer.12
ECOWAS-fördraget från 1993 slår fast att alla ECOWAS-medborgare ska erhålla samma
behandling som egna lands-medborgare vad gäller exempelvis affärsidkande.
11 Ghana Investment Act.
12 Local Content Act.
10
5(8)
Reexport utgör en mycket stor andel av den totala handeln för Togo och
Benin (för handel med Ghana och Nigeria) samt Gambia (för handel med
Senegal). Dessa tre länders reexportstrategier är ett hinder för den regionala
integrationen eftersom de helt bygger på en beggar-thy-neighbour-strategi.
Senegal, Ghana och Nigeria förlorar varje år stora tullintäkter pga. den illegala
handeln och är därför misstänksamma mot sina grannländers ljusskygga
aktiviteter.
Bristande nationell beredning och svaga gemenskapsinstitutioner
Långsam ratifikation av protokoll och motvilja att implementera
överenskomna reformer är vanligt och en starkt bidragande orsak till den
långsamma integrationsprocessen. Inte sällan fattas beslut på regional nivå
utan att frågan först diskuterats/analyserats på nationell nivå, varför
tveksamheter efter protokollunderskrift försenar/förhindrar ratifikation och
implementering. Nigeria är allmänt negativt inställd till ökad integration. Man
anser sig, eftersom landet är den största ekonomin och har protektionistisk
handelspolitik, ha mer att förlora än vinna på ökad integration/frihandel.
Samtidigt är övriga medlemsstater rädda för att domineras av Nigeria,
regionens supermakt.
Institutionellt lider integrationsprocessen av de västafrikanska staternas ovilja
att sätta regionens intressen framför de nationella. Alla beslut av vikt fattas
under möten för statsöverhuvuden, överenskommelser nås genom konsensus
och baseras på frivillighet. ECOWAS-kommissionen och -domstolen har
mycket begränsad jurisdiktion. Detta kan jämföras med EU där
kommissionen ska försvara unionsintressen, beslut i ministerrådet fattas
genom omröstning och EU-parlamentet är oberoende vis-a-vis nationella
regeringar. Medlemsstaterna i ECOWAS har på så gott som alla områden
visat sig ovilliga att transferera suveränitet till gemenskapsinstitutioner.
Den starka hängivenhet som krävs för att implementera ECOWASprotokollen har i många fall uteblivit. ECOWAS-domstolen har dömt mellan
medlemsstater och invånare, ibland oväntat progressivt. Den prejudicerande
effekten av domstolsutslagen är dock ytterst begränsad pga. brister i
rättsväsendet i flera västafrikanska länder, bristande politisk vilja och frånvaro
av sanktionsmöjligheter.
Inflytelserika särintressen
6(8)
De inte sällan godtyckliga ekonomiska beslut som fattas av den politiska
ledningen i vissa av regionens länder (främst Nigeria, mycket mer sällan i
exempelvis Ghana) styr delvis om entreprenörers energi från legitima
affärsidéer till rent-seeking. Exempelvis är över 90 procent av den bensin som
säljs i Benin smugglad, subventionerad bensin från Nigeria. Både informella
och formella hinder för fri rörlighet och handel i Västafrika har resulterat i en
stor svart marknad för, och omfattande smuggling av, produkter med olika
tullsatser eller importförbud.
I främst Nigeria finns mycket starka kommersiella och politiska särintressen
som motverkar regional integration pga. de förmögenheter de förskaffat sig
via monopol, importförbud eller höga tullar. Dessa särintressen verkar därför
för att relationerna mellan grannländer inte försämras så drastiskt att
gränserna stängs, men samtidigt för att integrationen inte går så långt så att
vinster från smuggling och monopol går förlorade.
Tre parallella regionala strukturer
Ytterligare en komplicerande faktor är de parallella strukturer som etablerats i
och med etablerandet av UEMOA13, den västafrikanska monetära unionen
som kommit relativt långt i sitt integrationssamarbete. UEMOA och
ECOWAS, och till viss del även Mano River Union14, överlappar, tävlar och
bråkar ibland sinsemellan, vilket försvårat harmonisering och koordinering.
Olika ursprungsregler, tulldokument och fördelningsmekanismer gör det
emellanåt svårt att officiellt sälja varor inom ECOWAS.
UEMOA har lyckats bättre med att ekonomiskt integrera sina medlemsstater
än ECOWAS. Delvis beror detta på en gemensam historia, rättstradition,
lagstiftning och franska som gemensamt språk (förutom Guinea Bissau), men
även den gemensamma CFA-francen har hjälpt genom att ge medlemsstaterna
en stabil, icke-inflationistisk monetär politik genom att skydda centralbanken
från politiska interventioner. UEMOA har också kommit längre vad gäller
koordinering av ekonomisk politik, skattesystem och har större
arbetsmigration mellan medlemsländerna. Handeln är något mer integrerad än
ECOWAS med 11 procent inomgemenskaplig handel, trots att UEMOA:s
sammanlagda BNP är en bråkdel av ECOWAS.
Etablerades 1994, efter att ECOWAS reviderade förslag antagits 1993, och består av Benin,
Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinea Bissau, Mali, Niger, Senegal och Togo. Sammanlagt ca
80 miljoner invånare.
14 Guinea, Liberia och Sierra Leone.
13
7(8)
Bristfälliga investeringar och låg kapacitet
En väl fungerande infrastruktur är kritiskt för att öka tillväxttakten och
integrationen i Västafrika. ECOWAS har ett någorlunda utvecklat vägnät med
åtminstone en asfalterad väg mellan de stora ekonomierna, även om
transporter är dyra och långsamma pga. restriktiv reglering och irreguljära
hinder. Regionens hamnar lyckas dock inte möta efterfrågan och det finns
inget regionalt tågnätverk. Flygtransporter tyngs av frånvaro av en regional
hubb och säkerhetsproblem. Elektricitet når halva befolkningen men möter
endast en tredjedel av behovet. Internet är dåligt utbyggt och mycket dyrt.
Enligt en studie av Världsbanken skulle en och en halv miljard USD behöva
investeras i regional infrastruktur årligen under det kommande årtiondet,
varav en tredjedel borde läggas på energi, för att möta regionens behov.15
ECOWAS-kommissionen har betydande brister personalmässigt med 800
anställda, att jämföra med EU-kommissionens 25 000. Man har dessutom inte
tillåtit nyanställningar de senaste fyra åren pga. att den fd. personaldirektören
främst anställde personer från den egna folkgruppen. Ett annat problem är att
många offentliganställda, inklusive de som ansvarar för integrationsprocessen
i respektive medlemsland, fått sina jobb tack vare kontakter, inte kompetens,
eller att de överhuvudtaget inte existerar. Nigerias finansministerium
genomförde för ett år sedan en biometrisk registrering av sina egna och några
myndigheters anställda. Det visade sig då att 43 000 av 112 000 löntagare
överhuvudtaget inte existerade.
Nationellt begränsas mindre och fattigare medlemsländer av bristande
kapacitet att följa ECOWAS arbete och verka för att nationellt driva igenom
överenskomna reformer. Exempelvis har de två medlemsstater Cape Verde
och Guinea Bissau inte ens en ambassad i Abuja som kan bevaka landets
intressen inom ECOWAS.
Vad kan Sverige göra för att uppmuntra Västafrikas ekonomiska
integration?
I dagsläget finns det tyvärr få incitament för regionens politiker att fördjupa
den västafrikanska integrationen. Många av de beslut som fattas är kortsiktiga
och populistiska i syfte att återväljas nästa val. Riskerna med ökad integration
ses som betydligt större än de möjligheter till ekonomiska skalfördelar som
skulle uppnås genom ökad integrering. Kortsiktiga kostnader för stora vinster
på lång sikt är svårt att sälja politiskt i en kultur där man sällan planerar för
Ranganathan, Rupa & Foster, Vivien. ECOWAS’s Infrastructure, Policy Research Paper 5899,
The World Bank, Africa Region, 2011.
15
8(8)
framtiden. Förhandlingar om fördelning av de kostnader och intäkter som
integrationen skulle ge upphov till försvåras dessutom av att ECOWAS
medlemsländer inte fullt ut litar på varandra.
Sverige skulle kunna uppmuntra ett avskaffande av kostsamma
överlappningar vad gäller regionala medlemskap (ECOWAS vs. UEMOA och
Mano River). En utvärdering borde genomföras baserat på prioriterade behov
och effektivitet utifrån komparativa fördelar. Att implementera
rekommendationerna från en sådan studie skulle dock bli svårt pga. politisk
prestige och särintressen.
Sverige skulle också kunna uppmuntra handling snarare än politisk retorik vad
gäller implementering av fattade beslut. För att lyckas med det måste
medlemsländerna bli bättre på att analysera förslag innan de antas, komma
överens om hur kostnader och intäkter orsakade av förslaget ska fördelas
mellan medlemsstaterna, och förankra resolutioner genom att, innan slutgiltigt
beslut fattas, nationellt konsultera allmänhet, privat näringsliv och politiker.
För att lyckas med detta måste humankapital och institutionella resurser
förstärkas vad gäller hela processen från planering och analys, till
implementering och utvärdering.
Sverige bör också arbeta för att förstärka ECOWAS-domstolens och –
kommissionens mandat. I dagsläget har den regionala domstolen rätt att döma
i fall mellan medborgare och medlemsstater, men saknar möjlighet att
bestraffa dömda länder som inte följer domstolens beslut. På samma sätt
borde kommissionen ges större möjligheter att straffa medlemsländer som
inte genomför vad de lovat. Genom att stödja överföring av makt till
supernationella institutioner, som kan se till regionens bästa, skulle de
populistiska krafternas inflytande minska.
KILANDER
