Fattigdom och människohandel –
En strategi för bekämpning av människohandel genom
Sveriges internationella utvecklingssamarbete
Text:
Enheten för Global Utveckling
Form och layout: UD-PIK-INFO
Tryck:
Elanders Gotab AB, Stockholm 2003
ISBN 91-7496-XXX-X
Art.nr 03.0XX
2
Innehåll
1
Bakgrund till strategin ........................................ 5
2
Definition och gränsdragningar ............................ 7
3
Problemets natur, utbredning och följder .............. 9
3.1 Vad innebär människohandel? ............................................... 9
3.2 Utbredning och trender ........................................................ 9
3.3 Problemets följder ............................................................. 11
4
Orsaker till människohandeln ............................ 13
4.1
4.2
4.3
4.4
5
Ekonomiska orsaker ........................................................... 13
Sociokulturella orsaker ....................................................... 15
Legala och politiska orsaker................................................ 16
Parternas perspektiv .......................................................... 17
Åtgärder för att bekämpa människohandel .......... 18
5.1 Internationella och regionala överenskommelser ................... 18
5.2 Program ........................................................................... 21
5.2.1 Internationella organisationer ........................................................... 21
5.2.2 Bilaterala givare .............................................................................. 23
5.3 Enskilda organisationer ....................................................... 23
5.3.1 Internationella enskilda organisationer .............................................. 23
5.3.2 Internationella nätverksorganisationer som arbetar mot människohandel24
5.3.3 Lokala enskilda organisationer ......................................................... 25
6
Sveriges agerande ............................................ 26
6.1 Sveriges agerande inom olika politikområden ....................... 26
6.2 Svenska erfarenheter och resurser ....................................... 28
6.3 Policybeslut inom utvecklingspolitiken med bäring på
människohandel ................................................................ 29
6.4 Erfarenheter inom utvecklingssamarbetet ............................. 30
7
Utgångspunkter för att bekämpa människohandel
inom utvecklingssamarbetet .............................. 32
3
8
Strategiska överväganden och prioriteringar ........ 34
8.1 Inriktning och huvudkomponenter ....................................... 34
8.2 Förebyggande åtgärder ....................................................... 35
8.2.1 Öka inkomstmöjligheterna för unga och förbättra arbetsvillkoren .......... 35
8.2.2 Bidra till fri och säker rörlighet ......................................................... 36
8.2.3 Utbildning för barn i särskilt utsatta situationer .................................. 37
8.2.4 Främja jämställdhet mellan könen .................................................... 37
8.2.5 Främja barnets rättigheter ................................................................ 38
8.2.6 Stärka de sociala skyddsnäten ......................................................... 38
8.2.7 Motverka efterfrågan på sexuella tjänster ........................................... 38
8.2.8 Upplysning och information till människor i riskzoner ......................... 39
8.2.9 Relevant och harmoniserad lagstiftning ............................................. 39
8.2.10 Effektiv lagföring ............................................................................ 40
8.3 Kurativa åtgärder ............................................................... 41
8.3.1 Underlätta rapportering av övergrepp ................................................ 41
8.3.2 Omedelbart stöd till offren ............................................................... 41
8.3.3 Reformering av polis- och rättsväsende ............................................. 41
8.3.4 Utveckling av socialtjänst ................................................................ 42
8.3.5 Förbereda återsändande och återanpassning ...................................... 42
8.3.6 Samordning mellan verkställande organ ............................................ 43
8.3.7 Stödja kritiska granskare .................................................................. 43
8.4 Analys, genomförande, uppföljning ...................................... 43
8.4.1 Ökad information ............................................................................ 43
8.4.2 Metodutveckling ............................................................................. 44
8.4.3 Samverkan mellan olika aktörer ........................................................ 44
8.4.4 Uppföljning och utvärdering ............................................................. 44
8.5 En kombination av olika instrument och kanaler inom Sveriges
internationella utvecklingssamarbete ................................... 45
9
Konsekvenser för arbetet i Sverige ..................... 47
9.1 Samstämmighet med andra politikområden .......................... 47
9.2 Aktiv samordning, organisation och uppföljning .................... 47
9.3 Finansiella konsekvenser .................................................... 48
10 Samlade riktlinjer i korthet ............................... 49
Förkortningslista ........................................................................ 51
4
1 Bakgrund till strategin
Människohandel är inget nytt problem men förefaller ha växt i omfattning på flera
håll i världen och fått en alltmer global karaktär. Under senare år har problemet
också fått ökande internationell uppmärksamhet. Människohandel kan till stor
del ses som ett symtom på relativ och absolut fattigdom, samt ett resultat av bristande jämställdhet mellan kvinnor och män liksom bristande respekt för barnets
rättigheter.
Det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete är att höja de fattiga
folkens levnadsnivå. I samarbetet med länder i Central- och Östeuropa är det
övergripande målet att främja en hållbar utveckling samt fördjupad integration
och partnerskap i Östersjöområdet och dess omgivningar. Att främja demokrati,
minska sociala orättvisor och öka jämställdhet mellan könen är alla delmål för
Sveriges utvecklingssamarbete. De kan också vara medel för att utrota fattigdom
samt verka för ökad integration och en hållbar utveckling. Som mer konkreta mål
på vägen kan man se utvecklingsmålen i FN:s Millenniedeklaration, som generalförsamlingen antog år 2000. Den parlamentariska kommittén Globkom har lagt
fram sitt betänkande om hur Sveriges politik för global utveckling bör se ut i
framtiden och en proposition är att vänta våren 2003. Kommitténs betänkande
behandlar hur global rättvisa kan främjas genom olika politikområden och visar
på hur en sådan politik kan bygga på och integrera såväl ett fattigdoms- som ett
rättighetsperspektiv. Det alltmer globala problemet med människohandel måste
ses i ljuset av detta utvecklingspolitiska perspektiv. Det är ett exempel som illustrerar behovet av samstämmighet mellan olika politikområden och av gränsöverskridande åtgärder.
Människohandel är enligt FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad
brottslighet och dess protokoll om människohandel en rekrytering, förflyttning
och/eller inhysande av en person med tvång, under falska förespeglingar eller
annan otillbörlig påverkan med syfte att utnyttja henne eller honom. Det är ett
allvarligt brott som kränker människans värdighet och en rad mänskliga rättigheter. Staten har ett ansvar enligt mänskliga rättighetsinstrument att tillförsäkra
människor skydd mot människohandel. Regeringarna i det land varifrån någon
bortförs, i de eventuella transitländerna, såväl som i det slutliga destinationslandet
är direkt ansvariga för att vidta de åtgärder som krävs för att förebygga och bekämpa människohandeln, samt skydda offren och ge dem stöd. Det behövs en
samverkan mellan länder och det internationella samfundet måste bistå. Här har
Sveriges utvecklingssamarbete en uppgift att fylla.
Sveriges engagemang för att bekämpa människohandel har vuxit snabbt de
5
senaste åren både vad gäller problemets bemötande i vårt eget land, inom EU och
i omvärlden i övrigt. Engagemanget har utgått från skilda politikområden och
framförallt fokuserat på gränsöverskridande organiserad brottslighet, fattigdomsbekämpning, social trygghet, ekonomisk utveckling, migration, jämställdhet och
skydd av barn. I Sverige arbetar flera departement och myndigheter, liksom enskilda organisationer, mot människohandel och för att stödja dem som blivit offer
för handeln.
Sverige ger stöd till insatser för att bekämpa människohandel i Central- och
Östeuropa, på västra Balkan, i Syd- och Sydostasien samt i Västafrika. Sverige har
inom ramen för EU:s regionala samarbete med Asien tagit initiativ till gemensamma åtgärder för att bekämpa människohandel. Detta initiativ har fungerat som
en katalysator för en policyutveckling av frågan inom Sveriges utrikespolitik. Ett motsvarande regionalt samarbete har påbörjats inom dialogen mellan EU och Afrika.
För att stärka Sveriges fortsatta ansträngningar för att bekämpa människohandel inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet, och för att få en
långsiktig inriktning och institutionell förankring i arbetet, behövs en samlad
strategi och vägledande riktlinjer. Denna strategi är inriktad på åtgärder för att
bekämpa alla former av människohandel, men har fokus på kvinnor och barn, liksom på de vanligaste och värsta formerna av exploatering som sexuellt utnyttjande, tvångsarbete och skadligt barnarbete. Strategin bygger på en probleminventering och analys av orsaker och behov, lärdomar från hittills gjorda erfarenheter
samt Sveriges särskilda förutsättningar. Strategin är avsedd för regeringskansliet,
Sida och andra myndigheter som arbetar med frågan inom utvecklingssamarbetet.
6
2 Definition och gränsdragningar
Strategin tar sin utgångspunkt i den definition som anges i FN:s protokoll om
förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt
kvinnor och barn.1 Det internationella samfundet sluter nu upp kring denna efter
att tidigare ha använt olika definitioner med åtföljande brister i harmonisering
och samordning. I detta protokoll avses med
handel med människor: rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av personer genom hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång,
bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en
persons utsatta belägenhet eller givande eller mottagande av betalning eller
förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan
person i syfte att utnyttja denna person. Utnyttjande skall innebära åtminstone
utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuellt utnyttjande,
tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk och
sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ. 2
Enligt protokollet framgår att det skall anses som människohandel även om ett
offer samtyckt till den åsyftade exploateringen när något av de medel har använts
som anges i definitionen. Vidare slås fast att när det gäller barn, d.v.s. en person
under 18 år, så behöver heller inte något av de angivna medlen ha använts för att
det skall anses vara människohandel.
Förenklat uttryckt avses med människohandel en handling som rekrytering,
förflyttning eller inhysande av en person med hjälp av medel som tvång, hot,
bedrägeri eller andra otillbörliga påtryckningar i syfte att utnyttja personen på
något sätt. Protokollets definition utgår från att vuxna och barn av båda könen kan
bli offer för människohandel och att offrets fria vilja i något avseende har
undergrävts eller begränsats. Den omfattar alla former av utnyttjande, inte bara
sexuellt utnyttjande. Definitionen i protokollet är således bred för att vara
tillämplig på många olika situationer men lämnar därmed också utrymme för
tolkningar. Även om den avser människohandel över nationsgränser, vilket
innebär att brottet skall ha begåtts eller organiserats i mer än en stat, så kan den
tillämpas analogt på handel med människor inom länder.
Människohandel är ett sammansatt fenomen och begrepp. Ser man den som
en process kan man tala om tre faser – rekrytering, transport och utnyttjande vid
destinationen. Människohandel kan ofta brytas ner i en varierad serie kränkningar
av någons rättigheter under denna process. Offret kan bli utsatt för bedrägeri,
1 UN Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, tilläggsprotokollet till FN:s
konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, som antogs av generalförsamlingen i november 2000.
2 Definitionen av begreppet människohandel enligt FN:s protokoll om handel med människor, paragraf 3
7
våldtäkt, misshandel, tvångsarbete, stöld av resehandlingar etc. Flera gärningsmän
kan vara inblandade och kränkningarna begås på flera orter över tid. Människohandel blir därför ett tänjbart begrepp som ska härbärgera en sammansatt verklighet.
Fenomenet överlappar delvis eller hänger samman med flera andra företeelser
och frågor så som människosmuggling, migration, prostitution och barnarbete.
Denna strategi gäller just människohandel, men analys och åtgärder avseende
dessa näraliggande frågor kan ha bäring också på bekämpning av människohandel
och omvänt. Nedan beskrivs i korthet några sådana företeelser:
Människosmuggling handlar om att i vinstsyfte transportera människor till länder
för vilka de saknar visum eller nödvändigt inresetillstånd. Transporten sker på den
smugglades initiativ eller med dennes medgivande. Människosmuggling är ett
brott som i första hand riktar sig mot staten.
Arbetskraftsmigration handlar om människor som själva bestämmer sig för att
flytta för att söka arbete eller utkomst på annan ort i landet eller i ett annat land.
Migration som begrepp omfattar varken någon otillbörlig påverkan eller
vinstsyfte, men behovet eller viljan att migrera kan skapa grogrund för människohandel och en marknad för människosmuggling. Inte sällan blir människor offer
för människohandel när de är på resande fot för att skaffa sig arbete.
Tvångsarbete är när en person mot sin vilja tvingas utföra ett arbete under någon
form av hot. Offren för människohandel tvingas många gånger till olika former av
tvångsarbete, t.ex. i hushåll eller jordbruk, där deras rättigheter och rörlighet
inskränkts.
Barnarbete är när någon minderårig utnyttjas i skadligt arbete. Arbetet i sig kan
vara fysiskt eller psykiskt skadligt eller så hindrar arbetet barnet att åtnjuta sin rätt
till utbildning eller utveckling i övrigt.
Sexuellt utnyttjande och framförallt prostitution utgör en av de dominerande
formerna av utnyttjande som människohandeln syftar till. Efterfrågan på sexuella
tjänster utgör således en av de viktigaste orsakerna till att denna typ av människohandel förekommer.
Det är framförallt i rättsliga, särskilt straffrättsliga, sammanhang som det finns ett
behov att absolut definiera och ringa in människohandel. Men det behövs också
gemensamma utgångspunkter för informationsinhämtning, analys och åtgärder.
De tre brottsrekvisiten för människohandel enligt FN-protokollet kan användas
för avstämning när en bedömning av förekomsten människohandel skall göras.
8
3 Problemets natur,
utbredning och följder
3.1 Vad innebär människohandel?
Handel med människor är ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av andra
människors nöd och utsatthet. Ett typiskt fall av människohandel är den unga
kvinnan från en fattig familj på landsbygden som lockas till staden, eller till ett
välbärgat grannland, under förespeglingar om välbetalt arbete. Ofta är det en
bekant som står för de första kontakterna med kvinnan eller hennes familj. Kvinnan
som hamnar i ett främmande land är helt beroende av denna kontaktperson. Hon
varken förstår språket eller känner till trakten och saknar oftast inresetillstånd.
När hon väl lämnat hembyn kanske färden inte går dit det var sagt, arbetsplatsen
visar sig vara en bordell, och betalningen inte den som förespeglats. Tvärtom blir
hon skyldig för resekostnaderna, fråntagen sina eventuella dokument och ofta
sexuellt utnyttjad. I Västafrika är det vanligt att barn – ofta pojkar – från fattiga
omständigheter lämnar sina familjer för att arbeta på bomulls- eller kakaoplantage.
De hamnar istället i arbete under slavliknande former. Människor som dessutom
drabbats av krig eller naturkatastrofer, befinner sig på flykt eller under annan svår
press, blir förstås än mer utelämnade. På så sätt utnyttjas människors beroende och
utsatthet för andras vinning.
3.2 Utbredning och trender
Människohandel förekommer i dag i stora delar av världen och de flesta länder är
berörda. Det är en sammansatt och skiftande företeelse som rör sig både över tid
och rum. Den består av en kedja av övergrepp. Handeln förekommer inom länder,
över nationsgränser och även mellan kontinenter. Eftersom det handlar om brottslig verksamhet är det svårt att veta hur omfattande problemet är. Den information
som finns är knapphändig och data är ofta otillförlitliga. Siffror är ofta grova
antaganden. De kan utgå från olika definitioner och ha tagits fram för olika syften,
vilket gör att de sällan är jämförbara. Människohandel för sexuell exploatering har
getts förhållandevis mycket uppmärksamhet. Den ökade dokumentationen om
9
effekterna av väpnade konflikter, exempelvis från Vietnamkriget, Sierra Leone,
Balkan och Algeriet, visar på dessa konflikters betydelse för spridningen av
människohandel. Rapporterna redovisar hur efterfrågan på sexuella tjänster under
konfliktsituationer bl.a. leder till att sexhandel med kvinnor och barn fått fäste
och sedan fortsätter då soldater ersätts av sexturister och människohandlare.
Tillförlitlig information vad gäller handel med människor för olika former av
tvångsarbete i bygg- och restaurangbranschen, jordbruket och vissa industrier är
mer bristfällig. Om handel för tiggeri och organhandel finns nästan ingen information. Trots detta kan vissa konturer och trender skönjas.
• I Europa sker människohandeln främst från Öst- och Centraleuropa och vidare
därifrån till Västeuropa. Länderna på västra Balkan fungerar i många fall som
knutpunkt för handel med kvinnor och flickor från öst till väst, men de är också
själva både ursprungs- och destinationsländer. Offren utnyttjas främst i prostitution eller för annan sexuell exploatering. Kvinnor och barn säljs också till
Europa från Sydostasien, Västafrika och Sydamerika. Unga kvinnor från Europa,
framförallt Ryssland, rapporteras också ha sålts till USA, Sydostasien och Japan
för prostitution. Rapporter finns också om utnyttjande i jordbruks-, restaurangoch hushållsarbete. Det finns även uppgifter om att barn säljs för att utnyttjas
som tiggare.
• I Öst- och Sydostasien är flera länder så som Thailand och Kina både ursprungsoch destinationsländer. Därutöver är de främsta ursprungsländerna för människohandel Filippinerna, Burma/Myanmar, Vietnam och Kambodja medan de
huvudsakliga transit- och destinationsländerna är Malaysia och Japan. Kvinnor
och flickor säljs framförallt för prostitution och sexuell exploatering, men
också för hushållsarbete och giftermål, som så kallade ”postorderbrudar”.
Flickor och pojkar säljs som billig arbetskraft för att arbeta på byggen, i restauranger, jordbruk, fabriker och privata hushåll. Flera fall av barn som sålts för
organiserat tiggeri har också uppmärksammats.
• I Sydasien är Bangladesh och Nepal ursprungsländer medan Indien och Pakistan
är destinationsländer. Det finns också en omfattande handel inom Indien.
Flickor och unga kvinnor från fattigare områden på landsbygden säljs för
prostitution och för giftermål till städerna. En del pojkar säljs till Pakistan för
arbete på byggen och i jordbruk. Det har också förekommit att pojkar sålts till
Mellanöstern som kamelryttare.
• Flera huvudsakligen ursprungs- och transitländer finns i Centralasien och södra
Kaukasien. Det handlar främst om unga kvinnor och flickor som säljs från bl.a.
Armenien, Georgien, Kazakstan och Tadjikistan till Ryssland, Västeuropa,
Turkiet, Förenade Arabemiraten och USA för att framförallt utnyttjas i prostitution. I Mellanöstern förekommer handel med människor för barnäktenskap,
kamelridning och hushållsarbete.
10
• Det finns lite information och data om problemet i Afrika. Den information
som finns gäller huvudsakligen Central- och Västafrika och gäller handel med
barn till plantagejordbruk. Flickor säljs också för hushållsarbete tvångsgifte/
barnäktenskap och prostitution. Ursprungsländer är framförallt Mali, Togo, Benin,
Burkina Faso och Nigeria medan Elfenbenskusten, Ghana, Nigeria och Gabon
är mottagarländer. Kvinnor säljs också till Europa och utnyttjas i prostitution
och hushållsarbete.
• Vad gäller andra delar av Afrika är informationen mer bristfällig men det finns
indikationer på att människohandel förekommer. Kvinnor och barn transporteras från olika delar av Afrika till Arabiska halvön och till Europa men även
inom och mellan olika länder. De som utsätts för människohandel utnyttjas
oftast för sexuella ändamål, hushållsarbete eller som billig arbetskraft. Exempelvis har Sydafrika blivit ett destinationsland p.g.a. den växande sexhandeln.
Brottssyndikat från Central- och Östeuropa, Sydasien och Västafrika tros vara
inblandade i människohandeln.
• Handeln med människor i Latinamerika sker till en betydande del inom
länderna och har tydlig koppling till sexhandeln. Handeln förekommer även över
gränserna till andra länder inom regionen och till USA, Kanada, Japan och
Västeuropa. Ursprungsländerna i regionen är framförallt Bolivia, Brasilien,
Colombia, Dominikanska Republiken och Mexiko. Argentina, Venezuela och
Costa Rica är de vanligaste destinationsländerna. Det finns information om
utnyttjande inom gruvindustri, jordbruk, skogsbruk och hushållsarbete liksom
inom narkotikahandel. Uppgifter tyder på att det även förekommer handel
med barn för adoptioner bl.a. från Guatemala och Bolivia.
• USA och Kanada är stora destinationsländer för människohandel i första hand
från Latinamerika men även från Central- och Östeuropa och Sydostasien.
Handeln avser framförallt prostitution, tvångsarbete och ”postorderbrudar”.
3.3 Problemets följder
Det är uppenbart att människohandeln kan få förödande konsekvenser för offrens
fysiska och psykiska hälsa och för deras juridiska, sociala och ekonomiska situation,
både på kort och lång sikt. Utöver följderna för de drabbade påverkar människohandeln också samhället negativt.
Den drabbades hälsa kan ta skada på flera sätt. Det är vanligt att offret utsätts för
en psykologisk nedbrytning genom isolering, hot, förnedring, våld och sexuella
övergrepp som försätter henne eller honom i en extrem stressituation. Stressen
kan i sin tur leda till trauman och depressioner. Risken för sexuellt överförbara
11
sjukdomar – och då i värsta fall hiv/aids – är stor. Fysiska skador uppstår ofta till
följd av våld och misshandel. Oönskade graviditeter bland kvinnor och flickor
som utnyttjas sexuellt leder inte sällan till riskfyllda aborter. Kvinnor och barns
fysiska, mentala och sociala utveckling hämmas och de blir märkta för livet.
De sociala följderna är också mycket allvarliga, inte minst för de unga kvinnor
och flickor som sålts för sexuellt utnyttjande. De kvinnor som återvänder accepteras ofta inte av sin familj och blir socialt utstötta i de samhällen de kommer
ifrån. De får svårt att bilda familj och att få ett arbete. Det är därför stor risk att de
blir än mer utelämnade och på nytt utsätts för olika former av utnyttjande eller
återsäljs in i prostitution. Pojkarnas öde vet vi mycket lite om, men risken för att
de hamnar i ett utanförskap som kan leda till kriminalitet och missbruk är uppenbar.
De negativa samhälleliga följderna av människohandeln är bl.a. att patriarkala
attityder legitimeras. I de mest utsatta länderna kan också antalet återvändande
offer för människohandel, ofta med svåra psykiska och fysiska men, vara en
omedelbar belastning. Handeln förser prostitutionsindustrin med offer, vilket i sin
tur får följder för jämställdheten och synen på mäns och kvinnors sexualitet. Den
förstärker föreställningen att såväl människor som sexualitet kan köpas och säljas.
Dessutom kan det sexuella utnyttjandet av kvinnor och barn bidra till att öka
spridningen av hiv/aids, vilket slår både mot individen och samhället genom
inkomstbortfall, ökade vårdkostnader, försvagade familjer och socialt lidande.
Människohandel, liksom vapen- och narkotikahandel, omsätter stora summor
och bidrar till en växande illegal marknad och kriminalitet. Eftersom verksamheten ger förhållandevis stora vinster till relativt låg risk kan människohandlare
och andra intressenter bli lockade av möjligheterna att tjäna snabba och säkra
pengar. En utbredd illegal marknad av ljusskygga verksamheter underminerar en
sund ekonomi och försvårar uppbyggnaden eller upprätthållandet av rättsstaten.
Utöver att finansiera en alltmer organiserad och avancerad brottslighet finns
anledning att tro att intäkterna många gånger bidrar till att finansiera subversiv
verksamhet och väpnade rörelser.
12
4 Orsaker till människohandeln
Människohandel är ett sammansatt problem. För att förstå dess orsaker behöver
man identifiera och analysera både de mer omedelbara och utlösande faktorerna
men också de underliggande och strukturella. Orsaker går att finna i såväl politiska
och ekonomiska som sociala och kulturella faktorer liksom i samspelet dem
emellan. Människohandel kan vidare analyseras utifrån ett utbuds- respektive ett
efterfrågeperspektiv, d.v.s. vilka faktorer utelämnar människor till människohandel respektive vilka faktorer påverkar efterfrågan på dessa människor.
Den globala människohandeln kan ses som en följd av efterfrågan på människor
för olika former av exploatering, fattigdom – absolut och relativ, kvinnors och
barns underordnade ställning och brist på makt samt bristande respekt för och
skydd av mänskliga rättigheter. Det är också tydligt att människor är mer utelämnade vid extrema händelser som naturkatastrofer eller väpnade konflikter när
deras hela existens rubbas och sociala strukturer och försörjningssystem faller
sönder. Det gäller framförallt kvinnor och barn och då särskilt de som tillhör redan
marginaliserade grupper.
4.1 Ekonomiska orsaker
Det är framförallt en ojämn fördelning av tillgängliga resurser och bristen på
inkomstmöjligheter som utelämnar människor åt människohandel.
Det saknas tillgångar och tillräckliga inkomster i familjen. På landsbygden
minskar jordbrukets lönsamhet och marken blir för knapp. Kvinnor och barn
måste därför i högre grad bidra till familjens uppehälle. Med minskade marginaler
blir hushållen sårbarare. Det saknas ofta socialförsäkringssystem eller så nås inte
de fattigaste av dessa.
Det råder brist på avlönat arbete, särskilt för outbildad arbetskraft. Ungdomsarbetslösheten är hög på många håll. Arbetsmarknaden för unga kvinnor är ofta
mycket begränsad och sämre än för unga män. Kvinnors lönearbete värderas
relativt sett lägre än männens i t.ex. jordbruket. Kvinnor är därför i allmänhet hänvisade till hushållsarbete och den informella sektorns försäljnings- och servicearbeten. De arbeten som finns innebär ofta dåliga arbetsvillkor med långa arbetstider och låga löner. Hushålls- och servicearbeten är ofta dåligt reglerade och arbetarna är inte fackligt organiserade. I många fall börjar unga kvinnor som hembiträden under slavliknande former i hopp om något bättre. Kreditmöjligheter för
13
fattiga till rimliga villkor är mycket begränsade och det saknas fortfarande tillgång
på mikrokrediter, framförallt för unga kvinnor utan egna tillgångar.
Migrationstrycket ökar medan många gränser blir alltmer slutna. Ekonomisk
strukturomvandling driver på migrationen från landsbygden till städerna och från
fattigare länder till rikare. Arbetarna förflyttar sig också till arbetsplatser som
behöver mer temporär arbetskraft t.ex. inom turistnäringen, byggnadsbranschen
och jordbruket. Den snabba urbaniseringen bidrar i sin tur till att människor från
landsbygden exponeras för andra inkomst- och konsumtionsmöjligheter. Invandringen till många höginkomstländer blir alltmer rigoröst reglerad samtidigt som
alltfler gästarbetare och migranter är kvinnor.
Det är ofta brist på relevant, god och kostnadsfri skolutbildning, vilket särskilt
drabbar flickor. Många barn saknar fortfarande grundläggande utbildning och är
beroende av andra som kan läsa och skriva. Finns det överhuvudtaget någon utbildning så innebär den ofta kostnader för föräldrarna. Den är ofta illa anpassad till
barnets verklighet och leder sällan till avlönat arbete.
I vissa länder och områden, däribland i Central- och Östeuropa, har snabba och
genomgripande samhällsomvälvningar eller väpnade konflikter lett till svåra ekonomiska problem och sammanbrott av de sociala skyddssystemen. För många
människor har resultatet blivit försämrade inkomstmöjligheter och en ökande
fattigdom, inte minst för anställda inom traditionellt kvinnliga sektorer. Många
män har också förlorat sin traditionella roll som familjeförsörjare och har hamnat
i missbruk. Därmed har många kvinnor fått en tyngre försörjningsbörda. I flera
länder i Afrika har spridningen av hiv/aids lett till en allt tyngre försörjningsbörda
för de överlevande familjemedlemmarna, vilka ofta är barn.
Bland de ekonomiska orsakerna på efterfrågesidan är det framför allt möjligheterna att göra stora vinster inom sexhandeln samt efterfrågan på billig arbetskraft som är framträdande. Efterfrågan på sexuella tjänster är också både utbredd
och diversifierad. Lönsamheten i prostitutionsindustrin är relativt sett mycket
hög och den sexrelaterade turist- och underhållningsindustrin står för en påtaglig
del av inkomsterna i flera länder. Det finns en efterfrågan på billig och medgörlig
arbetskraft till illegal verksamhet och till verksamhet i den informella sektorn som
är svagt rättsligt reglerad och har låg vinstmarginal. Det kan handla om små företag som inte kan flytta sin produktion. Inom vissa regioner och branscher finns en
marknad för barnarbetskraft som oftast är billigare och lättare att exploatera än
vuxen arbetskraft. Barnarbetskraft är särskilt förekommande i plantagejordbruk
för kakao och bomull, räkodling, ädelstenshantering, hushållsarbete och militär
verksamhet. Barn utnyttjas också för tiggeri och brottslig verksamhet.
Den ekonomiska globaliseringen tillsammans med den nya kommunikationstekniken, snabbare och billigare transporter har underlättat för en växande organiserad brottslighet, som bl.a. länkar samman lokala kriminella individer och gäng
med större brottssyndikat.
14
4.2 Sociokulturella orsaker
Förtrycket av kvinnor och barn, i form av patriarkala familje- och samhällsstrukturer där kvinnor underordnas män, är en dominerande orsak bland de
faktorer som bidrar till att utelämna människor åt handel. Det är en samtidigt en
huvudorsak till att det finns en efterfrågan på sexuella och andra tjänster som
stimulerar människohandel.
Flickor och kvinnor ges ofta inte samma möjligheter som män och pojkar, och
de utsätts för diskriminerande attityder och handlingar. De ses ofta som en börda
i familjen och det satsas genomgående mindre på dem. Ofta får de inte gå i skolan.
Kvinnor har mindre att säga till om i familjen och saknar inte sällan rätten att äga
eller arrendera land. Förtrycket tar sig nya uttryck i dag, som t.ex. brudköp via
Internet. I Sydasien förekommer betungande hemgifter med moderna konsumtionsvaror till brudgummens familj för att få en dotter bortgift.
Synen på mäns och kvinnors sexualitet är en viktig del av mönstret, som ofta
visar sig i mäns önskan att kontrollera kvinnors och flickors sexualitet. Föreställningar vidmakthålls om mäns sexualitet som naturgiven medan kvinnlig
sexualitet skuld- eller skambeläggs. För kvinnor leder det till ett konstant hot om
våld, stigmatisering och i vissa fall mord. För den som utpekats som en ”dålig”
kvinna kan det betyda total rättslöshet och social utfrysning.
Rådande acceptans för prostitution och sexhandel måste förstås som ett
symptom på denna sexualsyn.
Utnyttjande av prostituerade ingår inte sällan i en initiationsrit av pojkar in i de
vuxna männens krets. Det är också vanligt i samband med att män gör affärer, befinner sig på resa eller arbetar långt hemifrån. Såväl prostitution som vissa former
av slavliknande arbete återfinns ibland i traditionella kastsystem, hierarkiska
sociala mönster eller efter etniska linjer. Via satellit-TV och Internet får också
pornografin en ökad utbredning och förstärker föreställningarna om att kroppar
går att köpa för pengar, vilket kan leda till en ökad efterfrågan på sexuella tjänster.
Barn är utelämnade åt sina föräldrar och andra vuxna. Föräldrar ser sig ofta ha
rätt och skyldighet att bestämma över barnen och deras liv. De kan skicka iväg
dem till arbete eller till att tas om hand av andra. I delar av Afrika finns en tradition
att sända i väg barn för säsongsarbete till närliggande länder. Traditioner som
barnäktenskap och brudköp bidrar också till riskerna för att flickor utsätts för
människohandel.
Mäns våld mot kvinnor, missbruk och andra sociala missförhållanden i familjen
är pådrivande orsaker till att kvinnor vill skiljas eller tvingas lämna sina hem för att
klara sig på egen hand. Många kvinnor bryts ned av missförhållandena och blir
därmed lättare offer för andras utnyttjande. Barn och ungdomar rymmer hemifrån
för att de blir utsatta för övergrepp eller för att de inte står ut med att leva med
våld och missbruk. Sjukdom och dödsfall kan också ställa kvinnor och barn i en
desperat situation när det saknas sociala och ekonomiska skyddssnät.
15
Etnisk diskriminering, eller diskriminering på grund av social bakgrund är faktorer som gör människor beroende och sårbara.
Många känner inte heller till sina rättigheter eller tror sig inte ha en chans att
hävda dem. I många länder är fattiga eller vissa etniska gruppers rättigheter de
facto inskränkta av nationell lagstiftning.
Fattiga människor möts ofta inte med respekt av polis och andra samhällsföreträdare. Utbredda nedvärderande attityder i samhället banar väg för utnyttjande och övergrepp.
Västerländsk livsstil och konsumtionsmönster sprids via medier och varumarknaden. Satellit-TV kablar ut nya förebilder och lockar med spännande och
varierande liv. Efterfrågan på olika konsumtionsvaror, och framförallt ungas vilja
att tjäna pengar snabbt för att kunna få tag på dessa varor, kan göra att de blir mer
sårbara för att hamna i händerna på människohandlare. Bristande framtidstro
bland unga människor i många utvecklingsländer är en kompletterande faktor.
Det gäller också i vissa av transitionsekonomierna där införandet av demokratiska
statsskick och marknadsekonomi inte gett vad folk hoppats på. Människor blir då
mer benägna att ta risker.
4.3 Legala och politiska orsaker
När det gäller de legala och politiska orsakerna så är det framförallt bristen på tillfredsställande lagstiftning, fungerande förvaltning och effektivt rättsväsende som
är slående.
De flesta länder har anslutit sig till de internationella instrument som behandlar frågan om människohandel. Men ännu återstår för många länder att
anpassa sin nationella lagstiftning till dessa. På nationell nivå har det ofta saknats
lagstiftning och en uttalad politik mot människohandel. Finns det en sådan lagstiftning eller politik brister den inte sällan i sin tillämpning och uppföljning. I
flera av de länder där människohandel eller liknande brott är kriminaliserat är
straffsatserna ibland förhållandevis låga. Genomgående brister respekten för de
mänskliga rättigheterna och det samhälleliga skyddet av utsatta och fattiga grupper
är svagt. Samhället ger inget eller dåligt skydd åt kvinnor och barn mot olika
former av övergrepp.
I många länder är korruptionen utbredd inom polisväsendet liksom inom stora
delar av den övriga förvaltningen så som tull, militär gränsbevakning och immigrationsmyndigheter. Det saknas ofta mekanismer för att utkräva ansvar bland
verkställande förvaltning och tjänstemän. Dessutom är i många fall samordningen
mellan angränsande länders rättsmyndigheter bristfällig, både vad gäller lagstiftning och den praktiska tillämpningen.
16
Minskade möjligheter att lagligt immigrera till andra länder utelämnar människor åt människohandlare. Immigrationsbestämmelserna är ofta stränga vilket gör
att allt fler stängs ute och därmed är hänvisade till olagliga vägar för att ta sig över
gränser. Särskilt redan utsatta grupper blir då lättare offer för människohandlare.
Vad gäller handel med människor för olika former av tvångsarbete3 leder brister
i arbetsrättslig reglering och efterlevnad till allvarliga problem för offren. Detta
gäller särskilt inom den informella sektor som ligger nära den privata sfären, så
som hushållstjänster.
På efterfrågesidan är bristande straffbarhet för dem som tjänar på exploateringen och sexköparna den viktigaste faktorn. Risken för upptäckt liten och bevisningen ofta svår att få fram. Möjligheterna att få anklagade fällda är därför små.
4.4 Parternas perspektiv
Analysen kan också struktureras genom att utgå från de tre berörda parterna:
offret, utnyttjaren och dem som tjänar pengar på verksamheten.
Det typiska offret – en ung kvinna – kanske saknar försörjning eller har
föräldrar som lever under mycket knappa omständigheter. Det är framförallt hon
som behöver bidra till den övriga familjens försörjning. Det finns inget lönearbete
på landsbygden där hon bor eller det är mycket dåligt betalt. Tätorten eller storstaden lockar med bättre möjligheter. Hon eller hennes familj saknar kunskap och
överblick över möjligheterna bortom orten och måste förlita sig på andras information och råd. En bekant säger sig kunna ordna arbete på servering och kan dessutom
ombesörja resan.
Utnyttjaren har i regel inte intresse av att förhöra sig om personen, vars tjänster
denne köper, har blivit utsatt för människohandel. Möjligen har köparen intresse
av personens ålder, etniska eller sociala bakgrund. Det är oftast inte straffbart att
köpa någons tjänster, i varje fall inte i god tro. Den sociala kontrollen är också svag
vad gäller sexköp och anlitande av billig arbetskraft. I många sammanhang anses
de här företeelserna som socialt accepterade.
Den som tjänar pengar på verksamheten kan räkna med god vinst. Storleken
på denna kan vara beroende av var han/hon befinner sig i människohandelns
kedja. För somliga handlar det om brödfödan, för andra om omfattande ekonomisk brottslighet. De går relativt säkra – brottet är svårt att upptäcka och bevisa,
och straffsatserna förhållandevis låga. Vinstpengarna kan tvättas. Myndigheterna
på rättsområdet kanske till och med är inblandade eller får sin procent i mutor. En
polis som är dåligt betald, har begränsad utbildning och otränat rättsmedvetande
har ofta mindre betänkligheter. Eventuellt har han fått betala för sitt jobb eller
måste betala för att behålla det.
3 Se: FN:s protokoll mot människohandel, artikel 3 (a): ”tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk
och sedvänjor” samt ”träldom”.
17
5 Åtgärder för att bekämpa
människohandel
Under senare delen av 1990-talet fick problemet snabbt ökad uppmärksamhet
och idag tas frågan upp inom flera politikområden såväl i Sverige som i andra
länder. Människohandel har kommit att ses som bl.a. en utvecklingsfråga men
också en spegling av brist på jämställdhet. Den har getts plats på den utvecklingspolitiska agendan och blivit föremål för åtgärder inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet. Allt fler aktörer, statliga och icke-statliga, har
således börjat angripa problemet och då från delvis olika utgångspunkter som
migration, organiserad brottslighet eller mänskliga rättigheter. Ett gemensamt
mönster av en tredelad åtgärdsstrategi kan dock urskiljas. Den består för det första
av förebyggande åtgärder, för det andra av stärkt lagstiftning och lagföring av förövarna, och för det tredje av skydd och hjälp till offren efter det att brottet upptäckts. I ett inledande skede koncentrerade sig aktörerna – framförallt de statliga
och mellanstatliga – på det normativa arbetet och en effektivare lagföring av förövarna, medan stöd och hjälp till offren lämnades till enskilda organisationer. På
senare tid har bredare multisektoriella åtgärdsprogram vuxit fram, med flera
aktörer inblandade, framförallt i Europa och Asien.
5.1 Internationella och regionala överenskommelser
Det normativa regelverket har lyfts fram och vidareutvecklats både internationellt, inom FN och regionalt. Det finns nu ett internationellt regelverk att förlita sig på, men normerna har ännu inte fått genomslag i nationell lagstiftning och
politik. Politiken brister ofta i sin tillämpning. Även om initiativ har tagits till harmonisering av nationell lagstiftning, framförallt inom EU, återstår mycket att göra.
• Det samlande dokumentet idag är FN:s konvention mot gränsöverskridande
organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande
och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. Konventionen och protokollet öppnades för undertecknande i Palermo i december
2000. Över två tredjedelar av FN:s medlemsländer har undertecknat protokollet och har därmed markerat sin avsikt att ratificera.4 Protokollet träder i
kraft när 40 länder har ratificerat det.
4 Konventionen hade den 6 mars 2003 undertecknats av 147 stater och ratificerats av 30 stater. Protokollet hade samma datum
undertecknats av 117 stater och ratificerats av 24 stater.
18
Protokollet syftar till
- att förebygga och bekämpa handel med människor, med särskild hänsyn tagen
till kvinnor och barn
- att skydda och stödja offren med full respekt för deras mänskliga rättigheter,
och
- att främja samarbete mellan staterna för att uppnå dessa syften.
Genom protokollet har man för första gången på global nivå lyckats komma
överens om en definition av människohandel som är rättsligt bindande för dess
parter. Protokollet innehåller bestämmelser om bl.a. kriminalisering, assistans
till och skydd för offer, offrets status i destinationslandet, återanpassning av
offer, förebyggande åtgärder, åtgärder mot efterfrågan och utbyte av information och gränskontrollåtgärder. Enligt protokollet så skall parterna vidta lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att motverka sådan efterfrågan som
främjar utnyttjande av människor, särskilt kvinnor och barn, som leder till
människohandel. Protokollet har redan visat sig få betydelse för att samla
världssamfundet i att bekämpa människohandeln. Arbetet med rapporteringsoch uppföljningsmekanismer pågår.
• FN:s konvention om eliminering av alla former av diskriminering av kvinnor
(CEDAW) med tillhörande protokoll om enskilds klagorätt har fokus på
kvinnors mänskliga rättigheter. Kvinnokonventionen från 1979, som har ratificerats av tre fjärdedelar av världens stater understryker att kvinnor skall ha
samma rättigheter som män och att staten skall vidta åtgärder för att försäkra
jämställdhet mellan kvinnor och män. Konventionen förbjuder alla former av
diskriminering av kvinnor och uppmanar länder att identifiera och eliminera
könsspecifika hinder för ett jämlikt utnyttjande av medborgerliga fri- och
rättigheter. Den föreskriver att länder skall vidta lämpliga åtgärder för att
bekämpa alla former av handel med kvinnor och utnyttjande genom prostitution. En kommitté av oberoende experter bevakar konventionens efterlevnad.
• FN:s konvention om barnets rättigheter (CRC) från 1989 är idag ratificerad av alla
stater utom USA, Somalia och Östtimor. Den gäller alla personer under arton
år och omfattar såväl barnets medborgerliga och politiska som dess
ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen är inriktad på barnets rätt att få sina grundläggande behov tillfredsställda, att skyddas mot diskriminering och utnyttjande, och deras rätt att uttrycka sin mening och få den
respekterad. Den föreskriver att varje land skall skydda varje barn från alla former av sexuellt utnyttjande och att det skall ska vidta åtgärder för att förhindra
försäljning av eller handel med barn. Varje stat har skyldighet att se till att den
nationella lagstiftningen står i överensstämmelse med konventionens innehåll.
• I maj 2000 antog FN:s generalförsamling ett tilläggsprotokoll till barnkonventionen om barn, barnprostitution och barnpornografi som utvecklar barnkonven-
19
tionens skydd. Det har nu trätt i kraft och riktlinjer har utarbetats för hur stater
ska rapportera. Genom protokollet åtar sig konventionsstaterna att förbjuda
och straffbelägga de i protokollet angivna handlingarna. Protokollet innehåller
bestämmelser om utlämning vid anklagelser om brott och om internationellt
samarbete för att förhindra brott.
Den kommitté av oberoende experter som har till uppgift att övervaka barnkonventionens efterlevnad kan förväntas att närmare ta upp frågan om handel
med barn och kräva att stater rapporterar om problemet och vidtagna åtgärder
i sitt land.
• ILO antog 1999 konvention 182 om förbud mot och omedelbara åtgärder för
avskaffande av de värsta formerna av barnarbete. Barnprostitution och försäljning av barn ingår definitionsmässigt i de ”värsta formerna av barnarbete”. I
enlighet med konventionen, åtar sig konventionsstaterna att omedelbart avskaffa
dessa extrema former av barnarbete. Mer än hundra stater har ratificerat konventionen. Som ett led i uppföljningen av konventionen bedriver ILO ett internationellt biståndsprogram, IPEC (International Programme on the Elimination
of Child Labour) som syftar till att stärka ländernas förmåga att avskaffa
barnarbete.
• FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har i sin rapport till ECOSOC
tagit fram ett antal mänskliga rättighetsprinciper och rekommendationer för
att bekämpa människohandel. Dessa utgår från individens rätt till skydd.5
Förutom de ovan beskrivna internationella instrumenten finns flera regionala
överenskommelser om samarbete för att bekämpa fenomenet bl.a. förslag till ramlagstiftning inom EU och Europarådets rekommendation R(2000)11 mot människohandel. Inom organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)
antogs vid ministermötet i december 2002 en deklaration om människohandel,
vilken är politiskt bindande för OSSE:s medlemsländer. För Asien kan nämnas
South Asian Association for Regional Co-operation:s, (SAARC) deklaration mot
människohandel i Sydasien,6 handlingsplanen mot människohandel inom AsiaEurope Meeting, ASEM,7 liksom Asian Regional Initiative Against Trafficking in
Women and Children, (ARIAT) i Sydostasien. I Västafrika finns en handlingsplan
inom Economic Community of West African States, (ECOWAS), och Librevilleplattformen i Central- och Västafrika.8
5 Rekommendationerna överlämnades till UN ECOSOC 20 Maj 2002, E/2002/68/Add.1
6 SAARC Convention on Preventing and Combating Trafficking in Women and Children for Prostitution
7 ASEM Action Plan to Combat Trafficking in Persons, Especially Women and Children
8 För redogörelse av respektive regional överenskommelse hänvisas till UD:s bakgrundsskrift om människohandel: Trafficking in
Women and Children in Asia and Europe – A Background Presentation of the Problems Involved and the Initiatives Taken, Ministry
for Foreign Affairs, 2001
20
5.2 Program
Flera FN-organ, och andra mellanstatliga organisationer, som arbetar för kvinnors
och barns mänskliga rättigheter och mot organiserad brottslighet, har etablerat
särskilda program, för att bekämpa människohandel. Flera bilaterala givare och
biståndsorgan har också tagit upp frågan och ger stöd till olika insatser för att
bekämpa människohandel.
5.2.1 Internationella organisationer
I stort sett alla program var till en början inriktade på medvetandegörande om
problemet och stöd till lagstiftning och effektivare lagföring av människohandlare
och organiserade brottsnätverk. Under hand har fler och mer diversifierade program vuxit fram. Eftersom de flesta insatser pågått relativt kort tid har några utvärderingar knappats hunnits göras. Bland de mest framträdande aktörerna märks
följande.
• United Nations Development Programme, UNDP, har framförallt bidragit med
att samordna aktörer och insatser bl.a. en grupp av FN-organ, bilaterala givare
och enskilda organisationer som bekämpar handel med kvinnor och barn i
Mekongregionen9.
• United Nations Children’s Fund, UNICEF, med en väl utbyggd fältorganisation, arbetar bl.a. på Balkan, i Syd- och Sydostasien och i Västafrika för
att medvetandegöra, påverka och utbilda myndigheter och enskilda organisationer och att motverka handel med barn och att skydda och hjälpa offren. Den
förebyggande humanitära verksamheten omfattar utbildningar och andra insatser som syftar till att motverka sexuell exploatering av barn i konfliktsituationer.
• United Nations Development Fund for Women, UNIFEM, har länge pekat på
problemet som ett uttryck för våld och diskriminering av kvinnor. Fonden har
insatser i Afrika, Syd- och Sydostasien för att bekämpa handel med kvinnor.
UNIFEM har även sammanställt ett antal rapporter som belyser kopplingen
mellan sexualiserat våld mot kvinnor och barn, krig och människohandel.
• United Nations Fund for Population Activities, UNFPA, har under de senaste
åren uppmärksammat människohandel dels genom att peka på kopplingen till
prostitution och sexuella övergrepp, och dels genom sitt arbete för sexuell och
reproduktiv hälsa och rättigheter.
• International Labour Organisation, ILO, driver ett omfattande internationellt
program för att avskaffa barnarbete, IPEC, inom vilket bekämpning av människohandel utgör en viktig komponent. Erfarenheter från verksamheter i flera
länder har utvärderats.
9 I Mekong regionen ingår Burma/Myanmar, Kambodja, Laos, Thailand, Vietnam, och södra Kina,
21
• United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, UNODCCP,
arbetar med ett globalt program vad gäller identifiering av organiserade
kriminella gruppers inblandning i människohandel och utvecklandet av effektiva rättsliga insatser för att bekämpa denna handel.
• United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, ESCAP,
har program i både Syd- och Sydostasien för att skapa ökad medvetenhet om
människohandel och om hur barn och unga drabbas.
• International Organization for Migration, IOM, har program på västra Balkan, i
Baltikum samt i flera andra länder i Central- och Östeuropa, i några Sydöstasiatiska länder och även i vissa länder i Central- och Västafrika. Programmen är
inriktade på att kartlägga och uppmärksamma människohandel, lagföring och
kriminalisering, juridisk och medicinsk rådgivning samt på program för återvändande och återintegrering av offren för människohandel.
• Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, har antagit en
uppförandekod för OSSE-personal och riktlinjer för sin bekämpning av människohandel.10 Insatserna inriktas bl.a. på att öka medvetenheten om problemet, anpassa och harmonisera nationella lagstiftningar, utbilda personal inom rättsväsendet samt samarbeta med enskilda organisationer för rehabilitering och
återintegrering av offer. OSSE:s kontor för mänskliga rättigheter, ODIHR, driver
ett antal projekt och har inrättat en särskild projektfond för att finansiera
insatser på området.
• Stabilitetspakten för sydöstra Europa har en särskild arbetsgrupp mot
människohandel för att komma åt problemet på Balkan. Arbetet har resulterat
i att länderna i regionen har åtagit sig att anpassa sin lagstiftning till varandra
vad gäller människohandel och utarbeta nationella handlingsplaner mot
människohandel. Vidare har man förespråkat temporära uppehållstillstånd och
skydd för offren i destinationsländerna för att möjliggöra vittnesförhör med
dem i en eventuell rättegång.
• International Criminal Police Organization, INTERPOL, stödjer olika
internationella initiativ för att samla information om och spåra de grupper och
nätverk som är inblandade i människohandeln.
• European Law Enforcement Organisation, EUROPOL, har deltagit i flera
internationella utredningar som gäller människohandel och arbetar för att
förebygga och bekämpa handel med barn för sexuell exploatering liksom
produktion och distribution av barnpornografi.
10 I den europeiska säkerhetsstadgan från 1999 (Istanbul) åtar sig OSSE:s medlemsländer att verka för att eliminera alla former
av människohandel genom att främja antagandet och stärkandet av lagstiftning. OSSE:s ministermöte i Wien i oktober 2000
preciserade hur detta kan ske genom att stadfästa riktlinjer och en uppförandekod - the OSCE Anti-Trafficking Guidelines och
Code of Conduct. Medan riktlinjerna talar om ökad medvetenhet och utbildning, om behovet av att observera, rapportera och
koordinera gäller uppförandekoden för OSSE:s fältpersonal. Sedan dess har många av OSSE:s fältmissioner tagit initiativ för att i
respektive land medverka till bekämpningen av människohandel. I juli 2001uppmanade OSSE:s Permanenta råd organisationens
internationella samarbetspartners att anta riktlinjer liknande OSSE:s. I ett beslut vid ministermötet i Bukarest 2001 upprepades
åtagandet att bekämpa människohandeln.
22
5.2.2 Bilaterala givare
I takt med den ökande satsningen på insatser för att bekämpa människohandel
bland multilaterala och enskilda organisationer har också allt fler bilaterala givare
visat sitt intresse för frågan. Stöd har ofta ingått som en del i bredare satsningar på
barn, jämställdhet, mänskliga rättigheter, hälsa och rehabilitering eller stärkande
av civilsamhället. Nu börjar givare utveckla särskilda strategier för långsiktig
hantering av frågan. The United States Agency for International Development
(USAID) har i flera regioner gett stöd till multilaterala organisationer och lokala
enskilda organisationer för förebyggande åtgärder, rehabilitering av offren och för
att bidra till koordinering mellan olika aktörer. Australien Agency for International Development (AusAID) har satsat på ett större program i Sydostasien.
Canadian International Development Agency (CIDA/ACIDI) driver bl.a. program mot handel med barn i Afrika och Mellanöstern. Norwegian Agency for
Development Co-operation (NORAD) har också bidragit till olika projekt inriktade på att skydda och främja barnets mänskliga rättigheter och projekt som
motverkar kvinnohandel. Storbritannien stödjer genom OSSE/ODIHR insatser
på västra Balkan för att bekämpa människohandel. Landet har initierat ett nätverkssamarbete mellan migrationsmyndigheter i regionen för att lättare kunna
upptäcka och hantera fall av människohandel. Vidare ges stöd till Anti-Slaverys
kapacitetsutveckling av enskilda organisationer som arbetar med problemet i
Västafrika. Department for International Development:s (DfID) arbete mot
människohandel är framförallt inriktat på utbildningsinsatser till unga som
befinner sig i riskzonen men också på rehabilitering och återintegrering av offren.
(Beträffande Sida och Sveriges bistånd se vidare under avsnitt 6.)
5.3 Enskilda organisationer
5.3.1 Internationella enskilda organisationer
Allt fler internationella utvecklings- och mänskliga rättighetsorganisationer
arbetar idag för att bekämpa människohandel genom att rapportera om
problemet men också genom olika räddnings- och stödprogram för offren. De
internationella organisationerna har bidragit till att knyta ihop det lokala arbetet
med policy- och påverkansarbete på nationell, regional och internationell nivå.
De organisationer som dominerar är följande;
Anti-Slavery International har sedan länge arbetat mot tvångsarbete och andra
exploaterande former av arbete. På senare år har människohandel, skadligt hushållsarbete och värsta formerna av barnarbete kommit i fokus. Arbetet består
23
huvudsakligen av utrednings- och påverkansarbete.
Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, CARE, har ett antal projekt som
riktar sig mot människohandel bl.a. i Västafrika där organisationen ger träning och
tekniskt stöd till lokala kommittéer för deras arbete mot människohandel. Vidare
arbetar CARE för förbättrade arbetsvillkor för hushållsarbetare och för att skydda
dem mot exploatering.
End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking in Children for Sexual
Purposes, ECPAT, är ett nätverk av organisationer och individer som arbetar för att
bekämpa sexturism som riktar sig mot barn och barnpornografi. Organisationer
har utfört studier om barnprostitution och handel med barn, och arbetar för lagförande av förövarna.
Human Rights Watch har sedan länge uppmärksammat handel med människor för
prostitution och för olika former av tvångsarbete i främst Asien och Europa. Organisationen arbetar huvudsakligen med rapportering och dokumentering av enskilda fall samt med studier och påverkansarbete.
Plan International är inriktat på barn och driver förebyggande insatser för fattiga
familjer på landsbygden genom t.ex. mikrokrediter, hälsovård och utbildning.
Samtidigt bidrar man till att uppmärksamma och motverka problemen med människohandel och barnarbete liksom till att öka respekten för barnets rättigheter.
Plan International arbetar både i Asien och i Västafrika.
Save the Children Alliance har länge arbetat mot sexuellt utnyttjande och övergrepp på barn och mot skadligt barnarbete. Man har nu också inkluderat bekämpning av människohandel och håller på att utveckla ett decentraliserat program på
Balkan, i Syd- och Sydostasien och Västafrika. Insatserna gäller program och påverkansarbete såväl preventivt som kurativt.
World Vision arbetar med att ta reda på mer om människohandel i olika regioner
och att hjälpa offren bl.a. med hälsovård, stöd till familjeåterförening och sysselsättning. World Vision arbetar också mot sexuellt utnyttjade av barn och barnsexturism.
5.3.2 Internationella nätverksorganisationer som arbetar mot människohandel
Det finns också internationella nätverksorganisationer, globala och regionala, för
vilka arbetet med att bekämpa människohandel utgör en huvudfråga. De viktigaste
är följande:
Coalition Against Trafficking in Women, CATW, är en koalition av enskilda organisationer som arbetar internationellt för att uppmärksamma och bekämpa alla
former av sexuell exploatering, inklusive prostitution, pornografi, sexturism och
brudköp och för att förverkliga kvinnors mänskliga rättigheter. CATW under24
stryker sambandet mellan människohandel och prostitution och betonar att kvinnor
inte ägnar sig åt prostitution av fri vilja utan därför att deras valmöjligheter är
beskurna. CATW ser prostitution som en form av sexuellt utnyttjande och våld
mot kvinnor. Förutom påverkansarbete har CATW många medlemsorganisationer
som är engagerade i att assistera offer för prostitution och handel med kvinnor.
Global Alliance Against Trafficking in Women, GAATW, är en annan koalition av
enskilda organisationer som arbetar mot människohandel och för att förverkliga
kvinnors mänskliga rättigheter när det gäller fri rörlighet och migration, rätten till
arbete och i arbetet. Organisationen arbetar genom studier, utbildning och påverkansarbete. Koalitionen betonar kvinnors rätt till fria val också till prostitution.
GAATW menar att redan utsatta grupper stigmatiseras och begränsas ytterligare
genom en moraliserande hållning till prostitution.
La Strada är ett samlingsprojekt bestående av flera olika enskilda organisationers
verksamheter. Organisationerna arbetar gränsöverskridande i många länder i
Central- och Östeuropa för att sprida information och stödja och hjälpa offren för
människohandel. Organisationerna utbyter erfarenheter och information men utformar sina egna projekt.
5.3.3 Lokala enskilda organisationer
Bland de lokala enskilda organisationerna finns sådana som arbetat i många år med
att uppmärksamma och ge stöd till offren och för att bidra till deras rehabilitering.
De har ofta en god kunskap om de lokala orsakerna och följderna. Hjälpinsatserna
har ofta varit begränsade, men den tidigare bilden av små och isolerade insatser har
bytts mot mer sammanhängande verksamheter av lokala nätverk av organisationer.
25
6 Sveriges agerande
6.1 Sveriges agerande inom olika politikområden
Problemet med människohandel har under senare år getts växande uppmärksamhet inom flera politikområden. Flera departement arbetar med delvis olika
aspekter av frågan och flera initiativ har tagits för att bekämpa människohandel. I
dag är regeringens arbete mot människohandel och prostitution prioriterade områden. Frågan har dessutom fått stor medial uppmärksamhet.
Arbetet mot människohandel var en prioriterad fråga för regeringen under
Sveriges ordförandeskap i EU:s ministerråd under det första halvåret 2001. Medlemsländerna enades då om definitionerna av straffbar människohandel för
arbetskrafts- och sexuell exploatering och om nya garantier för brottsoffer. Den 1
juli 2002 trädde en ny lagstiftning mot människohandel i kraft. Lagen utvidgar det
kriminaliserade området och inför en ny brottsrubricering – människohandel för
sexuella ändamål.
Nedan anges exempel på Sveriges agerande inom olika politikområden i ett
nationellt perspektiv för att bekämpa människohandel. Erfarenheter från dessa
områden kan bidra till att förstärka insatser inom det internationella utvecklingssamarbetet.
Inom Justitiedepartementet pågår ett arbete för att genomföra de lagstiftningsåtgärder som krävs för att Sverige skall kunna tillträda dels FN:s protokoll
om bekämpande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, dels det
fakultativa protokollet till FN:s barnkonvention angående handel med barn, barnprostitution och barnpornografi. Detsamma gäller för att kunna genomföra EU:s
rambeslut om åtgärder mot människohandel. Arbetet innefattar en utökad kriminalisering av alla former av människohandel, även människohandel som inte är
gränsöverskridande och människohandel som syftar till andra former av exploatering än sexuell, t.ex. tvångsarbete.
När det gäller skyddet för offer av människohandel i Sverige har den s.k.
Anhörigkommittén avgett sitt betänkande ”Människosmuggling och offer för
människohandel” (SOU 2002:69). Ambitionen är nu att snarast lägga fram ett
lagförslag som stärker skyddet för offren och därmed förbättrar möjligheterna att
lagföra den här typen av brott. Förslaget innebär också att kunna bistå offren med
boende samt socialt och psykologiskt stöd.
En stor del av människohandeln syftar till exploatering genom prostitution.
26
Sverige har genom införandet av lagen om förbud mot köp av sexuella tjänster
gjort en tydlig markering. Sexköp har kriminaliserats medan de prostituerades rätt
och möjligheter att söka stöd och hjälp från samhället understryks.
I Rikskriminalpolisens femte lägesrapport om handel med kvinnor redogörs för
handelns utveckling i Sverige samt för det internationella arbetet på området. I
den nationella rapporteringen ingår bl.a. att studera hur förundersökningar bedrivs och att utvärdera utredningsmetoder. Rikskriminalpolisen lämnar i sina
rapporter förslag på en rad åtgärder för att underlätta och förbättra arbetet. Näringsdepartementet arbetar inom ramen för jämställdhetspolitiken för att kvinnor och
män också i praktiken skall ha samma rättigheter och lika möjligheter. Frågor
kring mäns våld mot kvinnor och människohandel i Sverige och vårt närområde
har getts stor uppmärksamhet. Jämställdhetsministern tog i juni 2001 vid konferensen ”Women and Democracy” i Vilnius ett initiativ till ett nordisk-baltiskt
samarbete under 2002 bestående av gemensamma och nationella kampanjer mot
handel med kvinnor. Initiativet, som avslutades under hösten 2002, har fått stöd
av ländernas justitieministrar. Arbetsgruppen för kampanjen väntas avlämna
förslag till rekommendationer för en eventuell fortsättning på samarbetet vid ett
kommande ministermöte våren 2003. En insats mot prostitution och handel med
människor i Barentsregionen planeras inom ramen för det svenska ordförandeskapet i Nordiska ministerrådet. Sverige har inom jämställdhetspolitiken också i
Europasammanhang betonat kampen mot prostitution och människohandel.
Socialdepartementet samordnar inom Regeringskansliet arbetet med ratificeringen av det fakultativa protokollet till FN:s barnkonvention som behandlar
handel med barn, barnprostitution och barnpornografi. Regeringen har uppmärksammat det särskilda problem som finns när det gäller omhändertagande av
sexuellt exploaterade barn i Sverige. En arbetsgrupp har i uppdrag att till 2004
göra en inventering av kunskaper om sexuellt exploaterade barn i Sverige.
Inom ramen för Östersjöstaternas råd finns det en särskild funktion för barnfrågor. Sedan 1998 pågår ett samarbete kring sexuell exploatering av barn, med
finansiellt stöd från Sverige och Norge. Bakgrunden är den första världskongressen
mot kommersiell sexuell exploatering av barn som hölls i Stockholm 1996. Samarbetet har en hemsida som erbjuder möjligheter till interaktivt samarbete mellan
barnspecialister i regionen.
En enhet för barnfrågor har inrättats vars uppgift är att fortsätta att utveckla
och stödja arbetet mot sexuell exploatering av barn i regionen.
Inom utrikespolitiken tog Sverige under hösten 2000 tillsammans med
Thailand och Filippinerna ett initiativ till intensifierat samarbete mellan Asien
och Europa för att bekämpa handel med kvinnor och barn. Som ett resultat av
initiativet välkomnades vid ASEM:s utrikesministermöte i Peking i maj 2001 en
handlingsplan som fokuserar på förebyggande insatser, lagföring och stöd till
brottsoffren. Sverige verkar för att handlingsplanen genomförs genom att
fokusera på olika aspekter av problemet. Exempelvis arrangerade Utrikes-
27
departementet, i samarbete med UNIFEM och ESCAP, i oktober 2002 ett
seminarium för att lyfta fram behovet av rättighetstänkande och jämställdhetsperspektiv i orsaksanalys och utformande av förebyggande åtgärder mot människohandel. I dialogen mellan Afrika och EU har på motsvarande vis ett projekt för att
lyfta upp människohandel på den politiska agendan initierats. Sverige är drivande
i detta arbete, som förväntas leda till att en handlingsplan mot människohandel
antas vid nästa toppmöte mellan Afrika och Europa.
Sverige tog i februari 2003 initiativ till en konferens om hur östersjöstaterna
kan ta sitt ansvar för ensamkommande barn i regionen. Bland dessa förekommer
också barn som utsatts för eller riskerar utsättas för människohandel. I deklarationen från Barentsrådets 2003 i Kirkenes gjorde statsministrarna från Danmark,
Finland, Island, Norge, Ryssland och Sverige en utfästelse om en gemensam
ansträngning för att stoppa människohandeln i Barentsregionen.
Kvinnor och barn som utsatts för människohandel lyfts också fram som en
grupp som bör ges särskild uppmärksamhet i Regeringens proposition 2000/
01:119 Europa i omvandling – Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och
Östeuropa liksom i uppföljningen av regerings Asienstrategi, Ds 2002:24, Framtiden med Asien, samt i landstrategier för prioriterade länder.
(Beträffande Sveriges agerande inom utvecklings- och biståndspolitiken se vidare
under 6.3 och 6.4.)
6.2 Svenska erfarenheter och resurser
Med tanke på att en stor del av människohandeln idag avser sexuell exploatering
och då bristen på jämställdhet mellan könen är en nyckelfaktor kan forskning,
utredningar och praktisk erfarenhet från jämställdhetsarbetet i Sverige vara
värdefulla. Det gäller jämställdhetsarbetet i allmänhet och bekämpningen av
prostitution och mäns våld mot kvinnor i synnerhet. I Sverige finns ett utbrett
stöd för jämställdhet som bl.a. kommit till uttryck i en omfattande lagstiftning
med en jämställdhetslag, kvinnofridslagstiftning, en lag om förbud av köp av
sexuella tjänster och en kopplerilag. Kriminaliseringen av sexköp kan ha medfört
att prostitutionsverksamheten till viss del gått ”under jorden” och därmed blivit
svårare att kontrollera. Men enligt Rikskriminalpolisen så har lagen framförallt
medfört att människohandlare anser Sverige vara en olönsam och riskfylld marknad. Verksamheten kräver mer organisering än i andra länder och blir därmed mer
kostsam. Sverige har, vad man känner till, förhållandevis få fall jämfört med många
andra länder som framstår som mer attraktiva för människohandlare och hallickar.11
Den till synes växande trenden av människohandel för arbete under tvång och
slavliknande former – också i Europa – ger anledning att gå till erfarenheter av det
11 Handel med kvinnor, lägesrapport 5, 1jan-31dec 2002. Rikskriminalpolisen, Kriminalunderrättelsetjänsten, Rapport 2003:1
28
svenska arbetarskyddet. Sveriges starka arbetsrättsliga lagstiftning vad gäller ålder,
minimilöner, arbetstider, miljö m.m. och arbetstagarnas fackliga organisering har
skyddat arbetskraften från grövre former av utnyttjanden. Erfarenheter från det
arbetsrättsliga området och dess praktik är därför värda att beakta.
Sverige har också ett förhållandevis gott skydd för barn och lång erfarenhet av
att söka förverkliga barnets rättigheter. Dessa erfarenheter bör tas tillvara vad
gäller såväl lagstiftning som politisk tillämpning, inte minst socialt arbete.
6.3 Policybeslut inom utvecklingspolitiken med bäring
på människohandel
Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete med utvecklingsländerna. Det svenska policydokumentet ”De fattigas
rätt – vårt gemensamma ansvar”, SKR1996/97:169 som ansluter till OECD/
DAC:s synsätt på fattigdomsfrågor, slår fast att fattigdom är ett mångdimensionellt begrepp. Att vara fattig är inte bara att sakna inkomster utan också politiskt inflytande, säkerhet, social delaktighet och tillgång på hälsovård, utbildning
och annan samhällsservice. Att vara fattig innebär att leva i otrygghet om
morgondagen och att utsättas för förnedring och andras förakt. Att fattigdom har
flera sidor och tar sig många olika uttryck avspeglar sig t.ex. i den människohandel
som förekommer i dess spår. Sida har i linje med skrivelsen antagit en strategi för
fattigdomsbekämpning, ”Perspectives on Poverty”, från 2002.
Demokrati och demokratisk samhällsutveckling är ett mål för svenskt utvecklingssamarbete. Liksom andra multilaterala och bilaterala givare har Sverige utvecklat och förstärkt sitt arbete för demokrati och mänskliga rättigheter under
1990-talet. I regeringsskrivelsen ”Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges
utvecklingssamarbete”, SKR 1997/98:76, utvecklas detta mål och sambandet
med de mänskliga rättigheterna understryks. En slutsats är att ett demokrati- och
rättighetsperspektiv skall genomsyra allt svenskt utvecklingssamarbete. Det kan
ske genom direkta insatser för att främja demokrati och respekt och skydd av de
mänskliga rättigheterna men också användas som instrument i beredning och
uppföljning av alla insatser. På Sida färdigställs för närvarande riktlinjer för demokratisk samhällsstyrning som också har betydelse i arbetet mot människohandel.
Främjandet av jämställdhet mellan kvinnor och män är ett annat mål för svenskt
utvecklingssamarbete. Sverige har drivit frågan om att stärka kvinnors och flickors
roll och att försöka medverka till att bryta deras underordning. Sida antog ett
handlingsprogram för jämställdhet ”Kvinnor och män” 1998 och både Sida och
utrikesdepartementet har agerat aktivt för att främja jämställdhet i alla delar av
utvecklingssamarbetet. De senaste åren har jämställdhetsarbetet allt mer betonat
29
vikten av en förändring av mäns roller och attityder, och framhållit vikten av att se
på maktförhållanden mellan kvinnor och män. Både effekterna av människohandel
och de attityder som är bakomliggande orsaker till den samma är att betrakta som
avgörande utvecklingshinder.
I svenskt utvecklingssamarbete är barn en viktig målgrupp för insatser inom områdena hälsa, social trygghet, undervisning och kultur. Historiskt sett har barn
dock ofta varit osynliga bakom begrepp som hushåll, familj eller ”kvinnor och
barn”. Efter barnkonventionens ikraftträdande och med den ytterligare betoningen
av mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet har ett barnrättsperspektiv allt
mer kommit att föras in i det svenska utvecklingssamarbetet. Barnets rätt till bästa
möjliga hälsa och utbildning har lyfts fram. Frågan om skydd för särskilt utsatta
barn har också blivit mer uppmärksammad. På senare tid har barnets rätt till att få
sin röst hörd och dess roll i samhällsutvecklingen kommit i fokus inte minst i
samband med FN:s speciella generalförsamling om barn i maj 2002. Riktlinjer för
hur barnets rättigheter skall integreras i det bilaterala utvecklingssamarbetet
antogs av Sida 1999, ”Barnens rättigheter i svenskt utvecklingssamarbete”. Ett
kapitel berör särskilt utsatta barn, ibland dem sexuellt utnyttjade barn, barn och
hiv/aids samt arbetande barn. Därefter har UD fullföljt en översyn av barnfrågor
i det internationella utvecklingssamarbetet. Inom den översynen har utarbetats
särskilda skrifter, bl.a. ”Barn som utsätts för kommersiell sexuell exploatering”. En
regeringsskrivelse 2001/02:186 överlämnades till riksdagen i maj 2002 som bland
prioriterade insatser tar upp internationella insatser för att förhindra all
människohandel.
6.4 Erfarenheter inom utvecklingssamarbetet
Sverige har ännu en begränsad programerfarenhet vad gäller insatser direkt
inriktade på bekämpning av människohandel eftersom det är först de senaste åren
problemet uppmärksammats. Efterhand kommer det finnas utvärderingar och
erfarenheter av insatser att dra lärdom ifrån.
Insatser att notera är i huvudsak multilateralt stöd till UNICEF:s arbete mot
sexuell exploatering och människohandel. Värt att nämna är också stödet till
ESCAP i Sydostasien för dess regionala studie om sexuella övergrepp på barn och
unga och utbildning av dem som arbetar med rehabilitering av barn som utsatts
för övergrepp. Sida bereder för närvarande ett fortsatt stöd till de länder som
omfattades av ESCAP:s projekt, i form av tekniskt stöd. Projektet är inriktat både
på barn som är i riskzonen för att bli sexuellt utnyttjade och på barn som redan är
i prostitution. Sverige har även stött internationella kurser riktade till personal
som arbetar med barn i särskilt svåra omständigheter i Afrika och Asien. Vidare
stödjer Sverige IOM:s insatser i flera länder i Central- och Östeuropa, i Central30
asien och på västra Balkan. I de baltiska länderna handlar dessa om att kartlägga
och skapa uppmärksamhet kring problemet samt bidra till ökat samarbete mellan
olika aktörer i arbetet mot människohandel. På västra Balkan gäller det insatser för
skydd, rehabilitering, repatriering och återanpassning av offren samt informationskampanjer. I Moldavien, Ukraina och Vitryssland avser insatserna lagstiftning,
lagföring, kompetensutveckling och nätverkande av myndigheterna på rättsområdet samt insatser för att stödja offren.
Många av de bilaterala och multilaterala insatser Sida stödjer för utbildning
och ökad sysselsättning bland kvinnor och utsatta grupper, liksom vissa landsbygdsutvecklingsprogram och förvaltningsstöd kan antas bidra till att minska
risken för människohandel.
Sverige ger också stöd till enskilda organisationers verksamhet för bekämpning av människohandel. När det gäller enskilda internationella organisationer ges
stöd till Anti-Slaverys program i Västafrika. Bland svenska organisationer kan
nämnas Rädda Barnen som stödjer flera insatser både i Europa och Asien samt
Kvinna till Kvinna och Kvinnoforum, som framförallt är inriktade på Balkan
respektive de baltiska länderna. Nettverk i Nord arbetar mot prostitution och
kvinnohandel i Norrbotten och nordvästra Ryssland och har fått bidrag från Sida
till ett stort informationsprojekt mot människohandel i regionen.
31
7 Utgångspunkter för att
bekämpa människohandel inom
utvecklingssamarbetet
Människohandel är ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av människor, ett
allvarligt brott och en grov kränkning av människans värdighet.
Sveriges arbete för att bekämpa människohandel skall ta sin normativa grund i
relevanta FN konventioner med tillhörande protokoll och i andra internationella
åtaganden. Särskilt relevanta är konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tillhörande protokoll om människohandel, barnkonventionen med tillhörande protokoll om försäljning av barn, barn i prostitution och pornografi samt kvinnokonventionen. ILO:s konvention 182 om
avskaffandet av de värsta formerna av barnarbete har också strategisk relevans.
Utöver dessa juridiskt bindande dokument bör deklarationen och handlingsplanen som antogs vid FN:s världskonferens om kvinnor i Peking 1995 nämnas
liksom slutdokumentet från världskonferensens uppföljning fem år senare. Vidare
bör handlingsplanen som antogs vid FN:s konferens om befolkning och utveckling
i Kairo 1994 liksom slutdokumentet från uppföljningsmötet fem år senare nämnas.
Slutdokumentet från FN:s generalförsamlings specialsession för barn i maj 2002
bör också lyftas fram.
Arbetet för att bekämpa människohandel skall också ta sin normativa grund i
den samlade svenska politiken vad gäller arbetet mot prostitution, sexuell exploatering, barnfrågor och handel med människor.
Sveriges utvecklingssamarbete är inriktat på fattigdomsbekämpning och
bygger på synen att fattigdom är ett sammansatt begrepp med politiska, ekonomiska och sociala aspekter. Människohandel kan i stor utsträckning ses som ett
symtom på relativ och absolut fattigdom, särskilt fattigdom bland unga och
kvinnor. Den är också ett resultat av efterfrågan på främst kvinnor och barn för
olika former av exploatering. Att bekämpa människohandel blir därför också en
fråga om att bekämpa fattigdomens orsaker, inte minst bristande tillväxt, ojämn
fördelning av resurser, social otrygghet, brist på jämställdhet, demokrati och
mänskliga rättigheter. Analysen vad gäller människohandelns drivkrafter gäller
även för Central- och Östeuropa.
Regeringens strategi utgår från ett rättighetsperspektiv om att varje människa
har lika rättigheter och att staten har skyldighet att till sitt yttersta bidra till att
dessa rättigheter respekteras, skyddas, främjas och genomförs. Människohandel är
32
ett övergrepp på den enskilda människans rättigheter och denne har rätt till skydd
och stöd från staten. Alla människor har rätt till lika skydd och stöd och ingen får
diskrimineras på grund av kön, ras eller en rad andra särskiljande grunder. De som
kan utsättas för eller har fallit offer för människohandel har rätt att få sin röst hörd
och att lösningar bör bygga på deras medverkan och beslut. Med ett sådant perspektiv följer också att förstå de ofta komplexa övergrepp som offren utsätts för
utifrån hans eller hennes totala situation. Man finner ofta att de kvinnor eller barn
som riskerar att utsättas för människohandel inte får sina ekonomiska, sociala och
politiska rättigheter uppfyllda och saknar det skydd han eller hon har rätt till. Den
ena bristen eller utsattheten förstärker den andra och en sådan svår situation
måste mötas med helhetslösningar.
Att motverka efterfrågan på människohandelns offer, särskilt på kvinnor och
barn, för olika former av exploatering blir en viktig del av strategin. Där är hållningen i svensk lagstiftning vad gäller arbetsskydd, jämställdhet, mäns våld mot
kvinnor, prostitution och för barnets rättigheter riktgivande.
Strategin tar också sin utgångspunkt i att människohandel berör flera politikområden. Samstämmighet och samordning mellan de olika politikområdena kan
stärka effekten av åtgärderna mot människohandel inom ramen för utrikespolitiken i allmänhet och utvecklingspolitiken i synnerhet. Omvänt kan bekämpningen av människohandel inom ramen för denna strategi bidra till att effektivisera åtgärder inom andra politikområden.
Människohandel är förvisso inte nytt fenomen men har kommit att uppmärksammas först under senare år. Problemet står nu på den politiska dagordningen
såväl internationellt som nationellt. Det finns ett internationellt normativt
regelverk men det är i många fall inte omsatt i nationell lagstiftning eller så är den
nationella lagföringen svag. Kunskapen om problemets karaktär och utbredning,
liksom om hur man kan motverka det, är fortfarande begränsad. I dag finns det
alltså behov av att institutionalisera det internationella regelverket, utforma och
pröva olika åtgärdsprogram nationellt och lokalt, och samtidigt få mer kunskap
om problemet, dess orsaker och effekter.
Strategin bygger på Sveriges tidigare erfarenheter inom utvecklingssamarbetet
vad gäller arbete för jämställdhet, demokrati och folkligt deltagande, mänskliga
rättigheter, stöd till kvinnors och barns skydd och utveckling, sysselsättningsfrämjande program samt insatser för att stärka rättssystem och motverka korruption. Den bygger vidare på erfarenheter från främst Syd- och Sydostasien,
Central- och Östeuropa samt Västafrika.
Problemet människohandel har delvis strukturella orsaker som kräver långsiktiga lösningar, samtidigt kräver problemets allvar och dess föränderliga rörliga
natur snabba åtgärder och en öppenhet för att ändra och tänka om. Denna strategi
utgår från ett medellångt tidsperspektiv på fem till tio år.
33
8 Strategiska överväganden och
prioriteringar
8.1 Inriktning och huvudkomponenter
Regeringens strategi inriktar sig främst på handel med kvinnor och barn eftersom
de är de mest utsatta grupperna, men utesluter inte heller vuxna män. Den
utesluter inte något ändamål för människohandeln men har sitt fokus på de
vanligaste eller värsta formerna av exploatering som sexuellt utnyttjande och arbetskraftexploatering, framför allt tvångsarbete och skadligt barnarbete.
Människohandel är i mycket ett symtom på fattigdom och måste angripas därefter. Fattigdomen tar sig olika uttryck. Den kan vara absolut eller relativ. Gemensamt är att den lämnar människor maktlösa och sårbara. Det innebär att många av
de insatser Sverige gör idag för att bekämpa fattigdomen i världen också är
relevanta för att komma åt människohandeln. Sveriges bidrag till att bekämpa
handeln i utvecklingsländerna kan därför i första hand bli en fråga om att förstärka
och utveckla särskilt relevanta delar av aktuella program för fattigdomsbekämpning
inom utvecklingssamarbetet. Dessa kan sedan kompletteras med och förstärkas av
andra separata och mer specifika åtgärder mot människohandel. Tyngdpunkten
skall ligga på integrering i pågående programverksamhet för fattigdomsbekämpning. Vad gäller länder i Central- och Östeuropa, skall tyngdpunkten ligga
på integrering i programverksamheten främst inom områdena gemensam säkerhet, demokratins fördjupning, ekonomisk omvandling och social trygghet.
Människohandel bekämpas bäst genom en kombination av förebyggande arbete
sakligen inriktas på att förhindra att människor överhuvudtaget riskerar att
utsättas för människohandel samt insatser som motverkar efterfrågan genom att
angripa de underliggande och strukturella orsakerna. En effektiv lagföring av
förövarna är också förebyggande. Det kurativa arbetet består dels i att bereda
rättshjälp åt offren för att de ska få lagligt skydd och upprättelse, dels i att erbjuda
dem rehabilitering, stöd för återvändande och en plats i det land och samhälle de
kommer ifrån. Tyngdpunkten i Sveriges stöd skall ligga på långsiktiga förebyggande
insatser, så som att främja och skydda mänskliga rättigheter, att minska diskriminerande attityder mot kvinnor och barn, att bidra till att barn och unga i
riskområden får relevant utbildning och att det skapas sysselsättning och inkomsttillfällen för unga kvinnor.
34
Situationen i ett land, region eller annat givet sammanhang skiljer sig. Varje
sammanhang kräver sin kombination av åtgärder. Nedan under 8.2 och 8.3 följer
en översikt över åtgärder för Sverige att överväga, dels för att förebygga människohandel, dels för att bidra till offrens upprättelse och återhämtning.
Insatser för bekämpning av människohandel inom ramen för utvecklingssamarbetet skall bidra till att minska människors fattigdom och till en hållbar
utveckling. Därför inriktar sig denna strategi främst på åtgärder som direkt bidrar
till att respektera, skydda och förverkliga den fattiga människans rättigheter och
behov. Förhållandevis mindre tonvikt läggs på straffrättsliga och polisiära åtgärder
mot förövarna.
Det finns idag tillräckligt mycket information om problemet för att åtgärder
skall kunna vidtas. Men för att förstå de sammansatta sambanden mellan
fenomenet människohandel och de övergripande globaliserings- och utvecklingstendenserna behöver kunskapen om problemet breddas och fördjupas. Det krävs
också kunskap för att utveckla mer träffsäkra program mot människohandeln än
de som finns idag. Även om kvantitativa data kan vara svåra att få fram kan
sammanställningar och analys av kvalitativ information bidra till förståelsen av
fenomenet och vilka uttryck det tar sig i olika regioner och över tiden. En bättre
överblick regionalt och globalt är en förutsättning för en effektiv bekämpning.
Eftersom bekämpning av människohandel kräver åtgärder inom flera olika
politikområden och eftersom det är ett gränsöverskridande fenomen krävs samverkan och samarbete mellan många olika aktörer. Ofta behövs ett multisektoriellt angreppssätt. Att främja samordning och samarbete skall därför vara inslag i en strategi för bekämpning av människohandel.
I avvägningen mellan utvecklingssamarbetets olika instrument och kanaler
betonas nedan under 8.5 det multilaterala utvecklingssamarbetets roll när det
gäller bekämpning av människohandel. Dessutom understryks behovet av att
kombinera kompletterande kanaler och instrument.
8.2 Förebyggande åtgärder
8.2.1 Öka inkomstmöjligheterna för unga och förbättra arbetsvillkoren
Det allt överskuggande är att unga människor, inte minst unga kvinnor, saknar
arbete och därmed en utkomst. I dag behöver allt fler kvinnor en egen inkomst för
att kunna försörja sig själv och sin familj. Möjligheterna till inkomstbringande
arbete är i många fall få på hemorten och de söker sig därför dit de tror sig finna
bättre möjligheter. Även om kvinnor i högre utsträckning efterfrågas för arbete
inom den formella sektorn, framförallt i produktionen, är det inom den informella
35
sektorn som de i första hand finner sysselsättning. Mikrokrediter riktade till kvinnor
för eget företagande har varit en beprövad väg i kombination med bl.a. läs- och
skrivundervisning samt stöd till marknadsföring av produkterna. Sverige har
erfarenhet från långvarigt stöd inom detta område som kan byggas vidare på. Ett
sådant exempel är Grammeen-banken i Bangladesh som ger kreditlån till framförallt fattiga kvinnor på landsbygden, med krav på viss kollektiv säkerhet. Metoden
har i stort visat sig effektiv mot fattigdom och ses som en katalysator för social och
ekonomisk utveckling.
ILO har gjort en ny satsning för att skapa långsiktiga arbeten för ungdomar.
Sverige har härmed en möjlighet att särskilt betona och påverka flickornas
situation. ILO:s program mot skadligt barnarbete, IPEC, är sedan tidigare inriktat
på att bekämpa människohandel och är samtidigt en erfarenhetsbank vad gäller
att skapa sysselsättning.
Vidare gäller det att förbättra arbetsvillkoren i de jobb som finns och underlätta
förmedlingen av arbeten med acceptabla villkor. Branscher där arbetstagarna är
särskilt utsatta bör regleras och det arbetsrättsliga skyddet förstärkas. Den
informella sektorn och särskilt då arbete som ligger nära den privata domänen –
som hushållsarbete – är svagt reglerad och lämnar arbetstagarna oskyddade. Här
måste man skilja på handel för prostitution och handel för andra ändamål då
prostitution enligt svensk lagstiftning aldrig kan betraktas som yrkesmässig verksamhet. För att förbättra utsatta kvinnors kunskap om arbetsmöjligheter bör nya
vägar prövas med arbetsförmedlingar som kan ge vissa garantier. Licenser och
kontrollsystem för företag som anställer utländsk arbetskraft kan vara en annan
åtgärd. Sverige har via Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS, stött upprättandet av
arbetsförmedlingar i Central- och Östeuropa. Stöd för att utveckla arbetsförmedlingar i utvecklingsländer, eventuellt också via fackföreningsrörelsen och enskilda organisationer, bör närmare undersökas.
8.2.2 Bidra till fri och säker rörlighet
En angränsade fråga är hur Sverige kan bidra till människors möjligheter att röra sig
fritt och säkert. Medan kapitalet rör sig fritt och snabbt i dagens globaliserade värld
är arbetskraften inte lika rörlig, särskilt inte den från de fattigare länderna. Arbetskraftens möjlighet att migrera, också över nationsgränserna, har bäring på
människosmuggling och även människohandel. En rigorösare reglering av arbetskraftsinvandring skulle kunna medföra att människohandeln ökar. Här finns
underliggande intressekonflikter mellan begränsningar av arbetskraftsinvandring
för att värna om den egna befolkningen och bibehållen välfärd och att bidra till
fattigare människors behov att söka sig en utkomst.
När allt fler kvinnor och flickor lämnar sin hemort för att söka arbete inom sina
länder eller som gästarbetare bör också själva resandet underlättas. Ibland saknar
de nödvändiga dokument eller kunskap om omvärlden. I många länder är det
36
socialt oacceptabelt för kvinnor att resa på egen hand. Unga kvinnor blir ofta
utelämnade till att eskorteras av män. Det finns därför skäl att stödja insatser som
på olika sätt kan underlätta kvinnors rörelsefrihet och stärka kontrollen av företag
som förmedlar gästarbete.
8.2.3 Utbildning för barn i särskilt utsatta situationer
En fortsatt satsning på utbildning är viktig, särskilt för flickor. Utöver nödvändig
primärskoleutbildning behövs en mer omfattande utbildning som kan leda till
inkomst och försörjning. En sådan utbildning måste också vara tillgänglig och
relevant för fattiga och socialt marginaliserade barn och ungdomar som befinner
sig i riskzonen för människohandel. Sverige har en lång tradition av stöd till
flickors utbildning samt erfarenhet av utbildningsinsatser som inkluderar barn med
funktionshinder, flyktingbarn och barn från minoritetsgrupper. Utbildningen behöver också inriktas mer på vad barn behöver för att hantera den verklighet de
lever i. Det kan gälla sexualundervisning och undervisning vad gäller reproduktiv
hälsa, hälsovård eller konfliktlösning. Sveriges stöd till informell utbildning av
arbetande barn i Bangladesh är ett exempel. Inom program för ”utbildning åt alla”
skall Sverige utarbeta åtgärder som också kan minska riskerna för människohandel. Det är viktigt att utbildnings- och sysselsättningspolitiska åtgärder samspelar.
8.2.4 Främja jämställdhet mellan könen
En grundläggande åtgärd och nyckelfråga är att minska kvinnors underordning i
förhållande till män. Maktbalans och könsstereotyper kan motverkas och
respekten för och skyddet av kvinnors rättigheter kan stärkas bl.a. genom att förändra kvinnodiskriminerande lagstiftning och motverka diskriminerande traditionella normer och attityder. Kvinnors rätt att leva fria från mäns våld och
sexuella övergrepp behöver stödjas. Det gäller också att stimulera kvinnors aktiva
deltagande på alla nivåer i samhällslivet. I detta sammanhang är det viktigt att
stödja ansträngningar för en sammanhängande jämställdhetspolitik vad gäller
kvinnor och män i hemmet, på arbetet och i politiken.
Kvinnor och barn behöver känna till sina rättigheter och hur de kan hävdas, inte
minst gäller det synen på mäns och kvinnors rätt till att bestämma över sin kropp
och sexualitet. Därför kan stöd till sexualupplysning och förbättrad reproduktiv
hälsa bland kvinnor och män på sikt bidra till att förebygga människohandel för
sexuellt utnyttjande. Inom ramen för bekämpning av hiv/aids aktualiseras kvinnors
och minderårigas behov av att kunna freda sig mot sexuellt utnyttjande, liksom
behovet av att skapa ett ansvarsmedvetet och respektfullt beteende hos män.
37
8.2.5 Främja barnets rättigheter
En annan grundläggande åtgärd är att bidra till att barnets bästa blir en vägledande
princip, såväl i all samhällsstyrning som inom familjen, och att särskilt uppmärksamma flickors utsatthet. Det handlar om att verka för en barnsyn i barn–
konventionens anda, där barn respekteras och blir tagna på allvar. Det gäller att
understryka familjens primäransvar för omsorg, skydd och vägledning, men att
också statens yttersta ansvar är att stödja familjen och se till barnets bästa där
familjen inte förmår. Sveriges satsning på att lyfta fram barnen och deras behov i
utvecklingssamarbetet innebär också att bekämpa människohandel eftersom
många av offren är minderåriga, och det är barn som far mest illa. Under senare år
har flera insatser utvecklats för att skydda barn mot övergrepp och utnyttjanden,
särskilt av UNICEF och barninriktade enskilda organisationer. Det finns härmed
erfarenheter att bygga vidare på.
8.2.6 Stärka de sociala skyddsnäten
Sverige skall verka för stärkandet av det sociala stödet till familjer med sociala
problem, i syfte att minska kvinnors och barns utsatthet. Våld och övergrepp,
drogmissbruk och andra former av missförhållanden bidrar till att kvinnor vill
skilja sig och barn ge sig iväg hemifrån. De blir därmed lättare utelämnade åt människohandlare. Våld i hem, skola och på institution har fått ökad uppmärksamhet
i internationella fora. En kommande FN-studie om barn och våld ska ses som ett
sådant uttryck. Det finns härmed anledning för Sverige att fortsatt ge sitt stöd.
Sociala skyddsnät och stöd vid sjukdom, plötsliga dödsfall och olyckor är viktigt för
att förebygga människohandel. Stöd till utvecklande av sociala försäkringsformer
och möjligheter till vård och stöd i utsatta situationer är inslag som bör övervägas.
Behov och stöd gäller inte minst i flykt- och katastrofsituationer. Riskerna för
människohandel behöver ges särskild uppmärksamhet inom ramen för det humanitära biståndet.
8.2.7 Motverka efterfrågan på sexuella tjänster
För att motverka exploatering i sexindustrin skall Sverige särskilt undersöka
möjligheterna att minska efterfrågan på sexuella tjänster genom att medvetandegöra och avskräcka potentiella förövare och köpare av sexuella tjänster. Det krävs
framförallt åtgärder som kan få kunder och förövare att ändra sitt beteende för att
minska den direkta efterfrågan. Det handlar om djupt rotade attityder och föreställningar hos både män och kvinnor som bara kan påverkas på sikt. Många gånger
är frågor som rör sexuella beteenden tabubelagda. Då blir ett första steg att skapa
öppenhet och utrymme för att överhuvud taget kunna ta upp frågorna i en
offentlig debatt. Nästa steg blir att hitta sätt att nå fram och ta upp känsliga frågor
bland pojkar och män. Sida har bidragit till att öka kunskapen om mäns sexualitet
38
i Afrika, Asien och Latin Amerika. Sverige har också egen praktisk erfarenhet av
att verka för att påverka män och pojkar i samhället. Inom ramen för program för
reproduktiv hälsa och hiv/aids-förebyggande åtgärder kan Sverige bidra till att
lyfta fram och påverka pojkars och unga mäns självuppfattning och föreställningar
om kön och sexualitet. Särskilda grupper av män som har arbeten långt ifrån sin
familj, som bygg- och transportarbetare, migrantarbetare och militära styrkor bör
särskilt uppmärksammas. Sida har t.ex. gett stöd till ett vägprojekt i Mozambique
med särskilda hiv/aids-förebyggande inslag, som öppnat för samtal också om
sexuella övergrepp på kvinnor och barn. I detta sammanhang skall också arbetet
med uppföranderegler för statligt finansierade utlandsarbetande som humanitära
hjälparbetare, fredsbevarande styrkor och biståndspersonal uppmärksammas.
En annan del av strategin blir att minska efterfrågan bland dem som tjänar
pengar på sexhandeln. Barer och andra nöjesställen bör ta sitt ansvar särskilt vad
gäller minderåriga och unga kvinnor som utsatts som för människohandel. Det
kan nämnas att vissa resebyråer, flygbolag och hotell har, efter påtryckningar från
enskilda organisationer, tagit sitt ansvar att inte medverka till prostitutionsindustrin bl.a. genom att anta uppförandekoder och etiska regler. Polis, tullanställda och andra myndighetspersoner som kan missbruka sin maktposition är
också viktiga målgrupper vad gäller skydd och stöd samt anmälning av förövare.
8.2.8 Upplysning och information till människor i riskzoner
En mer omedelbar åtgärd är att bidra till att upplysa potentiella offer och deras
familjer och närsamhälle om risker och konsekvenser av människohandel. Detta
kan göras både genom att uppmana till försiktighet och till avståndstagande från
att själva bidra till människohandel. Skolan är en viktig arena för sådan information samt för social kontroll och uppföljning av de barn som uteblir. ILO har t.ex.
använt lärare som informatörer och väktare i arbetet mot människohandel. Lokala
radiosändningar har också varit ett sätt att nå ut med information om risken för
människohandel. Sådan information och kontroll bör samordnas med ansträngningar att skapa ökad förståelse för varje människas rätt att fatta egna beslut om
sitt liv och att röra sig fritt. Lokala enskilda organisationer har här en viktig roll att
spela, inte minst i samarbete med lokala media.
Det krävs vidare intensifierade insatser till stöd för människor som befinner sig i
särskilt utsatta situationer, exempelvis under och efter en väpnad konflikt eller en
naturkatastrof. De som tvingas bo i flyktingläger kan behöva särskilda upplysningsoch utbildningsinsatser för att motverka människohandel.
8.2.9 Relevant och harmoniserad lagstiftning
Kriminalisering av människohandel kan verka starkt förebyggande, särskilt om
brottet betraktas som allvarligt och lagföringen fungerar effektivt. Med tanke på
39
att rättsväsendet i många utvecklingsländer är dåligt utbyggt är det inte rimligt att
räkna med snabba framgångar. Ett första krav är ratificering av relevanta internationella konventioner och att anpassa den nationella lagstiftningen till dessa.
Ökat internationellt samarbete kan skynda på utvecklingen. Sverige kan såväl
genom multilaterala kanaler som via EU och det bilaterala samarbetets policydialog driva på nödvändiga lagstiftningsförändringar och harmoniseringar. Så
länge det finns kryphål och stora skillnader mellan länder i straffnivåer och lagföring har problemen en tendens att flytta sig.
För att markera brottets allvar och öka möjligheten till lagföring kan en del
lagtekniska frågor behöva ses över, som frågan om försök och medhjälp till människohandel, frågan om dubbel straffbarhet, utelämnande av misstänkt samt handel
med människor inom länder. Det finns också skäl att uppmärksamma närliggande
brott, som köp av sexuella tjänster, tvångsgifte, tvångsarbete, skuldslaveri, tortyr
och mäns våld mot kvinnor, som kan ha bäring på människohandel. När det gäller
människohandel för prostitutionsändamål kan erfarenheterna från den svenska
sexköpslagen lyftas fram.
8.2.10 Effektiv lagföring
Sveriges stöd till polis-, åklagar- och domstolsväsende liksom övrig berörd
förvaltning bör ses över för att få en mer effektiv lagföring. I praktiken ser
myndigheterna inte sällan genom fingrarna vilket underminerar tilltron till att
staten tar brottet på allvar. Först när fler gärningsmän kan dömas finns det en chans
att komma åt den organiserade kriminaliteten. Sverige stödjer ett flertal insatser
för att stärka polisväsendet, bl.a. i Sydafrika och i Central- och Östeuropa. Fortsatt
stöd till internationellt polissamarbete genom UNODCCP, Interpol och Europol är
viktigt.
För en effektiv lagföring behövs ofta offrens vittnesmål. Det skall då noteras att
det i första hand ligger i lagförande myndigheters intresse att hålla kvar offren som
vittnen inför en eventuell rättegång. Det måste därför vara klart att så sker med
offrets goda minne och att han eller hon får medel för sitt uppehälle.
Ett annat viktigt bidrag i sammanhanget är stöd till korruptionsbekämpning.
Sida stödjer flera sådana insatser bl.a. Transparency Internationals arbete.
För att komma åt lönsamheten i människohandeln måste man förstå dess ekonomiska förutsättningar och hur lönsam den är i förhållande till annan brottslighet. Ekonomiskt inriktad brottslighet så som narkotikahandel behöver inte ha
direkt samband, men är ofta relaterad. Särskilda undersökningar behöver också
göras om sexindustrins utbredning och ekonomi.
40
8.3 Kurativa åtgärder
8.3.1 Underlätta rapportering av övergrepp
Rapportering av brott mot kvinnor och barn behöver underlättas. Offer för människohandel och liknande övergrepp behöver lättillgängliga och säkra möjligheter
att rapportera förövarna och få sin situation uppmärksammad antingen genom att
vända sig till polisen eller via särskilda telefonlinjer. Inte minst enskilda organisationer har erfarenheter av att öppna rapporterings- eller rådgivningsslussar, av typ
”hotlines” eller kvinnojourer för offer och eventuella vittnen.
8.3.2 Omedelbart stöd till offren
Offren skall få omedelbart stöd från myndigheterna när ett fall av människohandel
blivit upptäckt. Offret måste skyddas från sin förövare och få det juridiska, ekonomiska, medicinska och psykosociala stöd som hon eller han behöver. Gäller det
barn ställs särskilda krav. Det är viktigt att offret inte kriminaliseras under
migrations- eller prostitutionslagar. För detta behövs skyddande lagstiftning, en
fungerande ordningsmakt och ett rättsväsende med kompetenta tjänstemän samt
en fungerande socialtjänst. Offret måste informeras om sina rättigheter och upplysas om eventuella oberoende stödresurser så som advokat- och psykosocial hjälp
utanför de offentliga institutionerna. Sådana resurser är viktiga för att säkerställa
insyn utifrån och för att offret ska kunna känna sig tryggare i att få det skydd och
stöd hon eller han har rätt till.
8.3.3 Reformering av polis- och rättsväsende
Det behövs stöd till reformering och stärkande av ordningsmakten och rättsväsendets
personal. Deras kunskaper om människors rättigheter brister ofta liksom bemötandet av kvinnor och barn. I många fall är risken stor att offret utsätts för
ytterligare övergrepp eller kränkande behandling - och då inte sällan av polisen
som just har till uppgift att skydda människor mot sådan behandling. Poliskåren i
många utvecklingsländer är relativt outbildad och dåligt betald. Korruption är
vanligt förekommande. På många håll krävs därför en reformering och stärkande
av polisväsendet för en mer rättsäker och socialt kompetent hantering. Möjligheten att förstärka svenskt stöd till polisutbildning och polisens organisation bör
undersökas i detta sammanhang, både för mer kortsiktiga insatser i särskilt utsatta
områden och mer långsiktig institutionell uppbyggnad. Behovet av utbildning
och uppföljning gäller utöver polis också domare, åklagare, advokater och gränsmyndighetens personal. Sverige och svenska enskilda organisationer har länge
arbetat för att ändra attityder vad gäller kvinnor och barn och stärka det sociala
41
ansvarstagandet hos olika myndigheter t.ex. genom att anställa kvinnliga poliser.
Det är viktigt att dessa erfarenheter tas till vara. Det gäller också attityderna hos
gränsstationerad polis, migrations- och tullmyndigheter och personal på olika
”uppsamlingshem” som kan komma i kontakt med brottsoffren.
8.3.4 Utveckling av socialtjänst
Psykosocial behandling och rådgivning finns inte alltid att tillgå i utvecklingsländerna, i synnerhet inte i de minst utvecklade länderna. En allmän utveckling av
socialpolitiken och utbyggnad av ett systematiskt socialt arbete behövs som en bas
för vidareutveckling av mer specialiserad rehabilitering och rådgivning för
kvinnor och barn. Här kan Sverige bidra både genom stöd till institutionsuppbyggnad och utbildning för en framväxande socialtjänst och kompetens i
socialt arbete bland t.ex. hälso- och sjukvårdspersonal. Sverige har stor erfarenhet
inom området. Sida utbildar socialarbetare på Västbanken och i Gaza för att jobba
med barn som utsatts för sexuella övergrepp. Sida har också finansierat en kurs vid
Uppsala universitet om medicinsk och psykosocial service för barn i utsatta
situationer. Svenskstödda multilaterala insatser genom FN-systemet bidrar
alltjämt till våra erfarenheter och vår kunskap om hanteringen av de fysiska,
psykiska och sociala effekter av sexualiserat våld i bl.a. konfliktsituationer, som
kan leda till att kvinnor och barn blir offer för människohandel.
Det är också viktigt att stödja lokala enskilda organisationers arbete som många
gånger spelar en stor roll, samtidigt som statens övergripande ansvar betonas. För
lång tid framåt kommer enskilda organisationer stå för merparten av det sociala
stödet till utsatta grupper och offer för människohandel.
8.3.5 Förbereda återsändande och återanpassning
Återsändande och återanpassning av offren i hemlandet kräver en rad kurativa
åtgärder både i det återsändande landet och det mottagande ursprungslandet.
Återvändande offer ”dumpas” ofta vid gränsen utan pengar och riskerar då stå
inför samma problem som ursprungligen ledde fram till människohandeln. Ett
återsändande kan väcka rättsliga och administrativa frågor om medborgarskap,
uppehålls- och arbetstillstånd. Innan återsändandet påbörjas bör möjligheterna
till stöd i hemlandet för att finna arbete, bostad och ett socialt sammanhang
undersökas så att offret kan tillförsäkras skydd och rimlig överlevnad. Själva transporten måste också vara trygg. Samarbetsavtal och praktiska rutiner mellan
angränsande länder kan underlätta.
Återvändandeprogram bör inriktas på att kunna erbjuda offren för människohandel tillgång till vuxenutbildning, inkomstskapande verksamhet och annat
stöd liksom skydd mot nya övergrepp. Det är viktigt att offren själva får bestämma
över de åtgärder som sätts in. Erfarenheterna tyder på att det är mindre utpekande
42
att ta del av mer allmänna sysselsättnings- eller sociala program, än att bli föremål
för särbehandling och satt på en institution för offer för människohandel.
Överhuvudtaget bör institutioner ses som en temporär övergångslösning och
fungera som tillfälligt skydd och sluss ut i samhället. Här krävs en aktiv socialtjänst och samarbete med de organisationer som har kunskap och erfarenhet vad
gäller utsatta kvinnor och barn. Hittills är det framförallt enskilda organisationer
som tagit initiativ till insatser för återvändande.
Vad gäller minderåriga skall en återförening med familjen prövas först efter
barnets egen åsikt beaktats och en bedömning gjorts av vad som är barnets bästa.
8.3.6 Samordning mellan verkställande organ
Samordning mellan olika verkställande myndigheter både inom länder och mellan
länder är nödvändig, liksom mellan myndigheter och enskilda organisationer.
Detta är särskilt viktigt vid lokalt gränssamarbete för att få fast både handlarna
och köparna samt för att stödja offren. Sverige kan dra lärdomar från fungerande
samarbete, t.ex. samarbetsavtalet mellan Thailand och Kambodja samt Östersjösamarbetet för utsatta barn. Här har Sverige goda förutsättningar att bidra.
8.3.7 Stödja kritiska granskare
Mänskliga rättighets- och andra enskilda organisationer liksom media spelar en
viktig roll som kritiska granskare. De kan belysa dessa ljusskygga företeelser som
illegal migration, människohandel och barnarbete men också bevaka problemen.
Människohandeln omsätter stora belopp och det finns ofta en omfattande
korruption i anslutning till handelsstråken. Sverige skall därför också se till
behovet av stöd till bevakande organisationers arbete och granskande medier.
8.4 Analys, genomförande, uppföljning
8.4.1 Ökad information
Eftersom informationen om människohandelns utbredning, karaktär och
tendenser fortfarande är bristfällig behöver Sverige bidra till att öka kunskapen om
fenomenet. Det gäller dels att utveckla sätt att systematisera datainsamling på
lokal, nationell och regional nivå samt att lägga pussel med den bitvisa men
växande information som finns för att få fram en mer sammanhängande bild. Den
forskning som redan gjorts bör användas i möjligaste mån.
Analys och utredningskapacitet inom ämnesområdet behöver fortsatt stärkas,
43
särskilt vad gäller att förstå den komplexa orsaksdynamiken till handeln, inte
minst efterfrågefaktorn.
8.4.2 Metodutveckling
Det finns också ett behov av ökad kunskap om verkningsfulla sätt att stödja de
individuella offren och bidra till deras återhämtning. Det gäller att lyssna till offren
själva. Sverige kan bidra till spridningen av metodologiska erfarenheter inte minst
från enskilda organisationers arbete, men även från socialt och psykosocialt arbete
i Sverige.
8.4.3 Samverkan mellan olika aktörer
Människohandel kan bara bekämpas genom samverkan mellan aktörer i olika
länder och mellan dem som bevakar olika politikområden. Det behövs samarbete
mellan forskning och policyarbete och operativt arbete. Arbetet berör inte bara
myndigheter och institutioner utan också enskilda organisationer. Här behövs
mer informella nätverk och formaliserade partnerskap för samverkan över
gränserna och mellan olika aktörer. Mer systematiska samverkansformer behöver
utvecklas framför allt på nationell och regional nivå. Samordningen mellan givare
bör uppmuntras liksom initiativ till gemensamma insatser. Det finns idag ett
behov bland det snabbt växande antalet aktörer att samlas kring vissa gemensamma målsättningar och processer internationellt och regionalt. Sådana nätverk
och fora har utvecklats regionalt bl.a. i Asien och börjar växa fram även på andra
håll. Det finns skäl att se till att det inte växer fram en ”snårskog” av konkurrerande
aktörer utan att samverkansmekanismer och rollfördelning blir tydlig. Sverige har
god överblick och breda kontaktytor med många av de aktörer inom det internationella utvecklingssamarbetet som arbetar mot människohandel och kan därmed bidra till en sådan samordning.
Existerande informationsnätverk som det globala Child Rights Information
Network, CRIN, fungerar som ett torg för utbyte och uppdatering. Ett annat
exempel på detta är Q-web vad gäller frågor om kön och jämställdhet.12 Bekämpning av människohandel kräver olika typer av partnerskap och samarbete med en
rad olika aktörer. Sverige skall underhand skaffa sig en överblick över olika aktörer
och framförallt ge stöd till aktörer som är likasinnade i sin syn på människohandel.
8.4.4 Uppföljning och utvärdering
De enskilda staternas åtgärder för att bekämpa människohandel bör följas upp,
granskas och utvärderas. Den gransknings- och uppföljningsmekanism till FN:s
protokoll om bekämpning av människohandel som håller på att beredas och sättas
upp inom UNODCCP kan här vara en ingång. Den internationella granskningen
12 Q-web är ett informationsnätverk som drivs av Kvinnoforum för att sprida information i Sverige och internationellt om
jämställdhetsfrågor och människohandel.
44
inom ramen för FN-systemet av barn- respektive kvinnokonventionen kan vara
instrumentella för ändamålet. Det gäller också berörda specialrapportörer. Det är
vidare viktigt att internationella mänskliga rättighetsorganisationer fortsätter sitt
granskande och rapporterande arbete.
I takt med ökad erfarenhet från olika åtgärdsprogram blir det också aktuellt att
reflektera kring och utvärdera hur effektiva olika åtgärdsstrategier varit. Här kan
inte minst erfarenheter från det bilaterala utvecklingssamarbetet och det särskilda
samarbetet med länder i Öst- och Centraleuropa vara av intresse.
8.5 En kombination av olika instrument och kanaler
inom Sveriges internationella utvecklingssamarbete
Idag är mycket av det internationella och svenska policyarbetet gjort. Nästa fas
handlar om att omsätta politiken i praktiken. För det kommer Sverige behöva använda och kombinera olika instrument i utvecklingssamarbetet. Sverige behöver
vidareutveckla den politiska dialogen, t.ex. inom ramen för ASEM-samarbetet,
samtidigt som man utvecklar både dialog och stöd till praktiska insatser inom
ramen för biståndet. Det multilaterala arbetet är centralt för ett fortsatt stöd till
antagande och harmonisering av normer liksom till regionala och multisektoriella
program. UNDP, UNICEF, UNIFEM, UNODCCP, UNFPA och UNHCR är
viktiga FN-organ. IOM har också en viktig roll, liksom ILO, när det gäller skadligt
barnarbete. Regionala och interregionala mekanismer kan främja harmonisering
och samordning.
Frågan om människohandel kan tas upp i dialogen inom ramen för det bilaterala samarbetet när det gäller att allmänt uppmärksamma problemet, lyfta upp
internationella åtaganden och legala frågor eller diskutera den nationella politiken
för att motverka människohandel. Frågor kring efterfrågan på sexuella tjänster
och utnyttjande av billig arbetskraft har också sin plats i dessa sammanhang. Inom
ramen för det bilaterala biståndet faller också olika åtgärder som kan motverka
människohandel t.ex. sysselsättningsskapande program för kvinnor, utbildning av
flickor, minoriteter och arbetande barn liksom hiv-förebyggande arbete inom
hälsoprogram.
Bekämpning av människohandel måste särskilt uppmärksammas i konfliktoch andra extraordinära situationer och har därför också sin plats inom det
humanitära biståndet. Det gäller också vid konfliktförebyggande insatser och
åtgärder vid återuppbyggnadsarbetet efter konflikter.
Enskilda organisationer spelar en stor roll i bekämpningen av människohandel
framförallt som granskare för att uppmärksamma och kartlägga problemet och för
att utveckla och genomföra stödinsatser för offren. Sverige kan ge stöd dels direkt
45
till internationella och lokala enskilda organisationer, dels via svenska organisationer. Det finns skäl att bygga på svenska organisationers kompetens och nätverk,
särskilt vad gäller frågor om jämställdhet och mäns våld mot kvinnor, fackliga
rättigheter respektive barns rättigheter.
Forskningsstöd för att fördjupa kunskaper och utveckla metodik kan aktualiseras. När det gäller jämställdhetsfrågar eller områden där Sverige har särskilda
erfarenheter bör möjligheterna till forskningssamarbete med institutioner i andra
länder undersökas.
46
9 Konsekvenser för arbetet i
Sverige
9.1 Samstämmighet med andra politikområden
Bekämpning av människohandel är en fråga som uppenbart faller inom flera
politikområden och måste få en interdepartemental samordning. Denna samordning bör, där så är tillämpligt, ha fattigdomsbekämpning för ögonen. Här kommer
propositionen om en ny svensk politik för global utveckling bli vägledande.
Eftersom handel med kvinnor och barn för sexuellt utnyttjande skall ges särskild uppmärksamhet är samstämmigheten mellan utvecklings- och jämställdhetspolitiken viktig. Utvecklingspolitiken bör kunna bidra till en för regeringskansliet
gemensam handlingsplan för bekämpning av människohandel. Det skall också
understrykas att Sverige har i sina internationella kontakter en viktig roll att spela
i det normativa arbetet för bekämpning av prostitution.
9.2 Aktiv samordning, organisation och uppföljning
Den växande politiska uppmärksamheten i frågan i Sverige och internationellt
kan komma att betyda mer arbete. Ett ökat intresse för forskning och utbildning
kring denna och närliggande frågor kan också väntas. Flera ämnesområden och
geografiska arbetsområden inom det internationella utvecklingssamarbetet berörs
av frågan i dag, utan att vara tydligt förankrad i något. Frågan om människohandel
bör självklart belysas i landstrategier.
Det krävs en aktiv samordning för att skapa en samlad bild av Sveriges stöd till
bekämpning av människohandel inom utvecklingssamarbetets ram. Det krävs
vidare en enhetlig uppföljning av effekterna av olika insatser, dels för att säkerställa att frågan uppmärksammas och utreds inom de olika arbetsområdena, dels
för att få olika åtgärder att samverka. Någon enhet inom utrikesförvaltningen skall
ges huvudansvaret för att en handlingsplan utarbetas och följs upp samt för att en
enhetsöverskridande arbetsgrupp etableras.
Arbetet har delvis sina egna aktörer och processer som kräver visst
specialkunnande, men det är viktigt att frågan inlemmas i de myndigheter och
47
enheter som berörs. Några omfattande extra personella resurser är därför inte
nödvändiga på kort sikt. En rationell samverkan mellan olika berörda myndigheter kan hålla nere personalbehovet. Det kommer att vara viktigt att också ta till
vara den expertis som finns, inte minst bland myndigheter och enskilda organisationer i Sverige, exempelvis genom en referensgrupp.
9.3 Finansiella konsekvenser
Det kommer inte krävas nya mer omfattande finansiella insatser. Det handlar
snarare om att förstärka pågående program och policydialog för att driva fram
vidare utveckling, samordning och metodutveckling. I den mån resursförstärkning
behövs är det frågan om omprioriteringar inom existerande ram för utvecklingssamarbetet.
48
10 Samlade riktlinjer i korthet
Sverige skall för bekämpning av människohandel inom ramen för utvecklingssamarbetet:
1.
Behandla problemet som i huvudsak ett fattigdoms- och jämställdhetsproblem
och bygga åtgärder på pågående programverksamhet för fattigdomsbekämpning, samt vad gäller Central- och Östeuropa inom områdena
gemensam säkerhet, demokratins fördjupning, ekonomisk omvandling och
social trygghet.
2.
Utgå från och understryka varje människas rätt till skydd mot människohandel och att kvinnor och barn har rätt till särskilt skydd.
3.
Prioritera de mest utbredda och värsta formerna av människohandel, i dag
främst handel med kvinnor och barn för sexuellt utnyttjade och arbetskraftsexploatering, framförallt tvångsarbete eller skadligt barnarbete.
4.
Lägga tyngdpunkten på långsiktiga förebyggande åtgärder, men också bidra till
bättre förutsättningar för återhämtning till ett värdigt liv för de människor
som utsatts för människohandel.
5.
Bland preventiva åtgärder överväga insatser som
• skapar arbete åt ungdomar, särskilt unga kvinnor,
• förbättrar arbetsrättsliga villkor,
• ökar och förbättrar flickors utbildning,
• bidrar till jämställdhet mellan könen,
• bidrar till flickors och pojkars sexuella hälsa,
• synliggör barn och ungdomar och lyssna till dem,
• bidrar till sociala skyddsnät inte minst i katastrofsituationer,
• motverkar efterfrågan på kvinnor och barn för prostitution och andra
former av exploatering,
• stödjer harmonisering av nationell lagstiftning med internationella normer,
och
• bidrar till oberoende granskning av staters efterlevnad av de internationella
normerna.
49
6.
Bland kurativa åtgärder överväga insatser som
• underlättar rapportering om människohandel
• bidrar till att offren möts med respekt och omedelbart får juridiskt,
medicinskt, socialt och ekonomiskt stöd,
• bidrar till den långsiktiga uppbyggnaden av socialt arbete och en
socialtjänst,
• stärker polis– och ordningsmaktens respekt för mänskliga rättigheter och
dess sociala kompetens,
• bidrar till utveckling av enskilda organisationers sociala arbete och till deras
samverkan med myndigheter.
7.
Påverka andra länder att ansluta sig till gällande internationella instrument och
till regionala åtaganden vad gäller människohandel.
8.
Bidra till att skapa medvetenhet om problemet runt om i världen särskilt i
sammanhang där det ännu inte uppmärksammats eller där det är kontroversiellt.
9.
Bidra till förbättrad och mer systematisk kunskap och analys av människohandeln för att förstå problemets omfattning, karaktär och orsaker. Bidra
till erfarenhetsutbyte och löpande utvärdering av olika åtgärdstrategier.
10. Lägga tonvikten på stöd till multilateralt samarbete vad gäller direkta multisektoriella program mot människohandel, komplettera med bilaterala insatser
inom de reguljära samarbetsprogrammen för fattigdomsbekämpning och
satsa på stöd till enskilda organisationer och genomförande nätverk.
11. Bidra till samordning mellan olika aktörer och givare både på internationell
och regional nivå med inriktning på operationalisering av givna internationella normer och policybeslut.
12. Identifiera utvecklingssamarbetets bidrag till bekämpning av människohandeln i världen i förhållande till bidrag från andra politikområden inom
svensk politik som juridiska frågor, jämställdhets-, social- och migrationspolitik. Bidra till att skapa samstämmighet mellan olika politikområden genom
att peka på samband mellan dessa, bidra till samordning och ta vara på
möjligheter till samverkan. Integrera bekämpning av människohandel i de
olika delarna av utrikesförvaltningen, men också säkerställa en sammanhållande funktion som står för initiativ, uppföljning och samordning.
50
Förkortningslista
AMS
Arbetsmarknadsstyrelsen
ARIAT
Asian Regional Initiative Against Trafficking in Women and
Children
ASEM
Asia-Europe Meeting
CARE
Cooperative for Assistance and Relief Everywhere
CATW
Coalition Against Trafficking in Women
CEDAW
Convention on the Elimination on all forms of
Discrimination Against Women
CIDA/ACIDI
Canadian International Development Agency
CRC
Convention on the Rights of the Child
CRIN
Child Rights Information Network
DAC
Development Assistance Committee
DfID
Department for International Development
ECOSOC
Economic and Social Council
ECOWAS
Economic Community of West African States
ECPAT
End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking in
Children for Sexual Purposes
ESCAP
United Nations Economic and Social Commission for Asia
and the Pacific
EUROPOL
European Law Enforcement Organisation
FN
Förenta Nationerna
GATTW
Global Alliance Against Trafficking in Women
HIV/AIDS
Human Immunodeficiency Virus/Accuired
ImmunodeficiencySyndrome
ILO
International Labour Organization
51
52
INTERPOL
International Criminal Police Organization
IOM
International Organization for Migration
IPEC
International Programme on the Elimination of Child Labour
NORAD
Norwegian Agency for Development Co-operation
ODIHR
OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights
OECD
Organization Economic Cooperation and Development
OSSE
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa
RKP
Rikskriminalpolisen
SAARC
South Asian Association for Regional Co-operation
Sida
Styrelsen för internationellt utvecklings-samarbete
UD
Utrikesdepartementet
UNDP
United Nations Development Programme
UNFPA
United Nations Fund for Population Activities
UNHCHR
United Nations High Commissioner for Human Rights
UNICEF
United Nations Children’s Fund
UNIFEM
United Nations Development Fund for Women
UNODCCP
United Nations Office for Drug Control and Crime
Prevention
USAID
The United States Agency for International Development
AusAID
Australian Agency for International Development
WGCC
Working Group for Co-operation on Children at Risk
