2013-05-27
Miljödepartementet
Klimatenheten
Caroline Dickson
Telefon +46 8 405 2116
Mobil + 46 70 695 2116
E-post
[email protected]
Strategi för arbetet med kortlivade klimatpåverkande
luftföroreningar - SLCP
Övergripande mål för de svenska insatserna
1. Minska förekomsten av SLCP globalt.
2. Sprida kunskap om SLCP och dess effekter på klimat, människors hälsa
och jordbrukets avkastning.
Bakgrund
Vilka är SLCP ämnena och vilka egenskaper har de?
Begreppet kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCPs – Short Lived
Climate Pollutants) - omfattar ämnena metan, sot, marknära ozon och vissa vätefluor-kol-föreningar (HFC). De har kortare livslängd än koldioxid i atmosfären
men bidrar tilsammans på ett betydande sätt till den globala uppvärmningen.
SLCPs, bortsett från HFC, påverkar klimatet regionalt och har en negativ,
regional, effekt på luftkvaliteten vilket leder till allvarliga hälsoeffekter. HFC
påverkar klimatet men inte luftkvaliteten.
Marknära ozon påverkar också negativt primärproduktion och grödors tillväxt.
Minskad primärproduktion innebär sämre skördar men också en minskad
kolsänka från vegetationen vilket förstärker klimatförändringarna. Genom att
2
minska halten av SLCP i atmosfären uppnås synergieffekter mellan klimat, hälsa,
livsmedelssäkerhet och ekonomisk produktion.
De ämnen som har den gemensamma benämningen SLCP har flera olikheter
sinsemellan. De regleras på olika sätt, kommer från olika källor och har olika
livslängd.
-
-
-
-
Metan är en gas som finns reglerad i Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollet
tvingar en liten skara länder till utsläppsminskningar och det är ännu
oklart huruvida en kommande global klimatregim, i tillräcklig omfattning
kommer leda till nödvändiga utsläppsminskningar.
Sot är idag huvudsakligen oreglerat men ingår som en del av utsläppen av
små partiklar, PM2.5, som bl.a. regleras genom den regionala
luftvårdskonventionen CLRTAP (Convention on Long-range
Transboundary Air Pollution).
Marknära Ozon som bildas som ett resultat av fotokemiska processer
katalyseras av metan eller andra flyktiga kolväten (VOC). Utsläpp av VOC
regleras även det genom LRTAP och nationellt genom tillstånd under
miljöbalken1.
HFC används bl.a. som köldmedium för att ersätta ozonnedbrytande
ämnen. HFC är också reglerad i Kyotoprotokollet men flera
länder(inklusive EU) vill att det också ska regleras i Montrealprotokollet.
Utsläppen av HFC är inte särskilt stora idag, men prognoser gör gällande
att utsläppen kommer att öka dramatiskt, om snabba åtgärder inte vidtas.
Detta i takt med att HFC ersätter ozonnedbrytande ämnen som utfasas
enligt Montrealprotokollet och att efterfrågan ökar.
Vilka effekter kan uppnås genom att begränsa utsläpp av ämnena?
I en studie från 2011 presenterar UNEP och WMO216 åtgärder för att minska
utsläppen av SLCP under perioden fram till 2030. Åtgärderna är regionspecifika
och utgår från de förutsättningar som råder i respektive region. UNEPs beräknar
att många av åtgärderna är kostnadseffektiva. Skulle de 16 föreslagna åtgärderna
genomföras skulle de enligt UNEPs beräkningar ha följande effekter:
1
-
Årligt undvikande av 5,6 miljoner förtida dödsfall på grund av
luftföroreningar. Detta gäller globalt och särskilt i utvecklingsländerna.
Effekterna märks på kort sikt regionalt där åtgärderna genomförs och kan
ofta genomföras till låg kostnad. Den omedelbara effekten blir en
förbättrad luftkvalitet för befolkningen i regionen. Att minska utsläppen
från primitiva spisar är också en jämställdhetsfråga eftersom den
hälsofarliga röken främst drabbar kvinnor och barn.
-
Ökade skördar av ris, majs, sojabönor och vete om 52 miljoner ton per år
och ökad skogstillväxt på grund av mindre marknära ozon; Studier i Sverige
Ozon ingår inte i de programförslag som CCAC i första omgången ska begränsa.
2 Integrated Assessment of Black Carbon and Tropospheric Ozone (UNEP 2011)
3
pekar på att marknära ozon kan minska årlig tillväxt av skog mellan 2-10%
och uppemot 15 % för vissa grödor som potatis och vete3. En uppskattning
från 2005 av värdet av ozonets skadeverkan på svensk skogsproduktion
uppgår till 56 miljoner euro4 årligen.
-
Minskad uppvärmning globalt med upp till 0,5 grader till år 2050 och i
Arktis med 0,7 grader till 2040. Åtgärderna är därmed ett viktigt
komplement till minskning av långlivade växthusgaser för att långsiktigt
begränsa den globala temperaturökningen till under 2 grader. Särskilt i
speciellt utsatta snö- och istäckta områden som Arktis och Himalaya kan
åtgärder ha en stor effekt.
Mål för Sveriges insatser
Att minska förekomsten av SLCP är en prioriterad fråga för regeringen. Följande
målsättningar gäller för Sveriges arbete med SLCP:
minska global och regional uppvärmning samt påverkan på utsatta
regioner, särskilt Arktis;
förbättra global folkhälsa genom förbättrad luftkvalitet;
bidra till förbättrade individuella levnadsbetingelser, särskilt för kvinnor
och barn;
minska ozonets negativa påverkan på ekosystemens produktivitet och
därmed förbättra födosäkerheten och ekonomisk produktivitet;
Nationellt och internationellt arbete för att minska förekomst av SLCP bidrar till
att uppfylla miljökvalitetsmålen frisk luft och begränsad klimatpåverkan men
även levande skogar.
Den höga ambitionsnivån kräver ett samordnat arbete inom regeringskansliet,
insatser inom flera områden och aktivt deltagande av berörda myndigheter,
främst Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Boverket, Transportstyrelsen,
Trafikverket, Sjöfartsverket SMHI och Sida.
Huvudsakliga fora att bedriva arbetet i:
Nationellt luft- och klimatarbete.
3
4
Den regionala luftvårdskonventionen CLRTAP (Convention on Longrange Transboundary Air Pollution). Göteborgsprotokollet reviderades
2012 och numera ingår utsläppstak för sot (som en delmängd av PM2,5).
Karlsson med flera, Ambio, 2009
Karlsson med flera, Ambio, 2005
4
Göteborgsprotokollet är därmed det första internationella avtal som
reglerar sot.
FNs klimatkonvention (UNFCCC) och Kyotoprotokollet där bl.a. metan
och HFC regleras.
Montrealprotokollet där Sverige och EU driver att HFC bör regleras.
Inom EU reglerar det s.k. takdirektivet (NECD) vissa utsläpp till luft.
Kommissionens planerar att hösten 2013 lägga fram förslag till en ny
tematisk strategi samt ett nytt takdirektiv. EU reglerar också utsläppen vid
källan genom en rad förordningar och direktiv.
Climate and Clean Air Coalition to Reduce Short-Lived Climate
Pollutants (CCAC) som Sverige initierat tillsammans med UNEP och fem
andra länder. Idag är ett sextiotal länder och organisationer parter och
därmed har arbetet i koalitionen gått in i en ny fas, vilket bl.a. innebär
utvecklande av program- och projektverksamhet.
Sveriges utvecklingssamarbete. Sverige har bland annat bidragit till att
bygga upp regionalt luftvårdssamarbete i Asien. Frågor om klimat- och
hälsoeffekter är också prioriterade i regeringens policy för miljö- och
klimatfrågor i utvecklingssamarbetet.
Clean Cook Stoves Alliance (GACC) där Sverige sedan 2012 är medlem.
Detta har kommit att bli ett betydelsefullt initiativ för att ersätta
ineffektiva och hälsofarliga spisar i utvecklingsländer.
Arktiska rådet bedriver både kunskapsbyggande och policyarbete om
SLCP. Genom ordförandeskapet i rådet har Sverige drivit SLCP-frågor
framåt på flera sätt, dels genom en särskild Task Force, dels genom förslag
om ett arktiskt avtal om begränsning av sot utsläpp mellan de Arktiska
länderna.
Nordiska Ministerrådet där miljöministrarna genom
”Svalbarddeklarationen” från 2012 enats om nordiskt samarbete, nationella
initiativ och gemensamma projekt, bland annat inom ramen för det
nordiska miljöfinansieringsbolaget NEFCO.
IMO har påbörjat ett arbete med att definiera, mäta och föreslå åtgärder
för att minska den internationella sjöfartens utsläpp av sot. Arbetet är
framför allt inriktat på sotets påverkan på Arktis.
WHO har uppmärksammat hälsoeffekterna av SLCP och diskuterar f.n. att
gå med i koalitionen CCAC. Regeringen bedömer att det är viktigt att
5
arbeta med hälsosektorn nationellt och globalt, inte minst när det gäller
luftföroreningar.
FAO är ännu inte engagerat i CCAC men har omfattande kunskap om
jordbruks-, skogsbruks- och livsmedelsförsörjningen inom ramen för en
hållbar utveckling. Regeringen bedömer att FAO kan ha en roll att spela i
det globala arbetet med att reduceraSLCP, bl.a. genom att delta i CCACs
arbete.
Frågan om att sprida kunskap om SLCP och möjligheterna att minska
förekomsten av dessa ämnen bör också drivas inom övrigt bilateralt
samarbete.
Strategi för genomförande
1. Gå före genom samordnat nationellt arbete
Övergripande mål för nationella insatser
Sverige ska genomföra nationella åtgärder för att minska förekomsten av SLCP.
Syftet är att bidra till att uppnå nationella miljökvalitetsmålen, att minska
kostnader för ohälsa och för skador på skog och grödor samt att visa ledarskap
för ökade internationella ambitioner.
Pågående arbete, läge och behov
Fortfarande råder viss osäkerhet om olika SLCP källors storlek nationellt. Vidare
saknas mer kvalificerade bedömningar av kostnaderna för vissa åtgärder.
Utsläpp av SLCP påverkar både möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen
Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft men etappmål saknas.
Fordon och arbetsmaskiner är stora källor till utsläpp. Nya avgaskrav har lett till
betydande minskningar. Det är angeläget att fortsatt följa utvecklingen, speciellt
vad gäller den oreglerade delen av sektorn (arbetsmaskiner över 560 kW) och
effekter av alternativa bränslen. Ett exempel är att metanemissioner från biogas
och naturgas kan vara betydande.
Transportstyrelsen gavs i september 2012 i uppdrag att ta fram underlag gällande
möjligheterna att minska utsläppen av sot från arbetsmaskiner. Uppdraget ska
avrapporteras senast den 30 maj 2013. När EU:s utsläppskrav omförhandlas bör
Sverige verka för att de utformas så att utsläppen minskar kraftigt i praktiken.
Omoderna vedpannor och felaktig användning av pannorna ger upphov till
betydande utsläpp av framför allt VOC och sot. Boverket fick 2011 i uppdrag av
regeringen att se över sina byggregler så att de anpassas till vad som idag är bästa
tillgängliga teknik. Det pågår också ett nordiskt projekt kring utsläppsinventering
som bl.a. berör vedeldning i samarbete med Svanen.
6
Åtgärder
Utveckla bättre utsläppsinventeringar för SLCP. Naturvårdsverket arbetar
med att upprätta en svensk emissionsinventering av sot samt förbättrad
emissionsinventering avseende ozon och metan. Samordna arbetet med
Nordiskt samarbete.
Utveckla etappmål för SLCP inom ramen för miljömålssystemet där så är
relevant.
Genomför ”no regrets åtgärder”, t.ex. krav på att alla vedpannor som
nyinstalleras bör uppfylla miljökraven för bästa tillgängliga teknik.
Identifiera ytterligare konkreta svenska utsläppsreducerande åtgärder med
utgångspunkt i mer kvalificerade bedömningar av kostnadseffektivitet.
2. Nordiska samarbetet
Övergripande mål:
Använd det Nordiska samarbetet som en plattform för att driva på för SLCP
internationellt.
Pågående arbete, läge och behov:
Det finns en samsyn i Norden om vikten av att arbeta med att minska utsläppen
av SLCP, vilket tog sig uttryck i ministerdeklarationen i Svalbard i mars 2012. De
nordiska ländernaär, förutom Island, parter i CCAC.
För närvarande pågår uppstart av ett projekt om emissionsinventeringar av sot.
Projektet är koordinerat med våra internationella åtaganden. Dessutom pågår en
kartläggning av åtgärder för att minska sot från vedeldning.
Åtgärder
Sverige bör verka för att befästa den nordiska plattformen och söka skapa
nordisk samsyn för att politiskt driva frågorna om ökade insatser mot
SLCP internationellt inom EU, CCAC och Arktiska rådet.
Sverige bör också verka för att kunskaper från projektet kring
emissionsinventeringar av sot omsätts inom det Nordiska samarbetet och
bidrar till ökade kunskaper om källor även utanför Norden.
3. Koalitionen för luft och klimat - CCAC
Övergripande mål:
Driv på inom CCAC för fortsatt breddning av koalitionen och för effektiva
åtgärder.
7
Fokusera Sveriges arbete inom Climate and Clean Air Coalition (CCAC) till
områden där Sverige har komparativa fördelar.
Pågående arbete, läge och behov:
Koalitionen har växt och gått in i en ny fas. Med ett sextiotal medlemmar och ett
sekretariat vid UNEP i Paris är koalitionens etableringsfas nu förbi. Koalitionen
ska arbeta för att sprida kunskap och dess program vara en katalysator för
åtgärder.
Sveriges arbete i koalitionens styrelse kräver ordentligt stöd från myndigheterna
avseende analys av förslag och förberedelse av svenska inspel om Sverige ska
fortsätta göra skillnad. Mycket arbete sätts i gång och det blir då angeläget att
prioriteringar fastställas. Av koalitionens fem beslutade fokusområden5 har
Sverige valt att engagera sig i följande:
Minska SLCP från kommunal avfallssektor
Kunskapen om avfallshantering och hur utsläppen av metan kan minska är
mycket god hos svenska myndigheter och kommuner. Här har Sverige mycket
kunskap att dela med sig av. Stockholms kommun är engagerat i programmet.
Minska sotutsläpp från tunga dieselfordon och motorer
Eftersom Sverige är världsledande när det gäller att begränsa utsläppen från
tunga fordon är vi även engagerade oss i detta fokusområde genom våra
myndigheter, Volvo och Scania.
Minska utsläpp av metan och sot från olje- och naturgasproduktion
Utöver de beslutade fokusområdena arbetar CCAC med att utveckla program för
rena spisar, hushållens uppvärmning och utsläpp från jordbruket. Sverige bidrar
till utformningen av de två först nämnda programmen.
När det gäller att sprida kunskap om CCAC och SLCP har USA och Sverige som
initiativtagare i koalitionens uppstartsfas iklätt sig ett särskilt ansvar. Detta
ansvar har delvis tagits över det nyligen etablerade sekretariatet. Engagemang i
de utåtriktade aktiviteterna ger en unik möjlighet för Sverige att påverka hur
koalitionen syns och vilka aktörer som involveras i koalitionen.
Åtgärder
5
Sverige bör driva på för att CCAC förblir åtgärdsorienterad, och fortsatt
bidrar till minskade utsläpp och ökad kunskap om SLCP i alla regioner.
Fortsätt betona vikten av nationella åtgärder.
Följande fem program är beslutade:
1)Reducing Black Carbon Emissions from Heavy Duty Diesel Vehicles and Engines
2) Mitigating Black Carbon and Other Pollutants From Brick Production
3) Mitigating SLCPs from the Municipal Solid Waste Sector
4) Promoting HFC Alternative Technology and Standards
5) Accelerating Methane and Black Carbon Reductions from Oil and Natural Gas Production
8
Skapa en stark resursgrupp med representanter för myndigheter och
berörda departement med syfte att stödja Sveriges arbete CCACs styrelse.
Gruppens kärna bör bestå av personer från de närmast berörda
myndigheterna (Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Sida, SMHI,
Transportstyrelsen och Trafikverket.)
Fokusera svenska insatser initialt på programmen:
- Minska SLCP från kommunal avfallssektor
- Minska sotutsläpp från tunga dieselfordon och motorer
Relevanta företag och andra aktörer involveras i arbetet.
Bidra till utveckling av ett nytt fokusområde för rena spisar.
Energimyndigheten bör ansvara för detta.
Aktivt delta i den grupp för utåtriktade aktiviteter som utgör ett bollplank
åt sekretariatet i frågor som rör outreach och information. Fortsätt
bilateral dialog med några nyckelländer för att öka intresset för frågan.
4. Arbeta genom Arktiska rådet för att minska utsläppen i
Arktis
Övergripande mål:
Utveckla ett avtal inom arktiska rådet om begränsning av SLCP.
Pågående arbete, läge och behov:
Sverige deltog tidigt i arbetet i Arktiska Rådet för att sätta SLCP på rådets
politiska dagordning. Som ordförande drev Sverige på för att starta förhandlingar
om ett avtal för minskade utsläpp av sot i regionen. Vid ministermötet i Kiruna
beslutades om ett mandat för en förhandling på hög nivå om begränsning av
sotutsläpp.
Sverige har gett stöd till Ryssland för projekt som syftar till att minska de stora
utsläppen av sot från jordbrukets förbränning. Detta samarbete bör fortsätta.
Förbränning av skogsrester i Ryssland är också ett betydande problem som
behöver hanteras liksom utsläppen från naturgasledningar.
Åtgärder
Fortsätta driva på för ett avtal om begränsade utsläpp av sot, eller SLCP, i
Arktiska rådet. Sverige bör ta en drivande roll i den process för minskad
förekomst av sot eller SLCP i Arktis som bygger vidare på internationella
åtaganden inom CLRTAP.
Fortsätta driva på för att Arktiska rådet och dess medlemsländer vidtar
åtgärder för att minska förekomsten av SLCP
9
Arbeta för att Arktiska rådet ytterligare utreder effekterna av SLCP.
Fortsatt stöd till projekt i Ryssland för att minska utsläppen av sot från
förbränning av jordbruksrester. Stöd till SLCP-relaterade projekt genom
Project Support Instrument.
5. Arbetet i EU, i FN:s luftvårdskonvention CLRTAP och i de
internationella konventionerna.
Övergripande mål:
Minska förekomsten av SLCP regionalt.
Pågående arbete, läge och behov:
Ett reviderat takdirektiv (NECD) skulle ha presenterats av kommissionen redan
2005. Det har blivit kraftigt försenat och kommissionens räknar nu med att
hösten 2013 läggas fram förslag till en ny tematisk strategi samt ett nytt
takdirektiv (NECD). Arbetet med ett reviderat NECD kommer att influeras starkt
av det nyligen reviderade Göteborgsprotokollet inom FN:s luftvårdskonvention
(CLRTAP). I det reviderade Göteborgsprotokollet ingår utsläppstak för sot, som
en delmängd av PM2,5. Göteborgsprotokollet är därmed det första internationella
avtal som reglerar sot. Åtaganden i det reviderade Göteborgsprotokollet är
generellt sett lägre än vad Sverige initialt hade önskat. Det är därför viktigt att
Sverige är en aktiv part i de kommande förhandlingarna om NECD.
Påverkansarbete gentemot Kommissionen inför att förslaget om NECD
presenteras är väsentligt liksom att på ett tidigt stadium involvera
Europaparlamentet.
Som en del i det förberedande arbetet har Naturvårdsverket fått i uppdrag att
utarbeta en strategi för hur Sverige ska agera i förhandlingarna och bland annat
undersöka hur frågan om hur SLCP hanteras bäst. Syftet med uppdraget är att
Sverige ska vara väl förberedda inför förhandlingarna så att vi kan vara med och
påverka utformningen av förslagen.
Åtgärder
Sverige ska verka för en höjd ambitionsnivå inom EU vad gäller
begränsning av sot, ozon och metan inom ramen för takdirektivet(NECD).
Sverige ska även fortsatt verka för ytterligare begränsning av sot, ozon och
metan inom ramen för den regionala konventionen CLRTAP.
Sverige ska verka för att åtaganden om utsläppsbegränsningar för perioden
efter 2020 inom ramen för klimatkonventionen omfattar även metan och
HFC i så många länder så möjligt.
10
Sverige ska verka för att en plan för utfasning av HFC inkluderas i
Montrealprotokollet.
Sverige ska verka för att pågående revidering av EUs f-gas förordning leder
till en kraftig och kostnadseffektiv begränsning sker av HFC inom
unionen.
6. Montrealprotokollet
Övergripande mål:
Verka för en nedfasning av konsumtion och produktion av HFC inom ramen för
Montrealprotokollet.
Pågående arbete, läge och behov:
Utfasningen av ozonnedbrytande ämnen under Montrealprotokollet har lett till
en kraftig ökning av utsläpp av HFC. Att gå från användning av HFC eller
ozonnedbrytande ämnen till klimatvänliga alternativ kan uppnås om snabba
åtgärder vidtas internationellt. En global nedfasning av HFC med hög global
uppvärmningspotential skulle då behövas. Detta stöds bl.a. av slutsatserna från
Rio+20 konferensen som tydligt tagit ställning för en nedfasning av konsumtion
och produktion av HFC. Mer än 100 gigaton koldioxidekvivalenter beräknas
kunna undvikas genom en nedfasning av HFC inom ramen för
Montrealprotokollet. Enligt Europeiska kommissionen kan också EUs årliga
utsläpp minskas med 70% till 2030 om f-gaserna ersätts med säkra alternativ med
liten eller ingen påverkan på klimatet. Det är dessutom viktigt för de
internationella förhandlingarna under Montrealprotokollet och
klimatkonventionen, dvs. FN:s ramkonvention om klimatförändringar, att EU
går före med sin egen reglering.
Åtgärder
SE ska verka för en ambitiös reglering inom EU och inom ramen för
Montrealprotokollet som bidrar till att nå EU:s mål om att minska utsläppen av
växthusgaser med 80-95 procent till 2050 och som ett led i arbetet med att nå det
nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med 40 procent till
2030 jämfört med 1990 samt som ett led i att nå visionen om netto noll i utsläpp
år 2050.
SE ska verka för mer outreach för att nå en överenskommelse om HFC
inom ramen för Montrealprotokollet
SE ska verka för alternativ användning och alternativ teknik till HFC med
hög global uppvärmningspotential som är säker, miljömässigt godtagbar
och minskar påverkan på klimatet
SE ska verka för att komparativa fördelar som SE har på området tas till
vara
11
