EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
EUROPEISKA UNIONENS HÖGA
REPRESENTANT FÖR UTRIKES
FRÅGOR OCH
SÄKERHETSPOLITIK
Bryssel den 27.3.2014
JOIN(2014) 12 final
GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET,
EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT
REGIONKOMMITTÉN
Grannskapspolitiken vid ett vägskäl:
Genomförandet av den europeiska grannskapspolitiken 2013
{SWD(2014) 69 final}
{SWD(2014) 70 final}
{SWD(2014) 71 final}
{SWD(2014) 72 final}
{SWD(2014) 73 final}
{SWD(2014) 74 final}
{SWD(2014) 92 final}
{SWD(2014) 93 final}
{SWD(2014) 94 final}
{SWD(2014) 95 final}
{SWD(2014) 96 final}
{SWD(2014) 97 final}
{SWD(2014) 98 final}
{SWD(2014) 99 final}
{SWD(2014) 100 final}
SV
SV
1. Inledning
Den europeiska grannskapspolitiken (EGP) 2011 har som mål att utveckla särskilda
förbindelser mellan EU och vart och ett av dess partnerländer och bidra till att skapa ett
område med säkerhet, välstånd och god grannsämja. Under 2013 gjordes vissa framsteg
för att uppnå dessa mål. Reformansträngningarna fortsatte både i de östliga och sydliga
grannskapsländerna, och EU gav sitt stöd till dessa insatser. Men 2013 var även ett år som
präglades av kriser, vilket avspeglar den politiska instabiliteten och de fortsatt svåra
socioekonomiska förhållandena i ett antal av EU:s grannländer. Säkerhetsproblemen
ökade både på nationell och på regional nivå, vilket i vissa länder gav upphov till en delvis
återgång i de demokratiska reformer som uppnåtts under tidigare år och hämmade
utsikterna till ekonomisk återhämtning.
I detta gemensamma meddelande, som åtföljs av en uppsättning gemensamma
arbetsdokument1, undersöks hur EU och partnerländerna2 har gjort framsteg i
genomförandet av de gemensamt överenskomna reformmålen och hur problem på båda
sidor har lösts.
Utvecklingen under 2013, både i positivt och negativt hänseende, visar att
grannskapspolitikens framgång är direkt beroende av de berörda regeringarnas förmåga
och vilja att genomföra reformer och fördjupa förbindelserna med EU. Förmågan att
förklara och vinna folkligt stöd för och anslutning till denna dagordning är lika viktig.
Eftersom politiken är utformad för att stödja reformer och stegvisa förändringar i ett
längre tidsperspektiv, har det vid plötsliga förändringar och förlorad politisk och social
stabilitet ibland varit svårt att styra utvecklingen så att partnerländerna väljer politiska
åtgärder som skulle bidra till ökad säkerhet och fler demokratiska och ekonomiska
reformer.
Partnerländernas reformvägar och ambitioner när det gäller förbindelserna med EU och de
enskilda ländernas problem blir också fler och mer olikartade. De val som görs av vissa
partnerländer kommer att kräva ökad differentiering i förbindelserna mellan EU och dess
partnerländer för att bemöta varje partnerlands förväntningar och behov, samtidigt som
även EU:s strategiska intressen skyddas. EU står fast vid sitt åtagande att bygga upp
partnerskap med alla grannländer som avspeglar deras individuella behov, kapacitet och
reformmål.
Partnerländernas arbete med att uppnå de överenskomna reformmålen påverkas även av
den regionala omgivningen och andra aktörers åtgärder samt ibland motstridande, mål.
Vissa östeuropeiska partnerländer har, förutom de fortfarande bräckliga politiska
reformerna, långsam ekonomisk tillväxt och strukturella ekonomiska svagheter, även
1
2
Detta gemensamma meddelande åtföljs av tolv landsvisa lägesrapporter som bedömer genomförandet
av den europeiska grannskapspolitiken under 2013 i de länder med vilka en handlingsplan för den
europeiska grannskapspolitiken eller liknande dokument har överenskommits, två regionala
lägesrapporter med en översyn av de framsteg som gjorts under 2013 när det gäller genomförandet av
det östliga partnerskapet respektive partnerskapet för demokrati och delat välstånd samt en bilaga med
statistik.
Det europeiska grannskapet omfattar Algeriet, Armenien, Azerbajdzjan, Vitryssland, Egypten,
Georgien, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Republiken Moldavien (nedan kallad Moldavien),
Marocko, Palestina (den beteckning som används i detta dokument innebär inte ett erkännande av
Palestina som stat och påverkar inte ståndpunkterna om erkännandet av Palestina som stat), Syrien,
Tunisien och Ukraina.
2
utsatts för tydliga påtryckningar utifrån, till exempel potentiella förändringar i energipriser
och konstgjorda handelshinder på grund av sitt mål att inrätta närmare förbindelser med
EU. I det södra grannskapet har även flera regionala och globala aktörers agerande
påverkat utvecklingen. Exempel på det är konflikten i Syrien och den politiska (och
ekonomiska) krisen i Egypten. För att göra den europeiska grannskapspolitiken mer
effektiv och relevant kommer EU för sin del att fortsätta att försöka nå fram till och
samarbeta med dessa regionala och globala aktörer för att se till att
reformansträngningarna inte omintetgörs av motstridande politiska mål. Alla vinner på
demokratiska och ekonomiska reformer, både EU:s grannpartner och deras närmaste
grannar.
De dramatiska händelserna i Ukraina har visat hur en oengagerad regering som inte bryr
sig om den allmänna stämningen bland befolkningen och som är utsatt för oacceptabla
externa påtryckningar kan utlösa en allvarlig politisk och social oordning.
I samarbete med sina internationella partner agerar EU beslutsamt för att stödja landets
nya myndigheter så att de kan stabilisera situationen och bevara landets enighet samtidigt
som de respekterar alla folkgrupper och befolkningsgrupper och infriar folkets önskan. I
detta syfte tillkännagav kommissionen den 5 mars 2014 ett stödpaket för Ukraina3, där
många av den europeiska grannskapspolitikens politiska åtgärder och instrument
tidigareläggs och förstärks. De föreslagna åtgärderna kan ge ett sammanlagt stöd på minst
11 miljarder euro under de kommande åren från EU-budgeten och EU-baserade
internationella finansinstitut, förutom de betydande medel som tillhandahålls av
Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken. Strategin underbyggs av viljan att
hjälpa Ukraina att uppfylla de ambitioner som medborgarna och det civila samhället gav
så tydligt uttryck för under de exempellösa händelserna i Kiev och på andra håll i landet.
Den 18 mars undertecknade Ryska federationen ett fördrag med de facto-myndigheterna i
Republiken Krim och staden Sevastopol, vilket innebar att Krims annektering till
Ryssland i praktiken förseglades med omedelbar verkan. Enligt det uttalande som gjordes
av ordförandena Herman van Rompuy och José Manuel Barroso den 18 mars erkänner
Europeiska unionen varken den olagliga och illegitima folkomröstningen på Krim eller
dess resultat. Europeiska unionen erkänner inte och kommer inte att erkänna införlivandet
av Krim och Sevastopol med Ryska federationen.
Europeiska rådet delar denna syn när det gäller folkomröstningens olaglighet och de därpå
följande händelserna, vilket det gav uttryck för i sina slutsatser den 20 mars 2014. Dagen
därpå undertecknade EU och Ukraina de politiska bestämmelserna i associeringsavtalet,
och bekräftade sitt åtagande att underteckna och ingå återstoden av avtalet, som
tillsammans med de politiska bestämmelserna utgör ett enda instrument. Såsom anges i
utrikesrådets nyligen utfärdade slutsatser4 utgör inte associeringsavtalet det slutliga målet i
samarbetet mellan EU och Ukraina.
De fortsatta kriserna i det södra grannskapet, särskilt inbördeskriget i Syrien och dess
negativa inverkan på grannländerna, har också krävt kontinuerlig uppmärksamhet och
engagemang från EU:s sida. Tack vare de befogenheter som ges genom Lissabonfördraget
har EU nu till sitt förfogande en allt bredare uppsättning policyinstrument av både politisk
3
4
SEC(2014) 200.
Slutsatser om Ukraina från rådets (utrikes frågor) möte i Bryssel den 10 februari 2014.
3
och teknisk karaktär, som har gjort det möjligt för EU att spela en större politisk roll i
Tunisiens, Egyptens och Libyens övergångsprocess.
Den höga representanten/vice ordföranden har knutit starka band med olika politiska
aktörer och har en unik insyn i skeendena även under synnerligen svåra förhållanden.
Hennes möte med president Muhammad Mursi är kanske det främsta exemplet. Detta
innebär att EU kan göra sin röst hörd för myndigheterna i fråga om värden som står EU
nära.
EU:s särskilda representant i det södra grannskapet, Bernardino Leon, och EU:s särskilda
representant för mänskliga rättigheter, Stavros Lambridinis, har också spelat en unik roll
genom sin förmedling och genom att höja EU:s profil i regionen.
EU har även omedelbart vidtagit omfattande åtgärder för att hantera konsekvenserna av
inbördeskriget i Syrien och dess ökande regionala följder, t.ex. flyktingströmmar och
risken för missämja i Syriens grannländer. Det gemensamma meddelandet En samlad
EU-strategi för krisen i Syrien5 åtföljdes av ytterligare finansiellt stöd på
400 miljoner euro 2013 för att hantera krisens följder. Med tanke på krisens exempellösa
följder för det syriska folket, grannländernas stabilitet har EU varit den största
bidragsgivaren till Syrienkrisens offer genom att tillhandahålla ett massivt humanitärt och
icke-humanitärt stöd.
EU har i flera fall varit situationen vuxen och kunnat reagera snabbt, men det är viktigt att
man fortsätter att reflektera över hur politiken och dess instrument kan användas för att
bättre bemöta de mycket olikartade situationerna i partnerländerna och hur vissa av
komponenterna skulle kunna justeras bättre, bland annat med hjälp av kompletterande
politiska instrument. Behovet av snabbt agerande i olika typer av situationer med olika
beslutsförfaranden måste beaktas i utarbetandet av lagstiftningen för EU:s politik och
finansieringsinstrument, t.ex. ramlagstiftningen för makrofinansiellt stöd, förenklade
handelspolitiska förfaranden eller snabbare beslutsförfaranden för användning av
GSFP-instrument. Det är detta område som EU-institutionerna och medlemsstaterna bör
inrikta sig på, så att EU kan reagera bättre och snabbare på utvecklingen i grannländerna
och tillgodose partnerländernas föränderliga behov.
2. Genomförande
Precis som under 2012 har partnerländernas framsteg i genomförandet av sina
reformåtaganden varit mycket ojämna.
I det sydliga grannskapet har den övergripande politiska situationen ofta verkat hämmande
på partnerländernas villighet att genomföra den överenskomna reformagendan. Tunisien
gjorde framsteg med övergången till demokrati tack vare en inkluderande dialog och trots
stora säkerhetshot under 2013. I mitten av december utsågs en ny regering och i
januari 2014 antogs en ny författning, vilket var viktiga demokratiska steg. Den svåra
situationen i Marocko ledde till att åtagandena från författningsreformen 2011 endast
genomfördes i begränsad utsträckning. I Egypten tvingades president Muhammad Mursi
bort efter folkliga demonstrationer och ett ultimatum från armén och ersattes av en
5
Towards a comprehensive EU approach to the Syrian crisis (JOIN(2013) 22/2).
4
tillfällig president. Libyen brottas fortfarande med allvarliga säkerhetsproblem, både
inrikes och problem som påverkar hela den nordafrikanska regionen (t.ex. Sahel och
Malikrisen). Libanon, där en ny regering har utsetts, och Jordanien kämpar med det
syriska inbördeskrigets följder för deras politiska, ekonomiska och sociala system, vilket
allvarligt äventyrar deras förmåga att genomföra politiska och strukturella reformer.
Förenta staterna förnyade sina fredsfrämjande insatser mellan israeler och palestinier,
vilket ledde ett återupptagande av förhandlingarna i juli med målet att enas om alla
slutliga statusfrågor inom nio månader.
I de östra partnerländerna förstärktes de demokratiska strukturerna i vissa länder,
samtidigt som mer omfattande reformer ibland förhindrades eller försinkades av politiska
eller ekonomiska egenintressen. Moldavien och Georgien har slutfört förhandlingarna och
inlett associeringsavtalen som omfattar djupgående och omfattande frihandelsområden.
De har gjort framsteg med politiska reformer och reformer av rättsväsendet och fortsatt
med reformerna för att förbereda för genomförandet av de ingångna avtalen. Den politiska
krisen i Moldavien i början av 2013 visade dock tydligt vissa statliga institutioners
sårbarhet för egenintressen, begränsningar hos det konstitutionella kontrollsystemet och
reforminsatsernas fortfarande bräckliga karaktär. Valet i Georgien hösten 2013 markerade
landets andra demokratiska maktövergång under de senaste 18 månaderna, och var en
viktig konstitutionell ändring från ett system som låg närmare presidentstyre till ett
parlamentariskt system. Armenien höll presidentval i februari 2013 som, trots kvarstående
överträdelser, ansågs vara generellt väl genomförda och i överensstämmelse med de
grundläggande friheterna. Armenien hade förhandlat om ett associeringsavtal som
omfattar djupgående och omfattande frihandelsområden, men undertecknade inte avtalet
efter sitt beslut att ansluta sig till den eurasiska tullunionen. Ukrainas reformprocess
stannade emellertid helt efter avbrytandet av förberedelserna för att ingå
associeringsavtalet. Avbrytandet utlöste massiva medborgarprotester (den så kallade
euromajdan) till stöd för politisk associering och ekonomisk integration med EU.
Azerbajdzjan måste göra ytterligare insatser för att upprätthålla de grundläggande
rättigheterna och friheterna. Vitryssland gjorde inga framsteg med sina politiska reformer.
De enskilda ländernas genomförande av viktiga rekommendationer från 2013
Armenien har följt vissa av de viktigaste rekommendationerna. Landet har inrättat en arbetsgrupp för att
lägga fram förslag till svar på valrekommendationerna från Osse/ODIHR. Vissa åtgärder vidtogs mot
korruption på hög nivå, men etikkommissionen fungerade fortfarande inte effektivt. Landet har också fortsatt
att utveckla programmet för att förenkla regelverket, som förväntas bidra till att minska den administrativa
bördan och möjligheterna till korruption. Det har inrättat en ny gemensam myndighetskommission för
genomförandet av den nationella strategin för skydd av de mänskliga rättigheterna. Man har också antagit
ändringar av lagen om alternativ militärtjänst och lagen om lika rättigheter och möjligheter för män och
kvinnor. Reformerna av den offentliga förvaltningen har utvecklats i begränsad grad, och vissa åtgärder har
vidtagits för att reformera rättsväsendet och påskynda sektorsreformerna och tillnärmningen av lagstiftningen
till EU:s regelverk.
Azerbajdzjan har följt några av de viktigaste rekommendationerna. Landet löste en del av problemen med
förvaltningen av de offentliga finanserna och vidtog korruptionsbekämpningsåtgärder.
Georgien har följt de flesta av de viktigaste rekommendationerna från förra årets lägesrapport för den
europeiska grannskapspolitiken. Presidentvalet genomfördes enligt internationella normer. Landet har fortsatt
att reformera rättsväsendet och har drivit på sektorsreformer och tillnärmningen av sin lagstiftning till EU:s
regelverk. Landet deltog aktivt i Genèvediskussionerna och vidtog åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren
för internflyktingar. Med EU:s stöd gjordes dessutom förnyade åtaganden om att inrätta verkliga förbindelser
med utbrytarregionerna.
5
Moldavien har följt många av de viktigaste rekommendationerna från förra årets lägesrapport för den
europeiska grannskapspolitiken. Man slutförde genomförandet av handlingsplanen för viseringsliberalisering,
gick vidare med den rättsliga reformen och reformen av de rättsvårdande organen, började omstrukturera
ramen för korruptionsbekämpning, påskyndade genomförandet av handlingsplanen för mänskliga rättigheter
och handlingsplanen till stöd för romer, upprätthöll sin dialog med Tiraspol och fortsatte med de komplicerade
regelverks- och sektorsreformerna.
Ukraina har följt några rekommendationer avseende vallagen och rättsväsendet i den senaste
lägesrapporten, men reformprocessen stannade av till följd av avbrytandet av förberedelserna inför
undertecknandet av associeringsavtal som omfattar djupgående och omfattande frihandelsområden.
Beroende på de politiska händelserna i landet har Egypten inte följt de viktigaste rekommendationerna i förra
årets lägesrapport för den europeiska grannskapspolitiken, med undantag för undertecknandet av den
regionala konventionen om Europa–Medelhavstäckande regler om förmånsursprung.
Israel har följt några av de viktigaste rekommendationerna från förra årets rapport. Den regionala
konventionen om Europa–Medelhavstäckande regler om förmånsursprung undertecknades, liksom det
omfattande avtalet om civil luftfart mellan EU och Israel, och avtalet om bedömning av överensstämmelse
och godtagande trädde i kraft.
Jordanien agerade avseende ett antal av de viktigaste rekommendationerna i förra årets lägesrapport för
den europeiska grannskapspolitiken, bland annat genom att anta en strategi för korruptionsbekämpning och
ratificera den regionala konventionen om Europa–Medelhavstäckande regler om förmånsursprung.
Libanon följde upp flera av rekommendationerna i 2012 års lägesrapport. Man gjorde bland annat
begränsade framsteg mot förhandlingar om ett avtal om bedömning av överensstämmelse och godtagande
och utarbetade lagstiftning om offentlig upphandling, korruptionsbekämpning och migrerande arbetstagare.
Lagstiftningen antogs dock inte av parlamentet.
Marocko har följt upp de flesta av de viktigaste rekommendationerna. Ministerkommittén godkände
regeringens jämställdhetsplan och lagförslaget om inrättande av en myndighet för jämställdhet och
bekämpning av diskriminering (APALD). Framsteg gjordes även med korruptionsbekämpningsramen (dvs.
den berörda myndighetens status). Den nationella stadgan för reform av rättsväsendet offentliggjordes och
två relaterade grundlagar utarbetades. Dessutom inleddes förhandlingar om ett djupgående och omfattande
frihandelsavtal, och förberedelserna för ett avtal om bedömning av överensstämmelse och godtagande
framskred enligt planerna.
I Palestina undertecknade den palestinska myndigheten den regionala konventionen om Europa–
Medelhavstäckande regler om förmånsursprung, och genomförde därmed en av rekommendationerna i förra
årets lägesrapport för den europeiska grannskapspolitiken. De flesta av rapportens viktigaste
rekommendationer har dock inte följts ännu och är fortfarande relevanta.
Tunisien har främst vidtagit åtgärder i fråga om rekommendationerna om befästande av demokratin (genom
att anta en författning och inrätta en rättslig ram för förhindrande av tortyr samt avseende medier,
rättsväsendets oberoende, korruptionsbekämpningsåtgärder och övergångsrättvisa). Landet har också gjort
förberedelser för nästa val (genom att utse ledamöter av den högsta oberoende valinstansen). När det gäller
de bilaterala åtagandena gjorde landet framsteg mot ett partnerskap för rörlighet. Landet har dessutom
undertecknat den regionala konventionen om Europa–Medelhavstäckande regler om förmånsursprung.
Den höga representanten, kommissionen och EU-delegationerna i partnerländerna
intensifierade insatserna för att informera partnerländerna och allmänheten om politiken.
För det östliga partnerskapet lanserade EU en ”synlighetsstrategi” under 2013. Syftet med
strategin är att se till att de som påverkas av och kommer att dra fördel av det östliga
partnerskapet informeras ordenligt om detta, inte bara om de förväntade långsiktiga
fördelarna, utan även om de konkreta förändringar som politiken kommer att medföra för
deras länder. Webbportalen European Neighbourhood Info Centre (www.enpi-info.eu) är
en online-resurs som redan har inrättats och täcker alla länder som omfattas av den
europeiska grannskapspolitiken. Här finner man aktuell information på fyra språk om
samarbetsprojekt i de länder som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken.
Neighbourhood Info Centre är en av komponenterna i det regionala
6
kommunikationsprogrammet för den europeiska grannskapspolitiken (2011–1013).
Programmet omfattar även journalistutbildning och nätverksarbete, studentkonferenser,
medieövervakning och opinionsundersökningar som täcker området för den europeiska
grannskapspolitiken.
De viktigaste budskapen i EU:s informationsinsatser är att den europeiska
grannskapspolitiken bidrar till att göra EU och dess grannskap till en bättre och tryggare
plats med ökat välstånd. Politiken förbättrar människors liv genom att bidra till mer
demokratiska, öppna och jämställda samhällen med ökat välstånd och genom att skapa
nätverk mellan EU och grannländerna. EU betonar också att den europeiska
grannskapspolitiken gynnar alla, även aktörer utanför grannskapet. Delat ansvar och
ömsesidig ansvarsskyldighet står i centrum för den europeiska grannskapspolitiken.
Associeringsavtal och djupgående och omfattande frihandelsavtal med våra partnerländer
ger till exempel även möjligheter och fördelar för våra grannars grannar. Samarbete och
skapande av nätverk rör inte bara de länder som omfattas av den europeiska
grannskapspolitiken, utan når även utanför gränserna. Det är en inkluderande politik.
EU måste däremot bli bättre på att förklara de konkreta fördelarna med sina initiativ. Det
är viktigt att se till att pågående förhandlingar förs snabbt och att avtalen kan träda i kraft
så snart det är möjligt och när de ger konkreta fördelar. Samtidigt måste både EU och
medlemsstaterna försäkra sig om att politiken förblir attraktiv och bidrar till att tillgodose
partnerländernas behov. Särskilt när det gäller områden där viktiga politiska befogenheter
ligger hos medlemsstaterna måste EU arbeta ännu närmare tillsammans med dem för att
infria sina åtaganden gentemot partnerländerna.
2.1. Djup och hållbar demokrati
Trots insatser och förbättringar inom vissa områden var bilden totalt sett relativt blandad
2013, med vissa oroande tendenser. I Georgien, Moldavien, Marocko och Tunisien visade
myndigheterna prov på ett tydligt engagemang för reformer. Utvecklingen i Egypten
under året visar på de risker och fallgropar som en demokratisk övergång kan möta när
processen genomförs på ett ensidigt och icke-inkluderande sätt.
Endast ett fåtal val hölls i grannländerna 2013. Presidentvalet i Georgien och, i mindre
utsträckning, i Armenien var verkligt demokratiska, medan presidentvalet i Azerbajdzjan
inte helt nådde upp till internationella normer. I januari 2014 hölls en konstitutionell
folkomröstning i Egypten. Valdeltagandet var relativt lågt och oppositionen gavs inte
mycket utrymme under valkampanjen.
De grundläggande friheterna är hotade i vissa delar av grannskapet, men framsteg med
behandlingen av minoriteter, exempelvis i Moldavien, och antagandet av en ny författning
i Tunisien i januari 2014 banar väg för en ökad respekt för rättstatsprincipen och
därigenom för demokrati och grundläggande rättigheter i dessa länder.
I ett antal länder gjordes inga förbättringar alls och begränsningarna av
mötes- och föreningsfriheten upprätthölls. I Egypten dödades över 1 300 människor
under 2013 när säkerhetsstyrkorna skingrade olika protester och en ny lag medförde
begränsningar av mötesfriheten. Ett lagförslag om föreningar innehåller också
begränsande bestämmelser. I Armenien uppmärksammade ombudsmannen att poliser som
begår våldsbrott mot fredliga demonstranter inte åtalas, och att arbets- och
fackföreningarnas rättigheter begränsas. I Azerbajdzjan kan deltagande i alla
7
”sammankomster som är förbjudna enligt lag” nu leda till två års fängelse enligt den nya
brottsbalken. Algeriets föreningslag innehåller problematiska bestämmelser och
genomförandet av lagen är fortfarande mycket kontroversiellt. Israel upprätthåller sina
begränsningar av mötesrätten. I Palestina kan ett lagförslag leda till att situationen för
fackföreningar förvärras i Gazaområdet. Varhelst föreningsfriheten saknas påverkas
skyddet och främjandet av kollektiva rättigheter.
I Ukraina kom rapporterna om hotelser mot journalister från polisens sida tätare under
2013 och tidigt 2014. Däremot har viss positiv utveckling skett i Moldavien och Georgien.
I Tunisien visade symboliska mål rörande aktivister att yttrandefriheten fortfarande inte
var garanterad trots en djupgående positiv förändring på detta område. Liknande ärenden
förekom i Marocko.
I Vitryssland var situationen för upprätthållandet av de mänskliga rättigheterna,
rättstatsprincipen och de demokratiska principerna fortfarande oroande.
Rättsystemen i regionen behöver reformeras ytterligare. I flera länder är rättsväsendets
oberoende fortfarande inte fullständigt garanterat. I Egypten, Israel, Libanon och
Jordanien kan civilpersoner fortfarande dömas i militärdomstolar. Reformer av
rättsväsendet för att stärka rättstatsprincipen pågår emellertid i Georgien, Moldavien,
Marocko och Ukraina. Antagandet av en ny författning i Tunisien i januari 2014 banar
också väg för maktdelning och rättsstatlighet.
Tortyr och misshandel i fängelser förekommer fortfarande i varierande grad i
grannskapet. Den första och mycket symboliska åtgärd som röstades igenom av den
tunisiska nationella konstituerande församlingen när avstängningen hävdes i oktober 2013
var emellertid en nationell mekanism för förhindrande av tortyr.
Moldavien, Ukraina, Georgien och Marocko gjorde i kampen mot korruption vissa
positiva förändringar i sina rättsliga ramar, som dock fortfarande återstår att genomföra.
Andra länder, som Libanon, Armenien och Azerbajdzjan, saknar fortfarande starka och
effektiva institutioner och mekanismer för korruptionsbekämpning.
Behovet av att reformera polisväsendet för att återupprätta allmänhetens förtroende och
polisväsendets ansvarsskyldighet är ett gemensamt problem i grannskapet. I flera länder
upprätthålls fortfarande inte de mänskliga rättigheterna i fängelser eller av polisen eller
armén.
Länderna i grannskapet visar ihållande tecken på sociala motsättningar, vilket avspeglar
diskriminering av kvinnor och minoriteter. Könsbaserat våld och diskriminering på
grund av sexuell läggning av homosexuella, bisexuella, transpersoner och intersexuella
(hbti) är alltmer oroande problem, med undantag för Israel, som inte har laglig
diskriminering baserad på sexuell läggning.
Rättigheterna för personer som tillhör minoriteter kränks i de flesta grannskapsländer.
Utestängandet av minoriteter sträcker sig från ökat våld och starkare hatpropaganda mot
minoriteter i det politiska livet i Armenien, Ukraina, Palestina och Israel, till sekteristiska
stridigheter under hela 2013 i Egypten.
Diskriminering av och våld mot barn förbigås i stor utsträckning, trots att detta är ett
problem i många länder i grannskapet, särskilt länder i konflikt eller kris. Alltfler barn
slutar skolan i förtid eller har inte tillgång till utbildning, vilket innebär att de berövas
framtidsmöjligheter. Denna tendens förvärrar dessutom det redan befintliga problemet
8
med att många ungdomar möter ett flertal hinder för rättvis tillgång till ett anständigt
arbete och uppehälle.
2.2 Stöd till det civila samhället
Reformvilja kan inte tvingas på länderna utifrån. Förväntningarna på reformer måste
komma inifrån samhället. Genom att engagera sig direkt i människorna, skapa möjligheter
för människor att resa och studera (även ensidigt) och främja nätverksarbete mellan olika
samhällsgrupper (näringsliv, forskning, universitet, konst, kultur etc.) och stödja det civila
samhället kan EU och dess politik agera som en katalysator i denna process.
EU:s åtagande att skapa ett starkt partnerskap med samhällen stakas ut i den reviderade
grannskapspolitiken och översynen har även tjänat till att stärka de verktyg som står till
EU:s förfogande för att engagera sig i och stödja det civila samhället i de regioner som
omfattas av grannskapspolitiken.
Samråd med det civila samhällets organisationer har blivit ett strukturellt inslag i EU:s
samarbete i grannländerna. Samråd med det civila samhället om politiska frågor och
operativa problem hålls regelbundet inom ramen för förberedelserna och
programplaneringen av EU:s finansiella stöd. De nationella plattformarna för forumet för
det civila samhället i de länder som omfattas av det östliga partnerskapet utgör en unik
möjlighet för det civila samhällets organisationer att diskutera prioriteringar för det östliga
partnerskapet och bidra till framstegen med genomförandet av gemensamt överenskomna
reformer på områdena demokrati, god samhällsstyrning och ekonomisk utveckling.
I det sydliga partnerskapet spelar det civila samhället en avgörande roll i flera länder när
det gäller genomförandet av sociala program som finansieras av EU (program för läs- och
skrivkunnighet, barnomsorg, jämställdhet etc.). Insatser har också gjorts för att inrätta en
strukturerad dialog mellan det civila samhället, myndigheter och EU på regional nivå.
Under 2014 kommer EU-delegationerna i länderna inom den europeiska
grannskapspolitiken också att ta fram landsvisa färdplaner för samarbetet med det civila
samhället. Syftet med färdplanerna är att utforma en gemensam strategisk ram för
EU-delegationernas och medlemsstaternas samarbete med det civila samhället på
landsnivå. EU kommer också att fortsätta att stärka sitt direkta stöd till det civila samhället
och arbetsmarknadens parter för att ge människorna möjlighet att ge uttryck för sina
åsikter, bidra till uppläggningen av politiken och ställa regeringarna till svars.
2.3. Hållbar ekonomisk och social utveckling
Den ekonomiska situationen förblev problematisk i både det östliga och sydliga
grannskapet. Även den ekonomiska tillväxten förblev svag i de flesta partnerländerna,
vilket inte bara berodde på recessionen i euroområdet och svag tillväxt i Ryssland, utan
även på bristen på framsteg med strukturreformer.
EU har fortsatt att stärka de makroekonomiska dialogerna med samtliga grannländer i
både öst och syd, förutom Libyen och Syrien. Dialogerna är en viktig kanal för att
upprätthålla en öppen diskusson om nationell ekonomisk och finansiell utveckling både i
partnerländerna och EU, politiska problem i grannskapet och samarbetet mellan EU och
dess grannländer. De är också ett användbart verktyg för att se över genomförandet av de
9
ekonomiska reformprioriteringar som anges i den europeiska grannskapspolitikens
associeringsagendor och handlingsplaner.
Förutom makroekonomiska dialoger för kommissionen diskussioner om ekonomisk
politik med de partnerländer som mottar makrofinansiellt stöd. Det makrofinansiella
stödet är utformat för att stödja partnerländerna finansiellt i deras arbete med att korrigera
makroekonomiska obalanser och genomföra tillväxtorienterade strukturreformer. Under
2013 förberedde EU nya program för Jordanien och Tunisien, förutom de befintliga
programmen för Georgien och Ukraina. Inga utbetalningar av makrofinansiellt stöd
gjordes till Ukraina 2013 eftersom det inte finns något IMF-arrangemang för landet.
Armenien lämnade in en ansökan om ett program för makrofinansiellt stöd i februari 2013
och kommissionen överväger för närvarande ett förslag.
De socioekonomiska problemen är fortfarande allvarliga till följd av fördröjd ekonomisk
tillväxt och brist på strukturreformer och förbättringar av affärs- och investeringsmiljön.
Den höga arbetslösheten förblir ett särskilt allvarligt problem i syd, där även
löneinkomsterna har fortsatt att stagnera eller minska i reala termer. En stor del av
befolkningen är även drabbad av fattigdom i de flesta partnerländer inom den europeiska
grannskapspolitiken, särskilt i landsbygdsområden. Barn är särskilt sårbara och drabbas
hårt. EU har fortsatt att stödja åtgärder för att förbättra det sociala skyddet, minska
fattigdomen och skapa arbetstillfällen.
EU har i sitt samarbete med partnerländerna inom den europeiska grannskapspolitiken
sedan lång tid tillbaka betonat utvecklingen av den privata sektorn, som är central för
ekonomisk tillväxt för alla och skapande av arbetstillfällen. Genom att utveckla en
dynamisk privat sektor, och särskilt främja små och medelstora företag, kan man stödja
bättre samhällsstyrning och demokrati. En starkare privat sektor stärker även stödet för
demokratiska reformer genom att skapa en medelklass.
Korruption har identifierats som ett stort hinder för investeringar och affärer, både i de
östliga och sydliga grannskapsländerna. Åtgärder för att frikoppla den privata sektorn och
de ekonomiska fördelarna från egenintressen och politiska poster, samtidigt som man
förbättrar tillgången till rättvisa, är centrala aspekter för att en dynamisk ekonomi,
investeringar och företagande ska kunna blomstra och skapa de arbetstillfällen som
behövs.
EU stöder ekonomisk utveckling som kommer alla till del och koncentrerar sig särskilt på
utveckling av den privata sektorn, sysselsättning genom utveckling av små och medelstora
företag, infrastrukturutveckling samt stöd för arbetsplatsanknuten utbildning och
företagande genom en rad olika politiska initiativ och finansiellt stöd.
Djupgående och omfattande frihandelsavtal, som har förhandlats fram eller förhandlas
med ett antal partnerländer i den europeiska grannskapspolitiken, kan förutom
handelsliberaliseringar vara effektiva verktyg för att förbättra insynen och regelverket i
stort. Den europeiska grannskapspolitikens handlingsplaner som överenskommits med
partnerländerna innebär att de måste arbeta hårt med områden som företagspolitik och
tekniska föreskrifter och normer.
I det sydliga grannskapet har industrisamarbetet mellan EU och Medelhavsområdet sedan
lång tid tillbaka utgjort ramen för utformning av företagspolitik enligt EuropaMedelhavsstadgan för företag, som för närvarande utvärderas och ses över för att även
10
inbegripa komponenter från ”Small Business Act för Europe" (småföretagsakten)6. Flera
partnerländer har antagit referensdokument som inspireras av småföretagsakten för att
främja företagande och goda affärsvillkor och på så vis skapa tillväxt och arbetstillfällen. I
den östliga partnerskapsregionen slutfördes den första utvärderingsprocessen enligt
småföretagsakten under 2012. De rekommendationer som blev resultatet ansågs vara
mycket användbara av partnerländerna och genomförs för närvarande i de flesta länderna.
En andra utvärdering, vars syfte är att övervaka framstegen med genomförandet, kommer
att inledas första halvåret 2014.
2.4. Stärka handelsbanden
EU är fortfarande den största handelspartnern för nästan alla länder som omfattas av den
europeiska grannskapspolitiken.
Associeringsavtal som omfattar djupgående och omfattande frihandelsområden slutfördes
med Moldavien, Georgien och Armenien (Armenien har sedan dess närmat sig den
eurasiska tullunionen, vilket utesluter undertecknande av associeringsavtal/djupgående
och omfattande frihandelsavtal med EU). Ukraina beslutade sig för att avbryta
förberedelserna för undertecknandet av sitt associeringsavtal/djupgående och omfattande
frihandelsavtal, med motiveringen att man var orolig över avtalets eventuella inverkan på
landets ekonomi och ekonomiska förbindelser med Ryssland. I syd inledde Marocko
förhandlingar om ett djupgående och omfattande frihandelsavtal. Förberedelserna med
Tunisien gick framåt, men den politiska osäkerheten försenade inledandet av
förhandlingar. Jordanien fortsatte med sina förberedelser, som också har kommit långt. Ett
första möte i en dialog om det djupgående och omfattande frihandelsavtalet med Egypten
hölls i juni 2013, men efter sommarens politiska kaos och regeringsbyte gjordes inga
ytterligare framsteg under resten av året.
Arbetet med avtal om bedömning av överensstämmelse och godtagande av
industriprodukter gick framåt med vissa partnerländer. Avtalet om bedömning av
överensstämmelse och godtagande av industriprodukter med Israel trädde i kraft i
januari 2013. Det förberedande arbetet med liknande avtal fortsatte i partnerländerna i
södra Medelhavsområdet med varierande framsteg. Dessa avtal är kraftfulla instrument för
ekonomisk integration med EU. Tillsammans med sina myndigheter för standardisering,
ackreditering, bedömning av överensstämmelse, metrologi och marknadstillsyn anpassar
partnerländerna sina lagar och normer till EU:s regelverk inom prioriterade
industrisektorer som omfattas av unionslagstiftning. Inom särskilda sektorer som väljs av
partnerländerna kan de handla med EU enligt samma villkor som gäller för handeln
mellan EU:s medlemsstater.
2.5. Migration och rörlighet
Samarbetet avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa utvecklades på ett
avgörande sätt under 2013, i synnerhet vad gäller rörlighet och migration. Ukraina och
Moldavien fortsatte att använda sina handlingsplaner för viseringsliberalisering som
instrument för en djupgående och strukturell reform av området med frihet, säkerhet och
rättvisa, och båda länderna gjorde avsevärda framsteg i genomförandet av sina
handlingsplaner. Kommissionens förslag om att flytta Moldavien till den positiva listan
6
KOM(2008) 394 slutlig, ”Tänk småskaligt först” – En ”Small Business Act” för Europa.
11
enligt förordning (EG) nr 539/2001 och bevilja moldaviska medborgare som har
biometriska pass viseringsfria resor till Schengenområdet fick Europaparlamentets
samtycke och godkändes av rådet i mars 2014.
Detta är ett stort steg på området direkta personkontakter, som skapar en positiv drivkraft
för andra partnerländer. Efter att ha lagt fram sin handlingsplan för viseringsliberalisering
i februari gjorde Georgien mycket goda framsteg i genomförandet av riktmärkena i den
första fasen. Avtalet om förenklade viseringsförfaranden mellan EU och
Azerbajdzjan undertecknades vid toppmötet i Vilnius i november och partnerskapet för
rörlighet mellan EU och Azerbajdzjan undertecknades i december. Återtagandeavtalet
EU–Azerbajdzjan paraferades i juli 2013. Efter det östliga partnerskapets toppmöte i
Vilnius inledde EU och Vitryssland förhandlingar om avtal om förenklade
viseringsförfaranden och återtagandeavtal.
Viktiga framsteg gjordes även i det sydliga grannskapet. Ett partnerskap för rörlighet
mellan EU och Marocko undertecknades i juni, det första i ordningen för ett sydligt
partnerland, och ett ingicks med Tunisien den 3 mars 2014. Nu gäller det att genomföra
de projekt som anges i rörlighetspartnerskapen. I december inleddes även förhandlingar
om ett partnerskap för rörlighet med Jordanien. Med anledning av den tragiska
förlisningen av en båt med migranter utanför Lampedusas kust lade kommissionen fram
en rad förslag7 som diskuterades vid Europeiska rådets toppmöte8 i december, i syfte att
förstärka EU:s åtgärder för att förhindra att migranter omkommer i Medelhavet.
Goda framsteg gjordes tillsammans med de sydliga partnerländerna på området
samordning av system för social trygghet när det gäller arbetskraftens rörlighet. De
tekniska diskussionerna om genomförandet av bestämmelserna i associeringsavtalen med
Marocko och Israel slutfördes. Ytterligare tekniska diskussioner krävs med Algeriet och
Tunisien.
2.6. Finansiellt stöd
EU:s finansiella stöd är viktigt för att bistå partnerländerna i genomförandet av
gemensamt överenskomna mål och ländernas reformagendor. Under perioden 2007–2013
mottog partnerländerna betydligt större medel än vad som ursprungligen planerats. Totalt
har partnerländerna mottagit över 13 miljarder euro. Detta inbegrep kompletterande stöd
på 2,6 miljarder euro som bland annat mobiliserades med anledning av inrättandet av det
östliga partnerskapet 2009, arabrevolutionerna 2011 och kontinuerliga behov i Palestina
och Syrien.
Bara under 2013 nådde stödet till partnerländerna från Europeiska grannskaps- och
partnerskapsinstrumentet (EGPI) 2,56 miljarder euro, den högsta årssiffran under hela
sjuårsperioden. En del av dessa medel utgjordes av incitamentbaserat stöd (från
Spring- och EaPIC-programmen) för de länder som gjorde de starkaste reformåtagandena
och visade störst framsteg på området djupgående och hållbar demokrati.
EU tillhandahöll även betydande medel via internationella finansinstitut, särskilt EIB och
EBRD, bland annat till små och medelstora företag.
7
8
Meddelande om arbetet i arbetsgruppen för Medelhavsområdet (COM(2013) 869 final).
European Council 19/20 December 2013, Conclusions, EUCO 217/13.
12
EU slutförde under 2013 den allmänna översynen av sina finansieringsinstrument,
däribland det europeiska grannskapsinstrumentet, i samband med den förnyade fleråriga
budgetramen för 2014–2020. Genom detta nya instrument blir stödet till våra grannar
snabbare och mer flexibelt, och möjliggör kraftigare differentiering och incitament. Trots
finanskrisen och den minskade totala EU-budgeten uppgår den säkrade finanseringsnivån
för det europeiska grannskapsinstrumentet till 15,4 miljarder euro, vilket visar hur starkt
EU prioriterar regionen.
Den största delen av finansieringen till de 16 partnerländerna kommer att ges via det
europeiska grannskapsinstrumentet. Tack vare det blir politiken och det finansiella stödet
mer samstämda. Tillämpningsmekanismer för den incitamentbaserade ansatsen fastställs i
syfte att uppmuntra till reformer i partnerländerna. Grannskapsinstrumentet kommer att
tillhandahålla stöd genom bilaterala och gränsöverskridande program och program som
omfattar flera länder.
2.7. Sektorssamarbete
Den europeiska grannskapspolitiken ger partnerländerna en mycket konkret uppsättning
möjligheter via sektorspolitik. Den sektorspolitiska dialogen och regelsamarbetet grundas
på konvergens med EU:s normer och standarder och är grundläggande inslag i den
europeiska grannskapspolitiken. De utgör den praktiska tillämpningen av EU:s
grannskapspolitik och stödjer reformer för att garantera väl styrda institutioner och
tillgång till sociala tjänster för alla människor. Med utgångspunkt i detta bidrar den
europeiska grannskapspolitiken till att skapa de rätta förutsättningarna för ekonomisk
tillväxt för alla och skapande av arbetstillfällen.
Den politiska aktiviteten i den europeiska grannskapsregionen var intensiv och stakade ut
den framtida kursen på områden för energi och transport. Fördraget om
energigemenskapen fortsatte att vara den huvudsakliga ramen för samarbetet med de
östliga partnerländerna. Ministerrådet beslutade att förlänga fördraget till 2026 och
välkomnade Georgiens ansökan om fullständigt medlemskap. Man enades om en
förteckning över stora energiinfrastrukturprojekt. Shah Deniz II-konsortiets godkännande
av det slutliga investeringsbeslutet i december 2013 var ett viktigt steg för att fortsätta
arbetet med den södra gaskorridoren. Ett omfattande avtal om lufttrafiktjänster mellan EU
och Israel undertecknades i juni. Ett omfattande avtal om lufttrafiktjänster mellan EU och
Ukraina inleddes för att sammanfalla med toppmötet i Vilnius, och förhandlingar förs för
närvarande med Azerbajdzjan och Tunisien.
Flera partnerländer arbetade med klimatfrågan på ministerieöverskridande nivå, vilket
Jordaniens antagande av en integrerad klimatpolitik är ett exempel på. EU inledde även
regionala projekt för tekniskt bistånd (Clima East och Clima South). Genom dessa projekt
stöds samtliga partnerländers insatser för en övergång till en koldioxidsnål utveckling och
klimattålighet. Ytterligare politiskt samarbete kommer även att behövas i samband med
förhandlingarna om ett nytt internationellt klimatavtal som ska hållas i Paris 2015.
Samtliga partnerländer deltar mycket aktivt i grannskapspolitikens regionala
miljöprojekt, vilket leder till verkliga framsteg mot en mer resurseffektiv ekonomisk
utveckling och andra politiska mål för sektorn. Vid det östliga partnerskapets
tredje toppmöte i Vilnius bekräftades miljön som en prioritering och man enades om att
fortsätta processen för tillnärmning av lagstiftningen och politisk konvergens.
Fem grannskapsländer har beslutat att utöka sitt samarbete med Europeiska miljöbyrån
13
och unionen för Medelhavsområdet planerar hålla ett ministermöte om miljö och
klimatförändring i maj 2014.
Arbetet med det gemensamma området för kunskap och innovation, som inrättades
tillsammans med partnerländerna, fortsatte genom att närmare band skapades mellan EU
och partnerländerna via politisk dialog, nationell och regional kapacitetsuppbyggnad,
samarbete om forskning och innovation och ökad rörlighet för forskare. En ny särskild
forsknings- och innovationspanel inrättades inom ramen för den europeiska
grannskapspolitiken, samtidigt som samarbetet i det sydliga grannskapet fortsatte genom
övervakningskommittén för EU–Medelhavsområdets samarbete om forskning och teknisk
utveckling inom unionen för Medelhavsområdet. Armenien, Israel och Moldavien ansökte
formellt om att få associeras till EU:s ramprogram Horisont 2020 för forskning och
innovation för att fullständigt kunna utnyttja de möjligheter som ges genom EU:s största
forskningsprogram någonsin. Förhandlingarna med Israel om landets associering till
programmet slutfördes i december 2013, medan formella diskussioner med Moldavien
inleddes i januari 2014.
EU och grannskapsländerna fortsatte även sitt samarbete på området utbildning, ungdom
och kultur, med 3 175 student- och akademikerutbyten inom Erasmus Mundus. Tack vare
ett särskilt ”fönster” för studenter från partnerländerna i det sydliga Medelhavsområdet
fick det högsta antalet studenter någonsin från dessa länder stipendier 2013 för att ta sin
examen i EU. Vid utbildningsministrarnas möte i den östliga partnerskapsdialogen som
hölls i Jerevan lyftes resultaten från tidigare akademiska samarbetsprogram fram och
ministrarna gav sitt stöd till målen för det nya programmet Erasmus+. Över
9 600 ungdomar och ungdomsarbetare från grannländer och 710 volontärer kunde dra
fördel av programmet Aktiv ungdom. Vid den första ministerkonferensen om kultur i
unionen för Medelhavsområdet bekräftade man återigen kulturens roll i den mänskliga
och socioekonomiska utvecklingen.
I programmet för europeiskt grannskapsstöd till jordbruk och landsbygdsutveckling
(Enpard), som ingår i EU:s åtagande för tillväxt och stabilitet i grannskapet, bekräftas
jordbrukets betydelse för livsmedelstrygghet, hållbar utveckling och skapande av
arbetstillfällen i landsbygdsområden. Enpard bygger på en metod för deltagande i
utformningen av politiken. Programmet stämmer väl överens med de mer allmänna
problem som länderna i det europeiska grannskapet står inför, men det krävs ökat politiskt
stöd om det ska kunna genomföras i praktiken. Enpard kommer att börja genomföras i
Marocko, Algeriet och Tunisien 2014. Det första mötet i panelen för jordbruk och
landsbygdsutveckling inom ramen för den östliga partnerskapsdialogen hölls i maj 2013
och ett andra möte anordnades i januari 2014. Det östliga partnerskapets ministermöte om
jordbruk och utveckling, med fokus på genomförandet av Enpard, hölls i Chisinau i
januari 2014.
Samarbetet om hälsofrågor med länderna i det sydliga grannskapet förstärktes, bland
annat genom lanseringen av ett program för utbildning i interventionsepidemiologi i
Medelhavsområdet för de sydliga grannländerna, medan de östliga grannländerna deltog i
hiv/aids-tankesmedjans och civilsamhällesforumets EU-möten.
EU fortsatte sitt konstruktiva samarbete om integrerad havspolitik med partnerländerna i
det europeiska grannskapet–Medelhavsområdet och inledde en heltäckande dialog med
sina östliga partner från Svarta havets kuststater.
14
Under 2013 antog EU en ny generation program inom ramen för den fleråriga
budgetramen 2014–2020. Många av dessa program är öppna för partnerländerna. Inom
den stärkta ramen för den europeiska grannskapspolitiken fortsätter EU att aktivt
uppmuntra partnerländerna att delta i EU:s program och organ.
2.8 Reform av säkerhetssektorn och konfliktlösning
EU stöder reformer av säkerhetsinstitutionerna i tidigare auktoritära regimer som syftar till
att inrätta mer öppna, ansvarsskyldiga och demokratiskt kontrollerade säkerhetssektorer.
EU deltar redan i flera länders gränsförvaltning, gränsövervakning eller rådgivande
uppdrag/stöduppdrag, både i öst (EU BAM Moldavien och EUMM Georgien) och i syd
(EU BAM Libyen och EU BAM Rafah samt Eupol Copps i Palestina). Dessa uppdrag,
som främst genomförs inom ramen för GSFP, har kompletterats av långsiktiga program
för kapacitetsuppbyggnad som banar vägen för institutionella reformer. I syd har
samarbete redan genomförts med ett antal länder. I Tunisien har europeiska experter gjort
en sakkunnighetsbedömning av polisväsendet. Bedömningen är tänkt att fungera som
underlag för de nationella strategiska riktlinjerna. EU stöder också utvecklingen av
nationell säkerhets- och stabiliseringskapacitet i Libanon.
I
öst
uppmuntras
partnerskapsländerna
att
”reformera
säkerhetsoch
brottsbekämpningssektorn (inklusive polisväsendet) och införa demokratisk kontroll av
försvaret och säkerhetsstyrkorna”9. För Moldaviens del inleddes reformen av
säkerhets- och brottsbekämpningssektorn under 2013, och från 2014 och framåt kommer
EU:s stöd att särskilt inriktas på polisväsende och gränsförvaltning inom ramen för det
europeiska grannskapsinstrumentet. Förutom erfarenheten från det östra partnerskapets
program för polissamarbete inrättades en ny samarbetspanel inom GSFP enligt den
europeiska grannskapspolitikens ”multilaterala spår” 2013. Panelen kommer att inrikta sig
på GSFP-frågor för att hjälpa de östliga partnerländerna att förbättra kapaciteten och
bidragen till GSFP-uppdrag och operationer. Panelen kommer även att arbeta med
informationsutbyte mellan de östliga grannskapsländerna, medlemsstaterna och
EU-institutionerna.
EU fortsatte även att vara en aktiv partner i internationella konfliktlösningsforum, till
exempel de internationella Genèvediskussionerna och 5+2-samtalen och gav även fortsatt
sitt fullständiga stöd till den OSSE-ledda Minskgruppen. EU:s särskilda representant för
Sydkaukasien och krisen i Georgien underlättade dialogen mellan parterna.
När det gäller fredsprocessen i Mellanöstern fortsatte EU att ge sitt odelade stöd till de
pågående direkta förhandlingarna mellan Israel och Palestina med Förenta staterna som
medlare. EU förklarade vid flera tillfällen att det är berett att använda alla tillgängliga
instrument för att stödja parternas strävan att nå ett allomfattande avtal om alla slutliga
statusfrågor. I rådets slutsatser från december 2013 samtyckte EU:s utrikesministrar till att
tillhandahålla ett hittills oöverträffat paket med EU-stöd på det politiska, ekonomiska och
säkerhetsmässiga området till båda parter inom ramen för avtalet om slutlig status. EU
fortsatte att stödja institutionsbyggande, samhällsstyrning, utveckling av den privata
sektorn och humanitärt bistånd i Palestina. EU upprätthöll även EU BAM
9
Se färdplanen för det europeiska grannskapsinstrumentet 2012–2013 (SWD(2012) 109 final).
15
Rafah-uppdragets omgrupperingskapacitet vid gränsövergången i Rafah, när de politiska
och säkerhetsmässiga förhållandena tillät detta.
3. Den europeiska grannskapspolitikens östliga och sydliga dimensioner
3.1. Det östliga partnerskapet
Samarbetet mellan EU och de östeuropeiska partnerländerna – Armenien, Azerbajdzjan,
Vitryssland, Georgien, Moldavien och Ukraina – intensifierades under 2013. Flera
partnerländer tog viktiga steg framåt i processen för en närmare politisk associering och
ekonomisk integration med EU. En milstolpe var det östliga partnerskapets
tredje toppmöte som hölls i Vilnius i Litauen den 28–29 november 2013. Toppmötet i
Vilnius gav möjlighet att granska framstegen sedan partnerskapets andra toppmöte i
Warszawa och staka ut vägen framåt för de kommande två åren. Nästa fas i det östliga
partnerskapet kommer att präglas av en ökad differentiering i de bilaterala förbindelserna,
men det finns även ett behov av att vidareutveckla en gemensam dagordning som är
relevant för samtliga sex partnerländer. I ett framtidsperspektiv kommer det östliga
partnerskapets multilaterala spår även i fortsättningen bidra till att förstärka det bilaterala
spårets mål samtidigt som dialog och samarbete om en gemensam uppsättning frågor
uppmuntras, enligt vad som anges i arbetsprogrammen för den europeiska
grannskapspolitikens fyra tematiska plattformar. Multilaterala ministerkontakter är
mycket viktiga i detta avseende, och en av prioriteringarna kommer att vara att fortsätta de
informella dialogerna inom det östliga partnerskapet. Dessa möten har visat sig vara ett
utmärkt sätt att inleda regelbundna informella utbyten mellan utrikesministrarna.
Diskussionerna rör både det östliga partnerskapets dagordning och gemensamma
säkerhetspolitiska problem, vilket bidrar till att öka den politiska och säkerhetspolitiska
konvergensen och effektiviteten på det utrikespolitiska området. Möjligheter till
sektorsspecifika ministermöten enligt samma modell som de ministermöten om transport
och rättvisa som hölls under 2013 bör också sökas.
I sitt meddelande om den europeiska grannskapspolitiken från maj 201110 påpekade
kommissionen och den höga representanten att de värden som Europeiska unionen bygger
på – frihet, demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt
rättsstatsprincipen – också utgör kärnan i processen med politisk associering och
ekonomisk integration. Det är samma värden som återfinns i artikel 2 i fördraget om
Europeiska unionen och som artiklarna 8 och 49 bygger på.
Prioriteringarna för arbetet under de kommande åren anges närmare i den bifogade
lägesrapporten om genomförandet av det östliga partnerskapet 2013.
3.2 Partnerskap för demokrati och delat välstånd med södra Medelhavsområdet
Som en reaktion på de historiska händelserna i arabvärlden 2011 erbjöd EU sina
Medelhavspartner ett partnerskap för demokrati och delat välstånd11. I den färdplan som
10
11
Meddelandet Ny respons på ett grannskap i förändring (KOM(2011) 303, 25.5.2011).
Meddelandet Ett partnerskap för demokrati och delat välstånd med södra Medelhavsområdet
(KOM(2011) 200, 8.3.2011) .
16
antogs 2012 anges de mål som ska uppnås inom partnerskapet. Genomförandet under
2013 har emellertid i stor utsträckning påverkats av den kontinuerliga och viktiga
politiska utvecklingen i södra Medelhavsområdet.
I politiskt hänseende dominerades 2013 av alltmer komplexa och varierande situationer i
de länder som omfattas av det sydliga partnerskapet, vars regionala integration mötte
ytterligare problem. Den pågående konflikten i Syrien fortsatte att påverka situationen i
hela regionen, och spridningseffekterna påverkade dessutom den politiska stabiliteten i
några av grannländerna. Regionen har översvämmats av flyktingar: över 2,5 miljoner
människor har flytt från Syrien till grannländerna.
Politisk och religiös polarisering påverkar många Medelhavsländer, till exempel Egypten,
där händelserna i juli ledde till att president Muhammad Mursi tvingades bort. Framstegen
med att bygga upp och stärka den institutionella grunden för demokrati fortsatte, men i
vissa länder stötte processen på problem till följd av interna politiska konflikter. EU har
emellertid upprätthållit sitt åtagande att fortsätta och till och med stärka samarbetet med
och stödet till länderna i södra Medelhavsområdet genom de mekanismer som finns
tillgängliga inom ramen för bilaterala politiska dialoger och biståndsprogram.
Prioriteringarna för arbetet under de kommande åren anges närmare i den bifogade
lägesrapporten om genomförandet av partnerskapet för demokrati och delat välstånd under
2013.
4. EU som diplomatisk aktör och garant för säkerhet
Att främja stabilitet, säkerhet och hållbar utveckling var grundläggande motiv för den
europeiska grannskapspolitiken, och förblir viktiga EU-mål. Säkerhet, i dess vidast
möjliga bemärkelse, kräver öppen och ansvarsfull samhällsstyrning, respekt för de
grundläggande rättigheterna och friheterna och ekonomiska och sysselsättningsmässiga
utsikter.
EU och dess partnerländer i grannskapet står inför både långvariga och nya
säkerhetsproblem i en snabbt föränderlig och komplex geostrategisk miljö. Utmaningarna
omfattar även terrorism och organiserad brottslighet, inklusive människohandel,
narkotikahandel och handel med eldvapen. Den instabila säkerhetssituationen tillsammans
med ett antal ”frusna konflikter”, som förhindrar EU och partnerländerna från att dra full
nytta av samarbetet inom den europeiska grannskapspolitiken, visar att EU:s bidrag till
säkerheten i grannskapet måste ökas ytterligare, eftersom EU därigenom också höjer sin
egen säkerhet. Detta är ett område av gemensamt intresse för EU och ett antal av
partnerländerna, även partnerländer som hittills har visat liten vilja eller förmåga att
samarbeta fullständigt med EU inom ramen för den förnyade europeiska
grannskapspolitiken. Det finns emellertid ett tydligt behov av närmare samarbete för att
hantera regionala säkerhetsproblem. EU, och dess medlemsstater via bilaterala insatser,
har en viktig roll att spela enligt EU:s heltäckande strategi för externa konflikter och
kriser, som inriktas på förebyggande och hantering av konflikter och deras orsaker.
Den gemensamma krishanteringen kan förstärkas genom att EU ytterligare uppmuntrar
och underlättar för partnerländernas deltagande i GSFP-uppdrag. Genomförandet av de
ramavtal om deltagande i GSFP-uppdrag (ramavtal om partnerskap) som EU har ingått
med Ukraina, Moldavien och Georgien bör fortsätta. Diskussionerna om möjliga ramavtal
17
om partnerskap och eventuellt deltagande i GSFP-uppdrag bör fortsätta, särskilt med
Jordanien och Marocko.
För att den europeiska grannskapspolitiken ska förbli relevant för partnerländerna även i
händelse av ihållande och förvärrade politiska, ekonomiska och säkerhetsmässiga kriser
bör EU via grannskapspolitiken utnyttja möjligheter till åtgärder som baseras på
diplomati, konfliktförebyggande och medling. Sådana åtgärder bör även bidra till att
främja traditionell säkerhetskapacitet, t.ex. inom områdena militär rådgivning och
utbildning, polis, rättvisa och samarbete om gränsförvaltning. När så är möjligt bör
åtgärderna dessutom inriktas på att hjälpa partnerländerna att uppfylla sina internationella
skyldigheter angående bredare säkerhetsproblem inom ramen för relevanta fördrag. EU
bör särskilt inrikta sig mer på att stödja reformer i riktning mot en mer öppen, ansvarsfull
och demokratiskt kontrollerad säkerhetssektor för att skapa ett arbetsklimat som främjar
demokrati och tillväxt för alla, både i öst och syd.
För att EU:s stöd ska vara effektivt och hållbart krävs ökad samstämmighet mellan
övergripande strategiska och politiska bilaterala mål, även på GSFP-området, och
samarbetet med partnerländerna. Med hjälp av sin heltäckande strategi för externa
konflikter och kriser12 kommer EU genom att utnyttja alla befintliga politiska och
ekonomiska verktyg kunna anpassa sina insatser för att tillgodose partnerländernas
särskilda behov i kris- och efterkrissituationer. En mer konsekvent och samordnad
användning av EU:s instrument, även medlemsstaternas bilaterala aktiviteter med
partnerländer i grannskapet, kommer att förbättra EU:s förmåga att hantera både kort- och
långsiktiga problem och behov i regionen.
5. Slutsatser
Den europeiska grannskapspolitiken handlar om kontinuerligt engagemang. Politikens
värde ligger inte bara i resultaten av dess enskilda delar (t.ex. politisk
reform/demokratisering,
marknadsintegration,
förbättrad
rörlighet,
direkta
personkontakter och sektorssamarbete). Den bidrar också till att skapa band mellan
länder/samhällen i övergång och EU, även i krissituationer, genom en uppsättning värden
och normer som kan vägleda deras reformansträngningar och rent allmänt genom att
skapa nätverk som knyter länderna/samhällena till EU och även till andra partnerländer.
Den europeiska grannskapspolitiken utgör en ram för att arbeta för och skydda demokrati,
frihet, välstånd och säkerhet för både EU och partnerländerna. Det krävs en fortlöpande
kontroll av grannskapspolitikens och instrumentens lämplighet, men det finns tvingande
skäl till att den bör utgöra ramen för EU:s förbindelser med sina grannar även under
kommande år.
Samtidigt måste EU göra insatser för att skapa mer konsekvens i sina politiska mål. EU
måste även fundera vidare på hur man kan förbättra metoderna för att förebygga kriser
och bemöta snabbt föränderliga situationer genom att ändra beslutsförfarandena och vid
behov genom att använda ytterligare politiska instrument. EU och dess medlemsstater bör
inrikta sig på att förbättra EU:s förmåga att reagera på utveckling i grannskapet och
tillgodose partnerländernas föränderliga behov.
12
The EU's comprehensive approach to external conflict and crises (JOIN(2013) 30 final).
18
EU:s mål är fortfarande att se till att den europeiska grannskapspolitiken är relevant och
effektiv för alla partnerländer, även de länder som står inför påtryckningar och konflikter.
Den europeiska grannskapspolitiken måste effektivt kunna bidra till att förebygga, hantera
och lösa konflikter. Politiken måste också tillhandahålla en lämplig uppsättning incitament
för partnerländerna att gå mot demokratiska, ekonomiska och strukturella reformer.
19
