ReferatLagrummet

Regeringsrätten
RÅ 1999 ref. 76
Målnummer:
1424-98
Avdelning:
1
Avgörandedatum:
1999-06-16
Rubrik:
Regeringens beslut angående upphörande av rätten att driva
kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1 har inte ansetts strida mot någon
rättsregel.
Lagrum:
 1 kap. 9 §, 2 kap. 10, 18, 20 och 23 §§, 7 kap. 2 § samt 11 kap.
8 och 14 §§ regeringsformen
 4 kap. 1 § samt 5 kap. 1 och 3 §§ lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m.m.
 Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
 Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna
 Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling
 EG-fördraget
 Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning
av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt och
rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av
direktiv 85/337/EEG
 Rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för
genomförandet av artikel 67 i fördraget
 Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19
december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden
för el, Energistadgefördraget (Energy Charter Treaty, SÖ
1997:57).
Rättsfall:

REFERAT
Genom två regeringsbeslut åren 1970 och 1972 erhöll Sydsvenska
Värmekraftaktiebolaget, numera Barsebäck Kraft Aktiebolag (BKAB), tillstånd
enligt atomenergilagen (1956:306) att inneha och driva två kärnkraftsreaktorer
i Barsebäck. Med stöd av dessa beslut togs de nuvarande reaktorerna i
Barsebäck (Barsebäck 1 och 2) i kommersiell drift åren 1975 respektive 1977.
De båda tillståndsbesluten ersattes den 17 oktober 1985 av ett nytt
regeringsbeslut varigenom bolaget fick tillstånd enligt 5 § lagen (1984:3) om
kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) att inneha och driva reaktorerna.
Någon tidsbegränsning för tillstånden rörande Barsebäck 1 föreskrevs inte.
Efter folkomröstningen i kärnkraftsfrågan år 1980 uttalade riksdagen samma år
att kärnkraften skulle avvecklas i den takt som var möjlig med hänsyn till
behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Vidare
angav riksdagen att det borde slås fast att den sista reaktorn i Sverige skulle
stängas senast år 2010. Efter detta riksdagsbeslut hade kärnkraftsfrågan flera
gånger utretts inom ramen för det statliga utredningsväsendet och föranlett ett
flertal riksdagsbeslut.
Den 4 februari 1997 träffades en överenskommelse om energipolitiken mellan
Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet. Överenskommelsen
innebar bl.a. att förslag till lagstiftning om kärnkraftens avveckling skulle
föreläggas riksdagen med sikte på ikraftträdande den 1 januari 1998 och att
regeringen omedelbart efter ikraftträdandet skulle fatta beslut om avställning
av reaktorerna i Barsebäck. I överenskommelsen uttalades bl.a. att något årtal
då den sista kärnkraftsreaktorn i Sverige skulle tas ur drift inte borde
fastställas. I en proposition i mars 1997 (prop. 1996/97:84) föreslog
regeringen riksdagen att godkänna de i överenskommelsen intagna riktlinjerna
för energipolitiken. Riksdagen beslöt den 10 juni 1997 i enlighet med
regeringsförslaget (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272).
Mot denna bakgrund beslöt regeringen den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets
yttrande över ett förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådet godtog
lagförslaget i huvuddrag och i en proposition i augusti 1997 föreslog regeringen
riksdagen att anta lagförslaget med vissa jämkningar (prop. 1996/97:176).
Sedan Lagrådet granskat även de föreslagna jämkningarna beslöt riksdagen
den 18 december 1997 att anta detta förslag (bet. 1997/98:NU5, rskr.
1997/98:132). Med anledning härav utfärdades lagen (1997:1320) om
kärnkraftens avveckling (avvecklingslagen). Lagen trädde i kraft den 1 januari
1998.
Regeringen (Närings- och handelsdepartementet, 1998-02-05) beslutade att
rätten enligt regeringens beslut den 6 februari 1970 och den 17 oktober 1985
att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1 för att utvinna kärnenergi skulle
upphöra att gälla vid utgången av juni 1998 och anförde som skäl för beslutet
följande.
Enligt 1997 års riktlinjer för energipolitiken skall denna skapa villkoren för en
effektiv energianvändning och en kostandseffektiv svensk energiförsörjning
med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta
omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Kärnkraften skall ersättas
med effektivisering av elanvändningen, konvertering till förnybara energislag
som miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. - I lagen om kärnkraftens
avveckling anges i 1 § andra stycket syftet med omställningen vara att
åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på
förnybara energislag. Vidare anges att omställningen skall genomföras på ett
sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el
på internationellt konkurrenskraftiga villkor. - Enligt 2 § lagen om kärnkraftens
avveckling får regeringen besluta att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för
att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid den tidpunkt som regeringen
anger. Regeringens beslut skall enligt 3 § lagen fattas med utgångspunkt i att
reaktorn skall ställas av vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med
omställningen av energisystemet och dess genomförande enligt 1 § andra
stycket. Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till
reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra
särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för
energisystemet. - Regeringen har i prop. 1996/97:176 redovisat sin bedömning
i frågan om at införa en särskild varselregel i lagen om kärnkraftens avveckling.
Regeringen anförde att en alltför kort varseltid torde främst innebära en
negativ påverkan i ekonomiskt hänseende. För de merkostnader, som en kort
varseltid skulle kunna innebara, har reaktorägaren rätt till ersättning av staten.
Beträffande lagens tillämpning har regeringen i prop. 1996/97:84 tydliggjort sin
avsikt när det gäller vilka reaktorer som skall ställas av först och vid vilka
tidpunkter detta bör ske. - Regeringen gör följande bedömning. - De av
riksdagen beslutade energipolitiska programmen syftar till en omställning och
utveckling av energisystemet. Kärnkraften skall ersättas med effektivisering av
elanvändningen, konvertering till förnybara energislag samt miljömässigt
acceptabel elproduktionsteknik. Omställningen av energisystemet gagnas bäst
av att en kärnkraftsreaktor nu ställs av. Genom de program för tillförsel av ny
elproduktion och för minskad användning av el som omfattas av 1997 års
energipolitiska beslut kan bortfall av elproduktion från kärnkraft kompenseras i
sådan omfattning att en reaktor kan ställas av med uppfyllande av det särskilda
villkoret i 1 § andra stycket lagen om kärnkraftens avveckling. - Av det tidigare
framgår att riktlinjerna för energipolitiken förutsätter att en reaktor i
kärnkraftverket i Barsebäck ställs av senast vid utgången av juni 1998. Med
hänsyn till detta verks geografiska läge med stor befolkningstäthet i
närområdet (jfr prop. 1996/97:176 s. 41) och till att det förväntade bortfallet
av elproduktion kan kompenseras enligt det nyss sagda finner regeringen, vid
tillämpningen av lagens kriterier för när varje kärnkraftsreaktor skall tas ur
drift, att den äldsta kärnkraftsreaktorn i Barsebäcksverket, Barsebäck 1, skall
ställas av senast vid utgången av juni 1998 i enlighet med vad som förutsatts.
BKAB ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet
skulle upphävas.
Regeringen bestred bifall till BKAB:s ansökan.
Sydkraft AB (Sydkraft), som ägde samtliga aktier i BKAB, och det tyska bolaget
PreussenElektra Aktiengesellschaft (PreussenElektra), som hade betydande
ägarintressen i Sydkraft, ansökte också var för sig om rättsprövning av
regeringens beslut eller, i andra hand, resning i regeringens ärende och yrkade
att beslutet skulle upphävas.
Regeringen bestred att Sydkraft hade rätt att ansöka om rättsprövning och
överlämnade till Regeringsrättens prövning frågan om bolaget var behörigt att
ansöka om resning. I fråga om PreussenElektra var regeringens ståndpunkt att
bolaget inte hade rätt att föra talan mot beslutet vare sig genom rättsprövning
eller resning. I sak bestred regeringen bifall till Sydkrafts och PreussenElektras
yrkanden.
För det fall att Regeringsrätten skulle finna rättsläget oklart när det gällde EGrättsliga frågor som aktualiserades i ansökningarna yrkade BKAB, Sydkraft och
PreussenElektra att Regeringsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från
EG-domstolen.
Regeringen bestred bifall till dessa yrkanden.
BKAB anförde som grund för sin talan i huvudsak följande. Regeringens beslut
stod enligt bolagets uppfattning i strid med flera betydelsefulla rättsregler.
Dessa regelkränkningar var av två slag. För det första hade beslutet tillkommit
på sådant sätt att det såväl enligt grundlagen och nationella
förvaltningsrättsliga principer som enligt den överordnade gemenskapsrätten
stred mot de skyldigheter som åvilade regeringen vid beredning och
handläggning av beslut av det slag varom var fråga. För det andra var beslutet
i sig inte förenligt med ett antal rättsregler i nationell och internationell rätt
samt därtill grundat på en lag som inte beaktade de krav som uppställdes enligt
överordnade rättsliga normer för att lagen skulle få tillämpas såsom nu skett.
Beträffande handläggningen av ärendet anförde BKAB sammanfattningsvis att
beslutet föregåtts av en bristfällig utredning i strid med 1 kap. 9 § och 7 kap. 2
§ regeringsformen (RF) och dessutom i strid med den skyldighet att företa
miljökonsekvensbeskrivning som följde av rådets direktiv den 27 juni 1985 om
bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt
(85/337/EEG).
Såvitt gällde regeringens beslut anförde BKAB bl.a. följande.
- Beslutet stred mot 2 kap. 18 § RF, den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
(Europakonventionen) samt EG-rätten genom att kravet på proportionalitet inte
var uppfyllt.
- Beslutet stred mot 3 § avvecklingslagen jämförd med 1 § andra stycket
samma lag.
- Beslutet stred mot 2 kap. 18 § RF genom att kravet enligt paragrafen på
angeläget allmänt intresse inte var uppfyllt.
- Beslutet stred mot 2 kap. 20 § RF rörande rätten att driva näring.
- Beslutet stred mot 1 kap. 9 § och 2 kap. 23 § RF samt Europakonventionens
artikel 14 rörande diskriminering.
- Beslutet stred mot principen om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet
och principen om förbud mot retroaktiv lagstiftning.
- Beslutet saknade laglig grund då avvecklingslagen stred mot 2 kap. 23 § RF
genom att kraven i Europakonventionen (artikel 1 i första tilläggsprotokollet) på
förekomsten av allmänt intresse och laglighet inte var uppfyllda.
- Beslutet stred mot artikel 6 i Europakonventionen angående rätten till
domstolsprövning genom att regeringen valt en orimligt kort varseltid.
- Beslutet saknade laglig grund då avvecklingslagen inte uppfyllde det
generalitetskrav som följde av 11 kap. 8 § RF.
- Beslutet stred mot 2 kap. 18 § RF samt 2 kap. 23 § RF och artikel 1 i första
tilläggsprotokollet till Europakonventionen då beslutet grundades på en lag som
ej medgav full ersättning.
BKAB gjorde dessutom gällande att regeringens beslut stred mot olika regler i
EG-fördraget, däribland artiklarna 34, 52, 73b, 86 och 901.
Enligt BKAB:s mening var det inte uppenbart att de åberopade felen saknade
betydelse för avgörandet.
Sydkraft åberopade som grund för sin talan samma omständigheter och
rättsregler som BKAB. På åtskilliga punkter anförde Sydkraft dock ytterligare
eller kompletterande synpunkter. Bolaget utvecklade särskilt utförligt
påståendet att regeringens beslut stred mot olika artiklar i EG-fördraget.
Dessutom gjorde bolaget gällande att beslutet stred mot Energistadgefördraget
(Energy Charter Treaty) som godkänts av ett stort antal stater, däribland
Sverige, samt av EG.
PreussenElektra anslöt sig till vad BKAB och Sydkraft anfört samt anförde
kompletterande synpunkter bl.a. angående hur PreussenElektra för egen del
drabbades av regeringens beslut.
I sin ansökan om rättsprövning yrkade BKAB vidare att Regeringsrätten enligt 4
§ lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
(rättsprövningslagen) skulle bestämma att regeringens beslut tills vidare inte
skulle gälla. Den 27 april 1998 höll Regeringsrätten muntlig förhandling för
behandling av detta yrkande. Genom beslut den 14 maj samma år förordnade
Regeringsrätten att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla (RÅ 1998
not. 93). Den 8-10 september hölls ytterligare en muntlig förhandling.
Regeringsrätten (1999-06-16, Björne, Swartling, Holstad, Sandström, Eliason)
yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.
1 Inledning
BKAB, Sydkraft och PreussenElektra har ansökt om rättsprövning alternativt såvitt avser de båda sistnämnda bolagen - resning. I avsnitt 2 redogörs för
innebörden av de båda rättsmedlen.
Regeringsbeslutet är riktat mot BKAB. Det står helt klart att det bolaget har rätt
att få sin ansökan om rättsprövning prövad i sak. Frågan om Sydkraft och
PreussenElektra har talerätt är inte lika klar. Frågan behandlas i avsnitt 3.
________________
1Här och i det följande refereras till fördragets lydelse vid tidpunkten för
regeringsbeslutet. Genom Amsterdamfördraget, som trätt i kraft den 1 maj
1999, har artiklarna fått nya beteckningar.
Sökandena har framfört en rad invändningar mot såväl avvecklingslagen som
regeringens tillämpning av lagen. En del av dessa invändningar grundas på
vissa allmänna rättsprinciper som inte alls eller bara delvis har kommit till
direkt uttryck i svensk lagstiftning men som anses ha vunnit hävd såväl inom
nationell rätt som inom Europakonventionens och EG-rättens områden. Avsnitt
4 och i viss utsträckning avsnitt 5 ägnas åt dessa frågor. Vad gäller vissa av
sökandenas invändningar kan diskuteras om de i första hand rör
avvecklingslagen eller regeringens tillämpning av lagen. Regeringsrätten har i
huvudsak kunnat följa den uppdelning som sökandena gjort.
I skilda delavsnitt i avsnitt 4 behandlas således de invändningar av principiell
karaktär som närmast riktar sig mot avvecklingslagen. Det rör sig om kravet på
att en lagstiftning skall vara generell, om kravet enligt RF och
Europakonventionen på att vissa ingrepp skall grundas på ett allmänt intresse,
om begränsningarna i rätten till ersättning och om rättssäkerhetskrav avseende
skydd mot retroaktiv lagstiftning m.m.
I avsnitt 5 tas upp de allmänna beredningskrav som regeringen har haft att
iaktta, frågan om beslutet skulle ha föregåtts av en miljökonsekvensbeskrivning
samt frågor som gäller regeringens tillämpning av kriterierna i avvecklingslagen
och den motivering som getts i regeringsbeslutet. Vidare görs en prövning mot
proportionalitetsprincipen.
Sökandena har åberopat att regeringsbeslutet i skilda hänseenden strider mot
EG-rätten. Det görs t.ex. gällande att beslutet inte är förenligt med EG:s regler
om etableringsfrihet, fria kapitalrörelser och förbud mot exportrestriktioner. En
omfattande argumentation har vidare förts i frågan om beslutet är förenligt
med EG:s konkurrensregler. De på EG-rätten grundade invändningarna
behandlas i avsnitt 6.
Energy Charter Treaty, ett fördrag rörande ökat samarbete inom energisektorn,
innehåller regler som ger investerare från en fördragsslutande part visst skydd
vid expropriation m.m. av investeringar i en annan fördragsslutande stat. Det
har i målet gjorts gällande att regeringsbeslutet kränker PreussenElektras
rättigheter enligt fördraget. Den frågan behandlas i avsnitt 7.
I avsnitt 8 behandlas utfallet av rättsprövningen och frågan om verkställighet
av regeringens beslut.
2 Rättsprövning och resning
2.1 Rättsprövning
2.1.1 Bakgrund
Rättsprövningslagen infördes i syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarade
Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning av myndigheters
beslut i förvaltningsärenden (prop. 1987/88:69 s. 15, KU 1987/88:38, rskr.
1987/88:189). Den anknöt till den utveckling som i många år hade pågått mot
att beslut i förvaltningsärenden i allt högre utsträckning kunde överprövas av
domstolar. Anledningen till den ökade domstolsprövningen var önskemålen att
stärka rättssäkerheten och den enskildes rättsskydd. Europakonventionen är
numera införlivad med svensk rätt, se lagen (1994:1219) om den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna.
Rättsprövningen utformades som ett komplement till den sedvanliga ordningen
att få ett förvaltningsbeslut överprövat av högre myndighet. Den avsågs också
bli ett komplement till möjligheten att få resning i förvaltningsärenden.
Området för rättsprövning bestämdes generellt uttryckt till ärenden som gällde
myndighetsutövning som riktades mot enskilda och för vilken regeringen eller
någon förvaltningsmyndighet var högsta instans och som innehöll viktiga inslag
av rättslig bedömning. Överprövningen hos domstolen avsågs bli inriktad på
frågor om rättsenlighet.
Enligt lagens ursprungliga lydelse utfördes rättsprövning enbart av
Regeringsrätten. Numera prövar Regeringsrätten beslut av regeringen och
kammarrätt beslut av förvaltningsmyndighet. Kammarrätts avgöranden kan
överklagas till Regeringsrätten, där prövningstillstånd fordras.
2.1.2 Bestämmelser av särskilt intresse i målet
Enligt 1 § rättsprövningslagen gäller att Regeringsrätten på ansökan av enskild
part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande
som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF skall pröva om avgörandet i ärendet strider
mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart
framgår av omständigheterna i ärendet. Som ytterligare förutsättning gäller att
det skall vara fråga om beslut som innebär myndighetsutövning mot den
enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och
inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.
Ansökan om rättsprövning skall enligt 3 § ges in till domstolen inom tre
månader från dagen för det klandrade beslutet. I ansökan skall sökanden ange
på vilket sätt han anser att avgörandet strider mot någon rättsregel och vilka
omständigheter han vill åberopa till stöd för detta. I 4 § föreskrivs att det
klandrade förvaltningsbeslutet gäller trots att rättsprövning kan ske men att
domstolen får bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.
Enligt 5 § gäller att domstolen, om den finner att förvaltningsbeslutet strider
mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för
avgörandet, skall upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till
den myndighet som meddelat beslutet. Domstolen måste alltså besluta att
antingen godkänna eller upphäva det klandrade beslutet, dvs. prövningen är
kassatorisk.
Domstolsprövningens omfattning kommenteras i lagmotiven (prop. 1987/88:69
s. 23-25 och 234). Där anförs bl.a. att överprövningen i domstol bör inriktas på
frågor om rättsenlighet. Domstolen bör också kunna överpröva den
faktabedömning som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter.
Prövningen skall över huvud avse förvaltningsbeslutets förenlighet med
rättsordningen i enlighet med principen om all maktutövnings lagbundenhet.
Det bör vidare bedömas om det förekommit något fel i själva förfarandet som
kan ha påverkat utgången i ärendet.
I lagmotiven uttalas vidare att den administrativa prövningen i vissa slag av
ärenden kan utfalla på mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas
strida mot bestämmelserna. Det är då fråga om ärenden där lagstiftaren,
genom att ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut,
har överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfattandet. Även
bestämmelser av detta slag sätter dock vissa gränser för myndighetens
handlingsfrihet. I sådana fall bör domstolsprövningen, framhålls det, omfatta
frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Domstolen bör också pröva
om förvaltningsbeslutet uppfyller regeringsformens krav på saklighet och
opartiskhet och allas likhet inför lagen.
Med hänsyn till att domstolsprövningen avsetts vara inriktad på frågor om
rättsenlighet framhålls i lagmotiven att domstolen bör vara försiktig med att
utsträcka prövningen till att omfatta de bedömningar som myndigheter gör
inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara
beslut. Som exempel anförs expropriationslagstiftningen där avsikten med att
regeringen är tillståndsmyndighet är att politiska bedömningar skall kunna fälla
utslaget när det gäller viktiga frågor av allmän betydelse. Även om
domstolsprövningen i fall av nu angivet slag i princip kommer att gälla
förvaltningsbeslutet i hela dess vidd, ligger det i sakens natur att prövningen
sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra bedömningar av
utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär.
2.2 Resning
Enligt 11 kap. 11 § RF beviljas resning i avgjort ärende för vilket regeringen,
förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans av
Regeringsrätten eller, i den mån det föreskrivs i lag, av lägre
förvaltningsdomstol. Bestämmelser om behörig domstol har meddelats i lagen
(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Av dessa bestämmelser
framgår att kammarrätt som första instans prövar ansökningar om resning i
mål eller ärenden som slutligt avgjorts av länsrätt eller förvaltningsmyndighet
och att prövningen i andra fall görs av Regeringsrätten.
En materiell bestämmelse om resning har meddelats i 37 b §
förvaltningsprocesslagen (1971:291). Där föreskrivs att resning får beviljas i
mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga
skäl att pröva saken på nytt.
I fråga om förutsättningarna för resning finns en omfattande rättspraxis från
Regeringsrätten. Exempelvis kan resning beviljas då nytt material kommit fram
som i väsentligt avseende får en avgjord sak att framstå i ny belysning. Ett
annat fall är då det förekommit en klart felaktig rättstillämpning.
3 Behörigheten som sökande
3.1 Inledning
Som framgår av redovisningen i det föregående av parternas yrkanden har
regeringen bestritt att Sydkraft har rätt att ansöka om rättsprövning av
regeringens beslut och ifrågasatt om bolaget är behörigt att ansöka om
resning. I fråga om PreussenElektra är regeringens ståndpunkt att bolaget inte
har rätt att föra talan vare sig genom rättsprövning eller resning.
Beträffande Sydkrafts förhållanden är upplyst bl.a. att bolaget äger samtliga
aktier i BKAB som i sin tur är ägare till den aktuella reaktorn och innehavare av
drifttillståndet. Angående PreussenElektra framgår av handlingarna bl.a. att
bolaget innehar samtliga aktier i dotterbolaget PreussenElektra Scandinavia AB
och att detta dotterbolag vid tidpunkten för regeringens beslut innehade 17,6
procent av aktierna i Sydkraft (28 procent av röstetalet).
3.2 Gällande ordning
Av 1 § rättsprövningslagen framgår att rättsprövning av ett regeringsbeslut kan
påkallas endast av en enskild part i ärendet hos regeringen. I lagens förarbeten
uttalas bl.a. följande angående avgränsningen av kretsen taleberättigade (prop.
1987/88:69 s. 26).
Ett villkor för att en enskild skall ha initiativrätt bör givetvis vara att han har ett
visst intresse i saken. Frågan är hur detta villkor närmare bestämt bör
utformas.
En ändamålsenlig utformning är enligt min mening att endast den skall kunna
få till stånd en överprövning som har varit sökande, klagande eller annan part i
förvaltningsärendet. Begreppet "part" är fast förankrat i förvaltningsrättslig
lagstiftning och praxis. Det används bl.a. på flera ställen i förvaltningslagen.
Dess huvudsakliga innebörd är väl känd. Samtidigt har begreppet den fördelen
att det ger utrymme för en utveckling i praxis.
I de flesta ärenden som det här gäller finns det ingen annan enskild intressent
än den som är part. Ärenden där det kan tänkas förekomma andra enskilda
intressenter brukar i praktiken handläggas så att personerna i fråga blir parter
innan ärendet avgörs i högsta administrativa instans. I regeringens praxis i
byggdispensärenden får sålunda berörda grannar regelmässigt tillfälle att yttra
sig innan regeringen beviljar dispens (jfr Håkan Strömberg i Förvaltningsrättslig
tidskrift 1984 s. 346).
Vem som har partsställning i ett ärende enligt avvecklingslagen är inte särskilt
reglerat.
Behörigheten att ansöka om resning har inte heller reglerats.
3.3 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Sydkraft har som grund för sin behörighet att ansöka om rättsprövning
hänvisat till intern svensk rätt, till artikel 6 i Europakonventionen och till EGrätten.
Såvitt gäller den interna svenska rätten anför Sydkraft att bolaget skall anses
ha varit part i förvaltningsärendet eftersom det är direkt berört av regeringens
beslut. Dessutom anför bolaget att beslutet angår bolaget i den utsträckningen
att det skall anses ha varit part. Till stöd för påståendena om partsställning
åberopar bolaget att avstängningen av en reaktor i Barsebäck får allvarliga
konsekvenser inte bara för BKAB utan även för Sydkraft som moderbolag i
koncernen och som aktör på elmarknaden i Sverige och utomlands. I
sammanhanget framhålls att Sydkraft enligt avtal med BKAB svarar för all
försäljning av el som produceras i reaktorn. Vidare åberopar Sydkraft bl.a. att
bolaget på grund av avvecklingslagens ersättningsregler inte tillerkänns
ersättning för skada som inte kan ersättas genom att BKAB erhåller ersättning.
Dessutom hänvisar Sydkraft till att bolaget ställt borgen för BKAB:s
skyldigheter enligt den särskilda finansieringslagen, att beslutet åsidosätter EGregler med direkt effekt och att regeringen vid kontakter om ersättning och vid
handläggningen av regeringsärendet vänt sig direkt till Sydkraft. De grunder
Sydkraft åberopar för sitt yrkande om att regeringens beslut skall upphävas
överensstämmer i allt väsentligt med vad BKAB anför. Sydkraft uppehåller sig
emellertid särskilt vid de EG-rättsliga aspekterna.
Beträffande artikel 6 i Europakonventionen gör Sydkraft gällande att artikeln
innebär att den som bedriver ekonomisk verksamhet i form av drift av en
kärnkraftsreaktor har rätt till domstolsprövning om dess rätt att fortsätta
driften upphör på grund av ett myndighetsbeslut. Enligt bolaget åsidosätts dess
civila rättigheter genom regeringens beslut även om det formellt är BKAB som
står som tillståndshavare.
När det gäller EG-rätten anför Sydkraft bl.a. följande. I de fall då EG-rättsliga
regler ger upphov till enskilda rättigheter är nationella domstolar, när de ställs
inför fall med gemenskapsrättsliga aspekter, förpliktade att skydda sådana
intressen. För det fall att Sydkraft inte skulle ges möjlighet att inför nationell
domstol få prövat om beslutet är förenligt med EG-rätten skulle denna
rättsskyddsprincip trädas för när och EG-rättens genomslag i Sverige
äventyras.
Regeringen bestrider att Sydkraft är direkt berört av regeringens beslut på ett
sätt som innebär att Sydkraft kan föra talan om rättsprövning. Regeringen
bestrider vidare att regeringsbeslutet angår Sydkraft i en sådan utsträckning
att bolaget har rätt till rättsprövning. Enligt regeringens mening har Sydkraft
inte heller sådan talerätt enligt artikel 6 i Europakonventionen eller på grund av
EG-rätten. Slutligen hävdar regeringen att Sydkraft inte behandlats som part i
regeringsärendet.
Som grund för sin talerätt åberopar PreussenElektra i tillämpliga delar vad
Sydkraft har anfört i sin rättsprövningsansökan om skälen för partsställning för
Sydkraft. PreussenElektra åberopar vidare bl.a. att Barsebäcksverket står för
en tredjedel av den svenska exporten av kärnkraftsproducerad el. Enligt
bolaget kommer en avstängning av den ena reaktorn att medföra en avsevärd
begränsning i Sydkrafts export av el från Sverige. Detta kommer att få en
betydande inverkan på de elleveranser som PreussenElektra nu erhåller från
Sydkraft. PreussenElektra hänvisar - förutom till ett antal artiklar i EG-fördraget
- också till artikel 13 i Energy Charter Treaty och hävdar att den artikeln ger
bolaget rätt att ansöka om rättsprövning. I övrigt ansluter sig PreussenElektra
till den kritik mot regeringens beslut som de båda andra sökandebolagen
framfört.
Som grund för bestridandet av att PreussenElektra har talerätt hänvisar
regeringen till sitt yttrande angående Sydkrafts talerätt. Regeringen gör vidare
gällande bl.a. att avställningsbeslutet inte medför sådana negativa
konsekvenser för handeln mellan Sydkraft och PreussenElektra som sökandena
hävdar.
3.4 Regeringsrättens bedömning
Enligt rättsprövningslagen gäller som krav för att talan skall prövas att
sökanden har varit part i det ärende som överprövas. Den närmare innebörden
av lagens partsbegrepp är oklar. Det får dock förutsättas att endast den som
saken angår, dvs. som har saklegitimation, kan vara part. Det finns därför
anledning att pröva om ett sådant krav på saklegitimation är uppfyllt för
Sydkrafts och PreussenElektras del. Vid en prövning av detta slag skall
självfallet beaktas, förutom tidigare rättspraxis, de materiella rättigheter och de
anspråk på domstolsprövning som kan följa av bl.a. Europakonventionen och
EG-rätten.
Om saklegitimation anses föreligga, aktualiseras frågan om kravet på
partsställning innefattar något ytterligare villkor som kan medföra begränsning
av den saklegitimerades möjligheter till rättsprövning. Även vid bedömningen
av den frågan finns det - inte minst med tanke på de överväganden som har
legat bakom införandet av möjligheten till rättsprövning - anledning att beakta
de nyss berörda anspråken på domstolsprövning.
Vad gäller Sydkraft kan först erinras om att bolaget äger alla aktier i BKAB och
att bolaget säljer den el som produceras i Barsebäcksverket. Vidare åberopar
bolaget att det på grund av regeringens beslut drabbas av skador som inte kan
ersättas via BKAB. Som kommer att framgå av avsnitt 5.5.3 bör vid en
avvägning enligt proportionalitetsprincipen inte bara BKAB:s utan också
Sydkrafts skador beaktas. Det kan mot denna bakgrund hävdas att Sydkraft i
eget namn, och inte bara genom BKAB, bör ha rätt att föra fram sin sak.
Som stöd för sin behörighet att ansöka om rättsprövning har Sydkraft också
åberopat Europakonventionen. I Europadomstolens praxis finns inget
avgörande som klargör om Sydkraft kan anses så berört av den mot BKAB
riktade åtgärden att bolaget kan grunda en rätt till domstolsprövning på
konventionen. Det kan dock inte uteslutas att Europadomstolen, om saken
aktualiserades, skulle tillerkänna bolaget en sådan rätt.
Sydkraft har dessutom åberopat EG-rätten och den rätt till domstolsprövning
som följer av den (jfr RÅ 1997 ref. 65 med hänvisningar). Enligt EG-domstolens
praxis kan nationella domstolar vara skyldiga att tillhandahålla ett rättsskydd åt
den som gör gällande att han träffas av åtgärder som är i konflikt med EGrätten. När en sådan skyldighet föreligger får i princip de på EG-rätten
grundade kraven i materiellt och processuellt hänseende inte behandlas sämre
än motsvarande krav grundade på nationell rätt. Det får vidare inte vara
orimligt svårt att få de EG-rättsliga kraven tillgodosedda. Sydkraft har i det nu
aktuella hänseendet gjort gällande att regeringsbeslutet strider mot bl.a. EG:s
förbud mot exportrestriktioner och EG:s konkurrensregler. De påstådda
överträdelserna drabbar enligt Sydkraft bolagets export och konkurrensförmåga
i förhållande till Vattenfall AB (Vattenfall). Invändningarna kan inte lämnas utan
avseende.
Även PreussenElektra har åberopat EG-rätten. PreussenElektra har vidare stött
sin behörighet att ansöka om rättsprövning på artikel 13 i Energy Charter
Treaty. Som närmare utvecklas i avsnitt 7 ger detta fördrag investerare från en
fördragsslutande part vissa rättigheter med avseende på expropriation m.m. av
investeringar i en annan fördragsslutande stat. Bl.a. ges investeraren en rätt
att få en prövning av "sitt fall" av rättslig eller annan behörig myndighet enligt
lagstiftningen i den stat som företar ingreppet. I den mån PreussenElektra kan
ses som investerare i fördragets mening, något som inte är säkert men inte
heller osannolikt, kan en prövning av beslutets laglighet ske på grundval av den
nu aktuella ansökningen.
Vad nu sagts ger enligt Regeringsrättens uppfattning vid handen att
nedläggningen av Barsebäck 1 angår Sydkraft och PreussenElektra på sådant
sätt att det inledningsvis uppställda kravet på saklegitimation får anses vara
uppfyllt för båda bolagens del.
Därmed aktualiseras den inledningsvis också berörda frågan huruvida kravet på
partsställning innefattar något ytterligare villkor. Vad som skulle kunna komma
i fråga är ett villkor som innebär att bolagen skall ha behandlats som parter
eller själva på ett eller annat sätt ha varit aktiva under handläggningen. I
denna fråga gör Regeringsrätten följande överväganden. Rättsprövningslagens
partsbegrepp är som framgått inte närmare definierat. Det bör därför - inte
minst med hänsyn till de krav på domstolsprövning som kan följa av de berörda
internationella åtagandena - finnas utrymme att ge begreppet en efter
omständigheterna anpassad innebörd (jfr prop. 1987/88:69 s. 26) som inte
nödvändigtvis behöver sammanfalla med hur partsbegreppet uppfattas i andra
sammanhang. Mot bakgrund av vad som har redovisats i det föregående finner
Regeringsrätten att ett krav på att bolagen behandlats som parter eller varit
aktiva i regeringsärendet inte bör uppställas.
Av det anförda följer att Sydkraft och PreussenElektra vid bedömningen av
rätten att ansöka om rättsprövning skall anses ha varit parter i
regeringsärendet. Bolagens ansökningar om rättsprövning skall därför prövas i
sak.
4 Avvecklingslagens förenlighet med andra normer
4.1 Inledning
Sökandena hävdar att avvecklingslagen är behäftad med sådana brister att den
inte får tillämpas. Eftersom regeringens beslut innefattar en tillämpning av
lagen anser de att bristerna utgör grund för att upphäva beslutet. De hänvisar i
sammanhanget till 11 kap. 14 § RF. Av bestämmelserna där framgår bl.a. att
domstolar och andra offentliga organ inte får tillämpa en föreskrift om man
finner att föreskriften står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan
överordnad författning. I fråga om föreskrifter som har meddelats av riksdagen
gäller dock detta endast om felet är uppenbart.
En brist i avvecklingslagen är enligt sökandena att lagen inte uppfyller det krav
på generalitet som anses följa av 11 kap. 8 § RF. Frågan behandlas i avsnitt
4.2.
Flera av sökandenas invändningar innefattar påstående om bristande
överensstämmelse med bestämmelserna i 2 kap. 18 § RF. Såvitt gäller kravet
enligt paragrafens första stycke på ett angeläget allmänt intresse synes kritiken
i första hand rikta sig mot regeringsbeslutet, dvs. mot regeringens tillämpning
av avvecklingslagen. Eftersom denna kritik aktualiserar frågan om
avvecklingslagens förhållande till en överordnad norm, tar Regeringsrätten upp
invändningen redan i avsnitt 4.3.
Sökandena hävdar vidare att avvecklingslagens ersättningsbestämmelser är så
bristfälliga att de uppenbarligen strider mot 2 kap. 18 § andra stycket RF och
att de dessutom strider mot artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till
Europakonventionen. Kritiken rör i huvudsak dels att kretsen av sakägare enligt
5 § avvecklingslagen har avgränsats på ett sådant sätt att Sydkraft ställs
utanför, dels att 7 § samma lag innebär att full ersättning inte utgår vid en
tillämpning av lagen. Dessutom gör sökandena gällande att avvecklingslagen
inte uppfyller det krav på laglighet som följer av samma artikel. De nu nämnda
frågorna tas upp i avsnitten 4.4 och 4.5.
En ytterligare invändning från sökandenas sida gäller förhållandet till den
bestämmelse i 2 kap. 20 § RF som ger skydd för näringsfriheten. Invändningen
behandlas i avsnitt 4.6.
Slutligen framför sökandena invändningar som bl.a. går ut på att regeringens
beslut och avvecklingslagen strider mot ett generellt förbud mot att ge
författningar retroaktiv verkan. Dessa invändningar tas upp i avsnitt 4.7.
4.2 Generalitetskravet
4.2.1 Avvecklingslagens förarbeten
Frågan om avvecklingslagen uppfyller det s.k. generalitetskravet enligt RF
berördes uttryckligen i propositionen i lagstiftningsärendet (prop. 1996/97:176
s. 39 ff.). Bl.a. gjordes följande uttalanden.
Lagens syfte är att utgöra ett instrument för att genomföra detta led i
omställningen. Lagen är generellt utformad och gäller alla reaktorer under hela
avvecklingsperioden, låt vara att dennas längd nu inte kan anges.
Invändningen om grundlagsstridighet på grund av bristande generell
utformning saknar enligt regeringens mening fog.
Enligt Lagrådets mening kunde någon befogad kritik inte riktas mot det
remitterade förslaget såvitt gäller generalitetskravet. I denna del anförde
Lagrådet följande (prop. 1996/97:176 s. 165).
Det framgår visserligen av remissprotokollet att den tilltänkta lagen i första
hand skall användas för att stoppa driften vid två bestämda
kärnkraftsreaktorer, nämligen reaktorerna i Barsebäck. Dessa reaktorer har
också pekats ut i prop. 1996/97:84 och i utskottsbetänkandet 1996/97:NU12.
Lagen har emellertid fått en sådan utformning att den kan användas även när
det blir fråga om att fatta beslut om upphörande av driften vid övriga
kärnkraftsreaktorer.
4.2.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Sökandena anför bl.a. följande. Av 11 kap. 8 § RF följer att rättskipnings- eller
förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av
grundlag eller riksdagsordningen. Ur denna bestämmelse härleds principen att
lag skall ha generell tillämpning. Därmed förstås att lagen skall kunna tillämpas
på ett stort antal fall. Partiöverenskommelsen i februari 1997 innebar att de
båda reaktorerna i Barsebäck skulle stängas av och att förslag till lagstiftning
om kärnkraftens avveckling skulle föreläggas riksdagen under år 1997.
Avvecklingslagen motsvarar denna lagstiftning. I näringsutskottets betänkande
i lagstiftningsärendet (bet. 1997/98:NU5) uttalas bl.a. att det nyligen fattade
energipolitiska beslutet innebär att det efter avställning av den första reaktorn
vid Barsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från riksdagens sida innan
ytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med stöd av
den aktuella lagen. Riksdagen har således inte ansett sig böra utvidga
regeringens handlingsfrihet på grund av lagen därhän att lagen skall kunna
tillämpas även på en andra reaktor. Av förarbetena kan således dras den
slutsatsen att lagen i sin nuvarande utformning har ett enda syfte, nämligen att
medge avstängning av en reaktor i Barsebäck. Beträffande fortsatt avveckling
har riksdagen anvisat regeringen att återkomma till riksdagen. Det bör påpekas
att avvecklingslagen även i sin formella utformning högst kan avse tolv
kärnreaktorer, ägda av fyra rättssubjekt, varav tre privata.
Regeringen har bestritt att avvecklingslagen står i strid med RF:s krav på
lagars generella utformning och anför bl.a. följande. Lagen har generell
tillämplighet. I 1 § sägs att den innehåller bestämmelser om upphävande av
rätten att driva kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi till följd av
omställningen av energisystemet i Sverige. I 2 § föreskrivs vidare att
regeringen beträffande varje kärnkraftsreaktor får besluta att rätten att driva
reaktorn för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid den tidpunkt
regeringen bestämmer. Det förhållandet att förarbetena till lagen och andra
utredningar innehåller beskrivningar och bedömningar avseende de enskilda
reaktorerna är fullkomligt naturligt. Denna omständighet kan dock inte förändra
det förhållandet att avvecklingslagen har generell tillämplighet.
4.2.3 Regeringsrättens bedömning
Varken i RF eller i annan lag finns någon uttrycklig regel om generalitetskravet.
I 11 kap. 8 § RF finns emellertid en föreskrift som har ett nära samband med
detta krav. Det föreskrivs där att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får
fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller
riksdagsordningen. I anslutning till den bestämmelsen finns i förarbetena till RF
uttalanden om generalitetskravet (se prop. 1973:90 s. 203 f. och 401). Bl.a.
anför föredragande departementschefen följande.
Jag har i det föregående uttalat att en lag liksom varje annan rättsregel skall
vara en generell föreskrift. Som beredningen har framhållit kan det visserligen
undantagsvis vara nödvändigt att genom lag ge föreskrifter som blir tillämpliga
endast i fråga om ett enstaka fall. Enligt min mening måste lagen emellertid
även i en sådan situation vara generellt utformad. Jag kan således inte ansluta
mig till den uppfattning som kommer till uttryck hos beredningen att det bör
vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges
avse endast ett visst konkret fall. Jag är medveten om att det inte är helt lätt
att ange innebörden av kravet på generell tillämpbarhet. Enligt min mening får
en lag anses uppfylla detta krav om den exempelvis avser situationer av ett
visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på
annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.
Mot denna bakgrund kan konstateras att bestämmelserna i RF utgår från att en
lag skall vara generellt utformad och tillämpbar. I detta ligger bl.a. att
riksdagen inte får besluta en lag som uttryckligen anges avse ett visst konkret
fall.
Såvitt gäller avvecklingslagen kan konstateras att lagens bestämmelser enligt
sin lydelse är generellt tillämpbara. Lagen uppfyller RF:s krav på generellt
utformad och tillämpbar lagstiftning. Vad sökandena anfört angående lagens
enda syfte och beträffande antalet reaktorer som lagen högst kan avse
föranleder inte annan bedömning.
4.3 Kraven på allmänintresse
4.3.1 Gällande ordning
Regler om skydd vid expropriation och andra ingrepp som riktar sig mot en
enskild persons egendom finns i 2 kap. 18 § RF. I första stycket regleras
förutsättningarna för att ingrepp skall få äga rum och i andra stycket finns
föreskrifter om rätt till ersättning. Paragrafens första och andra stycken har
följande lydelse.
Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin
egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller
annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av
mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna
intressen.
Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin
egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall
också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen
av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom
berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är
betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen
skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Europakonventionens skydd för egendomsrätten återfinns i artikel 1 i det första
tilläggsprotokollet till konventionen. Artikeln har följande lydelse.
Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen
får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de
förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra
sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av
egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att
säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
4.3.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Sökandena anför bl.a. följande. Syftet med omställningen av energisystemet är
enligt 1 § avvecklingslagen att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt
hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Detta syfte skall
utgöra en första utgångspunkt vid prövningen av om det föreligger ett
angeläget allmänt intresse. Man måste också pröva om det finns något relevant
samband mellan en förtida kärnkraftsavveckling och en omställning av
energisystemet enligt 1 §. I sammanhanget skall särskilt beaktas att det inte
finns något uttalande av regeringen om hur en fortsättning av avvecklingen är
tänkt att ske. Det är inte troligt att det långsiktiga omställningsprogram, som
skall inrättas för utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem med
inriktning att utveckla ny teknik för tillförsel och hushållning med el, kommer
att befrämjas av en förtida kärnkraftsavveckling. En avställning av
kärnreaktorerna i Barsebäcksverket kan medföra att nya konkurrenskraftiga
produktionsalternativ införs i det svenska energisystemet långt senare än med
bibehållen kärnkraft. Mot den bakgrunden är det enligt sökandenas mening inte
visat att det föreligger ett angeläget allmänt intresse av en förtida avveckling
av kärnkraften och i vart fall inte att det föreligger något godtagbart intresse av
att inleda en avveckling vid utgången av juni 1998. Vidare måste mycket höga
krav ställas på objektivt acceptabla motiv för att göra ett ingrepp mot ett privat
objekt när samma resultat kan uppnås genom att ett statligt objekt tas i
anspråk. Även i detta hänseende krävs att ett angeläget allmänt intresse
föreligger. När regeringen fattat sitt beslut angående Barsebäck 1 beror detta
på regeringens politiska intresse av att fullfölja 1997 års
energiöverenskommelse med Centerpartiet och Vänsterpartiet. Denna
bevekelsegrund kan inte anses innefatta ett angeläget allmänt intresse.
Sammantaget innebär det sagda att kravet på ett angeläget allmänt intresse
inte är uppfyllt.
Sökandena har åberopat ett utlåtande av docent J.N. angående bl.a.
regeringsbeslutets förenlighet med 2 kap. 18 § RF och
proportionalitetsprincipen samt ett utlåtande av professor M.B. angående
kravet på allmänintresse enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till
Europakonventionen.
Regeringen har inledningsvis kommenterat sökandenas invändningar enligt
följande. Sökandena gör gällande att beslutet inte uppfyller kravet att
expropriation endast får ske för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse.
Syftet med att rikta invändningarna mot beslutet - och inte enbart mot lagen är sannolikt att sökandena härigenom försöker kringgå det uppenbarhetskrav
som gäller enligt 11 kap. 14 § RF för att lagen skall kunna åsidosättas.
Regeringen bedömer emellertid att Regeringsrätten - om domstolen finner
beslutet förenligt med avvecklingslagen - saknar anledning att närmare pröva
om det enskilda beslutet tillgodoser ett angeläget allmänt intresse. Prövningen
av kravet på erforderligt allmänt intresse sker vid normprövningen enligt 11
kap. 14 § RF. Syftet med rättsprövningsinstitutet är inte att begränsa det
uppenbarhetskrav som gäller för att en lag skall åsidosättas genom att tillåta
motsvarande prövning av ett på grund av lagen fattat beslut.
I sak hävdar regeringen att beslutet inte strider mot vare sig 2 kap. 18 § RF
eller Europakonventionen. Till stöd för denna ståndpunkt anförs bl.a. följande. I
förarbetena till 2 kap. 18 § RF anges särskilt att intresset att kunna tillgodose
allmänhetens berättigade krav på en god miljö utgör ett angeläget allmänt
intresse. Genom avvecklingslagen inrättas ett långsiktigt omställningsprogram
för utveckling av ett ekologiskt hållbart energisystem. Kärnkraftens avveckling
utgör ett led i detta omställningsarbete. Vad som i Sverige anses som ett
angeläget allmänt intresse har kommit till uttryck i bl.a. folkomröstningen år
1980 angående kärnkraften samt i den av riksdagen antagna avvecklingslagen.
Det kan därför inte råda något tvivel om att avvecklingen av kärnkraften är att
anse som ett angeläget allmänt intresse.
4.3.3 Regeringsrättens bedömning
En i målet omtvistad fråga gäller inriktningen och karaktären av den prövning
som avser kravet i 2 kap. 18 § första stycket RF på angeläget allmänt intresse.
Sökandenas uppfattning synes vara att prövningen skall avse frågan om de
konkreta delmomenten i regeringens beslut - dvs. besluten om starttidpunkt
och första reaktor - uppfyller kravet på allmänintresse. Regeringen hävdar att
bedömningen skall göras som en normprövning enligt 11 kap. 14 § RF.
Regeringsrätten gör i denna del följande bedömning. Avvecklingslagen ger
föreskrifter om en kärnkraftsavveckling som skall genomföras i det syfte som
särskilt anges i 1 § andra stycket, dvs. syftet att åstadkomma en ekologiskt och
ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Det
betyder att lagstiftaren har fastställt det intresse - en förtida
kärnkraftsavveckling som ett led i en omställning av energisystemet - som skall
tillgodoses genom lagen. När en tillämpande myndighet får anledning att pröva
om det av lagstiftaren angivna intresset är ett angeläget allmänt intresse enligt
2 kap. 18 § första stycket RF, blir det fråga om en lagprövning enligt 11 kap.
14 § RF. En annan fråga är hur regeringens beslut om starttidpunkt och första
reaktor förhåller sig till allmänintresset. I den delen blir det inte fråga om en
normprövning utan om ett led i den proportionalitetsbedömning som skall göras
vid prövningen av regeringsbeslutets rättsenlighet (se vidare avsnitt 5.5).
När det gäller prövningen av avvecklingslagens förenlighet med 2 kap. 18 §
första stycket RF kan konstateras att den beskrivning av syftet med
omställningen av energisystemet som görs i 1 § andra stycket närmast kan
uppfattas som en sammanfattning av det som under lång tid har varit det
övergripande målet för de energipolitiska program och åtgärder som har
beslutats av riksdagen. Åtminstone sedan folkomröstningen år 1980 och
riksdagens beslut samma år i kärnkraftsfrågan har det stått klart att en förtida
avveckling av kärnkraften utgör ett betydelsefullt led i den eftersträvade
omställningen. Önskemålet om en kärnkraftsavveckling har haft sin grund såväl
i energipolitiska överväganden som i särskilda säkerhets- och miljöhänsyn.
Enligt Regeringsrättens mening står det mot den nu skisserade bakgrunden
klart att genomförandet av en förtida kärnkraftsavveckling som ett led i en
omställning av energisystemet är att betrakta som ett angeläget allmänt
intresse i den mening som avses i 2 kap. 18 § första stycket RF. Att frågan om
kärnkraftsavveckling är politiskt kontroversiell och att det finns olika
uppfattningar om lämpligheten av en förtida avveckling ändrar inte denna
bedömning.
Regeringsrättens slutsats är att avvecklingslagen inte kan anses strida mot det
i 2 kap. 18 § första stycket RF angivna kravet på ett angeläget allmänt intresse.
En konsekvens av denna bedömning är att lagen i motsvarande hänseende inte
heller strider mot artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
4.4 Ersättningsbestämmelserna
4.4.1 Gällande ordning
I fråga om ersättningsbestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket RF och
innehållet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen hänvisas
till avsnitt 4.3.1.
Som framgår av texten i nämnda artikel uppställer den inte något uttryckligt
krav på att ägaren av den egendom som blir föremål för ett ingrepp skall vara
berättigad till ersättning. För att ett ingrepp skall vara godtagbart måste det
emellertid vara proportionerligt, dvs. stå i rimlig relation till det intresse det är
avsett att tillgodose. Vid avgörandet av om proportionalitet föreligger skall
enligt Europadomstolens praxis hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns
ersättning i någon form och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet
sker. Normalt måste ersättning utgå för exproprierad eller nationaliserad
egendom. Emellertid garanterar artikel 1 inte en rätt till full ersättning. Också
när fråga är om inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom
tillämpar domstolen proportionalitetsprincipen även om praxis här har anlagt
ett för den enskilde relativt strängt synsätt (angående
proportionalitetsprincipen, se vidare avsnitt 5.5.1).
Den grundläggande regeln i avvecklingslagen om rätt till ersättning för det fall
att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att
gälla finns i 5 § första stycket. Av bestämmelsen framgår att tillståndshavare
och ägare till fastighet som har använts till reaktordrift har rätt till ersättning av
staten för förlusten enligt vad som sägs i 6 och 7 §§. Enligt 5 § andra stycket
skall vad som i lagen sägs om ägare till fastighet som använts till reaktordrift
gälla även innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten.
Enligt 6 § tillämpas 4 kap. expropriationslagen (1972:719) när ersättningen
skall bestämmas i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i
avvecklingslagen. Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts
vid reaktordrift lämnas enligt samma paragraf som intrångsersättning.
Uppkommer i övrigt skada genom att rätten till reaktordrift upphör, skall även
sådan skada ersättas.
I 7 § första stycket ges regler som innefattar vissa begränsningar i rätten till
ersättning. I första stycket 1 finns en bestämmelse för det fallet att
upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon
betydelse på priset för högspänd el i Sverige (influensregeln). Enligt
bestämmelsen gäller att ersättningen beträffande den reaktorn skall
bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om en sådan inverkan
inte hade förekommit. Enligt första stycket 2 skall ersättningen bestämmas
utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter
den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift (40-årsregeln).
4.4.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Beträffande avgränsningen av kretsen ersättningsberättigade anför sökandena
bl.a. följande. Regeringen har i prop. 1996/97:176 anfört att samtliga de
intressenter som inte omfattas av avvecklingslagens ersättningsregler indirekt
kommer att bli kompenserade genom att de i 5 § uppräknade
rättighetsinnehavarna blir ersatta. Denna slutsats är emellertid felaktig.
Moderbolaget till ett dotterbolag som innehar tillstånd till reaktordrift löper risk
att drabbas av skador som inte kan ersättas genom att tillståndshavaren
erhåller ersättning. Detta har inte beaktats i avvecklingslagen. Ägare till bolag
som innehar tillstånd till reaktordrift kommer således inte att ha möjlighet att
ens försöka visa att de lider skada utöver vad som kan ersättas genom
ersättning till de kategorier som omfattas av ersättningsrätt. Enligt
Europadomstolens praxis bortses från bolagskonstruktionen i sådana fall där en
huvudägare bedriver sin verksamhet i ett särskilt bolag med följd att
huvudägarna kan åberopa egendomsskyddet i första tilläggsprotokollet och få
ersättning för sina förluster vid sådana ingrepp som omfattas av artikel 1 i
protokollet.
Angående influensregeln framför sökandena bl.a. följande synpunkter. I
förarbetena till avvecklingslagen motiveras influensregeln närmast med att
motsvarande regel gäller enligt expropriationslagen och att de överväganden
som gällt i det sammanhanget också skulle vara giltiga vid en avveckling av en
kärnkraftsreaktor. Denna analogi är emellertid missvisande såtillvida att
influensregeln enligt expropriationslagen av naturliga skäl endast gäller
löseskillingen och intrångsersättning vid fastighetsexpropriation och inte s.k.
annan ersättning. Den ersättning som influensregeln i avvecklingslagen avser
att reducera är närmast att jämföra med annan ersättning enligt
expropriationslagen, för vilken således ingen influensregel gäller. En tillämpning
av influensregeln får till effekt att konkurrenterna får en konkurrensfördel och
kan tillgodogöra sig ett högre pris som en direkt följd av regeringens beslut
samtidigt som Sydkraft inte tillförsäkras full ersättning. Vattenfall torde
därigenom t.ex. kunna få merinkomster som t.o.m. kan överstiga statens
kostnader för ersättning till dem som drabbas av att Barsebäck 1 stängs.
Influensregelns effekter blir sålunda helt annorlunda än vad som normalt blir
följden av influensregeln i expropriationslagen.
Beträffande 40-årsregeln anför sökandena bl.a. följande. Den allmänna
uppfattningen internationellt inom kraftindustrin och bland
säkerhetsmyndigheterna är att det är fullt möjligt att drifttiden för många
kärnkraftverk kan visa sig vara betydligt längre än 40 år. Så pågår t.ex. arbete
i USA med att fastställa villkor för drifttillstånd för upp emot 60 års drifttid.
Ingenting motsäger att det skulle vara möjligt att driva reaktorerna i
Barsebäcksverket längre än 40 år. En följd av begränsningen till 40 års drifttid
blir en avsevärd reduktion av den ersättning som skulle utgå om denna
begränsning inte fanns. Om man antar att drifttiden i stället skulle vara
åtskilligt längre, kan man beräkna effekten av begränsningsregeln till i
storleksordningen flera miljarder kr. Regeln är oskälig och motiven för den
saknar precision och erforderlig tyngd.
Angående innebörden av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till
Europakonventionen har sökandena åberopat utlåtanden av lord L.H.Q.C. och
M.C-F., barrister.
När det gäller avvecklingslagens bestämmelser om ersättning anför regeringen
inledningsvis bl.a. följande. Regeringens beslut om upphörande av rätten att
driva Barsebäck 1 innefattar inte tillämpning av bestämmelserna om ersättning.
Den lagprövning som Regeringsrätten enligt 11 kap. 14 § RF har att göra i
ärendet omfattar därför inte frågan om ersättningens nivå är förenlig med
grundlagen eller Europakonventionen. Denna fråga får i stället avgöras i målet
om fastställande av ersättning till BKAB. Skulle Regeringsrätten för sin del finna
att lagprövningen skall omfatta även ersättningsfrågan har regeringen den
uppfattningen att avvecklingslagens bestämmelser också på denna punkt är
förenliga med såväl grundlagen som Europakonventionen.
I fråga om kretsen av ersättningsberättigade anför regeringen bl.a. följande.
Det uttalas i propositionen i lagstiftningsärendet att denna krets bör anknyta till
det expropriationsrättsliga sakägarbegreppet och att innehavare av rent
obligationsrättsliga anspråk - förutom andra kunder och leverantörer också
Sydkraft - som därigenom faller utanför sakägarbegreppet indirekt kan få
ersättning via tillståndshavaren eller fastighetsägaren. Regeringen har
fortfarande samma uppfattning. Genom ersättningsreglerna tillförsäkras BKAB
ersättning för den förlust som en avställning orsakar. Ersättningen möjliggör för
BKAB att ersätta produktionsbortfallet med annan produktion eller genom inköp
av elkraft från annat håll. Sydkraft styr, enligt egen uppgift, genom sitt
ägarinflytande BKAB:s verksamhet och har därmed möjlighet att påverka
BKAB:s dispositioner i nu nämnda hänseenden så att de indirekta
återverkningarna för tredje man, däribland Sydkraft, minimeras. Mot denna
bakgrund anser regeringen att några direkta skadeverkningar inte uppkommer
för Sydkraft.
Angående influensregeln uttalar regeringen bl.a. att det är helt uteslutet att
elpriset skulle öka så mycket att Vattenfalls merinkomster kommer att
överstiga statens ersättning till BKAB. Om elpriset trots det sagda skulle stiga i
samband med avställningen av Barsebäck 1 kommer prisökningen enligt
regeringens uppfattning inte bara Sydkrafts konkurrenter till godo utan i lika
hög grad Sydkraft självt i kvarvarande och ersättningsanskaffad produktion.
När det gäller 40-årsregeln anför regeringen i huvudsak följande. Den
processekonomiska funktionen är inte det enda skälet för regeln. Ett viktigare
skäl är att bestämmelsen som ett led i intresseavvägningen skall ställa upp en
begränsning i ersättningen. Att svårigheterna är betydande när det gäller att
bedöma en reaktors möjliga livstid - och att begränsningen till 40 år inte är
orimlig - visar sig inte minst därigenom att Sydkraft anser drifttiden vara
"minst 60 år kanske mer" medan BKAB bara talar om "uppemot" 60 års drifttid.
I ett av BKAB åberopat yttrande stannar man t.o.m. vid tidsangivelsen "40 år
eller längre".
4.4.3 Regeringsrättens bedömning
Sökandenas ståndpunkt innebär att avvecklingslagens ersättningsbestämmelser
är så bristfälliga att varken dessa bestämmelser eller lagen i övrigt får
tillämpas. Regeringen invänder bl.a. att regeringens beslut inte innefattar
någon tillämpning av ersättningsbestämmelserna. Huruvida dessa
bestämmelser är förenliga med grundlagen eller annan överordnad författning
får enligt regeringens mening därför avgöras i målet om fastställande av
ersättning till BKAB. En grundläggande fråga är mot denna bakgrund om
bestämmelserna i 11 kap. 14 § RF innebär att påståendet om brister i
avvecklingslagens ersättningsbestämmelser kan prövas i detta mål trots att
dessa bestämmelser inte tillämpats av regeringen eller om en sådan prövning
kan ske först när ställning skall tas till framställda ersättningsanspråk.
Enligt Regeringsrättens mening talar ordalagen i 11 kap. 14 § RF närmast för
det senare alternativet. Den bedömningen grundas inte primärt på att
regleringen av förutsättningarna för tvångsåtgärden och ersättningsregleringen
tagits in i olika paragrafer i avvecklingslagen utan mera på att de båda
regleringarna i sak framstår som två skilda föreskrifter som låter sig prövas var
för sig.
I avvecklingslagen - liksom i dess förebild expropriationslagen - finns en
särskild ordning för prövning av ersättningsfrågorna. Det ter sig rationellt att en
lagprövning rörande ersättningsregleringen sker i ersättningsprocessen där
utredningsmaterialet är fullständigt.
Till förmån för det nu avsedda alternativet talar också att det kan ifrågasättas
om genomförandet av en tvångsåtgärd som bärs upp av ett angeläget allmänt
intresse bör hindras av den anledningen att ersättningsregleringen inte är
godtagbar. Det torde i regel vara rimligare att tillåta att åtgärden snabbt
genomförs och att bristerna vad gäller ersättningen hanteras inom ramen för
en i lagen anvisad kommande ersättningsprocess.
Trots vad som nu sagts bör emellertid brister i ersättningsregleringen i en
tvångslag i vissa situationer kunna leda till att själva ingreppet stoppas genom
att beslutet om ingrepp upphävs. En lagprövning avseende reglerna om själva
ingreppet och om ersättning sedda som en enhet fyller en särskild
rättsskyddsfunktion med tanke på fall där ersättningsregleringen i lagen i sig är
så oförmånlig att det skulle framstå som stötande att hänvisa den skadelidande
till att hävda sin rätt i en kommande ersättningsprocess. En sådan prövning av
avvecklingslagens regler mot den överordnade bestämmelsen i 2 kap. 18 §
andra stycket RF redovisas därför i detta avsnitt. Det kan tilläggas att denna
prövning inte hindrar att en lagprövning med inriktning enbart på
ersättningsbestämmelserna görs i ersättningsprocessen.
Sökandena riktar kritik mot ersättningsbestämmelserna på främst tre punkter.
För det första hävdar de att regleringen är bristfällig genom att kretsen
ersättningsberättigade bestämts på ett sådant sätt att Sydkraft lämnats
utanför. I övrigt gäller kritiken att influensregeln och 40-årsregeln leder till att
full ersättning inte utgår för uppkommande skador. Sammantaget anser
sökandena att regleringen i dessa hänseenden strider mot 2 kap. 18 § andra
stycket RF.
Till en början kan konstateras att ett beslut om att rätten att driva en reaktor
skall upphöra att gälla får anses vara ett sådant beslut om inskränkning av
användningen av mark eller byggnad som avses i 2 kap. 18 § RF. Enligt
bestämmelserna där skall den för vilken det allmänna inskränker användningen
av egendomen vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Vidare gäller att
ersättning skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Vad beträffar kretsen av ersättningsberättigade kan vidare konstateras att
bestämmelserna i 2 kap. 18 § RF enligt sin lydelse omfattar endast sådana
enskilda personer som tvingas avstå sin egendom eller tåla inskränkning i
användningen av mark eller byggnad. Redan detta talar starkt för att Sydkraft
inte berörs av regeringsbeslutet på det sätt som förutsätts i bestämmelserna.
Vad gäller influensregeln och 40-årsregeln är det tydligt att dessa regler kan
bidra till att den ersättning som utgår i det enskilda fallet inte motsvarar full
marknadsmässig ersättning. Frågan är om denna ordning är förenlig med 2
kap. 18 § andra stycket RF. Regeringsrätten konstaterar här att
grundlagsföreskriften inte slår fast efter vilka grunder ersättningen skall
bestämmas. I lagstiftningssammanhang har hittills den ståndpunkten intagits
att regleringen inte innebär någon garanti för full ersättning. Olika förhållanden
kan medföra att en något lägre ersättningsnivå kan godtas (se prop.
1996/97:176 s. 120 ff.). De skäl som i förevarande fall åberopats för de båda
begränsningsreglerna kan inte frånkännas viss bärkraft.
Mot den nu angivna bakgrunden finner Regeringsrätten att avvecklingslagens
regler om ingrepp och ersättning, sedda som en enhet, inte är behäftade med
sådana brister i förhållande till vad som krävs enligt 2 kap. 18 § andra stycket
RF att regleringen av den anledningen inte skulle få tillämpas och att
regeringsbeslutet på den grunden skulle upphävas.
Det som hittills sagts i detta avsnitt har avsett frågan hur avvecklingslagen
förhåller sig till 2 kap. 18 § andra stycket RF. Sökandena har också gjort
invändningar beträffande lagens förhållande till artikel 1 i det första
tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Även dessa invändningar tar sikte
på såväl kretsen ersättningsberättigade som ersättningsnivån. När det gäller
kretsen ersättningsberättigade talar avfattningen av bestämmelserna i artikeln
för att den skyddade personkretsen, såvitt nu är av intresse, inte är större än
den som skyddas enligt 2 kap. 18 § RF. I Europadomstolens praxis finns inga
avgöranden som vederlägger denna bedömning. Beträffande ersättningsnivån
kan konstateras att artikel 1 inte uppställer något krav på ersättning men att
det i Europadomstolens praxis ändå ställs vissa sådana krav. Denna praxis ger
dock inte stöd för uppfattningen att avvecklingslagens ersättningsregler
generellt sett skulle vara otillräckliga. Det saknas alltså grund för att hävda att
ersättningsregleringen i sig strider mot artikeln. En annan fråga är om
regeringens beslut, med beaktande av den ersättning som kan tänkas komma
att utgå och övriga föreliggande förhållanden, uppfyller kravet på
proportionalitet i strikt mening. Den frågan tas upp i avsnitt 5.5.3.
4.5 Kravet på laglighet
Som framgår av avsnitt 4.3.1 föreskrivs i artikel 1 första stycket i det första
tilläggsprotokollet till Europakonventionen bl.a. att ingen får berövas sin
egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som
anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Av artikelns andra stycke
framgår bl.a. att första styckets bestämmelser inte inskränker en stats rätt att
genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera
nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. I
Europadomstolens praxis har bl.a. det kravet ställts på den nationella lag som
tillåter ingreppet i äganderätten att den skall vara tillräckligt precis för att göra
ingreppet förutsebart.
Mot denna bakgrund gör sökandena gällande bl.a. att avvecklingslagen med
hänsyn till dess utformning och syfte måste anses stå i strid med artikel 1 i det
aktuella tilläggsprotokollet. De anför sålunda bl.a. att lagens utformning och
konstruktion är sådan att den ger en mycket liten förutsebarhet vad gäller
tidpunkten och turordningen för avvecklingen av olika reaktorer. Regeringens
ståndpunkt är att kravet enligt artikel 1 på laglighet är uppfyllt.
Regeringsrätten finner att avvecklingslagen inte strider mot den åberopade
artikeln i det nu aktuella hänseendet.
4.6 Skyddet för näringsfrihet
Sökandena gör gällande att regeringens beslut strider mot 2 kap. 20 § första
stycket RF. I denna bestämmelse föreskrivs följande.
Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att
skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt
gynna vissa personer eller företag.
Bestämmelsen är utformad som ett direktiv för normgivningen. Regler i lag
eller annan författning får således inte ges ett innehåll som strider mot
bestämmelsen. Sker detta kan de felaktiga reglerna komma att åsidosättas av
tillämpande myndigheter med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 14 § RF
angående lagprövning. Det sagda hindrar inte att de principer som har kommit
till uttryck i 2 kap. 20 § RF kan vara att beakta även vid tillämpning i ett enskilt
fall av en föreskrift som i sig inte strider mot grundlagsföreskriften.
I förevarande fall synes sökandenas kritik, såvitt avser förhållandet till 2 kap.
20 § RF, inte vara riktad mot någon särskild föreskrift i avvecklingslagen utan
mot regeringens tillämpning av lagen. Sökandena anför sålunda bl.a. följande.
Regeringen har genom beslutet inte visat förhandenvaron av något angeläget
allmänt intresse som kan motivera en avveckling av Barsebäck 1 per den 1 juli
1998. Intresset av en omställning av energisystemet är inte heller av den
karaktär som grundlagsregeln åsyftar. Beslutets huvudsakliga grund torde vara
det partipolitiska intresset att fullfölja den i februari 1997 träffade
partiöverenskommelsen. Sökandena menar sammanfattningsvis att beslutet ej
fattats endast för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Ett syfte torde
ha varit att gynna statens egen genom Vattenfall bedrivna verksamhet.
Därigenom har den i grundlagsregeln intagna likhetsprincipen åsidosatts.
I regeringens yttrande framhålls att Lagrådet i sitt utlåtande över förslaget till
avvecklingslag anfört att det knappast kan göras gällande att lagstiftningen
strider mot 2 kap. 18 och 20 §§ RF på det sättet att de tilltänkta
regeringsbesluten inte skulle vara påkallade av angelägna allmänna intressen.
Vidare anförs bl.a. att vad sökandena åberopat inte stöder påståendet att
regeringens beslut avsett att gynna Vattenfall.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Frågan om det intresse som avvecklingslagen skall tillgodose är att bedöma
som ett angeläget allmänt intresse enligt 2 kap. 18 § första stycket RF har
behandlats i avsnitt 4.3. Av samma skäl som där anförts kan lagen, såvitt gäller
kravet på allmänintresse, inte anses strida mot den nu behandlade
bestämmelsen i 2 kap. 20 § RF.
De frågor som aktualiseras av sökandenas påstående om diskriminering och
avvikelse i övrigt från principen om likabehandling tas upp i avsnitt 5.4.
4.7 Andra rättsprinciper
Sökandena gör gällande att regeringens beslut strider mot principen om att
gynnande förvaltningsbeslut inte får återkallas. De hävdar också att
avvecklingslagen är oförenlig med ett numera etablerat generellt förbud mot
retroaktiv lagstiftning. Samtidigt hävdar de att beslutet innebär en retroaktiv
tillämpning som inte har något klart stöd i avvecklingslagen. Slutligen gör de
gällande att beslutet strider mot en allmän rättsgrundsats om skydd för
berättigade eller legitima förväntningar.
Beträffande återkallelse av gynnande beslut anför sökandena bl.a. följande.
Huvudregeln inom förvaltningsrätten är att gynnande beslut inte kan återkallas
annat än i speciella undantagssituationer. Tre undantag från denna huvudregel
brukar uppställas. Återkallelse får sålunda ske om beslutet försetts med
förbehåll om återkallelse, om tvingande säkerhetsskäl föreligger och om
beslutet blivit felaktigt på grund av vilseledande. Inget av dessa undantag är
dock tillämpligt.
Angående frågan om förbud mot retroaktivitet och skydd för berättigade eller
legitima förväntningar åberopar sökandena förutom intern rätt även artikel 1 i
det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. De hänvisar också till EGrätten och anför bl.a. att EG-rätten anlägger en strikt syn på tillåtligheten av
retroaktiv lagstiftning och att EG-rättens principer på detta område skall
beaktas även utanför tillämpningen av gemenskapsrätten.
Sökandena åberopar två rättsutlåtanden, ett av professor emeritus G.B. och ett
av professor W.W-N..
Regeringen anför bl.a. följande. Principen om gynnande förvaltningsbesluts
oåterkallelighet är begränsad till att omfatta samma sak som det tidigare
beslutet avser. Principen begränsar inte riksdagens rätt att stifta en lag som
innebär en tillåten inskränkning i medborgarnas skydd för egendom enligt 2
kap. 18 § RF. Vad gäller avvecklingslagen kan konstateras att bestämmelsen i
2 kap. 10 § RF hindrar retroaktiv lagstiftning endast vad gäller brottspåföljder
och skatter. Avvecklingslagen utgör inte någon retroaktiv lagstiftning. Den
trädde i kraft den 1 januari 1998 och skall tillämpas på förhållanden som råder
från denna tidpunkt. Att lagen kan innebära en förändring av vissa
egendomsförhållanden förändrar inte denna ståndpunkt. Vad gäller styrkan av
legitima förväntningar får det anses uppenbart att BKAB i vart fall sedan
folkomröstningen år 1980 har varit medvetet om den kommande avvecklingen
av kärnkraften. Risken för återkallelse får vidare anses som en naturlig del i
den säregna verksamhet som det är fråga om.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
I svensk förvaltningsrättslig praxis anses som huvudregel gälla att gynnande
förvaltningsbeslut inte får återkallas. Denna huvudregel är försedd med ett
antal undantag, bl.a. kan den sättas ur spel av säkerhetsskäl. Regeln utgör inte
heller något hinder mot att det gynnande beslutet upphävs med stöd av senare
tillkommen lagstiftning, förutsatt att denna lagstiftning inte är uppenbart
oförenlig med RF eller i övrigt behäftad med någon grundläggande brist.
I förevarande fall har regeringens beslut fattats med stöd av avvecklingslagen.
Frågan om de aktuella bestämmelserna i avvecklingslagen strider mot reglerna
i 2 kap. 18 § RF och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till
Europakonventionen och om regeringens beslut på den grunden bör upphävas
har behandlats i avsnitt 4.3-4.5. Regeringsrätten har där funnit att regeringens
beslut inte kan upphävas på grund av brister i avvecklingslagen.
I den rättspolitiska debatten har begreppet retroaktivitet tillagts skiftande
innebörd. I 2 kap. 10 § RF finns bestämmelser som brukar beskrivas som
föreskrifter med förbud mot retroaktiv lagstiftning. Enligt paragrafens första
stycke gäller bl.a. att straff och annan brottspåföljd inte får åläggas för gärning
som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades. I andra stycket
föreskrivs som huvudregel att skatt eller statlig avgift inte får tas ut i vidare
mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade
som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Såvitt gäller andra rättsområden
innehåller varken RF eller annan lag regler med förbud mot lagstiftning med
likartade effekter. Något allmänt förbud mot sådan lagstiftning finns sålunda
inte i den interna svenska rättsordningen och inte heller i lagstiftningspraxis har
något sådant förbud upprätthållits. Däremot har större eller mindre
restriktivitet såvitt gäller lagstiftning med retroaktiva effekter som är till
nackdel för den enskilde iakttagits på olika rättsområden.
I artikel 7 i Europakonventionen finns en föreskrift som innebär förbud mot
retroaktiv strafflagstiftning. I övrigt saknar konventionen regler som
uttryckligen rör retroaktiv normgivning även om artikel 1 i det första
tilläggsprotokollet i praxis ansetts ge visst generellt skydd mot sådana regler
och ett motsvarande skydd för berättigade eller legitima förväntningar. I EGdomstolens praxis har likartade skyddsprinciper etablerats.
Vad beträffar avvecklingslagen är det tydligt att den möjliggör en förändring till
den enskildes nackdel i vissa bestående rättsförhållanden. Regleringen
innefattar emellertid inte någon retroaktivitet i den mening som
förbudsreglerna i 2 kap. 10 § RF avser. Något skydd mot en förändring av det i
målet aktuella slaget finns inte föreskrivet vare sig i den rent interna svenska
rätten eller i Europakonventionen eller EG-rättens regelverk. Ett visst allmänt
skydd för den enskilde mot förvaltningsrättslig lagstiftning med retroaktiva eller
liknande effekter har visserligen etablerats i svensk- och europarättslig praxis.
Skyddet har emellertid inte en sådan räckvidd att avvecklingslagen i det
hänseende som nu har berörts kan anses strida mot någon rättsregel.
Regeringsrättens slutsats är att vad sökandena anfört om förbud mot att
återkalla gynnande beslut, retroaktivitet och berättigade eller legitima
förväntningar inte föranleder att regeringens beslut skall upphävas.
5 Tillämpningen av avvecklingslagen i det aktuella fallet
5.1 Inledning
De anmärkningar som sökandena riktar mot regeringens tillämpning av
avvecklingslagen gäller såväl underlaget för beslutet som beslutets innehåll och
utformning.
Anmärkningarna beträffande underlaget innebär i huvudsak att
regeringsärendet inte har blivit tillräckligt berett. Det påstås att regeringen inte
har uppfyllt vare sig det allmänna beredningskrav som gäller enligt nationell
rätt eller det särskilda krav på en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som enligt
sökandena följer av EG-rätten. Dessa aspekter, den nationella rättens allmänna
beredningskrav och det särskilda kravet på MKB, behandlas var för sig i
avsnitten 5.2 och 5.3.
I den argumentation som riktar sig mot regeringens tillämpning av
avvecklingslagen anlägger sökandena främst två aspekter. Den ena gäller den
bedömning av relevanta sakförhållanden - särskilt tillgången till alternativa
energikällor och betydelsen av reaktorernas geografiska läge - som kommer till
uttryck i regeringens beslut. Den andra avser regeringsbeslutets förhållande till
de i 1 kap. 9 § RF uttryckta kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet
samt till diskrimineringsförbudet i artikel 14 i Europakonventionen. Sökandenas
invändningar i dessa hänseenden har ett nära samband med varandra och
behandlas i ett sammanhang i avsnitt 5.4.
Det som sökandena har anmärkt innebär också bl.a. att regeringens beslut
strider mot den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i 2 kap. 18 §
RF och i Europadomstolens, EG-domstolens och Regeringsrättens praxis. I
sammanhanget åberopar de bl.a. att BKAB har fått en orimligt kort varseltid.
Dessa frågor behandlas i avsnitt 5.5.
Vad slutligen beträffar regeringsbeslutets utformning gör sökandena gällande
att beslutet inte har motiverats i tillräcklig utsträckning och att regeringen även
därigenom har brutit mot en viktig rättsregel. Frågan tas upp i avsnitt 5.6.
Det bör tilläggas att de invändningar som särskilt grundas på EG-rätten och på
Energy Charter Treaty inte tas upp i detta sammanhang utan behandlas separat
i avsnitten 6 och 7.
5.2 Det allmänna beredningskravet
5.2.1 Gällande regler
I RF finns några bestämmelser som har direkt betydelse för frågan om
beredningen av förvaltningsärenden hos regeringen. Av den övergripande
bestämmelsen i 1 kap. 9 § om skyldigheten att beakta allas likhet inför lagen
samt att iaktta saklighet och opartiskhet följer ett krav på att beredningen skall
ha en sådan kvalitet att skyldigheten kan efterlevas. I 7 kap. 2 § föreskrivs att
behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter
vid beredningen av regeringsärenden samt att, i den omfattning som behövs,
tillfälle skall lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Formerna för
den interna beredningen inom regeringskansliet regleras däremot inte i RF.
Förvaltningslagen gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden
och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Regeringen räknas inte
som förvaltningsmyndighet och förvaltningslagen är därför inte direkt tillämplig
i regeringsärenden. I praxis har emellertid de principer som kommer till uttryck
i förvaltningslagen i stor utsträckning följts också vid handläggningen av
regeringens förvaltningsärenden (jfr bl.a. RÅ 1991 not. 546). I 4 §
förvaltningslagen finns bestämmelser om serviceskyldighet och i 7 § uppställs
vissa allmänna krav på handläggningen. Lagen innehåller dock inte någon
bestämmelse som närmare reglerar förvaltningsmyndigheternas
utredningsansvar. Redan i förarbetena till den äldre förvaltningslagen
(1971:290) gjordes bedömningen att frågan om utredningsansvarets fördelning
mellan myndigheterna och de enskilda inte borde lösas genom en allmän regel
utan regleras i specialförfattningarna. Av den officialprincip som i stor
utsträckning gör sig gällande i förvaltningsärenden har emellertid ansetts följa
en allmän skyldighet för myndigheterna att tillse att ärendena blir så utredda
som deras beskaffenhet kräver (jfr regleringen i 8 § förvaltningsprocesslagen).
5.2.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
I beredningsfrågan anför sökandena bl.a. följande. Regeringen har enligt vad
som anges i det klandrade beslutet grundat detta på de riktlinjer för
energipolitiken som angavs i prop. 1996/97:84. Dessa riktlinjer byggde på den
partiöverenskommelse som träffades i början av februari 1997. Redan genom
denna överenskommelse stod det klart att regeringens avsikt var att de första
avvecklingsbesluten enligt den då ännu ej utformade avvecklingslagen skulle
komma att riktas mot BKAB:s kärnkraftverk. Den politiska vilja som kom till
uttryck i riktlinjerna utgör inte tillräcklig grund för ett beslut enligt
avvecklingslagen. Nämnda proposition innehöll inte någon utredning vad gällde
konsekvenserna av en avveckling av Barsebäck. Måhända gör regeringen
gällande att Energikommissionens slutbetänkande (SOU 1995:139-140) har
legat till grund för partiöverenskommelsen och att betänkandet innehåller en
tillräcklig konsekvensutredning. Betänkandet utgör emellertid ett i många
väsentliga hänseenden inaktuellt och ett i förhållande till avvecklingslagen
otillräckligt och irrelevant beslutsunderlag. Det utredningsansvar som följer av
1 kap. 9 § och 7 kap. 2 § RF samt av 4 och 7 §§ förvaltningslagen borde
särskilt omfatta ett klarläggande av att avvecklingslagens kriterier är uppfyllda
såvitt gäller bl.a. tidpunkt för avvecklingen och turordningen mellan de olika
reaktorerna. Till detta kommer att utredningen måste omfatta
förutsättningarna för tillämpning av överordnade rättsprinciper, inte minst
proportionalitetsprincipen. Beslutet grundar sig inte på någon utredning som
tillåter den i förarbetena förutsatta samlade bedömningen av om dessa kriterier
och förutsättningar är uppfyllda. Om regeringen hade fullgjort sitt
utredningsansvar skulle utredningen enligt sökandenas uppfattning ha visat att
det inte fanns grund för regeringens beslut. Redan möjligheten att en
grundligare utredning hade lett till ett beslut med annat innehåll är ett
tillräckligt skäl för att upphäva det klandrade beslutet.
Regeringen hävdar att avvecklingslagen och det klandrade beslutet utgör
resultatet av en lång och noggrann beredning som ägt rum i regeringskansliet
på grundval av ett flertal offentliga utredningar och interna
departementsutredningar. De propositioner och utredningar som redovisats i
bl.a. avsnitt 4 av prop. 1996/97:176 utgör sålunda en del av beredningen och
visar att denna varit synnerligen omfattande. Avvecklingslagen och beslutet
kan alltså enligt regeringen inte ses isolerade på det sätt sökandena gör.
Beslutet är slutpunkten i en lång process som kan sägas ha inletts genom det
riksdagsbeslut om avveckling som följde efter folkomröstningen år 1980. Enligt
regeringens uppfattning är de krav som följer av 1 kap. 9 § och 7 kap. 2 § RF
uppfyllda. Vidare hävdas att förvaltningslagens bestämmelser tillämpats i
ärendet.
5.2.3 Regeringsrättens bedömning
Som berörts i redogörelsen för gällande regler anses officialprincipen innefatta
ett krav på att myndigheterna tillser att deras ärenden blir så utredda som
deras beskaffenhet kräver. I ärenden som gäller ingrepp från det allmännas
sida i enskilda personers eller företags rättigheter - t.ex. just en återkallelse av
ett tillstånd att driva en viss verksamhet - är det generellt sett viktigt att
officialprincipen följs och att kravet på utredning genom myndighetens försorg
ställs högt. Den fråga som skall prövas här är om den utredning som har legat
till grund för regeringens klandrade beslut uppfyller detta allmänna
beredningskrav.
Ett beslut enligt 2 § avvecklingslagen om att rätten att driva en viss reaktor
skall upphöra att gälla måste föregås av en bedömning från regeringens sida av
om de i 3 § uppställda kriterierna för valet av avvecklingstidpunkt och
turordning mellan befintliga reaktorer är uppfyllda. Ett sådant beslut fordrar
också att regeringen prövar om ett avvecklingsbeslut är förenligt med andra
tillämpliga rättsregler. Det allmänna beredningskrav som nyss berörts innebär
att prövningen skall grundas på ett tillräckligt underlag. Om det visar sig att
regeringen i ett avvecklingsärende inte har uppfyllt beredningskravet, kan detta
innefatta en sådan rättsstridighet som utgör grund för upphävande enligt
rättsprövningslagen av regeringens beslut i ärendet.
Sedan riksdagen den 18 december 1997 hade antagit regeringens förslag i
prop. 1996/97:176 om en avvecklingslag och denna lag hade trätt i kraft den 1
januari 1998, inleddes i regeringskansliet beredningen av ärende nr N98/108
angående upphörandet av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1. Den
16 januari 1998 tillställdes BKAB en skrivelse, genom vilken bolaget dels
underrättades om att ett avvecklingsbeslut förbereddes inom regeringskansliet,
dels bereddes tillfälle att senast den 30 januari inkomma med synpunkter i
ärendet. En kopia av skrivelsen tillställdes samtidigt Sydkraft. Samma dag
inleddes den s.k. gemensamma beredningen av ärendet. Av dagboksbladet
framgår att ett utkast till regeringsbeslut några dagar senare kommunicerades
med generaldirektörerna för Statens strålskyddsinstitut (SSI) och Statens
kärnkraftinspektion (SKI) samt att dessa den 22 respektive den 26 januari per
telefon meddelade att de inte hade något att erinra. Skrivelser från BKAB och
Sydkraft kom in den 30 januari. I skrivelserna gjorde bolagen invändningar
beträffande bl.a. beredningen av ärendet. Den 5 februari 1998 avslutades den
gemensamma beredningen och samma dag fattade regeringen det klandrade
beslutet.
Något ytterligare utredningsmaterial har således enligt dagboksbladet inte
tillförts det med nr N98/108 betecknade ärendet. Regeringens ståndpunkt i
målet är emellertid att beslutet i det ärendet inte skall ses isolerat utan som
slutpunkten i en lång process som inleddes genom det avvecklingsbeslut som
riksdagen fattade våren 1980 (prop. 1979/80:100 och 1979/80:170, NU
1979/80:70, rskr. 1979/80:410).
När det gäller det offentliga utredningsarbete som bedrivits på energiområdet
kan till en början konstateras att redan flera av de utredningar som föregick
1980 års riksdagsbeslut hade behandlat inte bara frågor som var förknippade
med den fortsatta driften av kärnkraftverken utan också frågor som rörde
konsekvenserna av en avveckling (se särskilt SOU 1978:17 Energi och SOU
1979:83 Om vi avvecklar kärnkraften). Riksdagsbeslutet kan dock, som
regeringen har framhållit, ses som inledningen av en process som var mer
bestämt inriktad på att leda fram till en avveckling. Som ett led i den processen
har under årens lopp utförts ett mycket omfattande arbete inom det offentliga
utredningsväsendet. I det arbetet har belysts vilka konsekvenser en avveckling
kan få för bl.a. miljön och för energiförsörjningen, sysselsättningen och
samhällsekonomin i övrigt. Vidare har behandlats frågor som gäller säkerhet
och risker, avfallshantering och rivningskostnader samt rättsliga aspekter. Som
exempel kan nämnas betänkandena I stället för kärnkraft (SOU 1984:61),
Elhushållning på 1990-talet (SOU 1987:68-69), Den elintensiva industrin under
kärnkraftsavvecklingen (SOU 1990:21-22) och Kärnkraftsavveckling kompetens och sysselsättning (SOU 1990:40). Några utredningar har varit
direkt inriktade på att göra en riskbedömning för Barsebäcks kärnkraftverk och
klarlägga konsekvenserna av en avveckling av det verket (Ds I 1981:4,
1985:1och 1986:11). Som en avslutande fas i utredningsarbetet kan ses
Energikommissionens omfattande arbete Omställning av energisystemet (SOU
1995:139-140) som täcker flertalet av de här berörda aspekterna. Det bör
tilläggas att betänkandena har varit föremål för sedvanlig remissbehandling.
Regeringsrätten finner i likhet med regeringen att det klandrade beslutet om
återkallelse av drifttillståndet för Barsebäck 1 bör ses mot bakgrund av det nu
avsedda utredningsarbetet. Det finns starkt fog för synsättet att detta arbete - i
förening med de propositioner, den riksdagsbehandling och de beslut av
riksdagen som förekommit under den aktuella perioden - innefattat en
beredning inte bara av avvecklingsfrågan i stort utan också av just det beslut
som rör Barsebäck 1. Det omfattande materialet belyser olika aspekter som är
av betydelse när det gäller tidpunkten för att inleda en avveckling och valet av
den första reaktorn. Av skriftväxlingen i målet framgår visserligen att det finns
utrymme för olika uppfattningar beträffande materialets fullständighet,
aktualitet och relevans i olika detaljfrågor. Enligt Regeringsrättens bedömning
har emellertid materialet tillräcklig omfattning och kvalitet för att det skall
kunna fastslås att regeringens beslut inte är rättsstridigt på den grunden att
det här behandlade allmänna beredningskravet inte skulle vara uppfyllt.
5.3 Kravet på miljökonsekvensbeskrivning
5.3.1 Gällande regler
Vid tiden för regeringens beslut fanns de centrala nationella bestämmelserna
om MKB i 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
(NRL). Numera finns bestämmelser om MKB i 6 kap. miljöbalken, som trädde i
kraft den 1 januari 1999 (SFS 1998:808). Enligt 6 § lagen (1998:811) om
införande av miljöbalken (införandelagen) skall dock mål och ärenden som har
inletts före ikraftträdandet handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser
om det inte följer något annat av införandelagen. Någon regel om att
bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken skall tillämpas i äldre mål och ärenden
finns inte i införandelagen. Den fortsatta redogörelsen för nationell rätt
begränsas därför till de regler som gällde före miljöbalkens ikraftträdande och
således vid tiden för regeringens beslut.
Bestämmelserna i 5 kap. NRL infördes genom lagstiftning år 1991 (prop.
1990/91:90, bet. 1990/91:BoU18, rskr. 1990/91:342, SFS 1991:650). Enligt 5
kap. 1 § NRL gäller att en ansökan om tillstånd för en anläggning eller åtgärd
som avses i 4 kap. samma lag skall innehålla en MKB. Enligt 4 kap. 1 § fordras
tillstånd för vissa anläggningar, däribland sådana anläggningar för kärnteknisk
verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen. Paragrafen har
dock uttryckligen begränsats till utförandet av nya anläggningar och omfattar
således inte avvecklingen av en befintlig anläggning.
I 5 kap. 2 § NRL finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer att föreskriva att en MKB skall upprättas i ärenden
enligt någon av de lagar som anges i 1 kap. 2 § NRL, de s.k. NRL-anknutna
lagarna. Beträffande flera av dessa lagar har bemyndigandet utnyttjats genom
föreskrifter i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar.
Beträffande några av de NRL-anknutna lagarna har lagstiftaren i stället valt
tekniken att ta in föreskrifter med krav på MKB i själva lagen. Vidare kan
nämnas att liknande bemyndiganden genom lagstiftning under år 1992 togs in i
kärntekniklagen och strålskyddslagen (1988:220). Det bör framhållas att de
föreskrifter om MKB som gällde vid tidpunkten för regeringsbeslutet inte tog
sikte på ärenden om tvångsmässig avveckling.
Enligt 5 kap. 3 § NRL skall en MKB möjliggöra en samlad bedömning av en
planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och
hushållningen av naturresurser. Någon reglering av vad en MKB skall innehålla
har inte gjorts i lagen. I prop. 1990/91:90 angavs dock vissa riktlinjer i ämnet
som det finns anledning att återkomma till i avsnitt 5.3.3. Vidare innehåller 12
§ första stycket förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrifter som
innebär att en MKB skall innehålla uppgifter om konsekvenserna av att den
sökta åtgärden inte vidtas (det s.k. noll-alternativet) och normalt också en
redovisning av alternativa lokaliseringar.
Av förarbetena till 1991 års lagstiftning framgår att lagstiftningen utformades
med beaktande av EG-rätten eller närmare bestämt rådets direktiv 85/337/EEG
om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. I
prop. 1990/91:90 gjordes bedömningen att den föreslagna lagstiftningen
innebar att Sveriges lagreglering skulle komma att överensstämma med de
krav på MKB som direktivet uppställde (s. 172).
Direktiv 85/337/EEG har ändrats i flera hänseenden genom rådets direktiv
97/11/EG. I den redogörelse för det förstnämnda direktivets innehåll som
lämnas i det följande beskrivs till en början direktivet i dess ursprungliga
lydelse.
Av ingressen framgår att direktivet har det dubbla syftet att åstadkomma en
tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar på det aktuella området enligt
artikel 100 i EG-fördraget och att förverkliga en av gemenskapens
målsättningar i fråga om miljöskydd och livskvalitet. Enligt artikel 1 punkt 1
skall direktivet tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana
offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på
miljön. I punkt 5 i samma artikel finns en undantagsregel som säger att
direktivet inte skall tillämpas på projekt som i detalj regleras genom särskild
nationell lagstiftning "i de fall syftena med detta direktiv, däribland att
tillhandahålla uppgifter, uppnås genom lagstiftningen".
Medlemsstaterna skall enligt artikel 2 punkt 1 vidta alla nödvändiga åtgärder
för att säkerställa att projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan
blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges. I artikel 3
föreskrivs att bedömningen i varje enskilt fall skall på ett lämpligt sätt
identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett
projekt beträffande
- människor, fauna och flora,
- mark, vatten, luft, klimat och landskap,
- samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen,
- materiella tillgångar och kulturarv.
Av artikel 4 följer att krav på en bedömning i enlighet med bestämmelser i
artiklarna 5-10 aktualiseras för två kategorier av projekt. För den ena kategorin
är en MKB obligatorisk, för den andra gäller att en MKB skall upprättas när den
berörda medlemsstaten anser att detta krävs på grund av projektets karaktär.
De grupper av projekt som hör till den förstnämnda kategorin räknas upp i
bilaga 1 till direktivet. Under punkt 2 i den bilagan anges bl.a. "kärnkraftverk
och andra kärnreaktorer".
Vilka uppgifter som skall tas fram som underlag för en MKB och hur uppgifterna
skall behandlas regleras i de redan berörda artiklarna 5-10. Enligt artikel 5
punkt 1 skall medlemsstaterna säkerställa att exploatören på lämpligt sätt
lämnar de uppgifter som närmare anges i bilaga 3 till direktivet. Detta gäller
dock inte ovillkorligt utan endast under förutsättning att medlemsstaten i fråga
anser dels att uppgifterna är relevanta med hänsyn till bl.a. vad som är
utmärkande för projektet, dels att exploatören skäligen kan avkrävas
uppgifterna med hänsyn till bl.a. befintliga kunskaper och bedömningsmetoder.
I artikel 5 punkt 2 uppställs dock vissa minimikrav som det finns anledning att
senare återkomma till. Artikel 6 innehåller i punkt 1 bestämmelser om
kommunicering med sakkunniga myndigheter och i punkt 2 föreskrifter som
innebär att medlemsstaterna skall säkerställa att varje tillståndsansökan och de
uppgifter som har inhämtats enligt artikel 5 görs tillgängliga för allmänheten
och att de som är särskilt berörda ges tillfälle att yttra sig innan projektet
påbörjas. Den närmare utformningen av informationen och samrådet skall
enligt artikel 6 punkt 3 bestämmas av medlemsstaterna.
När det gäller att bedöma om det nu beskrivna systemet omfattar ett visst
bestämt projekt är direktivets definition av begreppet projekt i första hand av
betydelse. Enligt definitionen, som finns i artikel 1 punkt 2, avses med projekt
dels utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten och eller installationer
eller arbeten, dels andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet,
inklusive mineralutvinning.
Som redan framgått förutsätts i både artikel 2 punkt 1 och artikel 6 punkt 2 att
kravet på MKB aktualiseras i ett tillståndsärende. Motsvarande anknytning till
ett tillståndsförfarande finns i flera andra bestämmelser i direktivet. Med
tillstånd avses enligt en definition i artikel 1 punkt 2 den ansvariga
myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut som ger exploatören
rätt att genomföra projektet. Exploatör är enligt en annan definition i samma
punkt den som ansöker om tillstånd för ett privat projekt eller den offentliga
myndighet som tar initiativ till ett projekt.
Det hittills sagda har avsett direktiv 85/337/EEG i dess ursprungliga lydelse.
Som redan nämnts ändrades direktivet genom direktiv 97/11/EG.
Ändringsdirektivets föreskrifter skall vara implementerade senast den 14 mars
1999. Ändringarna berörde inte artikel 1 med dess grundläggande definitioner
men däremot många andra bestämmelser. I artikel 2 punkt 1 infördes en
uttrycklig föreskrift om att de projekt som avses där skall bli föremål för ett
krav på tillstånd. Vidare kompletterades minimikraven i artikel 5 (se nedan
avsnitt 5.3.3). Av särskilt intresse i målet är att förteckningen i bilaga 1 över de
projekt för vilka en MKB är obligatorisk förtydligades och utökades väsentligt
och att i samband därmed till uttrycket "kärnkraftverk och andra kärnreaktorer"
gjordes tillägget "inklusive nedmontering eller avveckling av sådana kraftverk
eller reaktorer".
5.3.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Sökandena anser att regeringen på grund av direktivets föreskrifter har varit
skyldig att låta upprätta en MKB i avvecklingsärendet. Deras argument för
denna ståndpunkt kan sammanfattas enligt följande. Vid bedömningen av om
direktivet har varit tillämpligt eller ej bör utgångspunkten vara att direktivet
har ett brett syfte och ett vidsträckt tillämpningsområde samt att det enligt EGdomstolens praxis skall tolkas extensivt. Det år 1997 gjorda tillägget i bilaga 1
avseende nedmontering och avveckling av kärnkraftverk och kärnreaktorer är
att uppfatta som ett rent förtydligande. Redan i sin ursprungliga lydelse har
direktivet således omfattat sådana åtgärder. Upphörandet av driften av en
reaktor har på grund av bestämmelsen i 10 § 3 kärntekniklagen ett så nära
samband med avveckling och rivning av reaktorn att regeringens beslut att
återkalla drifttillståndet för Barsebäck 1 i realiteten också är ett beslut om
inledande av ett nedmonterings- och avvecklingsprojekt. Direktivet är
tillämpligt inte endast när ett enskilt företag ansöker om tillstånd till ett projekt
utan även när initiativet tas av en offentlig myndighet. Det krav på tillstånd
som kommer till uttryck i vissa artiklar bortfaller således när staten själv
bestämmer att ett projekt skall genomföras. Undantagsregeln i artikel 1 punkt
5 är inte tillämplig i förevarande fall, eftersom avvecklingslagen inte anger att
någon viss bestämd reaktor skall avvecklas och eftersom regeringens beslut
inte utgör lagstiftning. Mot denna bakgrund hävdar sökandena att regeringens
beslut enligt direktivet skulle ha föregåtts av en MKB och att underlåtenheten
att låta upprätta en sådan medför att regeringens beslut strider mot en
rättsregel. Eftersom det inte är uppenbart att bristen på MKB saknat betydelse
för regeringens beslut, skall beslutet upphävas enligt 5 § rättsprövningslagen.
Sökandena har också åberopat två rättsutlåtanden av professor U.B..
Regeringen har sammanfattningsvis redovisat följande inställning. Bilaga 1 till
direktivet omfattade i sin ursprungliga lydelse inte nedmontering och
avveckling. Tillägget av dessa åtgärder genom 1997 års ändringsdirektiv var
således en materiell ändring. Detta bekräftas av förarbetena till såväl det
ursprungliga direktivet som ändringsdirektivet. Till detta kommer att
regeringens beslut om återkallelse av drifttillståndet för Barsebäck 1
överhuvudtaget inte gäller den fysiska avvecklingen och rivningen av reaktorn
och därför inte skulle omfattas av bilaga 1 ens i dess nya lydelse. Vidare skall
beaktas att ett beslut att återkalla ett tillstånd inte kan jämställas med ett
beslut att ge tillstånd. Det görs slutligen gällande att undantagsregeln i artikel 1
punkt 5 under alla förhållanden medför att direktivet inte är tillämpligt i
förevarande fall.
Vidare har regeringen åberopat ett rättsutlåtande av docent S.M..
5.3.3 Regeringsrättens bedömning
Både enligt nationell rätt och enligt direktiv 85/337/EEG gäller att en MKB skall
innehålla uppgifter som möjliggör en bedömning av ett planerat projekts
konsekvenser i vissa bestämda hänseenden, främst för miljö och hälsa, och att
den normalt skall kungöras eller på annat sätt hållas tillgänglig för allmänheten.
Någon särskilt upprättad handling med nu angivna uppgifter har inte förelegat i
regeringsärendet.
Av redogörelsen i avsnitt 5.3.1 framgår att den nationella rätten inte ställer
något krav på MKB i ett ärende som det nu föreliggande. Frågan om EG-rätten
eller närmare bestämt direktiv 85/337/EEG ställer ett sådant krav blir då av
betydelse i målet. Om nämligen direktivet innehåller föreskrifter som innebär
att skyldighet att upprätta en MKB har förelegat, skall föreskrifterna beaktas
vid rättsprövningen (jfr mål C-72/95 Kraaijeveld, REG 1995 s. I-5403, p. 60).
Frågan är alltså om direktiv 85/337/EEG är tillämpligt på ärendet om avveckling
av Barsebäck 1. Regeringens beslut i ärendet innebär att tillståndet att driva
reaktorn skall upphöra att gälla. Den omedelbara konsekvensen av beslutet är
att BKAB blir skyldigt att stoppa driften av reaktorn. Rättsverkningarna av
beslutet är emellertid inte begränsade till detta. I 10 § 3 kärntekniklagen
föreskrivs att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för
att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva
anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall bedrivas. Om ett tillstånd
återkallas eller ett tillstånds giltighet går ut, gäller enligt 14 § samma lag att
skyldigheterna enligt 10 § kvarstår till dess de fullgjorts eller befrielse från dem
medgetts. Detsamma gäller när ett drifttillstånd upphör på grund av ett
regeringsbeslut enligt 2 § avvecklingslagen. Med hänsyn härtill kan den reella
innebörden av regeringens nu aktuella beslut beskrivas så att regeringen inte
endast har återkallat drifttillståndet för Barsebäck 1 utan därmed också har
initierat/påbjudit en avveckling och rivning av reaktorn.
Vid bedömningen av direktivets tillämplighet är det i första hand den
ursprungliga lydelsen som skall beaktas. Som framgått av redogörelsen i
avsnitt 5.3.1 löpte implementeringstiden för ändringsdirektiv 97/11/EG ut först
ett drygt år efter det att regeringen hade meddelat sitt beslut. Detta hindrar
inte att ändringsdirektivet är av intresse i målet, t.ex. genom att det i olika
hänseenden kan bidra till att belysa innebörden av den ursprungliga lydelsen.
En första tolkningsfråga är om avveckling och rivning av en kärnreaktor kan
anses falla inom begreppet projekt såsom detta har definierats i artikel 1 punkt
2 och om åtgärderna i så fall skall hänföras till de projekt som räknas upp i
bilaga 1 och för vilka en MKB är obligatorisk. Av särskilt intresse i
sammanhanget är det tillägg till bilaga 1 avseende "nedmontering eller
avveckling" av bl.a. just kärnreaktorer som gjordes genom 1997 års
ändringsdirektiv. Enligt sökandena utgjorde tillägget ett rent förtydligande,
enligt regeringen var det fråga om en materiell ändring.
Om man skulle stanna för sökandenas tolkning av projektbegreppet och bilaga
1 och således finna att avvecklingen av en kärnkraftsreaktor är ett projekt och
att ett sådant projekt omfattas av bilaga 1 i dess ursprungliga lydelse, är
därmed inte sagt att direktivet är tillämpligt. Många bestämmelser i direktivet
synes vila på förutsättningen att kravet på MKB aktualiseras i ärenden som
gäller "tillstånd". Anknytningen till sådana ärenden har blivit än tydligare
genom den föreskrift om tillståndskrav som genom 1997 års ändringsdirektiv
infördes i artikel 2 punkt 1. Om denna anknytning skall uppfattas så att
direktivet är tillämpligt endast i tillståndsärenden, aktualiseras frågan hur
begreppet tillstånd skall tolkas. En möjlig tolkning är att begreppet omfattar
endast beslut om frivillig avveckling, en annan att begreppet - såsom det har
definierats i artikel 1 punkt 2 - inbegriper också beslut om tvångsmässig
avveckling av en anläggning som är i enskild ägo.
Om en prövning av de hittills berörda tolkningsfrågorna skulle leda till
slutsatsen att direktivet i sin ursprungliga lydelse i princip omfattar en
tvångsavveckling av kärnreaktorer, återstår frågan om undantagsregeln i
artikel 1 punkt 5 ändå kan medföra att direktivet inte är tillämpligt i
förevarande fall. Enligt undantagsregeln skall direktivet inte tillämpas på
projekt som "i detalj" regleras genom särskild nationell lagstiftning. Undantaget
gäller dock enligt den svenska versionen endast "i de fall" syftena med
direktivet uppnås genom lagstiftningen.
När det gäller att bedöma om undantagsregeln är tillämplig kan den närmare
avgränsningen av direktivets projektbegrepp få betydelse. Ett tänkbart
tolkningsalternativ synes vara att avvecklingen av de svenska kärnreaktorerna
skall ses som ett enda gemensamt projekt, som regleras genom
avvecklingslagen. Stannar man för den tolkningen gäller det i nästa steg att
avgöra om kravet på en reglering "i detalj" är uppfyllt. Om man däremot finner
att avvecklingen av varje särskild reaktor skall uppfattas som ett eget projekt i
direktivets mening, kan avvecklingslagen i sig knappast ses som en
detaljreglering av ett sådant projekt. Den EG-rättsliga innebörden av begreppet
lagstiftning är emellertid inte entydig. Det kan inte uteslutas att
avvecklingslagen i förening med ett beslut av regeringen enligt 2 § samma lag
skulle kunna uppfattas som en sådan reglering i detalj som avses i direktivet.
Om undantagsregelns krav på detaljreglering genom särskild lagstiftning skulle
anses uppfyllt, är frågan om regelns tillämplighet inte därmed avgjord. Det
återstår att ta ställning till vad regelns andra led kan innebära. Som redan
framgått inleds detta led i den svenska versionen med orden "i de fall", vilket
pekar på att det skulle vara nödvändigt att i det enskilda fallet pröva om den
aktuella lagstiftningen har ett sådant innehåll att direktivets syften uppnås.
Andra språkversioner ger utrymme för en annan tolkning. I den engelska
versionen börjar det andra ledet med "since", vilket synes betyda att detta led
är att se endast som en förklaring av innebörd att en nationell detaljreglering
av avsett slag skall förutsättas tillgodose direktivets syften.
Redan av det hittills sagda framgår att svaret på frågan om direktivets
tillämplighet är beroende av tolkningen av flera bestämmelser i direktivet.
Tolkningen skall utföras med beaktande av direktivets terminologi enligt olika
språkversioner samt dess uppbyggnad och systematik. Vidare skall stor vikt
läggas vid direktivets övergripande syfte och ändamål samt önskemålet om en
effektiv verkan. Det kan finnas fog för att i viss utsträckning beakta också vad
som förekommit vid utarbetandet av direktivet (direktivets förarbeten). En med
dessa utgångspunkter genomförd analys av de aktualiserade tolkningsfrågorna
ger enligt Regeringsrättens uppfattning vid handen att det på en rad punkter
finns mer än ett möjligt tolkningsalternativ.
Mot denna bakgrund inställer sig frågan om det finns anledning att beträffande
en eller flera av tolkningsfrågorna begära förhandsavgörande av EG-domstolen
enligt artikel 177 i EG-fördraget. En förutsättning för att en sådan åtgärd skall
vara befogad är att ett svar på frågan om direktivets tillämplighet verkligen
behövs för att avgöra rättsprövningsmålet. Om en närmare granskning av det
offentliggjorda utredningsmaterial som fanns tillgängligt vid tiden för
regeringens beslut skulle visa att direktivets krav rent faktiskt har varit
uppfyllda, saknar frågan om tillämpligheten av direktivet betydelse för
utgången i målet. I ett sådant läge skall förhandsavgörande inte begäras.
Skulle granskningen visa att det visserligen har förelegat vissa brister i
förhållande till vad direktivet kräver men att bristerna inte har varit mer
omfattande än att de uppenbarligen har saknat betydelse för regeringens
prövning, bör inte heller förhandsavgörande begäras. I den situationen gäller
nämligen enligt 5 § rättsprövningslagen att regeringens beslut - även om
direktivet skulle vara tillämpligt - inte skall upphävas på grund av bristande
efterlevnad av direktivet. På grund härav och då något krav på upphävande
inte följer av själva direktivet, saknar frågan om tillämpligheten även i det nu
berörda fallet betydelse för utgången i målet.
När det gäller frågan vilka krav som bör ställas på innehållet i och utformningen
av en MKB finns det skäl att till en början erinra om de riktlinjer i ämnet som
drogs upp i förut nämnda prop. 1990/91:90, inte minst därför att de förslag
som lades fram där hade utformats med beaktande av direktiv 85/337/EEG. En
MKB skall enligt propositionen påverka och ge ett beslutsunderlag för de
avvägningar och förhandlingar som föregår avgörandet i en viss fråga. Kraven
på innehållet kan mot den bakgrunden ställas högt. Beskrivningens art och
omfattning bör bero av den aktuella verksamhetens art och omfattning samt
begränsas till de för denna verksamhet relevanta frågorna. Helt avgörande är
att beskrivningen blir en integrerad del av beslutsprocessen. I beskrivningen
skall redovisas vilka realistiska alternativ som kan övervägas när det gäller
lokalisering och utformning. I normalfallet är det väsentligt att redovisa ett nollalternativ. Beskrivningen bör presenteras på ett lättbegripligt sätt. Omfånget
bör begränsas eftersom målsättningen är att allmänheten skall kunna ta del av
beskrivningen och föra fram synpunkter med hänvisning till den (prop. s. 187
f.).
Av redogörelsen i avsnitt 5.3.1 ovan har framgått att artikel 5 punkt 1 i
direktivet ger medlemsstaterna ett betydande utrymme att själva avgöra om
och i vilken omfattning uppgifter enligt direktivets bilaga 3 skall lämnas. Punkt
2 i artikeln ställer dock upp vissa minimikrav. Dessa innebär att de uppgifter
som exploatören tillhandahåller åtminstone skall omfatta
- en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och
omfattning,
- en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt
avhjälpa betydande skadliga verkningar,
- de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på
miljön som projektet kan antas medföra,
- en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i föregående
strecksatser.
Det kan tilläggas att den komplettering av minimikraven som gjordes genom
1997 års tilläggsdirektiv innebär att det tillfogades ett krav på en översiktlig
redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste
orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna.
I sammanhanget bör framhållas att direktivet inte ställer några formella krav
på konsekvensbeskrivningen eller ens ett krav på att den skall tas upp i ett
separat dokument. Inte heller finns det någon bestämmelse om kvaliteten på
beskrivningen eller någon föreskrift som innebär att den ansvariga
myndigheten är bunden av resultatet av en utförd MKB.
Det utredningsmaterial som fanns tillgängligt inför regeringens beslut bör alltså
granskas mot bakgrund av de nu återgivna riktlinjerna och minimikraven. Det
kan då konstateras att flera av de offentliga utredningar som berördes i avsnitt
5.2.3 utförligt har belyst de miljömässiga effekterna av en
kärnkraftsavveckling, såväl de direkta effekterna på skog, mark och vatten som
de indirekta effekterna i form av ökade koldioxidutsläpp m.m. vid en övergång
till alternativa energikällor. Även sådana frågor som riskerna med en fortsatt
drift (noll-alternativet) och de problem som uppkommer vid rivning och
avfallshantering har blivit behandlade. I första hand finns det skäl att hänvisa
till Energikommissionens betänkanden (SOU 1995:139-140) som är av intresse
inte minst när det gäller att bedöma effekterna av en kärnkraftsavveckling i
stort. Det bör samtidigt framhållas att kommissionens betänkanden hade
föregåtts av flera utredningar med ungefär samma inriktning och bredd. Vidare
bör beaktas att en mångsidig utredning rörande konsekvenserna av en förtida
avveckling av just Barsebäcksverket lades fram redan år 1986 (Ds I 1986:11).
I enlighet med den bedömning som har gjorts i avsnitt 5.2.3 anser
Regeringsrätten att det finns fog för att betrakta de nu avsedda utredningarna i förening med de ställningstaganden beträffande omställningen av
energisystemet som regering och riksdag har redovisat under perioden 19801997 - som led i en omfattande beredning av avvecklingsfrågan som slutligen
har lett fram till regeringens nu aktuella beslut. Materialet motsvarar i sak mer
än väl vad som skulle kunna krävas av en MKB enligt de i prop. 1990/91:90
angivna riktlinjerna och tillgodoser samtidigt de minimikrav som anges i de tre
första strecksatserna i artikel 5 punkt 2 i direktivet.
Det som saknas i materialet är en direkt motsvarighet till den icke-tekniska
sammanfattning som avses i den fjärde strecksatsen i artikel 5 punkt 2. I detta
ligger också att någon sådan sammanfattning inte har blivit föremål för det
remiss- och kungörelseförfarande som regleras i artikel 6. Frågan är om denna
brist i förhållande till direktivet kan antas ha haft någon betydelse för utgången
i regeringsärendet eller, annorlunda uttryckt, om ett offentliggörande av en
icke-teknisk sammanfattning skulle kunna tänkas ha tillfört ärendet något som
påverkat regeringens beslut om avvecklingstidpunkt eller turordning mellan
reaktorerna. Vid bedömningen av den frågan bör beaktas att de betänkanden
som det här gäller har remissbehandlats i vanlig ordning och att frågan om en
avveckling av Barsebäck 1 och 2 hade varit föremål för en omfattande debatt
såväl i riksdagen som i massmedia innan regeringen fattade sitt beslut. Med
hänsyn härtill framstår det enligt Regeringsrättens uppfattning som uppenbart
att ett offentliggörande av en icke-teknisk sammanfattning inte skulle ha tillfört
ärendet något nytt och att således den brist som kan sägas ha förelegat i
förhållande till vad direktivet kräver har saknat betydelse för regeringens
avgörande. I enlighet med det tidigare sagda innebär detta att frågan om
direktivets tillämplighet saknar betydelse för utgången i rättsprövningsmålet
och att ett förhandsavgörande från EG-domstolen inte skall begäras. Av det
sagda följer även att regeringens beslut inte kan upphävas på grund av att
någon särskild MKB inte upprättats i regeringsärendet.
5.4 Avvecklingskriterierna m.m.
5.4.1 Avvecklingslagens bestämmelser
Genom 2 § avvecklingslagen ges regeringen rätt att fatta beslut om avveckling
av kärnkraftsreaktorerna. Rekvisiten för ett sådant beslut anges i 3 §. Denna
paragraf lyder.
Beslut av regeringen enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i att varje
kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med
omställningen av energisystemet och dess genomförande enligt 1 § andra
stycket.
Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till reaktorns
geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda
förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.
I paragrafens första stycke hänvisas således till de övergripande bestämmelser
i 1 § andra stycket som anger syftet med omställningen av energisystemet och
reglerar sättet för dess genomförande. Dessa bestämmelser har följande
lydelse.
Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt
hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Omställningen skall
genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och
samhället i övrigt el på internationellt konkurrenskraftiga villkor.
5.4.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
För överskådlighetens skull redovisas först de invändningar som gäller det
sakliga underlaget för besluten om starttidpunkt och första reaktor och därefter
de argument som särskilt gäller regeringsbeslutets förhållande till kraven på
likabehandling, saklighet m.m.
Starttidpunkten för avvecklingen
Sökandena anför bl.a. följande. Regeringens beslut skall fattas med
utgångspunkt i lagens bestämmelser om bl.a. tidpunkt för avvecklingen och
således utan bundenhet till de beslut riksdagen fattade på grundval av prop.
1996/97:84. Vid den i regeringsbeslutet föreskrivna avvecklingstidpunkten
saknas ännu de alternativ som fordras för att kompensera bortfallet av
elproduktion i Barsebäcksverket med annan inhemsk produktion. Kortsiktigt blir
resultatet till största delen produktion av el i oljeeldade kraftverk samt import
av el som producerats i kolkondenskraftverk. Detta medför väsentligt ökade
utsläpp av koldioxid och försurande ämnen, vilket motverkar Sveriges
nationella och internationella åtaganden och strider mot det huvudsyfte som
avvecklingslagen skall främja. En stängning av Barsebäck 1 vid utgången av
juni 1998 kommer också att leda till högre elpriser i Sverige och därmed till ett
försämrat internationellt konkurrensläge för svensk industri och för det svenska
samhället i övrigt. Sökandenas slutsats är att en stängning av Barsebäck 1 vid
den angivna tidpunkten inte alls främjar det i 1 § andra stycket
avvecklingslagen angivna syftet och sättet för genomförandet. Påståendet att
en stängning vid den tidpunkten bäst gynnar omställningen av energisystemet
är således enligt sökandenas uppfattning direkt felaktigt.
Regeringen anför bl.a. följande. Det bestrids att valet av tidpunkt för stängning
av Barsebäck 1 strider mot avvecklingslagens syfte och det anvisade sättet för
dess genomförande eller mot Sveriges nationella och internationella åtaganden.
Regeringen har gjort bedömningen att en stängning vid utgången av juni 1998
bäst gynnar syftet med omställningen av energisystemet och dess
genomförande. Det finns i dag alternativ elproduktion som bättre gynnar en
ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara
energislag. Dessutom är avsikten att bortfallet av kärnkraft också skall
kompenseras genom en effektivisering av bl.a. elanvändningen.
Valet av första reaktor (turordningen)
Beträffande det kriterium som gäller reaktorns geografiska läge anför
sökandena bl.a. följande. Regeringens beslut grundar sig på att
avvecklingslagen har anvisat det geografiska läget som ett kriterium vid
avgörandet av turordningen mellan de olika reaktorerna i Sverige och att
regeringen enligt prop. 1996/97:84 bedömt Barsebäcksverkets lokalisering som
olämplig. I en rapport som SKI och SSI avlämnade till regeringen i början av år
1990 (SKI Teknisk rapport 90:1/SSI-rapport 90-1) angavs att SKI ej kunde
finna att det förelåg sådana skillnader i säkerheten mellan olika svenska
reaktorer att de var beaktansvärda när det gällde turordningen vid en
avveckling. Detta gällde även vid s.k. restriskolyckor, dvs. olyckor vars
sannolikhet är extremt låg. Beträffande sådana olyckor kunde dock SSI se
skillnader mellan de svenska reaktorlägena; konsekvenserna av en
restriskolycka vad gällde antalet människor som kunde beröras av höga
stråldoser och utrymning skulle enligt SSI kunna bli större i Barsebäck än i
Ringhals och framför allt än i Forsmark och Oskarshamn. I en senare utredning
(underlagsbilaga 31 till SOU 1995:140) har emellertid SSI såvitt gäller
restriskolyckor inte dragit slutsatsen att ett haveri i Barsebäck skulle vara
allvarligare om man tar hänsyn till att befolkningen i de mest drabbade
områdena kommer att omflyttas, dvs. om man beaktar möjligheterna att
evakuera människor. Innebörden av utredningen är att det vid en
restriskolycka inte går att särskilja de olika reaktorlägena. Avvecklingslagens
kriterium geografiskt läge hänför sig till just konsekvenserna av en
restriskolycka. Ståndpunkten i lagens förarbeten att det skulle vara motiverat
att utpeka Barsebäcks geografiska läge som särskiljande från säkerhets- eller
strålskyddssynpunkt motsägs alltså av nämnda utredningar. Regeringen har i
ett beslut den 27 februari 1986 gett reaktorinnehavarna beskedet att man inte
behöver beakta restriskolyckor och konsekvenserna av dem. Om regeringen
skulle mena att man ändrat sig vad avser restriskerna borde detta ha kommit
till uttryck i ett nytt beslut riktat mot alla reaktorinnehavare av innebörd att
säkerhetssystemen måste ändras till en nivå som beaktar dessa risker.
Sammanfattningsvis hävdar sökandena att realiteterna är sådana att det
geografiska läget som kriterium för turordningen mellan reaktorerna inte från
säkerhets- och strålskyddssynpunkt är ett relevant kriterium samt att detta
kriterium inte utpekar reaktorerna i Barsebäck om man skall anlägga
säkerhets- och strålskyddssynpunkter, vilket är avsikten enligt
avvecklingslagens förarbeten.
Sökandena åberopar också två promemorior av förutvarande chefen för SKI:s
avdelning för tillsyn av reaktorsäkerhet L.H., daterade den 22 februari och den
17 september 1998. I den första promemorian lämnas synpunkter på den
utredning av en stor kärnkraftolycka som utförts av SSI i samråd med SKI
(nyssnämnda underbilaga 31 till SOU 1995:140). Slutsatsen är att utredningen
inte redovisar något underlag som ger signifikant belägg för att en
reaktorolycka i någon av reaktorerna i Barsebäck skulle medföra större
kollektivdoser och därmed ett större antal extra cancerfall än olyckor i de
övriga reaktorlägena. I den andra promemorian diskuteras frågan om vilka
hänsyn som i strategin för kärnkraftsavvecklingen skall tas till konsekvenser av
och risken för reaktorolyckor. Det konstateras bl.a. att, om evakuering av
särskilt utsatta befolkningsgrupper vidtas, en olycka i Barsebäck inte ens under
de mest osannolika vind- och väderförhållanden får större konsekvenser för liv
och hälsa än om olyckan sker i Ringhals eller annat reaktorläge. Samma
slutsats sägs i praktiken gälla också om evakuering inte antas ske, eftersom
det är mer än extremt osannolikt att en restriskolycka inträffar i kombination
med sådana mindre sannolika (högst 5 procent sannolikhet) väderförhållanden
som kan medföra att konsekvenserna av en olycka i Barsebäck blir i någon mån
större än vid en olycka i Ringhals.
Beträffande det nu behandlade kriteriet - reaktorns geografiska läge - har
regeringen i sina bemötanden anfört bl.a. följande. Kriteriet är relevant.
Orsaken till att konsekvenserna av en restriskolycka skulle kunna bli större i
Barsebäck än i Ringhals och framför allt än i Forsmark och Oskarshamn är
Barsebäcks geografiska läge, framförallt närheten till Malmö- och
Köpenhamnsregionerna med deras stora befolkning. Någon större stad som
Köpenhamn, Helsingborg eller Lund skulle nästan säkert beröras av långvarig
utrymning. I detta sammanhang hänvisas till argument framförda av Danmarks
regering. SSI gör i rapporten från år 1990 (SKI Teknisk rapport 90:1/SSIrapport 90-1 s. 2-3) en bedömning av den konditionala sannolikheten för en
viss typ av sociala konsekvenser, givet att en s.k. restriskolycka skulle inträffa.
SSI pekar också på skillnader i konsekvenser till följd av landskapstyp, där
Barsebäck och i viss mån Ringhals omges av jordbruksmark i större
utsträckning än övriga reaktorlägen. Att det geografiska läget väger tungt vid
bedömningen av stängningen av Barsebäck skall ses även mot bakgrund av att
det i dagsläget är svårt att rangordna reaktorerna i Sverige på grundval av inre
reaktorsäkerhets- och strålskyddsförhållanden. Av denna anledning har det i
förarbetena till avvecklingslagen (prop. 1996/97:176 s. 67) angetts att de i
lagen angivna kriterierna kan väga olika tungt i olika fall. Eftersom det i
dagsläget är svårt att rangordna anläggningarna utifrån inre säkerhets- och
strålskyddsförhållanden är det naturligt att det geografiska läget skall ges en
större betydelse nu än vad det möjligen kommer att ha vid en prövning enligt
avvecklingslagen om 5-10 år då andra förhållanden kan väga tyngre,
exempelvis ålder.
Regeringen har också åberopat en promemoria från SKI, daterad den 5 oktober
1998. I promemorian kommenteras L.H:s nyssnämnda promemoria av den 17
september 1998. SKI noterar sammanfattningsvis att olika värderingar av de
faktorer som påverkar säkerhet m.m. kan leda till helt olika syn på strategin för
nedläggning. Det understryks dock att det finns starkt stöd i en rad svenska
och internationella rapporter för att tillmäta de sociala konsekvenserna av en
restriskolycka, dvs. de sociala trauma som orsakas av evakuering och eventuell
utrymning av drabbade områden för decennier i kombination med restriktioner
på markanvändningen, stor betydelse vid värderingen av olika reaktorlägen.
Såvitt gäller de övriga kriterier som anges i 3 § andra stycket avvecklingslagen,
dvs. "andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för
energisystemet", anför sökandena bl.a. följande. I regeringens beslut har inte
redovisats på vilket sätt rekvisiten "ålder och konstruktion" har betydelse.
Dessa rekvisit är oklara till sin närmare innebörd och pekar i varje fall inte ut
Barsebäck 1. Vad gäller kriteriet "betydelse för energisystemet" har Barsebäck
1 en större betydelse för energisystemet, geografiskt sett, än andra reaktorer.
De förhållanden som måste beaktas vid en bedömning av påverkan på
energisystemet är i första hand överföringsbehovet från norra till södra
Sverige, s.k. spänningsstabilitet och reaktivbalans, driftsäkerheten i
kraftsystemet samt negativ påverkan på s.k. störningsreserver. En kvalificerad
bedömning ger vid handen att störst negativ påverkan på energisystemet
erhålls om en reaktor i Barsebäcksverket tas ur drift medan minst negativ
påverkan på systemet erhålls om en reaktor i Ringhals tas ur drift. Inte heller
övriga kriterier torde i dagsläget peka ut Barsebäck.
Regeringen anför bl.a. följande. Valet av Barsebäck 1 har gjorts med hänsyn till
reaktorns geografiska läge samt andra förhållanden såsom ålder, konstruktion
och betydelse för energiförsörjningen. Däremot har ägarförhållandena inte
beaktats. Att ta sådana hänsyn skulle för övrigt strida mot den grundläggande
rättsstatliga likhetsprincipen.
Kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet, m.m.
Sökandena anför bl.a. följande. Det åligger regeringen att visa att den har
fattat beslutet att stänga Barsebäck 1 i stället för en statligt ägd reaktor utan
avsikt att gynna staten på Sydkrafts bekostnad. För antagandet att en sådan
avsikt funnits talar ett uttalande av chefen för Näringsdepartementet inför
konstitutionsutskottet (bet. 1997/98:NU5 s. 88 f.) om att han ville åstadkomma
en omställning på de för staten mest fördelaktiga villkoren och att han ville
tillämpa en ordning som gjorde att staten drabbades av så små kostnader och
fick så stora intäkter som möjligt. Detta uttalande gav klart uttryck för en inte
objektiv avsikt. Till samma slutsats leder läsningen av den inom departementet
upprättade promemoria av den 15 januari 1997 (av sökandena kallad den
hemliga promemorian) i vilken konsekvenserna för staten och Vattenfall av en
stängning av en reaktor vid Ringhalsverket analyserades. Regeringen har inte
låtit utföra någon motsvarande utredning beträffande effekterna för BKAB och
Sydkraft av en avställning av en reaktor vid Barsebäck. Flera omständigheter
bidrar till att regeringsbeslutet rent faktiskt missgynnar Sydkraftkoncernen. En
sådan omständighet är att koncernen är mindre än Vattenfall men har en större
andel kärnkraftsbaserad produktion och därför påverkas mer av en stängning.
En annan är att avvecklingslagens ersättningsregler direkt missgynnar
Sydkraftkoncernen, eftersom Sydkraft till skillnad mot Vattenfall inte får
ställning som sakägare och ersättningsberättigad. Sammantaget anser
sökandena att regeringsbeslutet innebär att staten har gynnat sina egna
intressen på bekostnad av enskilda intressen och att beslutet innefattar en
otillåten diskriminering.
I denna del har regeringen anfört i huvudsak följande. Syftet med den av
sökandena åberopade promemorian var att översiktligt analysera och bedöma
det formella tillvägagångssättet och de praktiska konsekvenserna för ägaren
och Vattenfall i det fallet att bolaget genom ägardirektiv skulle åläggas att
stänga en reaktor. Den omständigheten att staten som ägare ensidigt kan
förfoga över bl.a. ersättningens omfattning samtidigt som Vattenfall är en aktör
av flera på en konkurrensutsatt marknad gör att förhållandena blir speciella för
just detta bolag. Avsikten med promemorian har inte varit - och den har inte
heller lett till - att Vattenfall behandlats annorlunda än någon annan ägare till
kärnkraftsreaktorer. Valet av första reaktor har bestämts av Barsebäcks
olämpliga lokalisering. Att Sveriges riksdag skulle ha gett lagen dess
utformning i syfte att gynna Vattenfall och missgynna Sydkraftkoncernen är
inte ett i sammanhanget seriöst antagande. Regeringen har fattat sitt beslut
med stöd av avvecklingslagens objektiva kriterier och företagna utredningar
och har inte åsidosatt det av sökandena åberopade objektivitetskravet eller
brutit mot det i artikel 14 i Europakonventionen uttryckta
diskrimineringsförbudet.
5.4.3 Regeringsrättens bedömning
Regeringens beslut innebär att regeringen dels bestämt starttidpunkten för
kärnkraftsavvecklingen till den 1 juli 1998, dels valt ut Barsebäck 1 som den
reaktor som skall ställas av först. Sökandenas invändningar aktualiserar frågan
om de sakförhållanden som är av betydelse för dessa ställningstaganden har
bedömts på ett korrekt sätt av regeringen. När det gäller valet av första reaktor
tillkommer sökandenas invändning att regeringsbeslutet innefattar en otillåten
diskriminering. De nu berörda frågorna skall behandlas här. Den närliggande
frågan om hur regeringsbeslutet förhåller sig till proportionalitetsprincipen har
för överskådlighetens skull brutits ut för separat behandling i avsnitt 5.5.
Avvecklingslagens kriterier för ett beslut om avställning finns i 3 §, som nyss
återgetts (avsnitt 5.4.1). Som paragrafen har formulerats skulle såväl första
som andra stycket kunna läsas så att bestämmelserna uteslutande reglerar
vilka hänsyn regeringen skall ta när den skall fastställa avställningstidpunkten
för en viss bestämd reaktor. Av förarbetena framgår emellertid att
bestämmelserna har en delvis annan och samtidigt vidare syftning. I
lagrådsremissens förslag till lagtext föreskrevs i första stycket av motsvarande
paragraf (4 § i det remitterade förslaget) att ett avställningsbeslut skulle fattas
med utgångspunkt i att "kärnkraftsreaktorerna" skulle tas ur drift vid "de
tidpunkter" som bäst gynnade syftet med och genomförandet av omställningen
av energisystemet. Enligt andra stycket skulle de där avsedda
hänsynstagandena göras "vid avgörande av ordningen för tagande ur drift"
(prop. 1996/97:176 s. 157). Av dessa formuleringar framgick att det första
stycket avsågs innebära att regeringens prövning skulle göras med
utgångspunkt i det tidsschema som borde gälla för kärnkraftsavvecklingen i
stort eller med andra ord den lämpliga takten för denna avveckling, medan det
andra stycket gällde avgörandet av turordningen mellan reaktorerna. Lagrådet
föreslog den ändrade lydelse som sedermera antogs av riksdagen. Ändringen
synes ha motiverats av önskemålet att förhindra misstolkningen att ett och
samma regeringsbeslut skulle omfatta upphörande av driften vid flera eller alla
kärnkraftsreaktorer (prop. s. 166 f.). Regeringen, som följde Lagrådets förslag,
framhöll att någon ändring i sak i förhållande till remissen inte var avsedd och
att paragrafen anger de kriterier som regeringen har att beakta vid
bestämmande av avvecklingstakten och turordningen mellan reaktorerna (prop.
s. 66 f.).
Av det sagda framgår att den avsedda innebörden av 3 § avvecklingslagen trots den valda formuleringen - är att regeringen, när den beslutar om
avställning av en reaktor, skall ta hänsyn dels enligt första stycket till vad som
är den lämpliga takten för kärnkraftsavvecklingen i stort, dels enligt andra
stycket till den turordning som bör gälla mellan reaktorerna. Även om denna
innebörd inte framgår klart av paragrafens lydelse låter sig en tolkning enligt de
nu angivna riktlinjerna dock förenas med lagtexten och bör ligga till grund för
tillämpningen.
Kriterierna i 3 § är generellt utformade. Lagen anger inte någon bestämd
tidpunkt för inledningen av kärnkraftsavvecklingen eller någon bestämd
turordning. I förarbetena har visserligen beträffande den inledande
tillämpningen av avvecklingslagen gjorts uttalanden som innebär bl.a. att
Barsebäck 1 som första reaktor skall tas ur drift vid utgången av juni 1998
(prop. 1996/97:84 s. 8, prop. 1996/97:176 s. 62) men dessa uttalanden kan
inte ta över den generellt formulerade lagtexten. Denna förutsätter enligt sin
lydelse att en reell prövning görs av bl.a. frågorna om starttidpunkt och första
reaktor.
I enlighet med det nyss sagda bör bestämmelsen i 3 § första stycket uppfattas
så att den ger uttryck för det övergripande kravet att kärnkraftsreaktorerna
skall ställas av i den takt som bäst gagnar syftet med energiomställningen och
dess genomförande enligt 1 § andra stycket. I detta ligger bl.a. att
starttidpunkten skall bestämmas med hänsyn till vad som bäst främjar detta
syfte och genomförande. Redan av lagens rubrik och det i 1 § andra stycket
angivna syftet framgår att utgångspunkten för lagstiftningen är att
omställningen av energisystemet skall innefatta en avställning av samtliga
reaktorer i Sverige. Detta kommer också till klart uttryck i förarbetena.
Energikommissionen gjorde bedömningen att denna totala avveckling av
kärnkraften borde ske under tillräckligt lång tid för att de energipolitiska mål
som fastställts år 1991 skulle kunna uppnås samt fann det angeläget att
avvecklingen påbörjades i ett tidigt skede så att omställningsprocessen kunde
inledas (SOU 1995:139 s. 475). I den energipolitiska överenskommelse som
redovisades i prop. 1996/97:84 sattes som mål att den första reaktorn skulle
ställas av senast den 1 juli 1998 (prop. 1996/97:84 s. 8).
En viktig restriktion när det gäller att bestämma bl.a. starttidpunkten är enligt
1 § andra stycket att omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det
möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt
konkurrenskraftiga villkor. På basis av ett omfattande utredningsunderlag fann
Energikommissionen att det var möjligt att ställa av ett kärnkraftsaggregat
"under mandatperioden", dvs. före 1998 års riksdagsval, utan att kraftbalansen
skulle påverkas påtagligt (SOU 1995:139 s. 476). I prop. 1996/97:84
redovisades samma ståndpunkt. Regeringen föreslog en rad åtgärder som
syftade till att användningen av el skulle minska och att en ökad utbyggnad
skulle ske av en el- och värmeproduktion som baseras på förnybara energislag.
De sammanlagda resultaten förväntades motsvara årsproduktionen av el i
Barsebäcksverket (prop. 1996/-97:84 s. 9, 26 f. och 32-48).
Mot den nu angivna bakgrunden gör Regeringsrätten följande bedömning såvitt
gäller de sakliga förutsättningarna för regeringens beslut om starttidpunkt.
Regeringen har haft att pröva vilken tidpunkt som bäst gagnar syftet med den
planerade omställningen av energisystemet och samtidigt inte leder till konflikt
med målet att el skall kunna tillhandahållas på internationellt
konkurrenskraftiga villkor. Regeringen har intagit ståndpunkten att
avvecklingen skall påbörjas i ett tidigt skede. Det rör sig i denna del om en
lämplighetsbedömning som faller väl inom de ramar som avvecklingslagen ger.
Vidare har regeringen, med stöd av bl.a. det utredningsmaterial som tagits
fram av Energikommissionen, gjort bedömningen att de i prop. 1996/97:84
föreslagna åtgärderna skulle vara tillräckliga för att kompensera bortfallet av el
från Barsebäcksverket. Riksdagen har ställt sig bakom denna bedömning. Även
om det skulle visa sig att prognosen varit felaktig - vilket sökandena hävdar behöver detta inte innebära att regeringens beslut skall anses rättsstridigt. Vad
som framkommit i målet visar enligt Regeringsrättens mening inte att
regeringens beslut angående starttidpunkt grundats på en sådan allvarlig
felbedömning av det vid beslutstillfället tillgängliga faktaunderlaget som skulle
kunna utgöra grund för att upphäva beslutet såsom stridande mot
avvecklingslagen.
Vad härefter beträffar ställningstagandet att avvecklingsprocessen skall inledas
med en avveckling av just Barsebäck 1 gäller enligt det föregående att
regeringens avgörande i denna del skall prövas mot turordningskriterierna i 3 §
andra stycket avvecklingslagen. Där föreskrivs i den första meningen att
hänsyn skall tas till reaktorns geografiska läge. Enligt andra meningen skall för
varje reaktor i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder,
konstruktion och betydelse för energisystemet.
Beträffande kriteriet geografiskt läge anfördes i prop. 1996/97:176 bl.a.
följande (s. 40 f.).
En viktig fråga när det gäller turordningen reaktorerna emellan är betydelsen
av säkerhetsaspekter utöver kärntekniklagens krav, dvs. möjligheterna att
rangordna reaktorerna på grundval av säkerhets- eller strålskyddsförhållanden.
Frågan togs upp i prop. 1987/88:90 (s. 22 f.), varvid bedömningen blev att
någon sådan rangordning inte var möjlig. Det finns inte skäl att göra någon
annan bedömning nu. Skulle en återkallelse av tillstånd vara direkt nödvändig
av säkerhetsskäl skall kärntekniklagen tillämpas. Detta hindrar dock inte att
aspekter med anknytning till säkerhet kan vägas in vid bedömningen av i vilken
ordning reaktorerna skall tas ur drift. Dit hör det geografiska läget.
----------------Frågan om betydelsen av reaktorernas lokalisering berördes i prop. 1987/88:90
s. 22 f. och vad som sägs där bör kunna ge ledning för tillämpningen av
kriteriet geografiskt läge. Av särskild betydelse är befolkningstätheten i
närområdet. Konsekvenserna för liv och hälsa om en svår reaktorolycka trots
allt skulle inträffa torde nämligen i första hand bero på möjligheterna att
evakuera människor från den farliga zonen omkring kärnkraftverket. Dessa
möjligheter påverkas i sin tur av hur många som bor och verkar i det aktuella
området. I detta hänseende skiljer sig förhållandena mellan verken.
Befolkningstätheten är särskilt stor kring Barsebäcksverket.
Av prop. 1996/97:84 framgår att reaktorernas lokalisering är en omständighet
som särskilt bör beaktas när ordningen för att ta reaktorerna ur drift skall
avgöras och att regeringen bedömt Barsebäcksverkets lokalisering som
olämplig.
Redan redigeringen av lagtexten pekar på att kriteriet geografiskt läge är
avsett att ha en särskild tyngd vid bestämmande av turordningen. Detta
bekräftas av de återgivna propositionsuttalandena. Av dessa framgår också att
kriteriet i första hand tar sikte på befolkningstätheten i reaktorns närområde
och att det är de befarade konsekvenserna av en svår reaktorolycka som
motiverat detta. Med svår reaktorolycka torde här ha avsetts detsamma som
restriskolycka.
Beträffande tillämpningen av det nu aktuella kriteriet har sökandena invänt
bl.a. att regeringen inte bör kunna lägga konsekvenserna av en restriskolycka
till grund för bedömningen av vilket reaktorläge som är mest olämpligt,
eftersom reaktorinnehavarna i sitt säkerhetsarbete inte har behövt beakta
möjligheterna av en sådan olycka. En annan invändning från sökandenas sida
har varit att kriteriet geografiskt läge inte pekar ut Barsebäck, eftersom
konsekvenserna för liv och hälsa efter en evakuering av de boende inte blir
svårare vid en olycka där än vid en olycka vid något av de andra
kärnkraftverken. I det sammanhanget synes sökandena också göra gällande att
uttalandena i avvecklingslagens förarbeten innebär att endast konsekvenserna
för liv och hälsa men däremot inte de sociala konsekvenserna av en evakuering
bör beaktas.
När det gäller tillämpningen av kriteriet geografiskt läge gör Regeringsrätten
följande bedömning. Det förhållandet att reaktorinnehavarna i sitt
säkerhetsarbete inte har behövt räkna med möjligheten av en restriskolycka
hindrar inte att risken för och konsekvenserna av en sådan olycka beaktas vid
bestämmande av turordningen mellan reaktorerna. I ett stort antal utredningar
har gjorts försök att beräkna följderna av en olycka, både generellt och konkret
för de olika reaktorlägena (Ds I 1978:32, Ds I 1978:33, Ds I 1985:1, Ds I
1986:11, rapporten 1990 från SKI och SSI samt SOU 1995:139-140). Till stor
del har utredningsarbetet varit inriktat på Barsebäcksverket, vilket kan
förklaras dels av att befolkningstätheten är störst där, dels och inte minst av
den kritik som från dansk sida har riktats mot förläggningen av ett
kärnkraftverk nära den danska gränsen och därmed också i Köpenhamns
omedelbara närhet. Det finns i och för sig inte skäl att ifrågasätta sökandenas
påstående att skillnaderna mellan de olika reaktorlägena såvitt gäller
konsekvenserna för liv och hälsa är ringa eller obefintliga under förutsättning
att en evakuering av de boende genomförs. Det är emellertid uppenbart att en
evakuering - liksom de restriktioner beträffande markanvändningen som kan
inträda efter en olycka - i sig kan medföra betydande sociala och ekonomiska
konsekvenser. Dessa konsekvenser förstärks givetvis med en ökande
befolkningstäthet. Varken avvecklingslagens bestämmelser eller de uttalanden
som har gjorts i förarbetena till lagen innebär enligt Regeringsrättens mening
att det finns något hinder mot att vid en tillämpning av kriteriet geografiskt
läge beakta konsekvenser av nu avsett slag. Det bör också stå regeringen fritt
att väga in sådana förhållanden som opinionen i Danmark och de
framställningar i frågan som gjorts från dansk sida.
I förarbetena har förutsatts att regeringen inför ett avvecklingsbeslut skall göra
en samlad bedömning där det geografiska läget vägs mot andra särskilda
förhållanden, i lagtexten exemplifierade med reaktorns ålder, konstruktion och
betydelse för energisystemet (prop. 1996/97:176 s. 41 och 67). Av
utredningen i målet framgår att varken ålder eller konstruktion för närvarande
är någon utslagsgivande faktor. När det gäller betydelsen för energisystemet
har sökandena hävdat att det på grund av elnätets struktur erbjuder särskilda
svårigheter att leverera el till Sydsverige från andra delar av landet och att
därför en nedläggning av Barsebäck 1 medför särskilda problem såvitt avser
energibalansen. Regeringsbeslutet grundas emellertid på bedömningen att
systemet trots de påtalade skillnaderna klarar nedläggningen av en reaktor i
Skåne. Utredningen i målet visar inte att denna bedömning har varit oriktig.
Det som här sagts om de olika turordningskriterierna innebär enligt
Regeringsrättens mening att det inte är oförenligt med avvecklingslagen att vid
bestämmande av turordningen mellan reaktorerna tillmäta det geografiska
läget - och då särskilt befolkningstätheten i närområdet - större betydelse än
övriga kriterier. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den utredning om de
faktiska förhållandena som föreligger i målet framstår valet av Barsebäck 1
enligt Regeringsrättens mening inte som sakligt omotiverat.
Sökandena hävdar emellertid att det finns särskilda omständigheter som pekar
på att valet av Barsebäck 1 i själva verket har förestavats av andra syften än
de uppgivna, bl.a. önskemålet att gynna det statligt ägda Vattenfall på
bekostnad av den privatägda Sydkraftkoncernen. De har därvid hänvisat till
bl.a. ett uttalande som näringsministern gjorde vid en utfrågning inför
konstitutionsutskottet och till innehållet i den inom Näringsdepartementet
upprättade promemorian av den 15 januari 1997. Regeringsrätten finner dock
att varken nämnda uttalande, sett i sitt sammanhang, eller den analys som har
gjorts i promemorian ger belägg för påståendet att ovidkommande syften skulle
ha legat bakom regeringens beslut.
Sökandena gör också gällande att beslutet - på grund av skillnader i
driftförhållanden och även på grund av utformningen av avvecklingslagens
ersättningsregler - rent faktiskt får oacceptabla diskriminerande effekter. Enligt
Regeringsrättens mening kan dock det förhållandet att en objektiv tillämpning
av avvecklingslagens kriterier leder till valet av en reaktor, vars ägare på grund
av organisatoriska och andra förhållanden kan komma att träffas hårdare än
andra reaktorhavare av avställningsbeslutet, inte innebära att beslutet skall
anses innefatta en otillåten diskriminering.
Regeringsrättens slutsats är att utredningen i målet inte ger stöd för
uppfattningen att regeringen, när den med hänvisning främst till det
geografiska läget beslutat att Barsebäck 1 skall ställas av först, gjort sig skyldig
till någon sådan allvarlig felbedömning av fakta som skulle kunna utgöra grund
för upphävande av beslutet eller att regeringen vid beslutsfattandet åsidosatt
de i bl.a. 1 kap. 9 § RF uttryckta kraven på likabehandling, saklighet och
opartiskhet.
Av de överväganden som har redovisats i detta avsnitt följer således att
Regeringsrätten inte finner att regeringens beslut, från de hittills behandlade
aspekterna, strider mot 3 § första stycket avvecklingslagen eller är oförenligt
med turordningskriterierna i 3 § andra stycket samma lag. Den närliggande
frågan om regeringsbeslutets förenlighet med proportionalitetsprincipen
behandlas, som tidigare nämnts, i närmast följande avsnitt.
5.5 Beslutets förenlighet med proportionalitetsprincipen
5.5.1 Gällande ordning
Den av sökandena åberopade proportionalitetsprincipen innefattar flera olika
krav som rättsordningen ställer på balans mellan mål och medel och mellan
motstående intressen. När det gäller att pröva villkoren för och resultatet av
ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen är det vanligt att
anlägga tre olika aspekter.
Ändamålsenlighet (lämplighet)
Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet?
Nödvändighet
Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det
mindre långtgående alternativ?
Proportionalitet i strikt mening
Står den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet i rimlig proportion till
den skada som ingreppet förorsakar den enskilde?
Proportionalitetsprincipen har en grundläggande betydelse vid tillämpningen av
Europakonventionen och inom EG-rätten. Den har också vunnit erkännande
inom svensk nationell rätt.
Vad först beträffar Europakonventionen är det tillämpningen av artikel 1 i det
första tilläggsprotokollet som tilldrar sig störst intresse i målet. I flera
avgöranden har Europadomstolen med skilda formuleringar beskrivit de krav på
proportionalitet som ställs när det allmänna gör ingrepp som innebär att någon
berövas äganderätten till egendom eller får sin rätt att använda en tillgång
begränsad. Samtliga de tre nyss berörda aspekterna har framhållits som
relevanta, dvs. kraven på ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet
i strikt mening. När det gäller kravet på proportionalitet i strikt mening gör
domstolen en helhetsbedömning av de förhållanden under vilka ingreppet
företas. En viktig faktor är vilka ersättningsvillkor som gäller. Även andra
omständigheter, t.ex. förekomsten av en varseltid och tillgången till effektiva
rättsmedel, vägs in.
När det gäller EG-rätten aktualiseras proportionalitetsprincipen när EGdomstolen prövar lagligheten av EG:s egna rättsakter och i viss utsträckning
också vid domstolens prövning av medlemsstaternas implementeringsåtgärder
och deras åtgärder inom områden som inte är harmoniserade men faller inom
gemenskapens kompetens. Även vid denna prövning har alla de tre berörda
aspekterna stor betydelse. När domstolen har haft att pröva om kravet på
proportionalitet i strikt mening har varit uppfyllt eller ej, har domstolen i sina
resonemang ofta anknutit till medlemsstaternas konstitutionella traditioner och
till Europakonventionen, bl.a. just artikel 1 i det första tilläggsprotokollet.
Som redan nämnts har proportionalitetsprincipen också vunnit erkännande i
svensk rätt. Det finns lagregler som tydligt uttrycker krav på ändamålsenlighet
och nödvändighet - däribland den i målet aktuella bestämmelsen i 2 kap. 18 §
första stycket RF - och det finns allmänt hållna bestämmelser som föreskriver
att en avvägning skall göras mellan de allmänna och enskilda intressen som
berörs av en åtgärd. I rättspraxis, särskilt i några avgöranden från de senaste
åren, har de olika proportionalitetskraven, inte minst kravet på proportionalitet
i strikt mening, kommit till klart uttryck (RÅ 1996 ref. 22, 40, 44 och 56 samt
RÅ 1997 ref. 59 och not. 107). När det gäller att bedöma om kravet på
proportionalitet i strikt mening är uppfyllt måste naturligtvis beaktas att
myndigheterna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme
och att ett underkännande av ett myndighetsingripande i sådana fall knappast
kan komma i fråga i andra fall än sådana där det råder ett klart missförhållande
mellan det allmänna intresset av ingripandet och den belastning som
ingripandet innebär för den enskilde (jfr bl.a. nyssnämnda RÅ 1997 ref. 59).
5.5.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Sökandena anför bl.a. följande. Det allmänna intresset, en omställning av
energisystemet och i synnerhet en avstängning av Barsebäck 1 vid utgången av
juni 1998, väger inte tungt. Det är svårt att inse att avstängningen av
Barsebäck 1 medför någon som helst vinst för det allmänna. Beslutet torde
tvärtom vara negativt för det allmänna. Samtidigt blir förlusten för BKAB och
därmed också för Sydkraft betydande, bl.a. på grund av den reducering av
ersättningsnivån som följer av 40-årsregeln och influensregeln. För Sydkrafts
del innebär beslutet också betydande förluster som inte utan vidare kan
förväntas bli ersatta. För det fall att det skulle anses föreligga ett tillräckligt
starkt intresse av att en reaktor stängs av vid utgången av juni 1998 kan det
inte föreligga något tvivel om att detta intresse i stället hade bort tillgodoses
genom en stängning av en statligt ägd reaktor. Någon sista utväg är det svårt
att se att beslutet skulle utgöra. Att staten i fråga om valet av turordning
mellan reaktorerna valt att gynna sina egna affärsintressen på bekostnad av
den enskildes måste också beaktas vid en proportionalitetsbedömning.
Vad särskilt gäller frågan om varseltid anför sökandena i huvudsak följande.
Den medgivna varseltiden, knappt fem månader, är oskäligt kort. En
avställning måste föregås av en noggrann planering och olika åtgärder för att
begränsa skadeverkningarna. Konkreta avvecklingsåtgärder kan inte inledas
förrän det står helt klart både att regeringen skall fatta beslut om avveckling
och att beslutet skall verkställas. Vilken reaktor som skulle ställas av först var
ur rättslig synvinkel en helt öppen fråga intill dess regeringen fattade ett beslut
med stöd av avvecklingslagen. En kort varseltid kan medföra skadeverkningar
både för Sydkraft och för tredje man och samhället. Sydkraft säljer hela
produktionen från Barsebäcksverket externt. Försäljningen sker till
övervägande del på grundval av leveransavtal med några - vanligen tre - års
löptid. Vid en avställning av Barsebäck 1 måste bortfallet ersättas. Det går inte
att varaktigt utnyttja befintliga produktionsreserver. Innan en ny produktions-
och/eller överföringskapacitet byggts ut i södra Sverige finns det risk för
leveransstörningar. Ju kortare varseltiden är, desto större är risken för sådana
störningar. Att på kort tid bygga ut eller förvärva en ny produktionskapacitet
medför mycket betydande merkostnader. Det korta rådrummet försvårar
avsevärt stora ersättningsköp direkt från andra elproducenter. De negativa
ekonomiska konsekvenserna för Sydkraft av en avställning förstärks även i
övrigt av en kort varseltid. Många stora kunder kräver att leverantören har en
egen produktion. Minskad egenproduktion och risken för leveransstörningar kan
leda till försämrad konkurrensförmåga och förlust av marknadsandelar. Till
detta kommer att en kort varseltid förstärker de negativa effekter som en
avställning har för personalen, för miljön och för underleverantörerna. Det är
inte klarlagt att avvecklingslagen ger rätt till full ersättning för de merkostnader
som Sydkraft får för att på kort tid ersätta produktionen i Barsebäck 1. För
Sydkraft medför den korta varseltiden också indirekta ekonomiska skador som
inte på ett enkelt sätt kan mätas - bl.a. i form av minskad konkurrenskraft,
förlorade marknadsandelar och försämrade möjligheter till extern finansiering samt skapar dessutom problem och risker som inte är av ekonomisk natur.
Regeringen anser att sökandenas påstående att man i valet mellan en enskilt
ägd reaktor och en som ägs av staten måste - under i övrigt jämförbara
omständigheter - rikta ingreppet mot den statligt ägda är felaktigt. Regeringens
val av Barsebäck 1 har gjorts med hänsyn till reaktorns geografiska läge samt
andra förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för
energiförsörjningen. Det anges uttryckligen i beslutet att Barsebäcks
geografiska läge med stor befolkningstäthet i närområdet har varit avgörande
för bedömningen.
Beträffande varseltiden har regeringen invänt i huvudsak följande.
Avvecklingslagen innehåller inte någon bestämmelse om varseltid. Inte heller
Europakonventionen ställer krav på några tidsfrister. Regeringen anser att en
varseltid om fem månader är fullt tillfredsställande från tekniska,
säkerhetsmässiga och ekonomiska utgångspunkter. Vid bedömningen bör
vägas in att riksdagen redan i juni 1997 tog ställning till tidpunkten för
avställning av Barsebäck 1. Den nya ellagen medför att åtgärder kan vidtas för
att tillgodose behovet av ersättningsel när kärnkraftsavvecklingen inleds. Enligt
regeringens uppfattning behöver avställningen av Barsebäck 1 inte medföra att
några leveransstörningar med åtföljande risk för konkurrensförsvagning
inträffar. Skulle så trots allt bli fallet, uppkommer möjligen en ersättningsfråga
som skall prövas inom ramen för det domstolsförfarande som avvecklingslagen
föreskriver. Regeringsbeslutets giltighet påverkas inte.
5.5.3 Regeringsrättens bedömning
I avsnitt 4.3.3 har Regeringsrätten gjort bedömningen att avvecklingslagen inte
strider mot de krav på allmänintresse som gäller enligt 2 kap. 18 § första
stycket RF respektive artikel 1 i första tilläggsprotokollet till
Europakonventionen. En utgångspunkt vid prövningen av regeringens beslut är
således att det i avvecklingslagen definierade intresset är att anse som ett
sådant angeläget allmänt intresse som avses i grundlagsbestämmelsen.
När Regeringsrätten skall pröva hur regeringens beslut om starttidpunkt och
första reaktor förhåller sig till det nu avsedda allmänintresset är det i första
hand två proportionalitetsaspekter som är av intresse, nämligen kravet på
ändamålsenlighet och det i 2 kap. 18 § första stycket RF uttryckligen angivna
kravet på nödvändighet. Vidare fordras att en avvägning görs mellan
allmänintresset och motstående enskilda intressen i syfte att bedöma om
kravet på proportionalitet i strikt mening är uppfyllt.
Vad först beträffar frågan om ändamålsenlighet kan i första hand hänvisas till
det som i avsnitt 5.4.3 har sagts om regeringens ställningstagande att en
avveckling bör inledas i ett tidigt skede och om regeringens bedömning av de
sakliga förutsättningarna för en sådan inledning. Av det där sagda följer enligt
Regeringsrättens mening att regeringens beslut om starttidpunkt inte är
angripbart på grund av bristande ändamålsenlighet. Det kan vidare slås fast att
en indragning av gällande drifttillstånd är att bedöma som en med hänsyn till
avvecklingslagens syfte ändamålsenlig åtgärd.
När det gäller kravet på nödvändighet kan i anslutning till det senast sagda
konstateras att en indragning av drifttillstånden framstår inte bara som en
ändamålsenlig utan också som en nödvändig åtgärd i en kärnkraftsavveckling
som skall omfatta privatägda reaktorer. Det är knappast möjligt att i ett fall
som det förevarande tillerkänna proportionalitetsprincipens nödvändighetskrav
en större räckvidd än så. Beträffande starttidpunkten gäller uppenbarligen att
angelägenheten från allmän synpunkt av en igångsättning ökar successivt med
tiden. I fråga om valet av första reaktor kan nödvändighetskravet enligt
Regeringsrättens mening inte rimligen tilläggas den innebörden att ett
ingripande mot en privatägd reaktor måste underlåtas så länge en eller flera
statsägda reaktorer fortfarande är i drift. Det får anses tillräckligt att kräva att
såväl beslutet om starttidpunkt som valet av första reaktor framstår som en
konsekvens av en objektiv och korrekt tillämpning av de rekvisit som har ställts
upp för att främja avvecklingslagens syfte. I enlighet med den bedömning som
har redovisats i avsnitt 5.4.3 finner Regeringsrätten att utredningen i målet inte
visar annat än att regeringens beslut uppfyller ett sådant krav.
Det återstår att ta ställning till om regeringsbeslutet också uppfyller kravet på
proportionalitet i strikt mening. Vid den prövningen skall det allmänna intresse
som ligger bakom beslutet om avställning av Barsebäck 1 vägas mot den
belastning som beslutet innebär för motstående enskilda intressen. Därvid
uppkommer till en början frågan vilka enskilda intressen som skall beaktas. Att
hänsyn skall tas till beslutets effekter för tillståndshavaren/fastighetsägaren,
dvs. BKAB, är uppenbart. I målet har emellertid hävdats att beslutet medför
ekonomisk skada och andra olägenheter även för de två övriga sökandebolagen
- i deras egenskap av moderföretag till BKAB respektive intressent i
moderföretaget - och dessutom för en vidare krets som innefattar bl.a.
anställda hos BKAB och underleverantörer till företaget. Frågan är om och i så
fall i vilken utsträckning effekterna för sådana indirekt berörda intressen skall
beaktas. Enligt Regeringsrättens mening är det inte möjligt att generellt ange
hur personkretsen skall avgränsas vid en proportionalitetsbedömning. I många
fall torde det vara tillräckligt att beakta effekterna för den eller dem som direkt
träffas av ett ingripande men i andra situationer kan det vara motiverat att
väga in också effekterna för vissa indirekt berörda intressen. Såvitt gäller det
nu aktuella fallet finns det anledning att fästa avseende vid att Sydkraft äger
samtliga aktier i BKAB och driver en verksamhet som är nära integrerad med
dotterföretagets. Med hänsyn främst till dessa förhållanden anser
Regeringsrätten att det finns fog för att vid den proportionalitetsbedömning
som skall göras i målet betrakta BKAB och Sydkraft som en enhet. Det saknas
däremot skäl att gå utanför denna personkrets.
För BKAB utgör återkallelsen av drifttillståndet naturligtvis ett kännbart
ingrepp. Stora investeringar går förlorade och själva avvecklingen medför
avsevärda kostnader. Avvecklingslagen ger bolaget rätt till ersättning för
förlusten. Vissa begränsningar gäller dock, främst till följd av 40-årsregeln och
influensregeln.
Sydkraft har uppgett att regeringens beslut förorsakar bolaget betydande
förluster. Det sägs vara fråga såväl om mer långsiktiga effekter i form av
minskad konkurrenskraft, förlorade marknadsandelar, minskad export och
försämrade möjligheter till extern finansiering som om kortsiktiga effekter i
samband med avvecklingen, bl.a. merkostnader för ersättningsköp av el.
Regeringsrätten konstaterar att avvecklingslagen inte ger Sydkraft någon egen
rätt till ersättning för förluster som kan uppkomma på grund av
regeringsbeslutet. Det är oklart i vilken utsträckning företaget kan bli
kompenserat genom den ersättning som utgår till BKAB. Vidare framstår det
som i hög grad ovisst om Sydkraft på annan grund än reglerna i
avvecklingslagen kan hävda något ersättningsanspråk.
Enligt sökandena har varseltiden stor betydelse för koncernens möjligheter att
begränsa de negativa effekterna av avställningen. En kort varseltid medför att
utrymmet minskar för sådana anpassningsåtgärder som kan reducera
merkostnaderna för ersättningsköp m.m. och att regeringsbeslutets negativa
effekter för koncernen även i övrigt förstärks. Med hänvisning till detta görs
gällande att den medgivna varseltiden, knappt fem månader, är alldeles för
kort. Regeringen har å sin sida hävdat att en varseltid om fem månader är fullt
tillfredsställande från tekniska, säkerhetsmässiga och ekonomiska
utgångspunkter samt har dessutom invänt att det finns anledning att vid
bedömningen ta hänsyn till att riksdagen redan i juni 1997 tog ställning till
tidpunkten för avställning av Barsebäck 1.
Vad först gäller den särskilda frågan om varseltid konstaterar Regeringsrätten
att avvecklingslagen inte innehåller någon uttrycklig föreskrift om att en sådan
frist skall medges. Det har således lämnats till regeringen att från fall till fall
pröva vilket behov av varseltid som föreligger och vilken tid som i så fall kan
vara skälig. Utredningen i målet ger visst stöd för antagande att en längre
varseltid än den medgivna hade kunnat öka BKAB:s och Sydkrafts möjligheter
att begränsa de negativa ekonomiska effekterna av regeringens beslut.
Regeringsrätten finner emellertid att regeringens restriktivitet beträffande
varseltiden inte i sig utgör tillräcklig grund för att upphäva regeringens beslut.
Effekterna av den korta varseltiden är i stället ett av flera moment som skall
beaktas vid prövningen av om kravet på proportionalitet i strikt mening är
uppfyllt.
Utgångspunkten vid en sådan prövning är, i enlighet med det föregående, att
genomförandet av en förtida kärnkraftsavveckling är att betrakta som ett
angeläget allmänt intresse i den mening som avses i 2 kap. 18 § första stycket
RF. Mot allmänintresset står BKAB:s och Sydkrafts intressen. I allt väsentligt är
dessa intressen av ekonomisk art. Det får förutsättas att det i det fortsatta
förfarandet kommer att göras en allsidig prövning av ersättningsfrågorna där
avvecklingslagens förenlighet med 2 kap. 18 § andra stycket RF prövas (jfr
ovan avsnitt 4.4.3) och de proportionalitetsöverväganden som kan bli aktuella
vägs in. Den proportionalitetsbedömning som Regeringsrätten kan göra blir på
grund av avvecklingslagens konstruktion begränsad. Att det råder osäkerhet
om t.ex. förutsättningarna för BKAB att i ersättningsprocessen få kompensation
för de förluster som primärt drabbar Sydkraft kan inte tillmätas någon
avgörande betydelse vid prövningen av regeringsbeslutets giltighet. Endast om
det på grundval av utredningen i målet kan konstateras att regeringsbeslutet även med beaktande av den ersättning som kan tänkas komma att utgå - får
sådana effekter för bolagen att det kommer att råda ett klart missförhållande
mellan det allmännas fördel av ingreppet och den sammantagna belastning
som ingreppet kan medföra för BKAB och Sydkraft, skulle det finnas
förutsättningar att upphäva beslutet på grund av dettas oförenlighet med
proportionalitetsprincipen. Regeringsrätten finner att utredningen inte ger
grund för ett sådant konstaterande.
Regeringsrättens slutsats är att de invändningar från sökandena som har
behandlats i detta avsnitt inte utgör grund för att upphäva regeringens beslut.
I anslutning till det som här sagts om varseltid bör framhållas att frågan om
tidpunkten för verkställighet av regeringens beslut numera - sedan
rättsprövning begärts och Regeringsrätten beslutat om inhibition - har kommit i
ett annat läge än det som var rådande vid tiden för regeringens beslut. Frågan
tas upp särskilt i avsnitt 8.
5.6 Kravet på motivering
5.6.1 Gällande regler
I avsnitt 5.2.1 har nämnts att förvaltningslagen visserligen inte är direkt
tillämplig i regeringsärenden men att den ändå i stor utsträckning har följts vid
handläggningen av regeringens förvaltningsärenden. Enligt 20 §
förvaltningslagen skall ett beslut varigenom en förvaltningsmyndighet avgör ett
ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser
myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas i särskilt
angivna undantagsfall, bl.a. om det är uppenbart onödigt att upplysa om dem.
Till stöd för en reglering av frågan har åberopats olika rättssäkerhetsaspekter.
Det har ansetts att ett krav på motivering garanterar en omsorgsfull och saklig
prövning, ökar den enskildes möjligheter att vinna rättelse, skapar garantier för
en fast och enhetlig rättstillämpning och medför ökat förtroende hos
allmänheten för myndigheternas objektivitet (se särskilt prop. 1971:30 s. 491
jämförd med s. 477 ff. angående bakgrunden till motsvarande bestämmelse i
1971 års förvaltningslag).
I sammanhanget kan erinras om att kravet i artikel 6 i Europakonventionen på
en opartisk rättegång ("fair hearing") har ansetts inbegripa ett liknande krav på
motivering. Kravet på domsmotivering har kommit till uttryck särskilt i brottmål
men har gjorts gällande också i mål som har gällt civila rättigheter och
skyldigheter. Det bör också nämnas att artikel 190 i EG-fördraget innehåller ett
krav på motivering av bl.a. rådets och kommissionens beslut (jfr H-H.V. i
Förvaltningsrättslig tidskrift 1995 s. 253 f. och 258 angående EG-domstolens
tillämpning av kravet på motivering).
5.6.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
BKAB har i målet ingett en promemoria upprättad av jur. dr Bertil Wennergren.
I promemorian hävdas bl.a. att de skäl som regeringen anfört i det klandrade
beslutet inte är mer än en skenmotivering. Genom att åsidosätta skyldigheten
att motivera sitt beslut på ett sådant sätt att de skäl som har bestämt
utgången framgår av beslutet har regeringen enligt promemorian handlat i strid
med en synnerligen viktig rättsregel.
Regeringen hävdar att förvaltningslagens bestämmelser tillämpats i ärendet.
5.6.3 Regeringsrättens bedömning
Från rättssäkerhetssynpunkt är det allmänt sett angeläget att myndigheterna
motiverar sina beslut, inte minst beslut som innefattar ingrepp i enskildas
personliga eller ekonomiska förhållanden. Det är emellertid inte möjligt att
generellt ange hur utförligt en myndighet skall redovisa skälen för ett beslut.
Behovet av motivering varierar från fall till fall beroende på bl.a. ärendets
karaktär och det sammanhang i vilket beslutet meddelas.
I det klandrade beslutet har regeringen som sin bedömning angett att
bortfallet av elproduktion från kärnkraft kan kompenseras i en sådan
omfattning att en reaktor kan ställas av med uppfyllande av det särskilda
villkoret i 1 § andra stycket avvecklingslagen. I anslutning därtill har anförts att
regeringen - med hänsyn till Barsebäckverkets geografiska läge med stor
befolkningstäthet i närområdet och till sagda möjlighet att kompensera
bortfallet av elproduktion - vid tillämpning av lagens kriterier funnit att
Barsebäck 1 skall stängas av vid utgången av juni 1998 i enlighet med vad som
förutsatts. Sedd för sig innebär denna bedömning inte mycket mer än ett
konstaterande att avvecklingslagens kriterier är uppfyllda. Bedömningen bör
emellertid inte läsas isolerad. I de föregående avsnitten av beslutet har
regeringen tämligen utförligt redogjort för bakgrunden till beslutet, bl.a.
riksdagens beslut i juni 1997 om riktlinjer för energipolitiken och i december
samma år om antagande av förslaget till avvecklingslag, samt för BKAB:s och
Sydkrafts synpunkter i ärendet. När den redovisade bedömningen ses i detta
sammanhang framstår det som ganska klart vilka huvudsakliga överväganden
som har legat bakom regeringens avgörande. Även om det i och för sig kan
råda olika uppfattningar om utformningen av regeringsbeslutets motivering,
framstår det ändå som klart att regeringen inte har eftersatt kravet på
motivering på ett sådant sätt att beslutet på den grunden skall upphävas.
6 EG:s regler om en fri marknad m.m.
6.1 Inledning
EG syftar till att skapa en marknad där varor, personer, tjänster och kapital kan
röra sig fritt och där de nationella gränserna inte hindrar etableringar och den
fria konkurrensen företag emellan. För att uppnå detta har det införts ett
omfattande regelverk. De grundläggande reglerna i EG-fördraget2 kompletteras
av regler i bl.a. förordningar och direktiv.
Exempel på artiklar i EG-fördraget som skall säkerställa att fria
marknadsförhållanden råder är artiklarna 30, 34, 48, 52, 59 och 73b. Fördraget
innehåller också regler av helt annan karaktär, regler som legitimerar statligt
ägande och statlig reglering. Så t.ex. förutsätter artikel 37 existensen av
statliga handelsmonopol och artikel 90 existensen inte bara av offentliga
företag i allmänhet utan också av företag som beviljats särskilda eller exklusiva
rättigheter eller som har karaktär av fiskala monopol. Av betydelse är vidare
artikel 222. Enligt den artikeln skall fördraget inte i något hänseende ingripa i
medlemsstaternas egendomsordning.
EG-fördragets artiklar om de fria rörligheterna m.m. är allmänt hållna vilket
inte hindrar att de kan ha direkt effekt. Hur de olika reglerna skall tillämpas och
hur de förhåller sig till varandra är - trots en omfattande praxis från EGdomstolen - ofta oklart. Som exempel kan nämnas att det väckte
uppmärksamhet att EG-domstolen när den med stöd av artikel 37 godtog
Systembolagets monopolställning inte prövade
_______________
2Som tidigare angetts refereras till fördragets lydelse vid tidpunkten för
regeringsbeslutet. Genom Amsterdamfördraget, som nu trätt i kraft, har
artiklarna fått nya beteckningar. Exempelvis betecknas artiklarna 86 och 90
numera 82 och 86.
monopolverksamheten mot förbudet mot importbegränsande åtgärder i artikel
30.
I EG-fördraget finns vissa av allmänna intressen dikterade undantag från
principerna om fri rörlighet m.m. (bl.a. artiklarna 36, 56.1, 66, 73d.1 och
223.1). Det är alltså fråga om en fördragsreglerad tillämpning av vad som
brukar kallas rule of reason. Av EG-domstolens praxis framgår att det finns ett
visst inte närmare definierat utrymme att i fråga om icke-diskriminerande
åtgärder tillämpa rule of reason även vid sidan av de i fördraget angivna fallen.
Det mest kända rättsfallet är här det som går under beteckningen Cassis de
Dijon (mål 120/78 Rewe-Zentral, Rec. 1979 s. 649). Överväganden av rule of
reason-karaktär kommer också in i bilden när det gäller att avgöra vilka statliga
åtgärder som är förenliga med artikel 90.
I det följande tas först upp de invändningar från sökandenas sida som tar sikte
på den fria etableringsrätten, de fria kapitalrörelserna, den fria elmarknaden
och förbudet mot exportrestriktioner (avsnitt 6.2). Därefter behandlas frågan
om regeringsbeslutet är förenligt med EG:s konkurrensregler (avsnitt 6.3).
6.2 Etableringsfriheten, de fria kapitalrörelserna, den fria elmarknaden och
förbudet mot exportrestriktioner
6.2.1 Bakgrund
Av reglerna om etableringsfrihet i artiklarna 52, 53 och 58 i EG-fördraget följer
bl.a. att en medlemsstat i princip skall ge medborgare och bolag i andra
medlemsstater rätt att bilda och driva bolag på samma villkor som gäller för
medborgare och bolag i den egna staten. Hänsyn till allmän ordning, säkerhet
eller hälsa kan enligt artikel 56.1 motivera undantag från principen.
Man brukar skilja på primär etablering och sekundär etablering; sekundär
etablering kan ske främst i form av upprättande av kontor, filial eller
dotterbolag.
Det s.k. elmarknadsdirektivet (96/92/EG) antogs den 19 december 1996 och
trädde i kraft två månader senare. Implementeringstiden gick ut den 19
februari 1999. Direktivet innehåller regler om nättillträde och investeringar i ny
elproduktionskapacitet. Syftet med direktivet är att elmarknaden stegvis skall
öppnas för konkurrens samtidigt som allmänhetens tillgång till grundläggande
service skall garanteras.
Regler om fria kapitalrörelser fanns tidigare i bl.a. artiklarna 67-73 i EGfördraget och i rådets direktiv 88/361/EEG (fjärde
kapitalliberaliseringsdirektivet). Genom Maastrichtfördraget upphävdes de
nämnda fördragsartiklarna och i stället infördes nya och mer utförliga
bestämmelser i artiklarna 73b-g. Direktivet, som utfärdats med stöd av bl.a.
vissa av de nu upphävda fördragsartiklarna, är alltjämt av betydelse vilket visar
sig i att EG-domstolen ibland hänvisar till direktivet (se mål C-163/94 m.fl.
Sanz de Lera m.fl., REG 1995 s. I-4821, p. 34, och mål C-222/97 Trummer och
Mayer, dom den 16 mars 1999, p. 21).
Enligt artikel 73b.1 är huvudregeln att alla restriktioner för kapitalrörelser är
förbjudna, inte bara mellan medlemsstaterna utan också i förhållande till tredje
land. Medlemsstaterna kan dock enligt artikel 73d.1 vidta bl.a. sådana åtgärder
som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Enligt
artikel 73d.2 påverkar fördragets regler om kapital inte tillämpligheten av de
enligt fördraget tillåtna restriktionerna för etableringsrätten.
En direktinvestering är en kapitalrörelse som faller under artikel 73b. Enligt
bilaga 1 till fjärde kapitalliberaliseringsdirektivet avses med direktinvestering
bl.a. förvärv av del i företag i syfte att upprätta eller vidmakthålla varaktiga
ekonomiska relationer med möjlighet för investeraren att effektivt medverka i
ledningen eller kontrollen av företaget.
Enligt artikel 34 i EG-fördraget är kvantitativa exportrestriktioner och åtgärder
med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna förbjudna. Enligt praxis
förutsätts att åtgärden innefattar en diskriminering. Undantag kan medges
enligt artikel 36.
6.2.2 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Etableringsfriheten
Sökandena anför bl.a. följande. Regeringens beslut är inte förenligt med
artiklarna 52 och 53 i EG-fördraget eftersom det inskränker PreussenElektras
rätt att utöva sin etablering i Sverige. Beslutet strider mot alla de fyra rekvisit
som angavs i EG-domstolens dom i målet rörande Gebhard (mål C-55/94, REG
1995 s. I-4165; målet gällde italienska krav för att utöva advokatverksamhet) beslutet är diskriminerande, det kan inte rättfärdigas av tvingande allmänna
skäl, det är inte adekvat för att uppnå det avsedda målet och det är mer
ingripande än som behövs. Diskrimineringen består i att de båda
Barsebäcksreaktorerna har det största utländska ägandet och i att, enligt vad
som framgår av propositionen, en längre varseltid kommer att ges vid framtida
avvecklingsbeslut. Av Gebhard-domen följer emellertid att beslutet kan strida
mot etableringsfriheten även om diskriminering inte skulle anses föreligga.
Regeringen anför bl.a. följande. Gebhard-målet tog sikte på en nationell åtgärd
som var särskilt betungande för utländska aktörer. Något sådant betungande
inslag finns inte här. Därför gäller huvudregeln i artikel 52, dvs. att
motsvarande villkor skall tillämpas som för verksamhetslandets egna
medborgare (bolag).
Elmarknadsdirektivet
Sökandena anför bl.a. att det blir svårare för företag i andra länder att etablera
sig och utöva verksamhet på den svenska marknaden av den anledningen att
Vattenfall genom beslutet erhåller en oskälig konkurrensfördel.
Regeringen anför bl.a. att Sverige i allt väsentligt implementerat
elmarknadsdirektivet genom ellagen (1997:857) och att - för det fall att
beslutet på något sätt skulle urholka andemeningen i direktivet, vilket
regeringen i och för sig bestrider - tid finns att komplettera lagstiftningen före
implementeringstidens utgång. Regeringen erinrar också om att det i ingressen
till direktivet sägs att "med hänsyn till miljöskyddet för elproduktion får
förnybara källor prioriteras".
De fria kapitalrörelserna
Sökandena åberopar ett utlåtande av professor H-H.V. och anför bl.a. följande.
PreussenElektras aktieinnehav i Sydkraft får - mot bakgrund av bl.a. att
PreussenElektra är representerat i Sydkrafts styrelse och innehar
ordförandeposten där - ses som en direktinvestering enligt fjärde
kapitalliberaliseringsdirektivet och därmed också som en sådan kapitalrörelse
som åtnjuter skydd enligt artikel 73b.1 i EG-fördraget.
Regeringen anför bl.a. följande. Mer detaljerade etableringsregler har företräde
framför regler om kapital. Reglerna om fri rörlighet för kapital får hur som helst
vika om de kommer i konflikt med bl.a. en medlemsstats policy rörande allmän
ordning m.m.
Förbudet mot exportrestriktioner
Sökandena anför bl.a. följande. Exportandelen i Barsebäcksverket är högre än i
de övriga kärnkraftverken; under perioden 1991-1996 var enligt tillgänglig
statistik andelen 15 procent jämfört med 7 procent hos Ringhalsverket som
hade den näst högsta exportandelen. Valet av just en Barsebäcksreaktor
innefattar därmed en indirekt diskriminering och en överträdelse av artikel 34 i
EG-fördraget. Beslutet strider mot den s.k. Groenveld-regeln som bl.a. innebär
att en hemmamarknad inte får ges särskilda fördelar i förhållande till
gränsöverskridande handel (mål 15/79, Rec. 1979 s. 3409). Även det andra
rekvisitet i Groenveld-regeln, att en exportbegränsning inte får medföra
nackdelar för produktion eller handel i andra medlemsstater, kränks. Det i
propositionen uttalade självförsörjningsmålet förstärker intrycket av att
åtgärden haft ett protektionistiskt syfte. Den korta varseltiden bidrar till de
negativa effekterna.
Regeringen anför bl.a. följande. Groenveld-regeln förutsätter diskriminering och
någon sådan föreligger inte i detta fall. En åtgärd som tillämpas på ett objektivt
sätt och som inte är diskriminerande faller utanför artikel 34. Något
protektionistiskt syfte med åtgärden har inte funnits.
6.2.3 Regeringsrättens överväganden
Oavsett om PreussenElektras engagemang i Sydkraft och BKAB kan ses som en
etablering eller ej kan konstateras att det av artikel 222 och EG-domstolens
avgöranden följer att EG:s regler om etableringsfrihet inte ger företag något
egentligt skydd mot nationaliseringar och expropriationer (se mål 6/64 Costa v
ENEL, Rec. 1964 s. 1141, mål 182/83 Fearon, Rec. 1984 s. 3677, p. 7, och mål
C-309/96 Annibaldi, REG 1997 s. I-7493, p. 23). Åtgärder av detta slag som
diskriminerar utländska medborgare eller utländska bolag är dock inte tillåtna.
I det föregående har Regeringsrätten gjort bedömningen att regeringsbeslutet
inte strider mot de krav som följer av avvecklingslagen, RF,
Europakonventionen och vissa allmänna rättsprinciper. I detta ligger bl.a. att
förekomsten av utländska intressen i Barsebäcksverket inte leder till att
beslutet skall anses diskriminerande. En prövning mot EG:s etableringsregler
ger samma resultat.
Regeringsrätten finner att valet av en Barsebäcksreaktor som första
nedläggningsobjekt inte innefattar någon överträdelse av EG-fördragets
etableringsregler och att beslutet inte heller kommer i konflikt med åtaganden
enligt elmarknadsdirektivet. Regeringsrätten finner vidare att beslutet inte
träffar någon transaktion som kan betecknas som en kapitalrörelse och att
förbudet i artikel 73b.1 redan av den anledningen inte är tillämpligt.
Enligt EG-domstolens praxis tar förbudet mot exportrestriktioner sikte på
åtgärder som har särskilda och mer tyngande verkningar för exporten än för
den interna handeln. Enbart den omständigheten att exportandelen för
kärnkraftsel som produceras vid Barsebäcksverket angetts vara högre än vid de
övriga kärnkraftverken är inte grund för att anse att regeringens åtgärd har
sådana verkningar. Förbudet är således inte tillämpligt.
Regeringsrättens slutsats är att de här aktuella EG-reglerna inte föranleder att
regeringsbeslutet skall upphävas. Något behov av förhandsavgörande från EGdomstolen föreligger inte.
6.3 Konkurrensfrågorna
6.3.1 Allmänt
Sökandena hävdar att staten genom beslutet att stänga Barsebäcksreaktorn på
ett otillbörligt sätt stärker Vattenfalls redan dominerande ställning på den
relevanta marknaden. Enligt sökandena verkställer staten genom sitt beslut,
riktat mot Vattenfalls närmaste och dessutom privatägda konkurrent, en åtgärd
som Vattenfall inte självt skulle tillåtas utföra och vars effekt enligt EG-reglerna
utgör ett strukturellt missbruk och en överträdelse av artiklarna 90.1 och 86 i
EG-fördraget. Regeringen, som bl.a. åberopar ett utlåtande av professor R.W.
och J.K., hävdar att beslutet är förenligt med EG:s konkurrensregler.
Inom EG har främjandet av den fria konkurrensen alltid varit ett starkt
prioriterat område. Kommissionen spelar här en central roll. Den har stora
befogenheter, såväl i fråga om normgivning grundad på fördragsartiklarna som
vid undersökning och sanktionering av överträdelser i enskilda fall. Om
kommissionen finner att en medlemsstat inte har fullgjort sina
konkurrensrättsliga förpliktelser kan kommissionen - på motsvarande sätt som
på andra områden - föra fördragsbrottstalan hos EG-domstolen enligt artikel
169 i EG-fördraget. Konkurrensfrågor kan också föras till domstolen genom att
nationella domstolar begär förhandsavgöranden enligt artikel 177.
Genom EG-domstolens verksamhet har skapats en omfattande praxis på
konkurrensområdet och närliggande områden. Ofta åberopas i målen hos EGdomstolen såväl de renodlade konkurrensreglerna - artiklarna 3 g), 85 och 86 som artiklar som har att göra med monopolföretag, statliga åtgärder m.m.
(artiklarna 37 och 90), medlemsstaternas lojalitetsplikt (artikel 5), handeln
med varor och tillhandahållandet av tjänster (artiklarna 30 och 34 respektive
59) samt etableringsfriheten (artikel 52). Det närmare förhållandet mellan de
olika artiklarna är - som redan framgått (avsnitt 6.1) - inte sällan oklart.
EG:s konkurrensregler har i hög grad blivit styrande för utformningen av
konkurrenslagstiftningen på nationell nivå. Så t.ex. knyter konkurrenslagen
(1993:20) nära an till EG:s konkurrensregler och ett ytterligare närmande har
föreslagits (jfr SOU 1998:98 om företagsförvärv). Beroende på bl.a. vilka
effekter ett konkurrensbegränsande förfarande har kan det bli föremål för
prövning enligt EG:s konkurrensregler eller enligt de svenska reglerna eller
enligt båda regelsystemen.
Av medlemsstaternas lojalitetsplikt och de av EG-domstolen utvecklade
principerna om EG-rättens effektiva verkan (effet utile) följer att nationella
myndigheter och domstolar är skyldiga att se till att EG-rätten genomförs på
nationell nivå. Det godtas i princip att en enskild får samma processrättsliga
skydd som ges till den som överträtt motsvarande internrättsliga regler; vissa
minimikrav ställs dock eftersom EG-rättens effektiva verkan inte får äventyras.
6.3.2 Närmare om de materiella reglerna och förfarandet
Enligt artikel 3 g) i EG-fördraget skall, i syfte att uppnå de mål som anges i
artikel 2, gemenskapens verksamhet innefatta "en ordning som säkerställer att
konkurrensen inom den gemensamma marknaden inte snedvrids".
I artikel 85.1 beskrivs ett antal konkurrensbegränsande åtgärder avseende
avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade
förfaranden. Enligt artikel 85.2 är avtal och beslut som omfattas av artikel 85.1
ogiltiga. Av artikel 85.3 följer att undantag från artikel 85.1 kan medges
individuellt eller gruppvis (gruppundantag). Det är enbart kommissionen som
kan medge sådana undantag.
Artikel 86 har följande lydelse.
Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den
gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån
det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den
gemensamma marknaden och förbjudet.
Sådant missbruk kan bestå i att (andra stycket b)
...begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för
konsumenterna.
Artikel 86 är, till skillnad mot artikel 85, inte försedd med någon
undantagsmöjlighet.
Artikel 90 har följande lydelse.
1. Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de
beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla
någon åtgärd som strider mot reglerna i detta fördrag, i synnerhet reglerna i
artiklarna 6 samt 85-94.
2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade
reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen
av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter
som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en
omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
3. Kommissionen skall säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas
och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser
medlemsstaterna.
Såväl artikel 85.1 som artikel 86 har direkt effekt; detta anses gälla också vid
en prövning som samtidigt omfattar artikel 90.
Konkurrensreglerna i fördraget kompletteras av rådets förordning (EEG) nr
4064/89 om kontroll av företagskoncentrationer (koncentrationsförordningen).
Med koncentration avses enligt förordningen bl.a. att "ett... företag...antingen
genom förvärv av värdepapper eller tillgångar, genom avtal eller på annat sätt
direkt eller indirekt får kontroll helt eller delvis över ett eller flera andra
företag". Förordningens regler gäller bara koncentrationer som har
gemenskapsdimension; bedömningen av om gemenskapsdimension föreligger
grundas på omsättningstal och andel av omsättningen som hänför sig till olika
medlemsländer. Prövningen hos kommissionen avser frågan om den genom
koncentrationen skapade eller förstärkta dominerande ställningen påtagligt kan
hämma den effektiva konkurrensen inom den gemensamma marknaden eller
en väsentlig del av denna.
De viktigaste förfaranderegler som kommissionen har att iaktta finns i rådets
förordning (EEG) nr 17/62 om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 och i
koncentrationsförordningen.
Sydkraft har hos kommissionen begärt att den skall ingripa. När det som i det
aktuella fallet är fråga om en statlig åtgärd styrs kommissionens handläggning
inte av de nämnda förordningarna. Ett eventuellt ingripande från kommissionen
kan ske enligt artikel 90.3 eller enligt de allmänna bestämmelserna i artikel
169.
6.3.3 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Kravet på dominans
Sökandena anför bl.a. följande. Den relevanta marknaden omfattar endast
Sverige. Vattenfall är dominerande på denna marknad. Den statliga åtgärden
leder till att Vattenfalls dominans förstärks.
Regeringen anför bl.a. följande. Den relevanta geografiska marknaden är
Sverige och Norge; Finland är på väg att ansluta sig. Vattenfall har inte någon
dominerande ställning på denna marknad. Sydkraft har möjlighet att behålla
den andel av marknaden som går förlorad vid nedläggningen genom den
kompensation som betalas ut med anledning av regeringsbeslutet.
Samhandelskriteriet
Sökandena anför bl.a. följande. Samhandelskriteriet i artikel 86 är uppfyllt. I
det aktuella fallet påverkas handelsströmmarna helt klart med hänsyn till
existerande och potentiell handel med EG-länder och den import som
nedläggningen nödvändiggör. En potentiell påverkan kan föreligga även i de fall
förfarandet är begränsat till en medlemsstat.
Regeringen anför bl.a. att någon bedömning av samhandelskriteriet inte
aktualiseras eftersom övriga kriterier inte är uppfyllda.
Tillämpligheten av artikel 90.1 och artikel 86 när beslutet riktar sig mot annat
företag än Vattenfall
Sökandena anför bl.a. följande. Att beslutet inte är riktat till Vattenfall hindrar
inte att artikel 90.1 är tillämplig - en annan tolkning skulle rättfärdiga en
orimlig lucka i EG-fördragets konkurrensskydd. Praxis från kommissionen visar
att artikel 90 kan tillämpas också såvitt avser statliga åtgärder som varit
riktade mot privata aktörer - sökandena åberopar kommissionsbeslut rörande
bl.a. GSM-operatörer i Italien och Spanien, OJ(1995) L 280/49 och OJ(1997) L
76/19, och Rödby hamn, OJ(1995) L 216/8.
Regeringen anför bl.a. följande. Beslutet är inte riktat till det statliga företaget
(Vattenfall) och därmed är artikel 90.1 inte tillämplig. Att det finns
kommissionsbeslut där artikel 90.1 åberopats trots att den statliga åtgärden
riktats mot ett konkurrentföretag förändrar inte saken. Kommissionens praxis
har inte bekräftats genom domstolsavgöranden.
Förutsättningar i övrigt att tillämpa artikel 90.1 och artikel 86
Sökandena anför bl.a. följande. Genom det aktuella beslutet stärks Vattenfalls
ställning. Av det centrala rättsfallet Continental Can (mål 6/72, Rec. 1973 s.
215) följer att Vattenfall inte skulle ha tillåtits köpa motsvarande del av
Sydkrafts verksamhet. Beslutet ökar Vattenfalls möjligheter att ta ut
monopolpriser och att korssubventionera. Samtidigt försvagas Sydkrafts
ekonomi och konkurrensförmåga på grund av bl.a. förlust av intäkter och
stordriftsfördelar och försämrad kostnadsstruktur. Effekten förstärks av att
Sydkraft inte är tillförsäkrat full ersättning för sina skador. Särskilda nackdelar
uppkommer i förhållande till sådana viktiga industriella kunder som kräver
leverans från egen produktion. Staten åsidosätter sin allmänna skyldighet enligt
artikel 3 g) och artikel 5. Det räcker att de statliga åtgärderna kan ge upphov
till en situation i vilken det statliga företaget föranleds att missbruka sin
dominerande ställning. Regeringens beslut får motsvarande verkan som i
avgörandet rörande RTT (mål C-18/88, Rec. 1991 s. I-5941) där den statliga
åtgärden satte företaget i en situation som det inte skulle ha kunnat uppnå på
egen hand.
Regeringen anför bl.a. följande. Medlemsstaterna är inte skyldiga att avstå från
att utöva sin lagstiftningskompetens enbart av det skälet att konkurrensen i vid
mening kan påverkas. Enligt rättspraxis (bl.a. mål C-2/91 Meng, Rec. 1993 s. I5751) anses en statlig åtgärd strida mot konkurrensreglerna endast om den
leder till att ett företag bryter mot dessa regler. Överträdelse av artikel 90.1 i
förening med artikel 86 kan föreligga om beslutet tvingar fram eller starkt
främjar ett missbruk av en dominerande ställning. Av avgörandet i La Crespelle
(mål C-323/93, Rec. 1994 s. I-5077) följer att det skall finnas en direkt
koppling mellan åtgärden och missbruket. Förhållandena i det aktuella fallet är
inte sådana och de skiljer sig också från vad som gällde i t.ex. RTT.
Rule of reason m.m.
Sökandena anför bl.a. följande. Artikel 90 utgör en specifik tillämpning av
artikel 5 och begränsas till situationer där staten reglerar en marknad på vilken
staten agerar. Ledning kan därför inte hämtas från de överväganden som EGdomstolen gjort vid tillämpning av artiklarna 3 g), 5, 85 och 86. Praxis ger inte
stöd för att det finns möjlighet att tillämpa en rule of reason-princip inom
ramen för artikel 90.1. Praxis talar i stället för att undantag kan medges endast
enligt artikel 90.2. I rättsfallet Corbeau (mål C-320/91, Rec. 1993 s. I-2533)
tog EG-domstolen inte fasta på vad generaladvokaten anfört om att införa en
rule of reason-princip i artikel 90.1. Av avgörandet rörande Johnston (mål
222/84, Rec. 1986 s. 1651) följer att hänsyn till allmän säkerhet kan åberopas
endast beträffande de artiklar i EG-fördraget som uttryckligen medger
undantag för allmän säkerhet. I vart fall är åtgärden inte proportionell.
Regeringen anför bl.a. följande. Rättsfallen Meng och Corbeau ger stöd för att
medlemsstaterna kan rättfärdiga överträdelser av artikel 86 med hänvisning till
allmänna hänsyn. Regeringsbeslutet tillgodoser ett skyddsintresse (geografiska
kriteriet) som inte kan tillgodoses med mindre ingripande åtgärder. I vart fall
måste hänsyn tas till den kompensation som erbjuds och till andra åtgärder
som vidtas för att neutralisera verkningarna av beslutet. EG-rätten kan aldrig få
till följd att beslutet med automatik blir ogiltigt. EG-domstolen kan endast
förklara åtgärden oförenlig med gemenskapsrätten och staten får då själv ta
ställning till hur rättsläget skall bringas i överensstämmelse med domstolens
tolkning.
Övrigt
Sökandena anför att Regeringsrätten, för det fall att yrkandet om upphävande
av regeringens beslut inte bifalls direkt, bör avvakta kommissionens fortsatta
utredning rörande konkurrensfrågorna.
Regeringen anser att det saknas anledning att avvakta kommissionens
utredning.
6.3.4 Regeringsrättens överväganden
Sökandenas inställning är att regeringsbeslutet om indragning av drifttillståndet
för den privatägda Barsebäcksreaktorn innefattar ett missbruk av Vattenfalls
dominerande ställning på den relevanta marknaden och en överträdelse av
artiklarna 90.1 och 86 i EG-fördraget.
Den grundläggande frågan - som inte kräver att ställning tas till vad som är
den relevanta marknaden och i vad mån Vattenfall är dominerande på denna
marknad - är om ett beslut av det aktuella slaget kan vara oförenligt med EG:s
konkurrensregler.
Sökandena åberopar rättsfallet Continental Can. Av rättsfallet följer att
missbruk enligt artikel 86 kan föreligga om ett företag som är dominerande på
en marknad genom företagsförvärv stärker sin position på ett sådant sätt att
kvarvarande konkurrentföretag blir beroende av företaget.
I det nu aktuella fallet är det inte fråga om ett företagsförvärv utan om en av
det allmänna påtvingad nedläggning av en verksamhet som, åtminstone för en
viss tid och i någon mån, kan stärka ett statsägt konkurrentföretags ställning.
Prövningen av åtgärden bör ske med utgångspunkt i vad som enligt EG:s
konkurrensregler mer allmänt gäller i fråga om statliga ingrepp på en marknad.
Enligt artikel 222 i EG-fördraget skall fördraget inte i något hänseende ingripa i
medlemsstaternas egendomsordning. Det har redan konstaterats (avsnitt
6.2.3) att det finns utrymme för medlemsstaterna att genom nationaliseringar
eller expropriationer stoppa utövandet av etableringar och hindra
nyetableringar förutsatt att investerare från andra medlemsstater inte
diskrimineras i förhållande till inhemska investerare.
Enligt artikel 3 g) i EG-fördraget skall gemenskapens verksamhet innefatta en
ordning som säkerställer att konkurrensen inte snedvrids. Närmare regler finns
i första hand i artiklarna 85 och 86. Den motsättning som finns mellan å ena
sidan artikel 222 och å andra sidan artiklarna 3 g), 85 och 86 kommer till
uttryck vid tillämpningen av artiklarna 90.1 och 90.2. Trots en omfattande
praxis råder fortfarande oklarheter vad avser t.ex. medlemsstaternas möjlighet
att ge företag särskilda eller exklusiva rättigheter (se t.ex. Edward och Hoskins
i CMLRev 1995, s. 158-186. Article 90: Deregulation and EC Law. Reflections
arising from the XVI Fide Conference).
Att en sådan möjlighet finns när allmänna intressen gör sig gällande har
emellertid knappast satts i fråga. EG-domstolen har således uttalat att
allmänna intressen av icke-ekonomisk art kan rättfärdiga att
televisionssändningar undantas från konkurrens (mål 155/73 Sacchi, Rec. 1974
s. 409, och mål C-260/89 ERT, Rec. 1991 s. I-2925). Samtidigt följer det enligt
domstolen av artikel 90 att verksamheten måste organiseras och utövas på ett
sätt som är förenligt med framför allt reglerna om den fria rörligheten av varor
och friheten att tillhandahålla tjänster och konkurrensreglerna.
Vad gäller konkurrensreglerna är det då inte fråga om att göra en sådan
prövning som var aktuell i rättsfallet Continental Can. Konkurrensreglerna
kommer i stället in i bilden på det sättet att det kan ställas krav exempelvis på
att det allmänna inte medverkar till att överpriser tas ut och på att
verksamheten dimensioneras så att efterfrågan kan tillgodoses (jfr mål 30/87
Bodson, Rec. 1988 s. 2479, och mål C-41/90 Höfner, Rec. 1991 s. I-1979).
Avvecklingslagen grundas på överväganden rörande bl.a. säkerhet och miljö.
Lagen dikteras således av allmänna intressen. Det finns ingen anledning att
anta att en nedläggning av samtliga kärnkraftverk skulle vara oförenlig med
EG:s konkurrensregler och detta har inte heller gjorts gällande i målet. Av vad
som här har sagts följer också att konkurrensreglerna inte skulle hindra en
nationalisering av privatägda kärnkraftverk, en åtgärd som naturligtvis i hög
grad skulle stärka den statliga företagsamhetens ställning på elmarknaden.
Vad saken gäller är därför om EG:s konkurrensregler kräver att
konkurrensförhållandena under själva avvecklingstiden inte rubbas till
Vattenfalls fördel eller närmare bestämt att - så länge Vattenfall anses inneha
en dominerande ställning på den relevanta marknaden - de av Vattenfall ägda
reaktorerna läggs ned först.
Enligt Regeringsrättens uppfattning kan något sådant krav inte härledas från
EG-domstolens praxis. I det föregående har konstaterats att avvecklingslagen
dikterats av godtagbara allmänna intressen och att regeringsbeslutet är
förenligt med såväl grundläggande rättsprinciper som med rekvisiten i
avvecklingslagen. Beslutet uppfyller också kravet på proportionalitet. Mot
denna bakgrund kan beslutet inte anses strida mot de av sökandena åberopade
artiklarna 90.1 och 86.
Med den bedömning som gjorts här ställs den av regeringen väckta frågan om
de formella förutsättningarna att tillämpa artikel 90.1 när beslutet riktats inte
mot Vattenfall utan mot BKAB inte på sin spets.
Inte heller vad gäller konkurrensfrågorna finns behov av att begära
förhandsavgörande från EG-domstolen. Vidare saknas anledning avvakta
kommissionens fortsatta utredning.
7 Energy Charter Treaty
7.1 Bakgrund
Vid Europeiska rådets möte i Dublin i juni 1990 väcktes tanken på att genom
ökat samarbete inom energiområdet underlätta den ekonomiska omställningen
i Central- och Östeuropa samt dåvarande Sovjetunionen och samtidigt förbättra
Västeuropas långsiktiga energiförsörjning. Vid en ministerkonferens i Haag i
december 1991, där även icke-europeiska stater inom OECD deltog,
undertecknades ett första fördrag - European Energy Charter - av ett femtiotal
stater.
European Energy Charter utformades som ett övergripande politiskt dokument.
Förhandlingsarbetet fortsatte i syfte att åstadkomma ett rättsligt bindande
regelverk för samarbetet. Vid en ministerkonferens i Lissabon i december 1994
undertecknades Energy Charter Treaty (Energistadgefördraget) av Europeiska
gemenskaperna, gemenskapernas dåvarande medlemsstater, de tillträdande
medlemsstaterna Sverige, Finland och Österrike samt ytterligare ca 25 stater.
Flertalet signatärer, däribland Sverige, Tyskland och EG, samtyckte till att, i
den utsträckning det var internrättsligt möjligt, tillämpa fördraget provisoriskt i
avvaktan på att det skulle träda i kraft.
Riksdagen har för Sveriges del godkänt Energy Charter Treaty (prop.
1995/96:68, bet. 1995/96:NU14, rskr. 1995/96:177). Fördraget har inte
inkorporerats i svensk rätt och inte heller har fördraget lett till några ändringar
i svensk lagstiftning; det har förutsatts att det för svensk rätt inte behövs några
författningsändringar (prop. s. 14). Godkännanden och ratificeringar från bl.a.
svensk, tysk och EG:s sida skedde i slutet av år 1997. Fördraget trädde i kraft
den 16 april 1998, 90 dagar efter det att föreskrivet antal ratificeringar skett
(jfr SÖ 1997:57). Utöver de ursprungliga signatärerna hade då ytterligare ett
antal stater anslutit sig.
Bland de fördragsslutande parterna finns alltså såväl EG som dess
medlemsstater. EG-rättsligt är fördraget därmed ett s.k. blandat avtal. Det
typiska för ett blandat avtal är att vissa frågor i avtalet faller under den
gemenskapsrättsliga traktatkompetensen medan andra faller under
medlemsstaternas kompetens. EG-domstolen är behörig att tolka fördraget, i
vart fall i de delar där EG utnyttjat sin kompetens (jfr Europeiska
gemenskapernas uttalande enligt artikel 26.3 b (ii), EGT den 9 mars 1998, L
69/115).
7.2 Regleringen i fördraget
Energy Charter Treaty täcker ett brett område omfattande investeringar,
handel, miljö m.m. Det är fråga om ett mycket komplicerat avtal med åtta
huvudavsnitt med 50 artiklar och ett antal bilagor åtföljda av särskilda
överenskommelser m.m.
I det första delavsnittet (artiklarna 1 och 2) definieras bl.a. begreppen
investering och investerare (artiklarna 1.6 och 1.7). Det tredje delavsnittet
(artiklarna 10-17) avser främjande och skydd av investeringar. I det femte
delavsnittet (artiklarna 26-28) finns regler om lösning av tvister mellan en
investerare och en fördragsslutande part och mellan de fördragsslutande
parterna. Det sjunde delavsnittet reglerar bl.a. det fortsatta arbete med
avseende på fördraget som bedrivs av The Charter Conference
(stadgekonferensen) och dess i Bryssel placerade sekretariat (artiklarna 3337).
Artikel 13 avser expropriation - eller närmare bestämt nationaliseringar,
expropriationer och åtgärder med motsvarande verkan - avseende
investeringar i energisektorn tillhörande en investerare från en
fördragsslutande part i en annan fördragsslutande parts område. Expropriation
får ske endast under fyra förutsättningar, nämligen a) att den motiveras av ett
ändamål som ligger i det allmännas intresse, b) att den är ickediskriminerande,
c) att den utförs under iakttagande av gällande lag och d) att den åtföljs av
betalning av prompt, adekvat och effektiv ersättning svarande mot skäligt
marknadsvärde vid en viss tidpunkt (artikel 13.1). Vidare gäller att
investeraren skall ha rätt till omgående prövning enligt den exproprierande
statens lagstiftning "av sitt fall, av värderingen av investeringen och av
betalningen av ersättning" (artikel 13.2). Enligt en särskild regel (artikel 13.3)
omfattar begreppet expropriation situationer där en fördragsslutande part
exproprierar tillgångar hos ett bolag inom dess område som en investerare från
någon annan part har en investering i, inklusive genom aktieägande.
7.3 Sökandenas och regeringens ståndpunkter
Sökandena anför bl.a. följande. De utländska ägarnas investering i
Sydkraftkoncernen är en sådan investering som enligt definitionerna i artikel
1.6 och 1.7 omfattas av det skydd som Energy Charter Treaty ger.
Regeringsbeslutet kränker ägarnas rättigheter enligt samtliga de fyra kriterier
som anges i artikel 13.1. Vid godkännande av fördraget gjordes bedömningen
att det inte hade något innehåll som saknade motsvarighet i svensk
lagstiftning. Detta måste för svensk rätts del innebära att en utländsk
investerare har rätt att i domstol få prövat lagligheten av ett ingrepp riktat mot
hans investering i Sverige.
Regeringen anför bl.a. följande. Regeringsbeslutet uppfyller de krav som
Energy Charter Treaty uppställer vid expropriation e.d. Anledning saknas att gå
in på om de bestämmelser som sökandena åberopat har direkt verkan. Kravet
på allmänt intresse m.m. är tillgodosett och en prövning för PreussenElektras
del kan därför aktualiseras bara i ersättningsdelen. Avvecklingslagen
tillförsäkrar emellertid BKAB - och därmed även PreussenElektra - adekvat och
effektiv ersättning.
7.4 Regeringsrättens bedömning
Internationella avtal ger vid tillämpning på nationell nivå ofta upphov till
problem. Vad gäller Energy Charter Treaty föreligger särskilda svårigheter med
hänsyn till bl.a. fördragets koppling till GATT/WTO och Europeiska
gemenskapernas medverkan som fördragsslutande part. Den omständigheten
att EG är fördragsslutande part gör att det finns anledning beakta den EGrättsliga praxis som utbildats rörande verkan i de nationella rättsordningarna av
blandade avtal (generaladvokaten Tesauro tar i sitt yttrande i mål C-53/96
Hermès, REG 1998 s. I-3603, upp ett antal tillämpningsproblem).
Som framgått ansåg Sverige det inte erforderligt med några särskilda
lagstiftningsåtgärder med anledning av ratificeringen av avtalet. Detta innebär
att om det - trots vad som förutsattes vid Sveriges anslutning till fördraget
(prop. 1995/96:68 s. 14) - skulle visa sig att de nationella reglerna inte fullt ut
motsvarar kraven enligt fördraget, det visserligen föreligger en folkrättslig
förpliktelse för Sverige som stat att iaktta fördragets regler men att det i
princip inte finns någon motsvarande förpliktelse för domstolarna.
Via EG-rätten skulle fördragets regler dock eventuellt kunna få genomslag i
svensk domstol. Vad gäller expropriationsreglerna talar bl.a. avsaknaden av
gemenskapsreglering på området (jfr avsnitt 6.2.3) för att så inte kan ske. Det
bör tilläggas att reglerna i fördraget naturligtvis kan få betydelse i det
hänseendet att de kan påverka tillämpningen av nationella regler (jfr vad gäller
PreussenElektras talerätt avsnitt 3).
Sökandenas talan bygger på att PreussenElektras engagemang i BKAB - genom
aktieinnehavet i Sydkraft - är en investering i den mening som avses i Energy
Charter Treaty och att regeringsbeslutet innefattar en sådan expropriation för
vilken PreussenElektra åtnjuter skydd enligt artikel 13. Ordalagen i artikel 1.6
"ägs eller kontrolleras, direkt eller indirekt..." talar närmast för att indirekt
ägande skall kunna ge aktieägaren status som investerare även om ägandet
inte är av kontrollerande slag. Saken är emellertid inte helt klar (jfr The Energy
Charter Treaty, An East-West Gateway for Investment & Trade, 1996, s. 275,
not. 90). Skulle krav på kontroll ställas är det möjligt att Preussen-Elektras
ägarengagemang vid en eventuell prövning mot fördragsreglerna skulle anses
vara av kontrollerande slag (jfr signatärernas särskilda överenskommelse
avseende innebörden av begreppet "kontrolleras" i artikel 1.6, EGT den 9 mars
1998, L 69/6).
Om det nu är så att PreussenElektra skall anses ha status som investerare
enligt Energy Charter Treaty ger fördraget bolaget en rätt att enligt
lagstiftningen i den exproprierande staten få till stånd en prövning "av sitt fall"
(artikel 13.2). I detta hänseende konstaterar Regeringsrätten, i anslutning till
de i artikel 13.1 angivna villkor som skall vara uppfyllda för att
expropriationsåtgärden skall få utföras, att Regeringsrätten redan funnit att
beslutet är ett led i verkställigheten av den av allmänna intressen dikterade
kärnkraftsavvecklingen, att beslutet inte är diskriminerande och att det fattats
med stöd av avvecklingslagen (se avsnitt 5).
Det fjärde villkoret i artikel 13.1 tar sikte på ersättningen. Villkoret är
formulerat på ett sätt som är vanligt i internationella investerarskyddsavtal och
det finns en omfattande skiljedomspraxis på området. I det föregående har
Regeringsrätten gjort bedömningen att regeringsbeslutet inte kan upphävas
med hänvisning till avvecklingslagens ersättningsregler - en slutlig prövning av
rimligheten av ersättningen kan ske först då denna bestäms. Regleringen i
Energy Charter Treaty leder inte till någon annan bedömning, allrahelst som
fördraget bygger på att tvister mellan en investerare och en fördragsslutande
part i första hand skall lösas förhandlingsvägen.
8 Utfallet av rättsprövningen och tidpunkten för verkställighet
Regeringsrätten har i de föregående avsnitten funnit att de invändningar från
sökandena som behandlats där inte utgör grund för att upphäva regeringens
beslut. Vad sökandena i övrigt invänt innefattar inte heller någon grund för
upphävande. Det framgår inte klart av omständigheterna i ärendet att beslutet
i annat hänseende strider mot någon rättsregel.
Vid den nu angivna utgången av rättsprövningen skall regeringens beslut enligt
5 § rättsprövningslagen stå fast. En särskild fråga är då vad som skall gälla
beträffande tidpunkten för verkställighet av beslutet.
När rätten att driva Barsebäck 1 upphör inträder skyldighet för BKAB att
omedelbart ta reaktorn ur drift. Enligt regeringens beslut i februari 1998 skulle
rätten att driva reaktorn upphöra vid utgången av juni månad samma år.
Genom sitt inhibitionsbeslut den 14 maj 1998 har Regeringsrätten emellertid
förordnat att regeringens beslut tills vidare inte skall gälla. Verkställigheten har
alltså skjutits upp och uppskovet gäller fortfarande.
Inhibitionsbeslutet har interimistisk karaktär och gäller längst till dess
Regeringsrätten skiljer målet ifrån sig. Om Regeringsrätten skulle avgöra målet
genom en ren fastställelse av regeringens beslut, dvs. utan att förordna särskilt
beträffande verkställigheten, skulle detta medföra att rätten att driva
Barsebäck 1 upphörde - och skyldigheten att ställa av reaktorn därmed
inträdde - i omedelbar anslutning till att målet avgjordes. Även om BKAB och
Sydkraft har känt till regeringens beslut i mer än ett år och har haft anledning
att hålla en beredskap för det fallet att rättsprövningen skulle gå dem emot, är
det sannolikt att ett krav på ett omedelbart upphörande av driften av
Barsebäck 1 skulle vålla bolagen betydande olägenheter.
Det kan med hänsyn till det senast anförda ifrågasättas om ett krav på
omedelbart upphörande är rimligt. Inte minst mot bakgrund av de
rättsskyddsanspråk som följer av artikel 6 i Europakonventionen och som
rättsprövningslagen är avsedd att tillgodose kan det hävdas att den som har
begärt domstolsprövning av ett förvaltningsbeslut och dessutom - såsom i
förevarande fall - har fått bifall till ett inhibitionsyrkande har ett befogat
anspråk på att få driva processen vidare i förlitan på att rättens avgörande inte
skall följas av ett krav på snabbare verkställighet än som gällde enligt det
överprövade beslutet.
I sammanhanget kan erinras om den praxis som har utvecklats i de fall då
enskilda personer har överklagat förbud eller förelägganden som har meddelats
av en förvaltningsmyndighet. I dessa fall har besvärsmyndigheten eller
domstolen ofta funnit det skäligt att sätta ut en ny tid för verkställighet i
samband med att ärendet eller målet har avgjorts. Detta har skett även när
överklagandet har ogillats i sak och ibland också när överklagandet har avvisats
eller inte har lett till prövningstillstånd. Frågan om tidpunkten för verkställighet
har således behandlats som en angelägenhet vid sidan av själva
sakprövningen.
Det är motiverat att anlägga samma synsätt i mål som gäller rättsprövning.
Rättsprövningens karaktär av kassationsförfarande bör inte hindra att den
rättsprövande instansen förordnar om en ny tidpunkt för verkställighet,
eftersom denna fråga i enlighet med det föregående kan ses som en
angelägenhet som ligger vid sidan av själva sakprövningen. Ett ytterligare
argument för denna ståndpunkt är att rättsprövningslagen uttryckligen ger den
rättsprövande domstolen befogenhet att förordna om inhibition, ett beslut som
innebär just att tidpunkten för verkställighet senareläggs. Det framstår som en
naturlig konsekvens av denna reglering att domstolen också, när den skiljer
målet ifrån sig, får förordna om den senareläggning av verkställigheten som
kan fordras för att tillgodose de nyss berörda rättsskyddsanspråken.
Av nu anförda skäl finner Regeringsrätten att det bör anses möjligt för en
förvaltningsdomstol, som i ett rättsprövningsmål fastställer det överprövade
beslutet, att i samband med avgörandet bestämma en ny tidpunkt för
verkställighet. Med hänsyn till rättsprövningens nyss berörda karaktär av
kassationsförfarande bör den nya fristen bestämmas i nära överensstämmelse
med tidigare beslutad varseltid.
Med tillämpning av det sagda finner Regeringsrätten att det finns skäl att i
samband med att regeringens beslut fastställs bestämma att rätten att driva
Barsebäck 1 skall upphöra först vid utgången av november 1999.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut
skall stå fast, dock att rätten att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1 inte skall
upphöra förrän vid utgången av november 1999.
Föredraget mars-december 1998, föredragande Hammarberg, I. Larsson,
Schön-Engqvist och Waas, målnummer 1424-1998, 2397-1998 och 2939-1998.
Rättsfall (endast domar till vilka hänvisningar förekommer i Regeringsrättens
dom anges): RÅ 1991 not. 546; RÅ 1996 ref. 22; RÅ 1996 ref. 40; RÅ 1996 ref.
44; RÅ 1996 ref. 56; RÅ 1997 ref. 59; RÅ 1997 not. 107.
Mål 6/64 Costa v ENEL, Rec. 1964 s. 1141; mål 6/72 Continental Can, Rec.
1973 s. 215; mål 155/73 Sacchi, Rec. 1974 s. 409; mål 120/78 Rewe-Zentral,
Rec. 1979 s. 649; mål 15/79 Groenveld, Rec. 1979 s. 3409; mål 182/83
Fearon, Rec. 1984 s. 3677; mål 222/84 Johnston, Rec. 1986 s. 1651; mål
30/87 Bodson, Rec. 1988 s. 2479; mål C-18/88 RTT, Rec. 1991 s. I-5941; mål
C-260/89 ERT, Rec. 1991 s. 1-2925; mål C-41/90 Höfner, Rec. 1991 s. 1-1979;
mål C-2/91 Meng, Rec. 1993 s. 1-5751; mål C-320/91 Corbeau, Rec. 1993 s.
1-2533; mål C-323/93 La Crespelle, Rec. 1994 s. 1-5077; mål C-55/94
Gebhard, REG 1995 s. 1-4165; mål C-163/94 m.fl. Sanz de Lera m.fl., REG
1995 s. 1-4821; mål C-72/95 Kraaijeveld, REG 1995 s. 1-5403; mål C-53/96
Hermès, REG 1998 s. 1-3603; mål C-309/96 Annibaldi, REG 1997 s. 1-7493;
mål C-222/97 Trummer och Mayer, REG 1999 s. 1-1661.
Sökord:
Europakonventionen; EG-mål; Besvärsrätt; Hälso- och miljöskydd;
Proportionalitetsprincipen; Rättsprövning; Rättsprövning
Litteratur:
Det stora antal rättsfrågor som förekommer i målet har medfört att utöver
utredningsbetänkanden, riksdagstryck och gängse standardverk inom den
offentliga rätten ett stort antal kommentarer, handböcker, uppsatser,
artiklar, m.m. inom olika specialområden kommit till användning vid
handläggningen. Det har inte bedömts meningsfullt att återge all använd
litteratur i anslutning till referatet.