CENTRALA FÖRHANDLINGSFRÅGOR OM
KLIMATAVTALET I PARIS
VÄGEN TILL KLIMATMÖTET I PARIS
#PARIISI2015
NOVEMBER
2015
A L L A M Å S TE M IN S KA S IN A UTS LÄ P P
SY FTE T ÄR ATT I PA R I S FÅ TI L L S TÅ N D E TT INTER N ATI O N EL L T A V TA L S O M S KA HJÄ LPA VÄR L D EN S LÄ N D ER ATT I
B E TY DA N D E O M FATTN IN G M IN S KA VÄXTH U S G A S UTS LÄ P P EN .
D E T B E HÖ V S UTS LÄ P P S M IN S KN IN G A R FÖR ATT NÅ M Å LE T
O M ATT D EN G LO B A L A M E D EL TE M P ERATU R EN INTE S KA
S TI G A M E D M ER Ä N T VÅ G RA D ER . A V TA LE T S KA TRÄ DA I
KRA FT 2 0 2 0 .
Det nya klimatavtalet byggs upp utifrån ländernas egna förutsättningar. I praktiken innebär det att länderna bl.a. ska meddela vilka
utsläppsminskningar de kan förbinda sig till efter 2020. Omkring tre
fjärdedelar av länderna har under detta år redan meddelat sina planerade nationellt fastställda bidrag (intended nationally determined contribution, INDC).
Målet är att kunna nå överenskommelse om följande centrala
frågor under avtalsförhandlingarna:
Utsläppsminskningsmålet på lång sikt
De länder som anslutit sig till FN:s klimatkonvention ställde 2010 upp
målet att den globala medeltemperaturen inte ska stiga med mer än två
grader jämfört med förindustriell tid. En del länder anser att tvågradersmålet trots allt inte är tillräckligt och att målet i Paris bör vara att
begränsa höjningen av den globala medeltemperaturen till en och en halv
grad jämfört med förindustriell tid.
Avsikten är att i Paris precisera hur dessa mål ska nås. Vid förhandlingarna har det lagts fram olika alternativ till långsiktigt utsläppsminskningsmål. I det nyaste utkastet till klimatavtal föreslås t.ex. att målet ska
vara att minska växthusgasutsläppen med 40–70 % fram till 2050 eller
70–95 % jämfört med 2010 års nivå.
Ett långsiktigt utsläppsminskningsmål ska i framtiden göra det lättare
att bedöma om länderna minskar sina växthusgasutsläpp i tillräcklig
utsträckning. Många länder framhåller att man när målet ställs upp
bör beakta de bedömningar som den mellanstatliga panelen för klimatförändringar IPCC utfört den senaste tiden.
Mer information:
Laura Aho, överinspektör, miljöministeriet
[email protected], tfn. 050 562 7144
PB 35,00023 STATSRÅDET
ym.fi/pariisi2015
Ansvarsfördelningen mellan tillväxtländer och
industriländer
I den internationella klimatpolitiken har länderna hittills behandlats
på olika sätt beroende på om de hör till de utvecklade industriländerna
(de s.k. Annex 1-länderna i FN:s klimatkonvention från 1992) eller till
tillväxtländerna. De bindande utsläppsåtagandena i Kyotoprotokollet
gäller exempelvis endast de Annex 1-länder som ratificerat protokollet.
För tillväxtländerna är utsläppsminskningsåtgärderna frivilliga.
Nu försöker man vid förhandlingarna nå en överenskommelse där alla
länder förbinder sig till utsläppsminskningar. Samtidigt måste man nå
samförstånd om vad som är en rättvis ansvarsfördelning mellan de olika länderna när det gäller behövliga klimatåtgärder.
Upprätthållandet av en tydlig skiljelinje mellan Annex 1-länder och
non-Annex 1-länder kallas för ”brandväggen”. De länder som förespråkar en brandvägg även i fortsättningen framhåller att de utvecklade
länderna bör bära huvudansvaret för bekämpningen av klimatförändringen och att det långsiktiga utsläppsminskningsmålet därför också
bara bör gälla industriländer.
Industriländerna understryker dock att vissa non-Annex 1-länder i
dagens läge står för en stor del av växthusgasutsläppen i världen (bl.a.
Kina står för ca 23 procent, Indien för ca 5,5 procent och Indonesien för
ca 1,5 procent). Om dessa inte deltar i utsläppsminskningstalkot är det
nästintill omöjligt att minska de globala växthusgasutsläppen. Dessutom är många non-Annex 1-länder nuförtiden väldigt förmögna (t.ex.
Qatar, Singapore, Sydkorea och Saudiarabien).
VÄGEN TILL KLIMATMÖTET I PARIS
#PARIISI2015
K L I M ATFÖRÄ N DR IN G EN KO S TA R M ER Ä N
VA D D E T KO S TA R ATT B E G RÄ N S A D EN
FINANSIERINGEN AV KLIMATÅTGÄRDER OCH
ANNAT STÖD
EN A V D E M E S T C ENTRA L A FÖR H A N D L IN G S FR Å G OR N A ÄR
H U R K L I M ATÅ TG ÄR D ER N A S KA F IN A N S I ERA S . M E D K L I M AT F IN A N S I ER IN G EN S TÖ D ER M A N D E LÄ N D ER S O M ÄR I A L LRA
M E S T UTS ATT PO S I TI O N OCH EN UT V EC K L IN G DÄR IN V E S TE R IN G S F LÖ D EN A I TI L L VÄXT LÄ N D ER N A FRÄ MJA R Ö V ER G Å N G EN
TI L L EN KO LS NÅ L OCH UTS LÄ P P SS NÅ L EKO N O M I .
Att få ett tillräckligt ekonomiskt stöd för utsläppsminskningen och för
anpassningen till klimatförändringen är ett centralt förhandlingskrav
från tillväxtländernas sida. De eftersträvar ett numeriskt klimatfinansieringsmål för de utvecklade länderna och därmed visshet om fortsatt
offentlig klimatfinansiering efter 2020.
Målet grundar sig i synnerhet på ett beslut från klimatmötet i Cancún
(2010) enligt vilket industriländernas mål är att genom privat och
offentlig finansiering från industriländerna och utvecklingsländerna
och s.k. innovativa finansieringskällor åstadkomma ett årligt finansieringsflöde på 100 miljarder US-dollar senast 2020, anvisat för utvecklingsländernas klimatåtgärder. Enligt den rapport som OECD och
Climate Policy Initiative offentliggjorde i oktober beräknas industriländerna ha mobiliserat 52 miljarder US-dollar i offentlig och privat finansiering 2013 och 62 miljarder US-dollar 2014.
Många industriländer har dock betonat att de nationella konstitutionerna och budgetreglerna begränsar möjligheterna att i ett internationellt avtal förbinda sig till landsspecifika numeriska finansieringsmål
på lång eller medellång sikt.
Länderna har även olika syn på de privata finansieringskällornas roll
i klimatfinansieringen (t.ex. infrastruktur- och energisektorns privata
investeringar). Industriländerna framhåller att också den privata sektorn behövs för att klimatmålen ska kunna nås, eftersom enbart offentlig finansiering ur statskassorna är otillräcklig.
Det förekommer också meningsskiljaktigheter om huruvida klimatfinansieringen endast innebär att de utvecklade länderna finansierar
tillväxtländer eller om den också innebär att en del av tillväxtländerna
kunde finansiera de allra fattigaste tillväxtländerna i deras klimatåtgärder och ta större ansvar för sina egna klimatåtgärder.
Pengar är dock inte det enda sättet att hjälpa länder som behöver stöd
med klimatåtgärderna. Hjälpen kan också bestå i stöd och rådgivning i
fråga om ländernas teknologiska kunnande, t.ex. via olika institutioner
såsom FN:s nya center för klimatteknik (CTCN). Vid förhandlingarna
bör man komma överens om hur verksamheten vid dessa institutioner
kan införlivas i det nya avtalet. Tillväxtländerna kräver att också deras
beredskap ska stödjas och utvecklas för att de ska kunna delta i utsläppstalkot och anpassa sig till klimatförändringens negativa effekter.
Anpassningen till klimatförändringen
Förhandlingsparterna är eniga om att anpassningen utgör ett viktigt element i det nya avtalet. Avtalet ska sporra länderna att bättre
hantera de risker som klimatförändringen medför och att anpassa
sig till klimatförändringens följder. Länderna har dock olika syn på
hur anpassningen ska beaktas i det nya avtalet. Det råder exempelvis olika syn på huruvida ländernas anpassningsåtgärder bör följas upp på internationell nivå, om det borde ställas upp ett globalt,
långsiktigt mål för anpassningsåtgärderna och om det i anslutning
till detta borde bedömas om klimatfinansieringen är tillräcklig.
Vissa tillväxtländer vill att ländernas åtgärder för anpassning till klimatförändringens negativa effekter i Parisavtalet ska vara likvärdiga med åtgärderna för utsläppsminskning för att anpassningen politiskt sett ska tillskrivas motsvarande ställning som bekämpningen.
Även om alla länder måste anpassa sig till klimatförändringen är det
mest centrala målet med Parisavtalet, enligt industriländerna, att minska växthusgasutsläppen. Endast en utsläppsminskning förhindrar de
värsta tänkbara följderna. Anpassningen är också till sin karaktär i
högre grad nationell och platsbunden än vad bekämpningen är. Industriländerna framhåller dessutom att många av dagens institutioner,
såsom Världsbanken och FN:s utvecklingsprogram (UNDP), redan stöder nationella anpassningsåtgärder av olika slag, och det är viktigt att
det nya avtalet inte skapar strukturer och arbete som överlappar dessa.
VÄGEN TILL KLIMATMÖTET I PARIS
#PARIISI2015
Beräkningen och rapporteringen av utsläpp och
stöd
restation and forest degradation in developing countries) via vilken
utvecklingsländerna bör få kompensation för bevarande av skogarna.
Avsikten är att under förhandlingarna nå överenskommelse om uppföljningen av utsläppen och stödet till klimatåtgärderna utifrån nuvarande
praxis.
Under klimatförhandlingarna bör det beslutas om de skogsskyddsåtgärder som REDD+ omfattar ska tas med i det nya avtalet.
För att mängden växthusgasutsläpp och ländernas utsläppsutveckling
ska kunna följas och jämföras måste länderna följa upp sina utsläpp
och regelbundet rapportera dem på ett enhetligt sätt till det internationella samfundet. Den information om ländernas sammanlagda utsläppsmängder och utsläppsutveckling som erhålls med hjälp av enhetliga beräkningsmetoder och rapporteringsregler kan jämföras med det
långsiktiga mål som fastställts.
Internationella marknadsmekanismer för att
nå utsläppsminskningsmålen
Tillväxtländerna framhåller å sin sida vikten av tillräcklig rapportering
av stödåtgärderna för att framstegen ska kunna utvärderas.
Därtill strävar man efter att slå fast regler för hur de rapporterade uppgifterna ska kontrolleras. Med hjälp av kontrollerna kan man säkerställa att de rapporterade uppgifterna håller streck, att utsläppsminskningarna är verkliga och att samma utsläppsminskning inte används
många gånger.
EN SVÅ R FR Å G A I K L I M ATFÖR H A N D L IN G A R N A ÄR H U R
A N SVA R E T S KA FÖR D EL A S RÄTT V I S T M EL L A N O L I KA LÄ N D ER :
S KA M A N T . EX . B E T O N A D E LÄ N D ER S O M TI D I G A R E VA R I T
S T ORA UTS LÄ P P S LÄ N D ER , D E S O M ÄR D E T N U EL LER D E S O M
EN L I G T P RO G N O S ER N A KO M M ER ATT VA RA D E T I FRA MTI D EN ?
I dagens läge medför reglerna för utsläppsrapportering olika skyldigheter för industriländerna och för tillväxtländerna, eftersom industriländerna har bättre förutsättningar att följa upp och rapportera utsläppen
och klimatåtgärderna på detaljnivå. Industriländerna eftersträvar på
lång sikt enhetliga rapporteringsregler för alla, dock så att reglerna är
flexibla enligt ländernas egna förutsättningar.
Minskad tropisk avskogning
Avskogningen och skogarnas försämrade tillstånd, framför allt i tropikerna, orsakar årligen mer än 10 % av de globala växthusgasutsläppen. Att hejda avskogningen är en snabb och effektiv metod med vilken
tillväxtländerna kan bidra till det globala utsläppsminskningstalkot.
För att den tropiska avskogningen ska kunna hejdas och försämringen
av skogarnas tillstånd stoppas har det under klimatförhandlingarna
tagits fram en s.k. REDD+-mekanism (Reducing emissions from defo-
Vid förhandlingarna ska det på allmänt plan också fastställas om de utsläppsminskningsåtgärder som länderna genomför annanstans än i hemlandet också kan räknas med i åtgärderna för att minska ländernas utsläpp.
I dagens läge innehåller Kyotoprotokollet en överenskommelse om
dylika internationella samarbetsmetoder, Kyotomekanismerna, som
innefattar en mekanism för ren utveckling (CDM) och en mekanism för
gemensamt genomförande (JI). Dessa mekanismer kommer dock inte
automatiskt att överföras till det nya klimatavtalet.
En del av länderna har förespråkat att det, utifrån nuvarande tillvägagångssätt, i Paris åtminstone ska fastställas regler för beräkningen
av de utsläppsminskningar som genomförs i form av internationellt
samarbete. Vissa länder har trots allt ansett att sådana flexibla möjligheter inte bör tas med i det nya avtalet.
Nationella bidrag och anslutning till avtalet i ett
senare skede
Inför Parisavtalet har länderna meddelat planerade nationellt fastställda bidrag (INDC), dvs. löften om vilka klimatåtgärder länderna ämnar
vidta efter 2020. Det gemensamma bidraget från EU och dess medlemsstater lämnades den 6 mars 2015. I praktiken kan länderna dock meddela sina bidrag ännu under eller efter Parismötet.
Klimatkonventionens sekretariat UNFCCC har publicerat alla åtaganden på sin webbplats vartefter de meddelats. Fram till början av november hade omkring tre fjärdedelar av länderna meddelat sina bidrag.
Dessa länder står tillsammans för över 90 % av de globala utsläppen.
UNFCCC offentliggjorde den 30 oktober ett sammandrag av de åtaganden som ingåtts före slutet av september och av den effekt åtagandena
har. Sammandraget visar att växthusgasutsläppen kommer att minska
betydligt om löftena infrias, jämfört med om den nuvarande utvecklingen får fortsätta. Löftena är dock inte tillräckliga för att begränsa
höjningen av den globala medeltemperaturen till två grader.
Under förhandlingarna siktar man också på att nå överenskommelse
om hur länderna efter Parismötet, eller t.o.m. först efter att avtalet trätt
i kraft, kan ansluta sig till avtalet och hur ländernas planerade nationellt fastställda bidrag beaktas.
VÄGEN TILL KLIMATMÖTET I PARIS
#PARIISI2015
S O M G R U N D FÖR A V TA LE T S KA A L L A LÄ N D ER M E D D EL A V I LKA
UTS LÄ P P S M IN S KN IN G A R D E KA N FÖR B IN DA S I G TI L L EFTER
2 020. U P PG I FTER N A S KA LÄ M N A S IN FÖR E PA R I S M ÖTE T .
FN G ÖR S EN A S T D EN 1 N O V E M B ER E TT S A M M A N DRA G A V
IN FOR M ATI O N EN , OCH DÅ FÅ R V I V E TA O M M IN S KN IN G A R N A
ÄR TI L LRÄ C K L I G A FÖR ATT B E G RÄ N S A K L I M ATFÖRÄ N DR IN G EN .
Översyn av åtagandena
I de planerade nationellt fastställda bidrag som under 2015 meddelats
med tanke på det nya avtalet har länderna uppgett vilka utsläppsminskningar de eftersträvar fram till t.ex. 2025 eller 2030. Om avtalet blir
långsiktigt, bör man också fastställa hur nya löften om utsläppsminskningar ska avges för tiden efter de målår som nu anges.
EU och många andra länder anser att de åtaganden som ingåtts och de
löften om utsläppsminskningar som avgetts med tanke på avtalet bör
gås igenom som helhet med fem års mellanrum. De nya åtaganden om
utsläppsminskningar som eventuellt ingås i samband med detta bör alltid vara ambitiösare än de tidigare.
Vissa länder anser att översynen av åtagandena inte bara bör gälla
minskningen av växthusgasutsläpp, utan också stödet till klimatåtgärder och åtgärderna för anpassning till klimatförändringen.
Avtalets ikraftträdande, förpliktande karaktär
och juridiska form
Även om det allmänna målet är att avtalet ska träda i kraft 2020, vill
man vid förhandlingarna också säkerställa att de största utsläppsländerna medverkar. Därför har man velat ställa vissa villkor för ikraftträdandet, bl.a. i fråga om antalet länder som ska ansluta sig till avtalet
eller den sammanlagda mängden växthusgaser i länderna.
Under partskonferensen i Durban 2012 beslutades att målet med förhandlingarna ska vara att i anslutning till avtalet få till stånd ett protokoll, ett annat rättsligt instrument eller ett överenskommet slutresultat som har rättslig verkan och som tillämpas på alla parter. Detta mål
möjliggör ett flertal olika rättsliga arrangemang som binder länderna
på olika sätt.
En viktig fråga som måste avgöras är om ländernas meddelanden om
minskning av växthusgasutsläppen är bindande på internationellt,
eller endast nationellt, plan. Vissa länder vill att bara de delar som rör
avtalets funktion ska vara juridiskt bindande liksom även den skyldighet som anger att länderna överlag ska ha ett utsläppsminskningsmål för att kunna vara med i avtalet.
Många industriländer, inklusive EU, har också betonat att alla länder
som är med i avtalet bör föresätta sig att minska sina växthusgasutsläpp. Detta är i så fall ett villkor för anslutning och medverkan.
***
Utöver att man vid förhandlingarna bör nå överenskommelse om alla
ovanstående frågor på innehållsligt plan, måste man också fastställa
vilka bestämmelser som å ena sidan ska ingå i Parisavtalet och vilka som å andra sidan är detaljer som kompletterar huvudinnehållet
och hänför sig till genomförandet av avtalet och som kan fastställas i
Paris eller genom särskilda beslut av en partskonferens vid en senare
tidpunkt.
