Effektiviteten i socialförsäkrings-administrationen 2003-2010
Effektiviteten i socialförsäkrings-administrationen 2003-2010
Rapport
2012:16
Rapport
2013:6
Rapport
20XX:X
Personer
som
Utvärdering
av uppnår
externa
Titel
förvaltningstjänster
maximal
Titel tid i
i sjukförsäkringen
premiepensionen
Titel
Perioden
Vilka är2001-2010
de och vad händer efteråt?
– undertitel
ISF 2011:20
ISF 2011:20
, 101
2424
Stockholm
besöksadress
Fleminggatan
7 7
02,
101
Stockholm
besöksadress
Fleminggatan
000
1515
0000
faxfax
0808
5858
0000
1515
9090
e-post
[email protected]
webb
www.inspsf.se
e-post
[email protected]
webb
www.inspsf.se
Rapport 2013:6
Personer som uppnår
maximal tid i
sjukförsäkringen
Vilka är de och vad händer efteråt?
En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen
Stockholm 2013
1
Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen.
Beställningsadress:
Inspektionen för socialförsäkringen
Box 202
101 24 Stockholm
Telefon: 08-58 00 15 00
E-post: [email protected]
Rapporten kan laddas ner från
www.inspsf.se
© Inspektionen för socialförsäkringen
Tryckt av TMG Tabergs
Jönköping 2013
2
Innehåll
Generaldirektörens förord ............................................................................... 5
Sammanfattning .............................................................................................. 7
Summary ....................................................................................................... 11
1 Inledning, syfte och tillvägagångssätt ...................................................... 15
1.1 Inledning ........................................................................................... 15
1.2 Syfte och frågor................................................................................. 16
1.3 Avgränsningar ................................................................................... 17
1.4 Tillvägagångssätt .............................................................................. 17
1.5 Definitioner ....................................................................................... 19
1.6 Rapportens disposition ...................................................................... 20
2 Tidsgränser i sjukförsäkringen ................................................................. 21
2.1 Tidsgränser för sjukpenning ............................................................. 21
2.2 Fler dagar med sjukpenning .............................................................. 23
2.3 Tidsbegränsad sjukersättning ............................................................ 23
3 Övergången mellan sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska
program .................................................................................................... 25
3.1 Maximal tid i sjukförsäkringen ......................................................... 25
3.2 Arbetsmarknadspolitiska program .................................................... 29
3.3 Aktivitetsstöd .................................................................................... 33
3.4 Återvänder till sjukförsäkringen ....................................................... 33
3.5 Återvänder inte till sjukförsäkringen ................................................ 35
4 Uppnår maximal tid och lämnar sjukförsäkringen ................................... 37
4.1 Beskrivning av gruppen .................................................................... 37
3
4.2 Arbetsinkomst ................................................................................... 39
4.3 Ekonomiskt bistånd........................................................................... 42
5 Återvänder eller återvänder inte till sjukförsäkringen .............................. 45
5.1 Sannolikhet att återvända till sjukförsäkringen ................................. 45
5.2 Sjukdomsdiagnos bland återvändare ................................................. 49
6 Insatser för återvändare ............................................................................ 51
6.1 Diagnos och sysselsättningsstatus ..................................................... 51
6.2 Arbetsförmedlingens insatser............................................................ 55
6.3 Försäkringskassans insatser .............................................................. 62
7 Sammanfattande diskussion ..................................................................... 69
7.1 Efter uppnådd maximal tid................................................................ 69
7.2 Behov av förbättrad samverkan vid övergången mellan
myndigheterna................................................................................... 72
8 Utvecklingsområden ................................................................................ 81
Referenser ..................................................................................................... 83
Bilaga 1 Urval och metodbeskrivning ........................................................... 87
Registerstudien – urval och metodbeskrivning ........................................ 87
Aktstudien – urval och metodbeskrivning ............................................... 89
Metodologiska överväganden .................................................................. 92
Bilaga 2 Tabeller och figurer ........................................................................ 99
4
Generaldirektörens förord
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom
systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och
effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn
avses granskning av om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt.
Med effektivitetsgranskning avses granskning av om en verksamhet
fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.
Personer som uppnår maximal tid i sjukförsäkringen bildar en
heterogen grupp, som ofta har omfattande och komplexa sjukdomstillstånd och ofta också både psykiska och somatiska sjukdomar.
Därtill har många en svag förankring på arbetsmarknaden. ISF har på
regeringens uppdrag granskat insatserna för dessa personer och då
särskilt studerat utvecklingen av arbetsinkomst och mottagande av
ekonomiskt bistånd från kommunen sedan de lämnade sjukförsäkringen.
Omkring hälften av dem som berördes återvände till sjukförsäkringen
inom ett år, kvinnor i större utsträckning än män. Beroendet av ekonomiskt bistånd ökade ganska markant. Å andra sidan hade flertalet
av de personer som var partiellt sjukskrivna med 25 procents omfattning ökat sina arbetsinkomster. Med någon förenkling kan man alltså
säga att regelförändringarna i sjukförsäkringen har verkat polariserande.
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen är myndigheter med helt
olika uppdrag, vilket blir tydligt när de förväntas arbeta så nära
varandra som i denna situation. Så många som sju av tio bedömdes av
Arbetsförmedlingen vara för sjuka för att kunna sägas stå till arbetsmarknadens förfogande. Eftersom myndigheterna gör sina bedömningar från olika utgångspunkter, kan det hända att vissa av dessa
personer av Försäkringskassan bedöms ha arbetsförmåga – de är för
friska för att vara sjukskrivna men samtidigt för sjuka för att anses
kunna arbeta.
5
ISF har i en tidigare rapport (2011:6) granskat övergången från
Försäkringskassan till Arbetsförmedlingen. Föreliggande rapporter
stärker intrycket att det finns utrymme för att förbättra informationsutbytet mellan myndigheterna, i detta fall framför allt när det gäller
dem som återvänder till sjukförsäkringen.
Rapporten har skrivits av Ola Leijon (projektledare), Iida Häkkinen
Skans, Jenny Lindblad, Helena Persson och Martin Söder. I granskningens inledningsfas deltog Nadja Grees och Brita Kaltenbrunner
Bernitz. Granskningen av Försäkringskassans ärendeakter har genomförts av Birgitta Eklund, Ulla Gerner och Gunilla Vesterlund Muz.
Till rapporten har dessutom Daniel Hallberg, Berit Hamrén, Malin
Josephson och Jenny Kärrholm bidragit.
Stockholm i april 2013
Per Molander
6
Sammanfattning
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har av regeringen fått i
uppdrag att granska insatser för personer som uppnått maximal tid i
sjukförsäkringen. Det övergripande syftet med granskningen har varit
att studera den grupp som lämnade sjukförsäkringen under år 2010 på
grund av att de hade nått den bortre gränsen för antal dagar med sjukpenning eller månader med tidsbegränsad sjukersättning. ISF har
särskilt studerat utvecklingen av personernas arbetsinkomst och
mottagande av ekonomiskt bistånd efter det att de lämnat sjukförsäkringen samt sannolikheten för personerna att återvända till sjukförsäkringen. ISF har dessutom granskat vilka insatser som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har genomfört för dem som återvände
till sjukförsäkringens sjukpenningförmån.
Resultaten som presenteras i denna rapport ska tolkas mot bakgrund
av att gruppen som uppnår maximal tid i sjukförsäkringen är heterogen. Personer som uppnår maximal tid har ofta omfattande och komplexa sjukdomstillstånd, inte sällan både psykiska och somatiska
sjukdomar. Därtill har många en svag förankring på arbetsmarknaden.
Detta innebär att de som uppnår maximal tid har olika förmåga och
möjlighet att få ett arbete, återgå till ett arbete eller ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser.
Gruppen som uppnår maximal tid och lämnar sjukförsäkringen
Knappt 41 000 personer lämnade sjukförsäkringen efter att ha uppnått
maximal tid under år 2010. Sju av tio personer var kvinnor. Knappt
hälften av personerna hade psykisk sjukdom som huvuddiagnos, och
tre av tio hade muskuloskeletal sjukdom. Det som karaktäriserar
personerna i gruppen är att de under lång tid hade stått utanför arbetsmarknaden. Sedan år 2003 hade de som lämnade sjukpenning i
genomsnitt haft detta i lite drygt 4 år, och de som lämnade sjukersättning i genomsnitt haft detta i nästan 5 år. Vidare hade de som
7
lämnade sjukförsäkringen (sjukpenning och tidsbegränsad sjukersättning) en arbetslöshetshistorik på i genomsnitt 20 månader sedan år
2003.
Hälften återvänder till sjukförsäkringen inom ett år
Ungefär varannan person som lämnade sjukförsäkringen år 2010
återvände till försäkringen inom ett år. Av dessa återvände hälften
redan efter 90 dagar. Kvinnor har en högre sannolikhet att återvända
till sjukförsäkringen än män. Det finns också geografiska skillnader i
sannolikheten att återvända till sjukförsäkringen. Den största sannolikheten att återvända har personer som bodde i Kalmar län, och den
lägsta sannolikheten har personer som bodde i Gävleborgs län. Personer med psykiska sjukdomar har lägre sannolikhet att återvända till
sjukförsäkringen än de med andra diagnoser.
Arbetsinkomster åren 2009 och 2010
En jämförelse av inkomst av arbete mellan åren 2009, det vill säga
året innan personerna lämnade sjukförsäkringen, och 2010, samma år
som personerna lämnade sjukförsäkringen, visar att en av tio personer
hade fått minskade arbetsinkomster medan tre av tio personer fått
ökade arbetsinkomster. Den största andelen personer med minskad
arbetsinkomst fanns i grupperna som hade varit partiellt sjukskrivna
med 50 eller 75 procents omfattning samt i gruppen som var 60 år
och äldre. Den största andelen med ökad arbetsinkomst fanns i gruppen som hade varit partiellt sjukskriven med 25 procents omfattning.
Sannolikt hade en stor andel av dem med ökade inkomster också
utökat sin årsarbetstid. Fyra av tio personer hade inga arbetsinkomster
vare sig år 2009 eller 2010.
Fler behöver ekonomiskt bistånd
Andelen personer som året innan de lämnade sjukförsäkringen fick
ekonomiskt bistånd (tidigare socialbidrag) under minst 6 månader var
2,5 procent. Under de 12 månader som följde efter att personerna
lämnat sjukförsäkringen, ökade denna andel till 8,6 procent, det vill
säga till nästan var tionde person. Ökningen var större bland män än
bland kvinnor. Andelen personer som hade mottagit långvarigt
ekonomiskt bistånd var särskilt hög bland dem som uppnått maximal
8
tid med tidsbegränsad sjukersättning och inte hade återvänt till sjukförsäkringen (17,2 procent) och bland dem med psykisk sjukdom som
inte hade återvänt till sjukförsäkringen (16,1 procent).
Det behövs förbättrad samverkan vid övergången mellan
myndigheterna
Inom ramen för uppdraget har ISF granskat Försäkringskassans
ärendeakter och uppgifter i Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem för 279 personer, som återvände till sjukförsäkringen och
beviljades sjukpenning.
Samtliga personer hade under de tre månader som de deltagit i
arbetslivsintroduktion haft någon form av insats hos Arbetsförmedlingen. Relativt få personer hade dock haft arbetsplatsnära
insatser, vilket i stor utsträckning berodde på deras sjukdom och
ohälsa – framför allt vad gäller psykisk sjukdom och samsjuklighet
(två eller flera sjukdomstillstånd samtidigt). För sju av tio deltagare
var Arbetsförmedlingens sammanfattande bedömning att fortsatta
insatser hos myndigheten inte var möjliga, att personen inte stod till
arbetsmarknadens förfogande eller helt saknade arbetsförmåga.
Resultaten från Arbetsförmedlingens kartläggnings- och utredningsinsatser under arbetslivsintroduktionen bör utgöra väsentlig information för Försäkringskassan, framför allt i utredningarna om rätten till
sjukpenning. För var femte person som återvände till sjukförsäkringens sjukpenningförmån hade Försäkringskassan dock inte inhämtat
någon information från Arbetsförmedlingen, det vill säga varken tagit
del av Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter
deltagande i arbetslivsintroduktion eller haft ett avstämningsmöte där
den enskilda och Arbetsförmedlingen deltagit. Detta är problematiskt,
eftersom betydelsefull information om den enskilda personen kan ha
framkommit under arbetslivsintroduktionen och vid prövningen mot
arbetsmarknaden. ISF noterar vidare att detta inte heller följer inriktningen i samverkansaktiviteterna mellan myndigheterna.
Arbetsförmåga i skärningspunkten
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har olika utgångspunkter
och syften med sina bedömningar av arbetsförmågan. Det kan leda till
att enskilda personer upplever att de får motsägande bedömningar av
myndigheterna: för frisk för att få del av sjukförsäkringen och för
sjuk för att kunna ta del av insatser hos Arbetsförmedlingen. Det
9
finns därför anledning att stärka Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens förståelse av den andra myndighetens bedömningar vad
gäller mål med och metoder för bedömningar. Detsamma gäller också
den andra myndighetens tolkning och tillämpning av bedömningar.
En fördjupad förståelse är viktig för att handläggare på Försäkringskassan och arbetsförmedlare på ett tydligt sätt ska kunna beskriva de
två myndigheternas olika uppdrag för den enskilda personen. Vidare
ska de för den enskilda kunna förklara varför de två myndigheterna
kan komma fram till olika bedömningar vad gäller arbetsförmågan,
vad det innebär och vilka konsekvenser det får.
Utvecklingsområden
ISF har utifrån resultaten i granskningen identifierat ett antal utvecklingsområden som kan bidra till att uppnå en mer transparent och
effektiv process, vad gäller personer som uppnår maximal tid i
sjukförsäkringen.
Dessa utvecklingsområden handlar om att
möjliggöra systematisk uppföljning och utvärdering av
Arbetsförmedlingens insatser i arbetslivsintroduktionen
utveckla Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens
samverkan när det gäller bedömningar av personernas
arbetsförmåga
öka förståelsen för att de två myndigheterna har olika utgångspunkter och syften med sina respektive bedömningar
förbättra Försäkringskassans rutiner för informationsinhämtning från såväl den enskilda personen som återvänder till
sjukförsäkringen som Arbetsförmedlingen och hälso- och
sjukvården.
10
Summary
The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för
socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the
Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to
strengthen compliance with legislation and other statutes, and to
improve the efficiency of the social insurance system through system
supervision and efficiency analysis and evaluation.
The ISF’s work is mainly conducted on a project basis and is
commissioned by the Government or initiated autonomously by the
agency. This report has been commissioned by the Government.
Background
In 2008, the sickness insurance scheme in Sweden was reformed. One
of the alterations made was the introduction of a maximum period for
receiving sickness cash benefit (914 days) and temporary sickness
compensation (18 months)1. The introduction of this new regulation
made it necessary for a tailored labour market programme as well as
economic support to be provided for those who had exhausted their
days of sickness benefit. As a result, incentives were created in order
to enable people to enter or re-enter the labour market. In January
2010, at the same time as when the first individuals had exhausted
their days of sickness benefit, the new labour market programme
Introduction to Working Life was introduced. The three month
programme is provided by the Public Employment Service, and the
participants receive financial aid on a similar level to unemployment
benefits. After completion of the programme an individual can be
granted further activities at the Public Employment Service. It is also
possible for the individual to apply for a new period of sickness
benefit after a period of 90 days without these benefits.
1
Temporary sickness compensation was abolished as a sickness benefit from 1 January 2013.
11
Objectives
This project focuses on the characteristics of those who had
exhausted days of sickness benefit, and compares the group who
returned to the sickness insurance within a year with those who did
not return. The ISF also examines the development of labour income
and the claiming of financial support from the social assistance
system for those who. The ISF has also studied the efforts made by
the Public Employment Service and the Social Insurance Agency
with a sample of individuals who had exhausted their days of sickness
benefit and then returned to sickness insurance within one year.
Methods
Register data from the Social Insurance Agency and the National
Board of Health and Welfare were used to describe the characteristics
of those who had exhausted days of sickness benefit in 2010.
Logistic regression analyses were performed in order to describe how
different individual characteristics co-varied with the probability to
return to the sickness insurance within one year. An extensive study
of case files was also conducted, mainly with the purpose of
describing the measures taken by the Public Employment Service and
the Social Insurance Agency for individuals who returned to the
sickness insurance. However, the main results reported in this
summary refer only to the register study.
Findings
About 41,000 people reached the maximum duration of sickness
insurance in 2010, and consequently left the sickness insurance
system. Seven out of ten of these were women. Every other person
was diagnosed with mental and behavioural disorders.
When comparing the labour income for persons who ran out of
sickness insurance, one out of ten persons had a decreased income in
2010 compared to 2009. Three out of ten persons had increased their
labour income.
Among those who had exhausted days of sickness benefit, the
proportion of people who received income support at least 6 months
within a year increased to 8.6 per cent (from 2.5 per cent in 2009).
The largest increases of the proportion who received income support
were among those who previously had full time compensation from
12
the sickness insurance, those who were diagnosed with mental and
behavioural disorders, those who were 30–49 years old, and those
who had reached the maximum duration of temporary sickness
compensation. The increase in the proportion of people who received
income support was larger among those who did not return to the
sickness insurance within one year than among those who returned.
Possible explanations for the increased need for income support are
that many people do not qualify for unemployment benefits or that
the benefit levels for the unemployed are too low to provide the basic
needs for the individuals, thus making the provision of income
support necessary.
Of those who had run out of sickness insurance, about 50 per cent
returned to the insurance within a year, and of those about every other
person returned within 90 days. Women had a higher probability
returning to sickness insurance than men. Individuals diagnosed with
mental and behavioural disorders were less likely to return than
people with other diagnoses.
13
14
1 Inledning, syfte och tillvägagångssätt
1.1 Inledning
I januari 2010 lämnade de första personerna sjukförsäkringen efter att
de hade nått den bortre tidgränsen för antalet dagar med sjukpenning
eller månader med tidsbegränsad sjukersättning. Regelförändringarna
med en maximal tid i sjukförsäkringen började gälla den 1 juli 2008.
Syftet med att införa en maximal tid var att öka möjligheterna och
drivkrafterna för sjukskrivna att återgå i arbete.2
Enligt Försäkringskassans statistik hade cirka 62 000 personer lämnat
sjukförsäkringen sedan de hade uppnått maximal tid fram till och med
juni 2012.3 Av dessa var sju av tio kvinnor och tre av tio män. De
som lämnar sjukförsäkringen erbjuds att delta i arbetslivsintroduktion
under tre månader hos Arbetsförmedlingen och vid behov i andra
arbetsmarknadspolitiska program.4 Under arbetslivsintroduktionen får
de aktivitetsstöd som i de flesta fall ungefär motsvarar nivån på
ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen (a-kassan).
De som uppnår maximal tid kan återvända till sjukförsäkringen, om
de inte har fått någon ersättning från försäkringen under tre månader.5
Förutsättningen är att de har nedsatt arbetsförmåga till följd av
sjukdom. En uppföljning som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har genomfört visar att drygt hälften av dem som lämnade
sjukförsäkringen under år 2010, på grund av att de hade uppnått
maximal tid, hade återvänt till försäkringen fram till den 31 oktober
2011.6
2
Prop. 2007/08:136, s. 56–59.
Se Försäkringskassans webbplats: www.forsakringskassan.se.
4
30a och 30b §§ förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.
5
27 kap. 21 och 35a §§ socialförsäkringsbalken.
6
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2011). Notera att personer som återvände till
sjukförsäkringen samtidigt kunde fortsätta att vara inskrivna hos Arbetsförmedlingen.
3
15
Regeringen gav i regleringsbrevet för år 2012 ISF i uppdrag att kartlägga och analysera de insatser som görs för dem som återvänder till
sjukförsäkringen efter att tidigare ha lämnat densamma på grund av
att de fått ersättning under maximal tid. Analysen ska även omfatta de
personer som inom ett år återvänder till sjukförsäkringen och innehålla en jämförelse mellan dessa och dem som inte återvänt. I uppdraget ingår dessutom att analysera skillnader mellan kvinnor och
män liksom geografiska skillnader.7
1.2 Syfte och frågor
Det övergripande syftet med granskningen är att studera den grupp
som lämnade sjukförsäkringen under år 2010 på grund av att de fått
sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning under maximal tid. ISF
har särskilt analyserat vilka skillnader som finns mellan personer som
har återvänt och personer som inte har återvänt till sjukförsäkringen,
samt vilka insatser som gjorts för dem som återvänt till sjukförsäkringen.
Granskningen inriktas på följande frågor:
7
Vad karaktäriserar gruppen som efter uppnådd maximal tid
har lämnat sjukförsäkringen?
Vad händer med dem som lämnar sjukförsäkringen när det
gäller arbetsinkomst och mottagande av ekonomiskt bistånd?
Skiljer sig gruppen som återvänder till sjukförsäkringen från
gruppen som inte återvänder till försäkringen, i fråga om bland
annat kön, diagnos och bostadsort?
Vilka insatser genomför Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen för personer som återvänder till sjukförsäkringens sjukpenningförmån?
Socialdepartementet (2011).
16
1.3 Avgränsningar
Granskningen bygger på deskriptiva analyser, och därför går det inte
att uttala sig om orsakerna bakom olika observerade mönster. Det går
heller inte att uttala sig om hur många av dem som uppnådde maximal tid som fick avslag på en ny ansökan om ersättning från sjukförsäkringen. Det beror på att ISF inte har haft tillgång till data om
avslag.
Granskningens aktstudie har avgränsats till att gälla personer som
återvänder till sjukförsäkringens sjukpenningförmån, inte till sjukersättning. Denna avgränsning gjordes för att man ska kunna följa en
så homogen grupp som möjligt vad gäller utredningsinsatser hos
Försäkringskassan. Aktstudien har dessutom avgränsats till att undersöka insatser hos Arbetsförmedlingen respektive Försäkringskassan.
Den omfattar alltså inte insatser från hälso- och sjukvården, eftersom
ISF inte har tillgång till dessa uppgifter.
1.4 Tillvägagångssätt
Granskningen har utförts genom dels en registerstudie, dels en
aktstudie. I bilaga 1 finns en mer utförlig beskrivning av tillvägagångssätten i dessa studier.
Registerstudie
Registerstudien baseras på individdata från Försäkringskassans
databas MiDAS8 och på Socialstyrelsens individdata om utbetalningar av ekonomiskt bistånd. I studiepopulationen ingår de personer
som uppnådde maximal tid med sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning och som lämnade sjukförsäkringen under år 2010. De som
uppnådde maximal tid men som direkt därefter beviljades fler sjukpenningdagar eller antingen aktivitetsersättning eller sjukersättning
tills vidare definieras som att de inte lämnade sjukförsäkringen. Dessa
personer ingår därför inte i studiepopulationen. När personerna har
uppnått maximal tid är definierat av Försäkringskassan.
Studiepopulationen består av totalt cirka 40 600 personer som
lämnade sjukförsäkringen under år 2010. Av dessa lämnade cirka
19 800 personer sjukpenningförmån och cirka 20 800 personer
tidsbegränsad sjukersättning. Registerdata innehåller uppgifter om
8
MiDAS är en förkortning av MikroData för Analys av Socialförsäkringen.
17
personernas perioder med sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning, inskrivningsperioder vid Arbetsförmedlingen, sjukdomsdiagnoser vid sjukperioder, datum för uppnådd maximal tid i sjukförsäkringen, utbetalningar av ekonomiskt bistånd samt detaljerade
socioekonomiska karakteristika såsom kön, ålder, civilstånd, barn,
inkomst, bosättningslän och utbildning. De flesta av uppgifterna finns
för perioden 2003–2011.
Aktstudie
Urvalsbasen i aktstudien är personer som under tredje kvartalet 2010
uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen och då lämnade försäkringen, och som sedan skrev in sig hos Arbetsförmedlingen, och därefter
återvände till sjukförsäkringens sjukpenningförmån fram till och med
den 30 september 2011. Urvalet för aktstudien omfattar 279 personer.
För personerna i urvalet beställdes ärendeakter från Försäkringskassan. Ärendeakter gäller de ärenden som avslutades när personerna
uppnådde maximal tid och lämnade sjukförsäkringen samt ärenden
som påbörjades när personerna återvände till sjukförsäkringen. De
ärenden som påbörjades när personerna återvände, innehåller information från det datum personerna återvände till sjukförsäkringen
fram till och med februari 2012. För samma personer inhämtades
även uppgifter från Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem
(AIS). Vidare granskades för samma personer Arbetsförmedlingens
sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion.
Uppgifter som granskades i aktstudien var bland annat uppgifter från
Försäkringskassans utredningar med den enskilda, utredningar där
arbetsgivare eller Arbetsförmedlingen respektive hälso- och sjukvården varit involverade samt diagnoser i läkarintyg. Från Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem inhämtades bland annat uppgifter
om yrke och utbildningsnivå, samt program och insatser som personerna deltagit i hos myndigheten. I Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion
granskades uppgifter om aktiviteter som personerna hade deltagit i,
Arbetsförmedlingens bedömning av personernas möjlighet till fortsatta insatser hos myndigheten samt uppgifter om vad bedömningen
baserades på.
Data och uppgifter från register och personärenden i aktstudien har
inte kopplats samman i projektet.
18
1.5 Definitioner
Definitionerna skiljer sig något mellan registerstudien och i aktstudien, beroende på syftet med delstudierna (se även bilaga 1).
Följande huvuddefinitioner används i granskningen:
Maximal tid i sjukförsäkringen
I både registerstudien och aktstudien avser maximal tid i sjukförsäkringen den bortre tidgränsen för antalet dagar som man kan få sjukpenning eller tidigare kunde få tidsbegränsad sjukersättning. Den
maximala tiden för sjukpenning är 914 dagar, och för tidsbegränsad
sjukersättning var den enligt övergångsreglerna 18 månader (se
avsnitt 2.3). De som lämnade sjukförsäkringen i januari 2010 hade
dock generellt betydligt längre tid i sjukförsäkringen bakom sig. Det
beror på att det tidigare inte fanns någon bortre gräns.
Lämnar sjukförsäkringen
I både registerstudien och aktstudien definieras de som lämnade
sjukförsäkringen efter maximal tid som personer som i direkt anslutning till den uppnådda maximala tiden inte beviljades fler dagar med
sjukpenning alternativt aktivitetsersättning eller sjukersättning tills
vidare.
I aktstudien deltog samtliga personer i arbetsmarknadspolitiska program hos Arbetsförmedlingen efter det att de hade lämnat sjukförsäkringen.
Återvänder till sjukförsäkringen
I registerstudien används begreppet återvändare, vilket avser personer
som lämnade sjukförsäkringen vid uppnådd maximal tid och som
inom ett år från maximal tid återvände till sjukpenningförmån med ett
sjukfall längre än 30 dagar alternativt till aktivitetsersättning eller till
sjukersättning tills vidare.
I aktstudien ingår endast personer som fram till och med den 30 september 2011 återvände till sjukförsäkringens sjukpenningförmån med
ett sjukfall på minst 30 dagar.
19
1.6 Rapportens disposition
De två följande kapitlen innehåller bakgrundsinformation. Kapitel 2
innehåller en översikt av lagstiftningen vad gäller tidsgränser i sjukförsäkringen. Kapitel 3 ger en processöversikt som beskriver hur
processen ser ut för personer som når den bortre gränsen i sjukförsäkringen, det vill säga vägen från sjukförsäkring till arbetsmarknadspolitiska program och eventuellt tillbaka till sjukförsäkringen igen.
I de tre nästkommande kapitlen presenteras resultat från granskningen. Kapitel 4 beskriver gruppen som uppnådde maximal tid och lämnade sjukförsäkringen under år 2010. I kapitlet beskrivs också vad
som hände med gruppen vad gäller arbetsinkomst och mottagande av
ekonomiskt bistånd (fråga 1 och 2, registerstudie). Kapitel 5 redogör
för skillnader och likheter mellan grupperna som återvände respektive
inte återvände till sjukförsäkringen efter uppnådd maximal tid (fråga
3, registerstudie). Kapitel 6 redogör för de insatser som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har genomfört för dem som återvände till sjukförsäkringen (fråga 4, aktstudie).
I kapitel 7 förs en diskussion om granskningens huvudresultat och i
kapitel 8 redovisas de utvecklingsområden som ISF har identifierat
vad gäller personer som uppnår maximal tid i sjukförsäkringen.
Bilaga 1 innehåller en mer utförlig beskrivning av urval, data och
metod.
Bilaga 2 innehåller kompletterade tabeller som presenterar resultat
från granskningen.
20
2 Tidsgränser i sjukförsäkringen
Detta kapitel innehåller en översikt av lagstiftningen vad gäller
tidsgränser i sjukförsäkringen.
De nya reglerna för sjukförsäkringen, som trädde i kraft den 1 juli
2008, syftar till att effektivisera sjukskrivningsprocessen och öka
möjligheterna för sjukskrivna att återgå i arbete.9 Reformen innebar
bland annat att en rehabiliteringskedja med fasta tidpunkter för
bedömning av sjukskrivnas arbetsförmåga infördes och en bortre
tidsgräns för antalet dagar som den försäkrade kan få sjukpenning
eller tidsbegränsad sjukersättning.10
2.1 Tidsgränser för sjukpenning
Från och med den 1 juli 2008 har antalet dagar med sjukpenning på
normalnivå begränsats till 364 dagar inom en ramtid på 450 dagar.11
Följden av en ramtid är att försäkrade inte kan få sjukpenning längre
än 364 dagar genom att tillfälligt friskskriva sig och sedan ansöka om
sjukpenning igen. Sjukpenning på normalnivå motsvarar cirka 80
procent av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI).12 Om den
försäkrade fortfarande har nedsatt arbetsförmåga efter 364 dagar kan
han eller hon ansöka om sjukpenning på fortsättningsnivå som kan
9
Prop. 2007/08:136, s. 1.
Prop. 2007/08:136, s. 1–2; se även ISF rapporter Försäkringskassans tillämpning av den nya
sjukskrivningsprocessen (2011:4) och Bedömning av arbetsförmåga vid de fasta
tidsgränserna (2011:5) om hur de nya reglerna fått genomslag i Försäkringskassans
tillämpning.
11
27 kap. 21 § socialförsäkringsbalken.
12
Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) fastställs av Försäkringskassan utifrån den beräknade
årliga arbetsinkomsten. SGI har ett tak och kan inte bli högre än 7,5 prisbasbelopp. Lägsta
SGI är 24 procent av prisbasbeloppet. Innan sjukpenningen beräknas ska SGI räknas ned med
en faktor på 0,97. Den faktiska ersättningsgraden är därför enligt 28 kap. 7 § socialförsäkringsbalken maximalt 77,6 procent av inkomsten för sjukpenning på normalnivå och maximalt 72,8 procent av inkomsten för sjukpenning på fortsättningsnivå.
10
21
utbetalas i högst 550 dagar.13 Ersättningen för sjukpenning på fortsättningsnivå motsvarar cirka 75 procent av SGI:n. Den försäkrade
kan som huvudregel få sjukpenning i högst 914 dagar (364 + 550
dagar ≈ 2,5 år), innan han eller hon når den bortre gränsen i sjukförsäkringen. Det finns vissa undantag från denna huvudregel, vilka
beskrivs i avsnitt 2.2.
För försäkrade som hade sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning den 1 juli 2008 gäller övergångsbestämmelser, som gjorde det
möjligt att även efter detta datum få ersättning enligt de äldre reglerna
under en begränsad period. De med längre pågående sjukpenningfall
kunde få ersättning i ytterligare 550 dagar, det vill säga till årsskiftet
2009/2010. Försäkrade med tidsbegränsad sjukersättning som upphörde efter den 1 juli 2008 kunde efter ansökan få ytterligare maximalt 18 månader med ersättning enligt de äldre reglerna. Dock kunde
tidsbegränsad sjukersättning endast beviljas som längst till och med
december 2012.14
Försäkrade som har haft sjukpenning i maximalt antal dagar har åter
möjlighet att få sjukpenning när de haft ett uppehåll på minst 87
dagar utan sjukpenning, rehabiliteringsersättning eller någon annan
ersättning som räknas som sjukpenning.15
Försäkrade som har en allvarlig sjukdom kan efter 364 dagar ansöka
om förmånen ”fler dagar med sjukpenning på normalnivå”.16 Ersättningsnivån är då densamma som under de första 364 dagarna med
sjukpenning, det vill säga cirka 80 procent av SGI.17 Med allvarlig
sjukdom avses bland annat vissa tumörsjukdomar, neurologiska
sjukdomar såsom Amyotrofisk lateralskleros (ALS), eller väntan på
transplantation av ett vitalt organ. Syftet med regeln var att inte
tidsbegränsa ersättningen för personer som har allvarlig sjukdom.18
Därför finns det ingen tidsgräns för hur länge fler dagar med sjukpenning på normalnivå kan betalas ut. Socialstyrelsen har beskrivit
vad begreppet ”allvarlig sjukdom/skada” kan omfatta utifrån syftet att
begreppet ska kunna förstås i ett generellt försäkringsmedicinskt
sammanhang, och vara praktiskt användbart för Försäkringskassan
vid bedömningar i sjukpenningärenden.19
13
27 kap. 21 och 24 §§ socialförsäkringsbalken.
Prop. 2007/08:136, s.94–95.
15
27 kap. 21 § socialförsäkringsbalken.
16
27 kap. 23 § socialförsäkringsbalken.
17
28 kap. 7 § socialförsäkringsbalken.
18
Bet. 2009/10: SfU13, s. 8–9.
19
Socialstyrelsen (2010).
14
22
2.2 Fler dagar med sjukpenning
Det finns undantag som gör att Försäkringskassan efter 550 dagar kan
bevilja ”fler dagar med sjukpenning på fortsättningsnivå”, om det på
grund av den försäkrades sjukdom skulle vara oskäligt att inte göra
detta.20,21 Undantagen gäller om
nedsättningen av arbetsförmåga till minst en fjärdedel beror på
en godkänd arbetsskada
den försäkrade är intagen på sjukhus eller på grund av sjukdom får omfattande vård utan att vara intagen på sjukhus
den försäkrade på grund av sjukdom har sådan avgörande
förlust av verklighetsuppfattningen och förmågan att orientera
sig att han eller hon inte kan tillgodogöra sig information
en återgång i arbete eller deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program skulle medföra risk för allvarlig försämring
av den försäkrades sjukdom
det i annat fall på grund av den försäkrades sjukdom skulle
framstå som oskäligt att inte betala ut sjukpenning.22
2.3 Tidsbegränsad sjukersättning
Tidsbegränsad sjukersättning upphörde som ersättningsform den
1 juli 2008. Den som hade tidsbegränsad sjukersättning vid ikraftträdandet omfattades av övergångsbestämmelser som innebar att
ansökan kunde prövas enligt de regler som gällde för tidsbegränsad
sjukersättning före den 1 juli 2008. Övergångsbestämmelserna gav
den försäkrade möjlighet att beviljas ytterligare tidsbegränsad sjukersättning i högst 18 månader, men allra längst till och med december
2012. Om den försäkrade fortfarande hade nedsatt arbetsförmåga, när
perioden med tidsbegränsad sjukersättning tog slut, kunde han eller
hon ansöka om sjukersättning tills vidare. Då prövades ansökan enligt
de nuvarande reglerna för sjukersättning. De nuvarande reglerna
innebär att arbetsförmågan ska vara stadigvarande nedsatt – det vill
säga för all överskådlig framtid – för att rätt till sjukersättning ska
20
Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 10, s. 62–64.
Det bör noteras att regelförändringen inte påverkar resultaten som presenteras i denna rapport,
men att det däremot kan bli svårare att dra slutsatser vad gäller personer som år 2012 eller
senare lämnade sjukförsäkringen, se metodologiska överväganden i bilaga 1.
22
27 kap. 24 a § socialförsäkringsbalken.
21
23
finnas. Dessutom ska alla arbetslivsinriktade och medicinska rehabiliteringsmöjligheter vara uttömda för att förmånen ska kunna
beviljas.23
Försäkrade som tidigare har fått tidsbegränsad sjukersättning under
maximal tid kan beviljas sjukpenning om det har gått tre månader
från det att den tidsbegränsade sjukersättningen upphörde.24
De som haft tidsbegränsad sjukersättning under maximalt tid men
som inte har en SGI eller har en låg sådan (under 80 300 kronor), kan
beviljas sjukpenning i särskilda fall. Förmånen kan beviljas för dem
som uppfyller de krav som gäller för att beviljas fler dagar med sjukpenning på normalnivå respektive fortsättningsnivå. Sjukpenning i
särskilda fall betalas ut med högst 160 kronor per dag.25
23
Prop. 2007/08:136, s. 88–89.
27 kap. 35 a § socialförsäkringsbalken.
25
28 a kap. socialförsäkringsbalken.
24
24
3 Övergången mellan sjukförsäkringen
och arbetsmarknadspolitiska program
Detta kapitel innehåller en processöversikt. Syftet med översikten
är att beskriva hur processen ser ut för personer som når den bortre
gränsen i sjukförsäkringen, det vill säga vägen från sjukförsäkringen
till arbetsmarknadspolitiska program och tillbaka till sjukförsäkringen
igen. Kapitlet avslutas med en sammanfattning av resultat från
tidigare studier om personer som inte har återvänt till sjukförsäkringen. Resultaten från föreliggande granskning presenteras i kapitel
4, 5 och 6.
Det bör i detta kapitel noteras att Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har olika redovisningsprinciper26, och att personer som
återvänder till sjukförsäkringen samtidigt kan fortsätta att vara
inskrivna hos Arbetsförmedlingen.
3.1 Maximal tid i sjukförsäkringen
Enligt Försäkringskassans statistik lämnade drygt 62 000 personer
sjukförsäkringen efter att de uppnått maximal tid i försäkringen under
de första 30 månaderna, sedan tidsgränsen i sjukförsäkringen infördes
(figur 3.1). Under år 2010 lämnade i genomsnitt cirka 3 200 personer
per månad sjukförsäkringen. Under år 2011 lämnade i genomsnitt
cirka 1 400 personer per månad sjukförsäkringen och under första
halvåret 2012 drygt 700 personer per månad. Att det var så många
personer som lämnade sjukförsäkringen år 2010 beror på att en stor
grupp, som omfattades av övergångsregler, lämnade försäkringen i
januari 2010.
26
Detta gäller till exempel personer som får retroaktiva beslut om sjukersättning tills vidare.
Dessa personer kan, om de hunnit påbörja arbetslivsintroduktion, av Arbetsförmedlingen
registreras som deltagare i arbetslivsintroduktion, och av Försäkringskassan samtidigt
registreras som att de inte lämnat sjukförsäkringen efter uppnådd maximal tid.
25
Figur 3.1
Ackumulerat antal personer som lämnade sjukförsäkringen efter att ha uppnått maximal tid, från
årsskiftet 2009/2010 till och med juni 2012
50000
Totalt 43004
kvinnor
45000
40000
35000
30000
25000
Totalt 19342
män
20000
15000
10000
5000
0
årsskifte
2009/2010
jun-10
dec-10
jun-11
Kvinnor
Män
dec-11
jun-12
Källa: Försäkringskassans webbplats: www.forsakringskassan.se (data hämtade 2012-09-27).
Ungefär fyra månader innan en person uppnår maximal tid i sjukförsäkringen, ska Försäkringskassan enligt sina interna regler skriftligen
informera om när ersättningen upphör. I brevet ska det även framgå
bland annat vilka ersättningar som det går att ansöka om.27
Den som uppnått maximal tid ska erbjudas möjlighet att skriva in sig
hos Arbetsförmedlingen och delta i det arbetsmarknadspolitiska programmet ”arbetslivsintroduktion”. Personen ska erbjudas att påbörja
arbetslivsintroduktionen i direkt anslutning till att ersättningen från
sjukförsäkringen upphör, dock senast inom tre månader från den dag
då ersättningen upphörde.28 Om personen accepterar att skriva in sig
hos Arbetsförmedlingen ska han eller hon erbjudas att delta i ett
överlämningsmöte.29 Syftet med överlämningsmötet är att underlätta
27
Försäkringskassan (2010a), informationsmeddelande 2010:004; se även Försäkringskassan
(2004), vägledning 2004:2, s. 381ff; se även ISF rapport Rutiner för övergång från Försäkringskassan till Arbetsförmedlingen (2011:6).
28
30 b § förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.
29
Försäkringskassan (2004), vägledning 2004:2, s. 381ff..
26
samverkan mellan de berörda myndigheterna och skapa rätt
förutsättningar för personen att återfå arbetsförmåga.30
ISF har tidigare granskat rutiner för övergång från Försäkringskassan
till Arbetsförmedlingen och fann då att endast drygt hälften av
personerna som lämnade sjukförsäkringen erbjöds att delta i ett
överlämningsmöte. Endast knappt en av tio personer erbjöds mötet
minst 90 dagar innan ersättningen från sjukförsäkringen upphörde,
vilket är det mål Försäkringskassan har satt upp. I intervjuer med
handläggare på Arbetsförmedlingen som har hand om överlämningsmöten, framkom det att överlämningsmötena i första hand är utformade för att göra det tydligt, framför allt för handläggare från
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, vilken myndighet som
ansvarar för ärendet. Vid tidpunkten för mötet är det vanligen inte
färdigutrett på vilken nivå den ersättning som betalas ut under
arbetslivsintroduktionen (aktivitetsstöd) kommer att vara för den som
är föremål för överlämningen. Vid den tidpunkten är det heller inte
klart vad Arbetsförmedlingens insatser kommer att innefatta.31
Under år 2012 införde Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen en
ny form av samverkan där inledningen är en gemensam kartläggning.
Den ska helst genomföras tidigt i sjukfallet, men den kan också riktas
till personer som närmar sig den bortre gränsen i sjukförsäkringen.32
Kartläggningen ska helst göras senast sex månader innan personen i
fråga uppnår maximal tid.33 En grundförutsättning för kartläggningen
är att personen har eller löper risk för att få nedsatt arbetsförmåga på
grund av sjukdom, vilket motiverar behovet av rehabiliteringsinsatser.
Den gemensamma kartläggningen utgår från information som redan
finns i ärendet hos respektive myndighet, och den består av ett eller
flera möten där den enskilda, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen deltar. Även andra relevanta aktörer såsom hälso- och
sjukvården eller kommuner kan delta i mötena. Ett syfte med kartläggningen är att i ett tidigt skede använda både Försäkringskassans
och Arbetsförmedlingens kompetens för att möjliggöra rätt insats hos
rätt aktör i rätt tid. Även parallella insatser kan bli aktuella. Vidare
30
ISF rapport Rutiner för övergång från Försäkringskassan till Arbetsförmedlingen (2011:6),
s. 20ff.
31
ISF rapport Rutiner för övergång från Försäkringskassan till Arbetsförmedlingen (2011:6);
Försäkringskassan (2010), informationsmeddelande 2010:004.
32
Gemensam kartläggning infördes år 2012 och har därför inte omfattat personerna i denna
granskning.
33
Försäkringskassan (2011a), informationsmeddelande 2011:198.
27
ska kartläggningen på ett bättre sätt kunna förbereda dem som närmar
sig den bortre gränsen i sjukförsäkringen inför övergången till arbetslivsintroduktion hos Arbetsförmedlingen.
Försäkringskassan utövar tillsyn och samordnar de insatser som görs
inom ramen för rehabiliteringsverksamheten34, och Arbetsförmedlingen ansvarar för insatser för återgången i arbete för dem som deltar
i arbetslivsintroduktionen eller annat arbetsmarknadspolitiskt program. Försäkringskassan samordnar också de rehabiliteringsinsatser
som ska leda till återgång i arbete för dem som på grund av sjukdom
inte kan delta i arbetslivsintroduktionen eller andra arbetsmarknadspolitiska program.35 Samordningsansvaret gäller även för försäkrade
som har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom och som inte kan
få ersättning från sjukförsäkringen, därför att de inte har någon SGI
eller därför att de uppnått den maximala tiden i sjukförsäkringen.36
Den frivilliga samverkansformen Finsam ger Arbetsförmedlingen,
Försäkringskassan samt enskilda landsting och kommuner möjlighet
att samordna sina insatser.37 Ett viktigt syfte med Finsam är att
förhindra att personer med nedsatt funktions- och arbetsförmåga
hamnar i en gråzon mellan olika myndigheter. I stället ska de få ett
samlat stöd, som utgår ifrån individuella förutsättningar och behov.
Ett annat syfte är att resurser för rehabilitering ska användas på ett för
samhället kostnadseffektivt sätt.38 År 2012 fanns det 83 samordningsförbund, som omfattade 220 av Sveriges 290 kommuner.39 Försäkringskassan och den offentliga hälso- och sjukvården har också sedan
år 2008 möjlighet att använda samverkansmedel för att arbeta gemensamt inom olika arbetslivsinriktade rehabiliteringsprojekt, så kallad
två-parts Finsam.
Det finns relativt få undersökningar som belyser hur personer som
uppnått maximal tid uppfattar situationen och påverkas av att lämna
sjukförsäkringen. Försäkringskassans förtroendeundersökning visar
dock att de som har uppnått maximal tid har ett lägre förtroende för
myndigheten än genomsnittet i undersökningen.40 Enligt Försäkrings34
30 kap. 8–11 §§ socialförsäkringsbalken; se även Försäkringskassan (2004), vägledning
2004:2, s. 365ff.
35
Försäkringskassan (2004), vägledning 2004:2, s. 383ff.
36
30 kap. 8–11 §§ socialförsäkringsbalken; se även Försäkringskassan (2004), vägledning
2004:2, s. 383ff.
37
Finsam står för Finansiell samverkan inom rehabiliteringsområdet; se även ISF rapport
Samverkan inom socialförsäkringen (2010:2); Försäkringskassan (2012a). Regleras genom
lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.
38
Prop. 2002/03:132, s. 42–43.
39
Se Finsams webbplats: www.finsam.se (uppgifter hämtade 2013-01-22).
40
Försäkringskassan (2012b).
28
kassan sammanhänger det låga förtroendet med en uppfattning om
bristande utfallsrättvisa, det vill säga en uppfattning om att beslut i
individuella ärenden är beroende av vem som fattar besluten. Det låga
förtroendet hänger också samman med en upplevelse av dåligt
bemötande.
3.2 Arbetsmarknadspolitiska program
Arbetslivsintroduktion
Arbetsförmedlingen ska sedan januari 2010 erbjuda det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetslivsintroduktion till personer
som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen och som saknar arbete
eller som inte har möjlighet att återvända till sitt tidigare arbete.41
Även de som har påbörjat rehabiliteringsinsatser i till exempel ett
projekt eller som deltar i insatser i samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen kan delta i programmet från det
datum när maximal tid uppnåtts. Det bör noteras att ett deltagande i
arbetslivsintroduktionen är frivilligt, men att det samtidigt finns
ekonomiska drivkrafter i form av aktivitetsstöd som betalas ut till
dem som deltar (se nedan i avsnitt 3.3 om aktivitetsstöd). Man kan
vara inskriven i programmet i upp till tre månader.42
Arbetslivsintroduktionen omfattar individuellt anpassade arbetsmarknadspolitiska insatser av utredande, vägledande eller orienterande karaktär för den som efter långvarig sjukdom och lång frånvaro
från arbetsmarknaden behöver förbereda sig för ett arbete eller för
annat arbetsmarknadspolitiskt program hos Arbetsförmedlingen.43
Arbetslivsintroduktionen ska inledas med ett kartläggande och utredande samtal, vilket utgör grunden för upprättandet av en individuell handlingsplan för deltagarens aktiviteter och mål, eller med så
kallade startgrupper. Vidare kan programmet omfatta aktiviteter som
syftar till att öka motivation eller bearbeta psykologiska hinder.
Några exempel på aktiviteter är introduktion till att välja yrke,
yrkesvägledning, motiverande samtal och skriva CV. Även arbetsplatsförlagda aktiviteter kan förekomma, till exempel arbetsprövning
och arbetspraktik. Deltagarna i arbetslivsintroduktionen har tillgång
41
30 a–30 c §§ förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.
Mer information om arbetslivsintroduktion finns i Arbetsförmedlingen (2011a), (2011b)
(2012a); Försäkringskassan (2011b), informationsmeddelande 2011:197.
43
30a § förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.
42
29
till Arbetsförmedlingens specialister, till exempel arbetsterapeut,
psykolog, sjukgymnast och socialkonsulent, som kan göra en
fördjupad utredning och bedömning. Insatser inom arbetslivsintroduktionen kan även upphandlas av externa aktörer.44
Insatserna inom ramen för arbetslivsintroduktionen ska vid programmets slut för varje person sammanfattas i en dokumentation.45 Den
sammanfattande dokumentationen ska redogöra för genomförda
insatser och vilka frågeställningar som ställts och besvarats. Dokumentationen ska också, i förekommande fall, innehålla de insatser
som har planerats men inte genomförts. För dem som Arbetsförmedlingen bedömer att fortsatta arbetsmarknadspolitiska insatser inte är
aktuella, ska denna bedömning klart framgå i dokumentationen.46
Om det bedöms vara relevant, kan det under programmets gång eller
i slutskedet av arbetslivsintroduktionen hållas ett avstämningsmöte
där den enskilda, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen deltar.
I normalfallet initierar Arbetsförmedlingen en kontakt med en personlig handläggare hos Försäkringskassan. Enligt regelverket är det dock
Försäkringskassan som ska kalla till ett avstämningsmöte.47 Syftet
med ett avstämningsmöte är att man ska utreda och bedöma personens hälsotillstånd, arbetsförmåga och behov av och möjligheter till
rehabilitering. Om avstämningsmötet hålls i slutskedet av arbetslivsintroduktionen, kan syftet vara att klarlägga personens arbetsförmåga
och därmed också om han eller hon bör fortsätta att vara inskriven
hos Arbetsförmedlingen, försöka återgå till arbete eller utbildning,
eller åter bör ansöka om ersättning från sjukförsäkringen. Deltagarna
i arbetslivsintroduktionen ska genom samverkan mellan myndigheterna få god kännedom om Försäkringskassans regler och om vilket stöd
som Arbetsförmedlingen kan erbjuda.48
Inom ramen för arbetslivsintroduktionen kan samverkan vid behov
även ske med till exempel den intygsskrivande och behandlande
läkaren, socialtjänsten och arbetsgivaren. En intervjuundersökning,
som genomförts av Försäkringskassan, visar dock att arbetsförmedlare upplever att de saknar upparbetade kontakter mellan Arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården, och att i stort sett alla
44
Arbetsförmedlingen (2012b).
Försäkringskassan (2011c), s. 37ff; Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2012).
46
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2010); Arbetsförmedlingen (2011c),
handläggarstöd 56/2011.
47
110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken.
48
Försäkringskassan (2004), vägledning 2004:2, s. 383–384.
45
30
kontakter med vården tas genom den enskilda personen.49 Undersökningen visar även att det råder oklarheter bland arbetsförmedlare
om det är Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen som har
samordningsansvar för till exempel rehabiliteringsinsatser under
arbetslivsintroduktionen.
Merparten av dem som uppnått maximalt antal dagar i sjukförsäkringen påbörjar programmet arbetslivsintroduktion på Arbetsförmedlingen.50 Under åren 2010, 2011 och det första halvåret 2012 hade
knappt 62 000 personer deltagit i arbetslivsintroduktion.51 Enligt
prognosen för hela år 2012 och 2013 kommer arbetslivsintroduktionen i genomsnitt att ha cirka 2 500 deltagare per månad. Därefter
beräknas arbetslivsintroduktionen ha ett genomsnitt på cirka 2 000
deltagare per månad fram till och med år 2016.52 Två av tre deltagare
i arbetslivsintroduktion är i åldern 34–54 år. Ungefär hälften har
gymnasial utbildning medan en fjärdedel har förgymnasial och en
fjärdedel eftergymnasial utbildning, och var femte är född i ett annat
land än Sverige.53
En analys som gjorts av Arbetsförmedlingen visar att deltagarnas
förutsättningar för att ta del av insatser i arbetslivsintroduktionen
varierar. Generellt sett är aktivitetsnivån låg, ofta på en eller ett par
timmar i veckan. Endast en tredjedel av deltagarna hade en aktivitetsnivå som överskred 10 timmar per vecka. Det fanns också deltagare
som inte deltog i någon insats på grund av ohälsa.54 Det bör dock
noteras att omfattningen av deltagande i insatser i arbetslivsintroduktion inte är specificerad, vilket kan vara fallet i andra arbetsmarknadspolitiska program. För dem som har ett nedsatt arbetsutbud på
grund av sjukdom eller funktionsnedsättning som medför nedsatt
arbetsförmåga ska en anvisning göras på heltid, trots att den enskilda
har ett lägre arbetsutbud.55 Deltagare ska ges möjlighet att ta del av
insatser som är anpassade efter hans eller hennes behov och förutsättningar.
Försäkringskassan fann i en intervjustudie med personer som hade
uppnått maximal tid att de flesta av de 21 intervjuade inte förstod
varför de skulle delta i en arbetslivsintroduktion. De förstod inte
49
Försäkringskassan (2011c), s. 34ff.
Försäkringskassan (2012c).
51
Arbetsförmedlingen (2012b), se tabell 1 i uppdaterad tabellbilaga..
52
Arbetsförmedlingen (2012c), s. 25f.
53
Arbetsförmedlingen (2012b).
54
Arbetsförmedlingen (2012b).
55
7 a § förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program..
50
31
heller vad programmet skulle innebära och vad deltagandet var tänkt
att leda till. Studien visar också att bytet av ersättningsform, från
ersättning från sjukförsäkringen till aktivitetsstöd, medförde betydande oro för den personliga ekonomin, vilket i sin tur medförde ett
minskat fokus på insatserna i programmet.56
En annan studie, där Försäkringskassan följt cirka 32 000 personer i
14 månader efter att de uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen,
visar att 73 procent var inskrivna i ett arbetsmarknadspolitiskt program hos Arbetsförmedlingen efter en månad. Efter 12 månader var
20 procent fortfarande inskrivna i något arbetsmarknadspolitiskt
program.57 Arbetsförmedlingen har gjort en senare uppföljning, som
avser tiden januari 2010–juni 2012. Enligt denna uppföljning hade 10
procent av deltagarna, 90 dagar efter avslutad arbetslivsintroduktion,
en status registrerad hos Arbetsförmedlingen som innebar att de var i
arbete58 eller utbildning. Denna andel hade efter 270 dagar ökat till 16
procent. Upp till ett år efter arbetslivsintroduktionen var ungefär
hälften av deltagarna (47 procent) fortsatt inskrivna i ett annat
program eller som ”övriga inskrivna” hos Arbetsförmedlingen.59
Fördjupad kartläggning och vägledning
Efter arbetslivsintroduktionen har deltagare, som behöver ytterligare
utredning eller bedöms ha någon form av arbetsförmåga, möjlighet att
fortsätta inom andra program och insatser hos Arbetsförmedlingen.
Det är relativt vanligt att personer efter arbetslivsintroduktionen
fortsätter i programmet ”fördjupad kartläggning och vägledning”.
Fördjupad kartläggning och vägledning är en förberedande insats,
som ska underlätta deltagarnas val av och förberedelse för annat
arbetsmarknadspolitiskt program, arbete eller utbildning. Syftet är att
deltagarna ska identifiera sina färdigheter och förutsättningar för
arbete eller utbildning och kunna ta ställning till vilka insatser som
kan öka möjligheterna på arbetsmarknaden. Liksom för arbetslivsintroduktion är insatserna individuellt utformade, och kan vara av
vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär. Programmet
kan innefatta en rad konkreta insatser, till exempel vägledning av
Arbetsförmedlingens personal eller arbetspsykologisk utredning eller
56
Försäkringskassan (2012d).
Försäkringskassan (2012c) och kommunikation med författarna.
Med begreppet ”i arbete” avser Arbetsförmedlingen arbete med eller utan stöd, nystartsjobb
eller fortsatt arbete hos samma arbetsgivare, minst 8 timmar per vecka.
59
Arbetsförmedlingen (2012b).
57
58
32
kortare praktik hos en arbetsgivare. Insatserna ska ligga till grund för
en samlad bedömning av de arbetssökandes förutsättningar för arbete
eller av förutsättningarna för att delta i andra arbetsmarknadspolitiska
program.60 Programmet är som längst 12 veckor och deltagarna får
aktivitetsstöd.
3.3 Aktivitetsstöd
Den som deltar i arbetsmarknadspolitiska program har rätt till aktivitetsstöd.61 Aktivitetsstödet betalas ut av Försäkringskassan. Om den
sökande är berättigad till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen
motsvarar aktivitetsstödet ungefär den ersättningen. Det innebär att
aktivitetsstödet som lägst är 320 kronor och maximalt 680 kronor per
dag vid anvisning på heltid. För den som före sin sjukdom var berättigad till arbetslöshetsersättning gäller att maximalt fem år med
styrkt sjukdom är överhoppningsbara. Det innebär att arbetsvillkoret i
arbetslöshetsersättningen anses vara uppfyllt trots frånvaro på grund
av sjukdom. För den som varit långvarigt sjuk eller fått tidsbegränsad
sjukersättning under maximal tid kan den överhoppningsbara tiden
vara upp till tio år, beroende på vilken arbetslöshetskassa man tillhör.
Den som inte uppfyller villkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och som har fyllt 25 år får aktivitetsstöd med 223 kronor
per dag.62
Den som är under 25 år, och som inte uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning kan istället för aktivitetsstöd få utvecklingsersättning enligt två olika nivåer. Nivåerna är relaterade till studiebidrag
inom studiemedelssystemet och studiebidrag inom studiehjälpen,
beroende på ålder och på om gymnasieskolan är avslutad.63
3.4 Återvänder till sjukförsäkringen
Försäkringskassans uppföljning visar att av de personer som lämnade
sjukförsäkringen år 2010 efter att ha uppnått maximal tid hade drygt
hälften återvänt till sjukförsäkringens sjukpenningförmån fram till
och med den 31 oktober 2011.64 För åren 2012 och 2013 är prognosen
60
Statskontoret (2008).
4 § förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd.
5 a § förordning 1 st (1996:1100) om aktivitetsstöd.
63
2–3 § förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd.
64
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2011).
61
62
33
för återflödet knappt 6 000 respektive drygt 7 000 sjukfall.65 Vidare
visar Försäkringskassans statistik att sjukpenningtalet steg med 0,9
dagar under år 2012. Nybeviljade sjuk- och aktivitetsersättningar per
tusen försäkrade hade ökat med 0,43 individer under samma period.
Enligt Försäkringskassan beror ökningen av sjukfall på att en del av
dem som uppnått tidsgränserna i sjukförsäkringen återvänder till
sjukförsäkringen, men det beror också på att andra sjukfall har ökat.66
Som nämnts tidigare kan de som har haft sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning i maximalt antal dagar åter få sjukpenning,
när de har haft ett uppehåll i minst 87 dagar utan sjukpenning, rehabiliteringsersättning eller någon annan ersättning som räknas som
sjukpenning. Förutsättningen är att arbetsförmågan är nedsatt med
minst en fjärdedel på grund av sjukdom.67
De som återvänder till sjukförsäkringens sjukpenningförmån efter att
ha deltagit i arbetslivsintroduktion eller annat arbetsmarknadspolitiskt
program bedöms mot arbeten som är normalt förekommande på
arbetsmarknaden, oavsett om de har en anställning eller inte. För att
arbetsförmågan ska bedömas mot det ordinarie arbetet krävs att den
försäkrade påbörjar en ny sjukperiod och att han eller hon däremellan
har förvärvsarbetat under en period om minst 90 dagar.68
Försäkringskassan handlägger ärenden för dem som återvänder till
sjukförsäkringen på samma sätt som de handlägger alla nya sjukpenningärenden.69 Försäkringskassan ska vid varje bedömning av rätt
till ersättning se till att ha tillräckligt beslutsunderlag. Det enda
lagstadgade underlaget som krävs för att få sjukpenning är en ansökan om sjukpenning och ett läkarintyg.70 Utifrån detta underlag avgör
Försäkringskassan om man behöver komplettera det inkomna underlaget eller begära in ytterligare underlag. Till exempel kan Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion bli en del i Försäkringskassans beslutsunderlag.
Dokumentationen kan också, i ett tidigt skede av sjukfallet, utgöra ett
underlag för Försäkringskassans bedömning av behov av eller möjligheter till rehabilitering. Om Försäkringskassan behöver dokumentation för fortsatt handläggning av ett ärende, kan handläggarna
65
Försäkringskassan (2012b).
Försäkringskassans webbplats: www.forsakringskassan.se (hämtad 2013-01-28).
67
27 kap. 2 § socialförsäkringsbalken.
68
27 kap. 51 § socialförsäkringsbalken; se även Försäkringskassan (2004), vägledning (2004:2),
s. 152–153.
69
Försäkringskassan (2011b), informationsmeddelande 2011:197.
70
110 kap. 4 § och 27 kap. 25 § socialförsäkringsbalken.
66
34
begära in den från Arbetsförmedlingen. Detta kräver inte något
samtycke från den enskilda personen.71
3.5 Återvänder inte till sjukförsäkringen
I en registerstudie har Försäkringskassan följt knappt 32 000 personer
under 14 månader efter att de lämnade sjukförsäkringen.72 Studien
visar att en relativt stor andel av de personer som inte återvände till
sjukförsäkringen inte heller hade ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Gruppen som stod utanför både sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen omfattar dem som tagit sig till arbete utan stöd,
men också dem som har ekonomiskt bistånd från kommun eller försörjning från någon familjemedlem eller närstående. Av samtliga
i studien var 10 procent i arbete efter 14 månader, varav 2 procent
i arbete utan stöd och 8 procent i arbete med stöd.
Försäkringskassan har även analyserat förändringen av förvärvsinkomster för åren 2009 och 2010 för drygt 26 000 personer som
lämnade sjukförsäkringen efter att ha uppnått maximal tid under det
första halvåret 2010. Analyserna indikerar stora inkomstskillnader i
gruppen.73
Sveriges kommuner och landsting (SKL) har studerat omfattningen
av ekonomiskt bistånd till dem som har uppnått maximal tid och
lämnat sjukförsäkringen.74 Kartläggningen avser perioden
januari–oktober 2010 och omfattar de tre kommunerna Borlänge,
Halmstad och Hässleholm. Resultaten av denna begränsade
kartläggning visar bland annat att 10 procent av personerna hade fått
ekonomiskt bistånd. Vidare visar en uppföljning av studien att knappt
hälften av dessa personer fortfarande fick ekonomiskt bistånd i
april–juni 2011.75 Det saknas dock fortfarande uppgifter på nationell
nivå – som inkluderar både landsortsregioner och storstadsregioner –
vad gäller omfattningen av ekonomiskt bistånd bland dem som
uppnått maximal tid i sjukförsäkringen. I mars 2010 genomförde
Försäkringskassan en kartläggning (intervjustudie) beträffande
omfattningen av ekonomiskt bistånd till personer som uppnått
71
110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken; se även Arbetsförmedlingen (2011c), handläggarstöd
56/2011.
72
Försäkringskassan (2012c): en registerstudie av försäkrade som lämnade sjukförsäkringen
från årsskiftet 2009/2010 till och med den 31 augusti 2010.
73
Försäkringskassan (2012e).
74
Sveriges kommuner och landsting (2011).
75
Sveriges kommuner och landsting (2012).
35
maximal tid och lämnat sjukförsäkringen.76 Av dem som hade uppnått
maximal tid med sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning hade
2 respektive 5 procent försörjningsstöd som huvudsaklig inkomstkälla. Kartläggningen omfattade dock endast personer som inte
anmälde sig hos Arbetsförmedlingen efter att ha lämnat sjukförsäkringen.
76
Försäkringskassan (2010b).
36
4 Uppnår maximal tid och lämnar
sjukförsäkringen
Detta kapitel redovisar resultat vad gäller granskningens två första
frågor:
Vad karaktäriserar gruppen som efter uppnådd maximal tid har
lämnat sjukförsäkringen?
Vad händer med dem som lämnar sjukförsäkringen när det gäller
arbetsinkomst och mottagande av ekonomiskt bistånd?
Kapitlet baseras på analyser av registerdata, och avser personer som
uppnådde maximal tid och lämnade sjukförsäkringen år 2010.
4.1 Beskrivning av gruppen
Under år 2010 uppnådde cirka 54 200 personer maximal tid i sjukförsäkringen. Av dessa uppnådde ungefär 23 900 personer maximal
tid med sjukpenning och 30 300 personer maximal tid med tidsbegränsad sjukersättning. Ungefär var fjärde person av dem som
nådde den bortre gränsen i sjukförsäkringen under år 2010 lämnade
dock inte försäkringen utan beviljades istället fler dagar med sjukpenning, aktivitetsersättning, eller sjukersättning tills vidare.77 Totalt
lämnade således knappt 40 600 personer sjukförsäkringen vid maximal tid under år 2010.
Knappt 19 800 personer som lämnade sjukförsäkringen år 2010 hade
uppnått maximal tid med sjukpenning. Av dessa hade en av tio
personer (9 procent) förutom sjukpenning även aktivitetsersättning
eller sjukersättning (tidsbegränsad eller tills vidare) på deltid. Cirka
77
En del personer har lämnat sjukförsäkringen vid maximal tid, men beviljats
sjukförsäkringsförmåner retroaktivt. Dessa klassas i denna studie som att de inte har lämnat
sjukförsäkringen eftersom datum för beviljandet saknas.
37
10 800 personer återvände till sjukförsäkringens sjukpenningförmån
inom ett år med ett sjukfall som varade längre än 30 dagar. Cirka 500
personer (3 procent) beviljades aktivitetsersättning eller sjukersättning tills vidare (ett nytt fall eller ökad omfattning av ersättningen)
inom ett år. Det innebär att sex av tio personer (57 procent) av dem
som uppnådde maximal tid med sjukpenning återvände till sjukförsäkringen inom ett år.
Cirka 20 800 personer som lämnade sjukförsäkringen hade uppnått
maximal tid med tidsbegränsad sjukersättning. Ungefär 8 700 av
dessa återvände till sjukförsäkringen inom ett år med ett sjukpenningfall som var längre än 30 dagar. Drygt 600 personer (3 procent) beviljades sjukersättning tills vidare. Därmed återvände 45 procent av dem
som uppnått maximal tid med tidsbegränsad sjukersättning till sjukförsäkringen inom ett år.
Av personerna som lämnade sjukförsäkringen vid maximal tid
var ungefär sju av tio personer kvinnor
var sex av tio personer i åldersgruppen 30–49 år och tre av tio
i åldersgruppen 50–59 år
hade knappt sex av tio personer gymnasial utbildning som
högsta utbildningsnivå
hade knappt fem av tio personer en psykisk sjukdom och tre
av tio en muskuloskeletal sjukdom som huvuddiagnos
hade de som uppnått maximal tid med sjukpenning i genomsnitt haft 49 månader med sjukpenningförmåner sedan år 2003
hade de som uppnått maximal tid med tidsbegränsad sjukersättning i genomsnitt haft 58 månader med sjukersättning
sedan år 2003
hade de flesta omfattande erfarenhet av arbetslöshet, i genomsnitt en sammanlagd inskrivningstid hos Arbetsförmedlingen
om cirka 20 månader sedan år 2003
var 85 procent inskrivna hos Arbetsförmedlingen när de
lämnade sjukförsäkringen (inskrivna senast inom 30 dagar
efter att maximal tid uppnåddes).
38
4.2 Arbetsinkomst
Syftet med införandet av maximal tid var att fler sjukskrivna skulle
återgå i arbete. Det saknas information om arbetstid i registerdata,
men förändringen av årsarbetsinkomsten78 kan användas som ett
grovt mått på förändringen av arbetstiden. En person antas ha förändrat sin arbetsinkomst, om arbetsinkomsten har minskat eller ökat med
minst 12 000 kronor per år. Gränsen är vald utifrån att en stor andel
av dem som hade ökat sina årsarbetsinkomster med 12 000 kronor
sannolikt även hade ökat sin årsarbetstid.79 Det ska i tolkningen av
resultaten beaktas att personerna i den analyserade gruppen lämnade
sjukförsäkringen under hela år 2010 och att inkomstförändringarna är
lägre för dem som lämnade sjukförsäkringen under slutet av året.80
Eftersom det saknas en jämförelsegrupp går det naturligtvis inte att
säga hur arbetsinkomsterna hade förändrats om det inte hade funnits
någon maximal tid i sjukförsäkringen.
En av tio personer som lämnade sjukförsäkringen vid maximal tid
under år 2010 hade fått minskade arbetsinkomster detta år jämfört
med år 2009. Sex av tio personer hade ungefär oförändrade arbetsinkomster och tre av tio personer hade ökat sina arbetsinkomster år
2010 jämfört med föregående år. År 2009 hade nästan fyra av tio
personer och år 2010 fem av tio personer inga eller mycket låga
arbetsinkomster (lägre än 12 000 kronor per år). Ungefär fyra av tio
personer hade inga eller låga arbetsinkomster både år 2009 och 2010.
Genomsnittsarbetsinkomsterna under år 2009 och 2010, uppdelade på
olika grupper redovisas i bilaga 2, tabell 10.1.
Figur 4.1 visar andelen personer med minskade, oförändrade och
ökade arbetsinkomster under åren 2009 och 2010, uppdelad på
olika grupper (se även bilaga 2, tabell 10.2). Bland dem som hade
25 procent sjukpenning eller sjukersättning, när de lämnade sjukförsäkringen, hade sju av tio personer ökat sina arbetsinkomster,
78
Som arbetsinkomst räknas inkomst av anställning, inkomst av näringsverksamhet (egen
företagare), skattepliktiga förmåner (till exempel fri bil, fri kost eller fri bostad), ersättning för
tillfälligt arbete och arvoden. Socialförsäkringsförmåner (till exempel sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning) eller ekonomiskt bistånd räknas inte som arbetsinkomst..
79
12 000 kronor motsvarar 4 procents löneökning för heltidsarbetande medianlöntagaren i
Sverige år 2010. Den genomsnittliga löneökningstakten i hela ekonomin var 2,6 procent under
år 2010. Det är därför inte troligt att löneökningarna för gruppen som uppnått maximal tid i
sjukförsäkringen skulle vara så stora utan att arbetstiden också hade förändrats.
80
Cirka 35 procent lämnade sjukförsäkringen i januari 2010, 29 procent under februari–juni och
35 procent under juli–december. Om analysen begränsas till att endast omfatta dem som
lämnade sjukförsäkringen under januari 2010 hade 12 procent lägre arbetsinkomster, 52
procent oförändrade arbetsinkomster och 36 procent högre arbetsinkomster år 2010 jämfört
med år 2009.
39
men även bland dem som hade 100 procent sjukpenning eller
sjukersättning hade två av tio personer fått ökade arbetsinkomster
under år 2010. De som hade deltidssjukförmån vid maximal tid hade
sannolikt bättre hälsa, och fler av dem arbetade till viss del redan
innan de lämnade sjukförsäkringen.
Av de personer som inte var inskrivna hos Arbetsförmedlingen vid
maximal tid hade drygt hälften (56 procent) ökat sina arbetsinkomster. De flesta av dem som inte skrev in sig hos Arbetsförmedlingen
hade arbetsinkomster året innan de lämnade sjukförsäkringen. Många
av dem som inte var inskrivna hos Arbetsförmedlingen hade därför
troligen ett arbete och arbetade delvis redan när de lämnade sjukförsäkringen. En av fyra personer (27 procent) av dem som var inskrivna
hos Arbetsförmedlingen vid maximal tid hade fått ökad arbetsinkomst
under år 2010. Av dem som var 60 år och äldre hade en något större
andel fått minskade arbetsinkomster jämfört med övriga åldersgrupper. Det förklaras sannolikt av att de äldre personerna börjar ta ut
ålderspension.
40
Figur 4.1.
Andel (%) personer som hade minskad, oförändrad
eller ökad arbetsinkomst under åren 2009 och 2010
Alla
Kvinna
Man
Under 30 år
30-49 år
50-59 år
60 år eller äldre
Född i Sverige
Utrikesfödd
Förgymnasial utbildning
Gymnasial utbildning
Eftergymnasial utbildning
VID MAXIMAL TID I SJUKFÖRSÄKRINGEN
Psykiska sjukdomar (F00-F99)
Muskuloskeletala sjukdomar (M00-M99)
Nervsystemets sjukdomar (G00-G99)
Cirkulationsorganens sjukdomar (I00-I99)
Symtom och sjukdomstecken (R00-R99)
Skador och förgiftningar (S00-T98)
Övriga diagnoser
Sjukpenning
Tidsbegränsad sjukersättning
25 % omfattning av förmån
50 % omfattning av förmån
75 % omfattning av förmån
100% omfattning av förmån
Inskriven hos Arbetsförmedlingen
Inte inskriven hos Arbetsförmedlingen
INOM ETT ÅR EFTER UPPNÅDD MAXIMAL TID
Återvänder till sjukförsäkringen
Återvänder inte till sjukförsäkringen
0
Minskad arbetsinkomst
20
40
Oförändrad arbetsinkomst
60
80
100
Ökad arbetsinkomst
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
Anmärkning: Minskad arbetsinkomst avser en minskning på minst 12 000 kronor per år,
oförändrad arbetsinkomst avser en förändring av årsinkomsten som är mindre än 12 000 kronor,
och ökad arbetsinkomst avser en ökning på minst 12 000 kronor per år. Sifferunderlaget till
diagrammet finns i bilaga 2, tabell 10.2.
41
4.3 Ekonomiskt bistånd
En av tio personer (8 procent) som lämnade sjukförsäkringen år 2010
hade fått ekonomiskt bistånd under minst en månad föregående år
(2009). Under de 12 månader som följde efter att personerna lämnade
sjukförsäkringen, fick 17 procent ekonomiskt bistånd under minst en
månad. Att många är i behov av ekonomiskt bistånd gäller inte bara
dem som lämnat sjukförsäkringen, utan även andra grupper som är
inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Nästan var fjärde person (23 procent) av alla inskrivna vid Arbetsförmedlingen i december 2009
mottog ekonomiskt bistånd någon gång under år 2009.81
Det är mer allvarligt om personer blir långvarigt försörjda genom
ekonomiskt bistånd än om det handlar om en tillfällig oförmåga att
försörja sig på annat sätt. Det är mer sannolikt att långvarigt mottagande av ekonomiskt bistånd har koppling till ersättningsnivåerna i
socialförsäkringen än att man får ekonomiskt bistånd i väntan på
beslut om ersättning från Försäkringskassan eller a-kassorna. Den
gråa stapeln i figur 4.2 visar andelen personer som fick ekonomiskt
bistånd under minst 6 månader år 2009 bland dem som lämnade sjukförsäkringen år 2010 (se även bilaga 2, tabell 10.3). Den svarta
stapeln visar procentenheters förändring i andelen som mottog långvarigt ekonomiskt bistånd under år 2009 och de 12 månaderna som
följde efter uppnådd maximal tid. Hela stapeln visar därmed andelen
personer som fick ekonomiskt bistånd under minst 6 av de 12 månaderna som följde efter uppnådd maximal tid. Bland dem som lämnade
sjukförsäkringen år 2010 fick 2,5 procent ekonomiskt bistånd under
minst 6 månader år 2009. Under de 12 månaderna som följde efter att
personerna lämnat sjukförsäkringen hade denna andel ökat till 8,6
procent.
Bland unga personer, utrikes födda, med heltidsersättning och
personer med psykisk sjukdom som huvuddiagnos, fick en relativt
stor andel långvarigt ekonomiskt bistånd redan under år 2009.
Mottagandet av långvarigt ekonomiskt bistånd ökade efter uppnådd
maximal tid för alla grupper. Ökningen var störst bland dem som
hade heltidsersättning, bland dem med psykisk huvuddiagnos, bland
30–49-åringar, och bland dem som lämnade tidsbegränsad sjukersättning. Av personerna som hade haft tidsbegränsad sjukersättning
81
Mörk och Liljeberg (2011), tabell 9, s. 18. Mottagande av ekonomiskt bistånd bland alla
inskrivna hos Arbetsförmedlingen är vanligast bland unga och personer födda utanför
västvärlden. Dessa grupper är dock inte vanliga bland dem som lämnat sjukförsäkringen vid
maximal tid.
42
hade 13 procent fått ekonomiskt bistånd under minst 6 av 12 månader, sedan de lämnat sjukförsäkringen. Mottagandet av långvarigt
ekonomiskt bistånd är särskilt högt bland dem som hade uppnått
maximal tid i tidsbegränsad sjukersättning och inte återvänt till
sjukförsäkringen (17,2 procent) samt bland dem med psykisk huvuddiagnos som inte återvänt till sjukförsäkringen (16,1 procent).
Det finns också en mindre grupp som hade låg inkomst82 år 2010 men
som inte hade mottagit ekonomiskt bistånd eller återvänt till sjukförsäkringen. Cirka 3 procent av dem som lämnat sjukpenning och
cirka 5 procent av dem som lämnat tidsbegränsad sjukersättning hade
låg inkomst år 2010, men hade inte mottagit ekonomiskt bistånd
någon gång under de tolv månaderna som följde efter att de lämnat
sjukförsäkringen. De hade inte heller återvänt till sjukförsäkringen.
Dessa personer försörjdes sannolikt av någon närstående, till exempel
en familjemedlem.
82
Pensionsgrundande årsinkomst under 80 300 kronor. Beloppet är även inkomstgränsen för
sjukpenning i särskilda fall för dem som lämnat tidsbegränsad sjukersättning och har ingen
eller låg sjukpenninggrundande inkomst.
43
Figur 4.2.
Andel (%) personer som fick ekonomiskt bistånd
under minst 6 månader år 2009 och minst 6 av 12
månader efter uppnådd maximal tid
Alla
Kvinna
Man
Under 30 år
30-49 år
50-59 år
60 år eller äldre
Född i Sverige
Utrikesfödd
VID MAXIMAL TID I SJUKFÖRSÄKRINGEN
Psykiska sjukdomar (F00-F99)
Muskuloskeletala sjudomar (M00-M99)
Nervsystemets sjukdomar (G00-G99)
Cirkulationsorganens sjukdomar (I00-I99)
Symtom och sjukdomstecken (R00-R99)
Skador och förgiftningar (S00-T98)
Övriga diagnoser
Sjukpenning
Tidsbegränsad sjukersättning
25% omfattning av förmån
50% omfattning av förmån
75% omfattning av förmån
100% omfattning av förmån
Inskriven hos Arbetsförmedlingen
Inte inskriven hos Arbetsförmedlingen
INOM ETT ÅR EFTER UPPNÅDD MAXIMAL TID
Återvänder till sjukförsäkringen
Återvänder inte till sjukförsäkringen
0
2009
2
4
6
8
10 12 14 16 18 20
Förändring ett år efter (procentenheter)
Källa: Socialstyrelsens HREG-databas och Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s
beräkningar.
44
5 Återvänder eller återvänder inte till
sjukförsäkringen
Detta kapitel redovisar resultat vad gäller granskningens tredje fråga:
Skiljer sig gruppen som återvänder till sjukförsäkringen från gruppen
som inte återvänder till försäkringen, i fråga om bland annat kön,
diagnos och bostadsort?
Kapitlet baseras på analyser av registerdata och avser personer som
uppnådde maximal tid och lämnade sjukförsäkringen år 2010. De två
grupper som jämförs är personer som återvände respektive inte återvände till sjukförsäkringen inom ett år efter uppnådd maximal tid.
5.1 Sannolikhet att återvända till
sjukförsäkringen
Figur 5.1 visar andelen personer som inte hade återvänt till sjukförsäkringen vid varje tidpunkt, uppdelad på dem som lämnade
sjukpenningförmån respektive tidsbegränsad sjukersättning vid
maximal tid. Personer som lämnade sjukpenning återvände till sjukförsäkringen i större utsträckning än de som lämnade tidsbegränsad
sjukersättning. Av dem som återvände till sjukförsäkringen inom ett
år gjorde ungefär hälften det redan efter cirka 90 dagar. Det sammanfaller med den tidigaste tidpunkten då man åter kan få sjukpenning.
45
Andel (%) personer som inte har återvänt till
sjukförsäkringen över tid, uppdelad på maximal tid
med sjukpenning och tidsbegränsad sjukersättning
0.00
0.25
0.50
0.75
1.00
Figur 5.1.
0
100
200
Dagar
300
Tidsbegränsad sjukersättning
400
Sjukpenning
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
Anmärkning: Figuren visar så kallad Kaplan-Meier överlevnadsestimat.
Tabell 5.1 (sid. 48) visar resultat från en statistisk modell som
beskriver hur olika faktorer samvarierar med sannolikheten att återvända till sjukförsäkringen. Tabellen visar sannolikheten att återvända för dem som hade sjukpenning (modell 1) respektive tidsbegränsad sjukersättning (modell 2) vid maximal tid. Modell 3 visar
sannolikheten att återvända för samtliga. Sannolikheten att återvända
presenteras i form av oddskvoter. En kvot över 1 betyder att sannolikheten att återvända till sjukförsäkringen är högre och en kvot under
1 betyder att sannolikheten är lägre.83
Resultaten visar att de som hade uppnått maximal tid med sjukpenning har en större sannolikhet att återvända till sjukförsäkringen
än de som hade uppnått maximal tid med tidsbegränsad sjukersättning. Kvinnor har en högre sannolikhet än män att återvända till
försäkringen. Vidare är sannolikheten att återvända större ju äldre
83
Se bilaga 1 för beskrivning av hur resultaten ska tolkas.
46
personerna är, med undantag för dem som är 60 år och äldre. För
dem, liksom för de unga, är sannolikheten att återvända lägre.
Personer som hade den lägsta omfattningen av sjukförmån (25 procent av hel ersättning) vid maximal tid har lägst sannolikhet att återvända till sjukförsäkringen inom ett år. Ju högre omfattningen är
desto större är sannolikheten att återvända. De som hade 100 procents
tidsbegränsad sjukersättning har cirka 4 gånger högre sannolikhet att
återvända jämfört med dem som hade 25 procents sjukersättning.
Ju högre pensionsgrundande inkomst (PGI) personen hade under år
2009 och ju fler år med en årsarbetsinkomst över 100 000 kronor
under åren före 2010, desto större är sannolikheten att återvända till
sjukförsäkringen. De som var inskrivna hos Arbetsförmedlingen i
samband med att de nådde den bortre gränsen i sjukförsäkringen har
minst dubbelt så stor sannolikhet att återvända till sjukförsäkringen
inom ett år.
Längre historisk sjukfrånvaro med sjukpenning eller sjukersättning är
kopplad till en högre sannolikhet att återvända till sjukförsäkringen
inom ett år. Sannolikheten att återvända är också högre för dem som
är födda i ett annat land än Sverige. Personer med barn (0–17 år) har
däremot lägre sannolikhet att återvända. Personer med psykiska
sjukdomar som huvuddiagnos har lägre sannolikhet att återvända än
personer med andra diagnoser. Bland dem som lämnade sjukpenning
är sannolikheten att återvända högst för dem med sjukdomar i
nervsystemet, till exempel multipel skleros (MS), eller i cirkulationsorganen. Bland dem som lämnade tidsbegränsad sjukersättning är
sannolikheten att återvända högst för dem med sjukdomar i cirkulationsorganen. Skillnaderna mellan olika diagnosgrupper när det gäller
sannolikheten att återvända är mindre bland dem som lämnade tidsbegränsad sjukersättning än bland dem som lämnade sjukpenning.
Det finns skillnader i sannolikheten att återvända mellan olika län,
även när man kontrollerar för olika individegenskaper (se bilaga 2,
tabell 10.4). Högst sannolikhet att återvända har de som bor i Kalmar
län och lägst sannolikhet att återvända har de som bor i Gävleborgs
län. Vilka orsaker som ligger bakom dessa regionala skillnader i
sannolikheten att återvända har inte undersökts i denna studie.
I bilaga 2, tabellerna 10.5–10.7, presenteras deskriptiv statistik om
demografiska och socioekonomiska variabler samt huvuddiagnos,
uppdelade på personer som återvände respektive inte återvände till
sjukförsäkringen inom ett år efter uppnådd maximal tid.
47
Tabell 5.1.
Sannolikhet att återvända till sjukförsäkringen
Personer som uppnådde
maximal tid
Maximal tid med
sjukpenning
Maximal tid med
tidsbegränsad
sjukersättning
Maximal tid med
sjukpenning eller
tidsbegränsad
sjukersättning
Oddskvot (seEform)
Oddskvot (seEform)
Oddskvot (seEform)
Kvinna
1,101***
(0,036)
Under 30 år
30–49 år (referens)
50–59 år
60 år och äldre
0,648***
1
1,124***
0,801***
(0,052)
1,158*** (0,042)
1,131*** (0,027)
(0,043)
(0,043)
1
1,181*** (0,043)
0,938 (0,068)
0,671*** (0,053)
1
1,153*** (0,030)
0,858*** (0,036)
Utrikesfödd
1,082** (0,044)
1,094*** (0,031)
1,091**
(0,043)
Förgymnasial utbildning
Gymnasial utb. (referens)
Eftergymnasial utbildning
1,013
1
0,971
(0,040)
Gift
Barn (0–17 år)
År med arbetsinkomst
>100 000 kr (2003–2009)
PGI 2009 (100-tusental)
1,067**
0,845***
1,031***
(0,034)
(0,030)
(0,011)
1,001 (0,033)
0,921** (0,031)
1,127*** (0,014)
1,036 (0,024)
0,882*** (0,021)
1,064*** (0,008)
1,284***
(0,038)
1,192*** (0,037)
1,257*** (0,027)
Huvuddiagnos vid maximal tid:
Psykisk (referens)
1
Muskuloskeletal
1,160***
Nervsystem
1,345***
Cirkulationsorgan
1,342***
Symtom, sjukdomstecken
1,228***
Skador och förgiftningar
1,213***
Övriga diagnoser
1,198***
(0,043)
(0,126)
(0,113)
(0,096)
(0,085)
(0,061)
1
1,184***
1,157
1,255*
1,096
1,094
1,054
1
1,157***
1,263***
1,338***
1,161**
1,120**
1,136***
(0,001)
1,016*** (0,002)
1,006*** (0,001)
(0,001)
1,011*** (0,001)
1,004*** (0,001)
Sjukpenning historiskt
1,002
(månader)
Sjukersättning historiskt
1,003***
(månader)
Nådde maximal tid vid
0,972
årsskiftet 2009/2010
Sjukpenning vid maximal tid
(0,037)
(0,035)
2
Pseudo R
Antal observationer
2,258***
0,915
(0,041)
(0,039)
(0,043)
(0,130)
(0,170)
(0,113)
(0,066)
(0,065)
(0,077)
1,018
1
0,978
0,946*
(0,028)
(0,027)
(0,030)
(0,090)
(0,095)
(0,072)
(0,050)
(0,044)
(0,030)
1,206*** (0,051)
Omfattning av förmåner vid maximal tid:
25 % (referens)
1
50 %
1,605*** (0,101)
75 %
2,005*** (0,193)
100 %
2,058*** (0,120)
Inskriven hos Af vid
maximal tid
Kontrollerar bostadslän 1
1,018
1
0,980
(0,114)
1
1,719*** (0,108)
2,991*** (0,269)
4,005*** (0,272)
1
1,570*** (0,068)
2,292*** (0,146)
2,656*** (0,115)
3,001*** (0,141)
2,577*** (0,087)
Ja
Ja
Ja
0,038
19 228
0,066
18 928
0,053
38 156
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
Koefficienterna är oddskvoter. Standardfel inom parentes. * anger statistisk signifikans på 10 %
nivå, ** statistisk signifikans på 5 % nivå och *** statistisk signifikans på 1 % nivå. Antalet
observationer är något färre än det antal personer som år 2010 lämnade sjukförsäkringen vid
maximal tid eftersom det för ett antal personer saknas data för en eller flera variabler.
1
Se bilaga 2, tabell 10.4.
48
5.2 Sjukdomsdiagnos bland återvändare
Av dem som återvände till sjukförsäkringen hade en av tre personer
(35 procent) enligt registerdata fått en ny huvuddiagnos. Det innebär
att de, sedan de uppnådde maximal tid och lämnade sjukförsäkringen,
hade fått en huvuddiagnos i ett annat diagnoskapitel (enligt ICD-10,
se tabell 10.8 i bilaga 2).
Detta resultat bekräftas även i aktstudien, där en av fyra personer
hade fått en ny huvuddiagnos. I aktstudien inhämtades uppgifter om
diagnos direkt från läkarintygen, som gällde fram till dess att
personerna nådde maximal tid i sjukförsäkringen, respektive de första
läkarintygen som lämnades till Försäkringskassan när personerna
återvände till försäkringen. Av de 24 procent av dem som hade en ny
huvuddiagnos när de återvände till sjukförsäkringen, hade 15 procent
en ny diagnos, det vill säga en diagnos som inte fanns registrerad i det
läkarintyg som gällde fram till datum för maximal tid i försäkringen.
För övriga 9 procent hade en tidigare bidiagnos i läkarintyget fått
status som huvuddiagnos.
Den något högre andelen personer i registerstudien kan förklaras av
att den diagnos som finns i MiDAS-databasen vanligtvis hade
registrerats i början av sjukfallet. Det är troligt att relativt många
personer därefter hade drabbats av nya sjukdomar och fått nya
diagnoser. I aktstudien används i stället den diagnos som var aktuell,
innan personerna lämnade sjukförsäkringen (se kapitel 6).
49
50
6 Insatser för återvändare
Detta kapitel redovisar resultatet av granskningens fjärde fråga:
Vilka insatser genomför Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen
för personer som återvänder till sjukförsäkringens sjukpenningförmån?
Kapitlet baseras på resultat från aktstudien, och avser ett urval på 279
personer som uppnådde maximal tid och lämnade sjukförsäkringen
under tredje kvartalet 2010, och som efter deltagande i arbetslivsintroduktion återvände till försäkringen senast den 31 september
2011.
6.1 Diagnos och sysselsättningsstatus
Uppgifter om sjukdomsdiagnos och sysselsättningsstatus har inhämtats både från de ärendeakter som var aktuella innan personer uppnådde maximal tid och från de akter som upprättades efter att de hade
återvänt till sjukförsäkringen.
Sjukdomsdiagnos
I läkarintyg anges huvuddiagnos och eventuella bidiagnoser enligt
ICD-10 (se bilaga 2, tabell 10.8). Aktstudien visar att vid maximal tid
i sjukförsäkringen hade drygt hälften av personerna (55 procent) en
huvuddiagnos inom diagnoskapitlet Psykiska sjukdomar och syndrom
(F00–F99). Granskningen av diagnoser inom detta diagnoskapitel
visar att
fem av tio personer hade en huvuddiagnos inom avsnittet
Neurotiska, stressrelaterade och somatoforma syndrom där de
två vanligaste diagnoserna var reaktion på svår stress, ospecificerad (F43.9) och paniksyndrom (F41.0)
51
fyra av tio personer hade en huvuddiagnos inom avsnittet
Förstämningssyndrom där lindring depressiv episod (F32.0)
var den vanligaste diagnosen.
Vidare visar aktstudien att var tredje person (33 procent) hade
en huvuddiagnos inom diagnoskapitlet Sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven (M00–M99). Granskningen
av diagnoser inom detta diagnoskapitel visar att
fyra av tio personer hade en huvuddiagnos inom avsnittet
Andra sjukdomar i mjukvävnader där reumatism, ospecificerad (M79.0) var den vanligaste diagnosen
tre av tio personer hade en huvuddiagnos inom avsnittet Andra
ryggsjukdomar där cervikobrakialt syndrom (M53.1)84 var den
vanligaste diagnosen.
Att enbart utgå från huvuddiagnosen kan ge en missvisande bild av
diagnoser vid långa sjukskrivningar. I aktstudien hade exempelvis 18
personer huvuddiagnosen lindrig depressiv episod (F32.0). Enligt det
försäkringsmedicinska beslutstödet85 kräver lindrig förstagångsdepression ofta inte sjukskrivning. Arbetsförmågan kan vara nedsatt
1–3 månader efter insatt behandling och deltidssjukskrivning kan
övervägas: ”Okomplicerade förstagångsdepressioner uppnår vid
adekvat behandling ofta förbättrad funktion inom 3 månader. Full
läkning kan dröja upp till 6 månader och i vissa fall betydligt längre”.
Vid en närmare granskning visade det sig att de allra flesta som hade
huvuddiagnosen lindrig depressiv episod hade samsjuklighet med en
eller flera bidiagnoser som tillsammans med huvuddiagnosen kan
medföra en längre tids nedsättning av funktions- och arbetsförmågan.
Exempel på bidiagnoser som dessa personer hade är paniksyndrom
(F41.0), posttraumatisk stressyndrom (F43.1) eller olika smärttillstånd.
Nästan sex av tio personer hade flera diagnoser – var fjärde person
hade tre eller fler diagnoser (se bilaga 2, tabell 10.9). En granskning
av samtliga diagnoser (huvuddiagnos och eventuella bidiagnoser)
84
Cervikobrakialt syndrom är lokal smärta i halsryggen med utstrålande stickningar eller
känselnedsättning i en eller båda armarna.
85
Information om det försäkringsmedicinska beslutsstödet finns på Socialstyrelsens webbplats:
www.socialstyrelsen.se.
52
visar att två av tre personer hade en eller flera diagnoser inom kapitlet
Psykiska sjukdomar och syndrom och nästan varannan person inom
kapitlet Sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven. Var
tredje person hade diagnoser inom flera diagnoskapitel (figur 6.1).
Figur 6.1.
Diagnoser vid maximal tid för personer som återvände
till sjukförsäkringen, andel (%) personer
PM
M
Enbart psykisk sjukdom
5%
P
7%
P
Enbart muskuloskeletal
sjukdom
9%
39 %
Enbart övriga
diagnoskapitel
Psykisk + muskuloskeletal
12 %
PM
Psykisk + övriga
Muskulosketal + övriga
7%
Psykisk + muskuloskeletal
+ övriga
21 %
M
Källa: Urvalet av Försäkringskassans ärendeakter: de läkarintyg som gällde fram till att
personer uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen.
Anmärkning: P visar den sammanlagda andelen personer – 65 procent – med psykisk sjukdom.
M visar den sammanlagda andelen personer – 45 procent – med muskuloskeletal sjukdom.
För att ge en bild av personer bakom diagnoserna har ISF med underlag från ärendeakterna tagit fram fyra typfall av personer som uppnått
maximal tid i sjukförsäkringen (figur 6.2). Typfallen bygger på representativa uppgifter från granskningen av akter, men de beskriver inte
någon enskild person. Typfallen illustrerar att gruppen som uppnår
maximal tid är heterogen vad gäller bland annat diagnoser, yrke och
sysselsättning. Det betyder att olika personer har olika resurser och
förmåga att delta fullt ut i arbetsmarknadspolitiska insatser.
53
Figur 6.2.
Fyra typfall av personer som uppnått maximal tid och
återvänt till sjukförsäkringen
41-årig kvinna
Arbetslös (ekonomiassistent)
100 procent tidsbegränsad
sjukersättning
35-årig man
Arbetar 40 timmar/vecka
som väktare
100 procent sjukskrivning
Diagnos
– lindrig depressiv episod
– – ospecificerade tvångssyndrom
Diagnos
– posttraumatiskt stressyndrom
62-årig kvinna
Arbetar 30 timmar/vecka
som vårdbiträde
50 procent sjukskrivning och
50 procent arbete
56-årig man
Arbetslös yrkeslärare
100 procent tidsbegränsad
sjukersättning
Diagnos
– tinnitus
– ospecificerat sjukdoms
tillstånd i skulderleden
– prostatacancer
Diagnos
– knäartros i vänster knä
– generella muskelsmärtor
– kronisk obstruktiv
lungsjukdom (KOL)
– adipositas (kraftig övervikt)
Sysselsättning
Nio av tio personer i aktstudien hade samma sysselsättningsförhållande när de återvände till sjukförsäkringen som de hade när de uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen (heltidsarbete, deltidsarbete
eller saknar anställning).86
Sju personer (2 procent, samtliga kvinnor) som saknade anställning
vid maximal tid hade börjat arbeta deltid, med eller utan subventionerad anställning (lönebidrag eller nystartsjobb), när de återvände
till sjukförsäkringen. Tio personer (4 procent) hade övergått från en
heltidsanställning till en deltidsanställning.
Tio personer (4 procent), som hade heltids- eller deltidsanställning
vid maximal tid, saknade anställning när de återvände till sjukförsäkringen. I akterna framkommer att det var personernas dåliga eller
försämrade hälsotillstånd som starkt bidrog till att de inte längre
86
Resultaten om sysselsättning är inte jämförbara med de uppgifter som Arbetsförmedlingen
tidigare redovisat, eftersom urvalet i föreliggande studie enbart består av personer som
återvände till sjukförsäkringen.
54
klarade av sitt arbete och att anställningen avslutades – antingen
genom att personen sade upp sin anställning eller blev uppsagd av
arbetsgivaren. Samtliga tio personer hade flera sjukdomsdiagnoser
eller en gradvis ökande sjukdom, till exempel Parkinsons sjukdom.
I de flesta av dessa fall framkom att anställningen upphörde, eftersom
personen inte längre klarade av de arbetsuppgifter som anställningen
innebar och att det inte var möjligt med ytterligare arbetsanpassning
eller omplacering hos arbetsgivaren.
6.2 Arbetsförmedlingens insatser
Detta avsnitt presenterar resultat från aktstudiens granskning av uppgifter i Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem (AIS) för 279
personer. Uppgifterna gäller Arbetsförmedlingens insatser fram till
dess att personerna återvände till sjukförsäkringen. I 16 procent av
ärendena, som ingick i aktstudien, fick ISF inte tillgång till någon
sammanfattande dokumentation efter deltagandet i arbetslivsintroduktionen. I dessa ärenden är det oklart om Arbetsförmedlingen
upprättat en sådan dokumentation eller inte. Därför omfattar
Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion endast 235 personer. Även vissa
uppgifter från granskningen i Försäkringskassans ärendeakter har
använts, till exempel läkarintygens uppgifter om diagnos.
Deltagande i olika program
Alla personer i aktstudien skrev in sig hos Arbetsförmedlingen efter
att ha uppnått maximal tid, och de allra flesta av dem började i programmet arbetslivsintroduktion. Samtliga deltog under hela den tid på
3 månader som arbetslivsintroduktionen varade.
Drygt hälften (55 procent) av dessa fortsatte efter arbetslivsintroduktionen i andra förberedande insatser, med programinsatserna fördjupad kartläggning eller vägledning, arbetslivsinriktad rehabilitering,
eller båda. En något större andel av kvinnorna deltog i fördjupad
kartläggning och vägledning och förberedande utbildning, vägledning
och platsförmedling. En något större andel av männen deltog i arbetslivsinriktad rehabilitering eller fick lönebidrag.
Drygt sex av tio personer deltog i två eller fler programinsatser hos
Arbetsförmedlingen (tabell 6.1). Flera programinsatser hos Arbetsförmedlingen kan pågå samtidigt. Enligt Arbetsförmedlingens
55
handläggarstöd ska alltid en anvisning göras till arbetslivsintroduktion.87 Vissa programinsatser inom exempelvis förberedande
insatser kan genomföras inom programmet. För andra insatser, såsom
viss förberedande utbildning och arbetsmarknadsutbildning, kan
ytterligare programbeslut behövas, exempelvis när man ska ersätta en
extern leverantör av tjänsten.
Följande tabell visar de i AIS registrerade programbesluten för
personerna i aktstudien. Tabellen visar dels beslut om arbetslivsintroduktion i tre månader och parallella program som beslutades
under samma period, dels beslut om andra program som påbörjades
efter det att arbetslivsintroduktionen hade avslutats. Tabellen visar
alltså den sammantagna bilden av antalet registrerade programinsatser
hos Arbetsförmedlingen fram till dess att personerna återvände till
sjukförsäkringen.
87
Arbetsförmedlingen (2011c), handläggarstöd 56/2011.
56
Tabell 6.1.
Andel (%) personer som deltagit i programinsatser hos
Arbetsförmedlingen
Samtliga
(n=279)
Kvinnor
(n=203)
Män
(n=76)
Programinsats
Arbetslivsintroduktion
Fördjupad kartläggning och vägledning
Arbetslivsinriktad rehabilitering
Förberedande utbildning
Lönebidrag
Vägledning och platsförmedling
Programresor
Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen
Andra programinsatser 1
99
44
26
17
7
7
5
4
14
99
45
25
18
6
8
6
3
13
96
41
30
13
9
4
4
5
17
Antal programinsatser
Ent programinsats 2
Två programinsatser
Tre programinsatser
Fyra programinsatser
≥ Fem programinsatser
36
28
22
10
4
37
25
23
10
4
32
35
20
9
4
Källa: Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem (AIS).
1
Andra programinsatser inkluderar stöd till personligt biträde, jobb- och utvecklingsgaranti,
arbetsmarknadsutbildning, nystartsjobb, arbetspraktik, utvecklingsanställning,
trygghetsanställning, stöd till start av näringsverksamhet, särskilt introduktions- och
uppföljningsstöd samt resepenning.
2
Samtliga personer hade enbart deltagit i arbetslivsintroduktion.
Arbetslivsintroduktion
Insatserna som görs inom ramen för arbetslivsintroduktionen ska för
varje person sammanfattas i en dokumentation efter deltagande i
arbetslivsintroduktion.88 Dokumentationen ska redogöra för genomförda insatser och de frågor som tagits upp och besvarats i varje
enskilt ärende, och i förekommande fall även beskriva de insatser
som planerats men inte genomförts.
Kvaliteten på dokumentationerna är mycket skiftande vad gäller
beskrivningen av vilka insatser som genomfördes inom ramen för
programmet och utfallet av dessa insatser. Generellt sett motsvarar
dokumentationerna inte den nivå som gemensamt satts upp av
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.89 Föreliggande
88
89
Försäkringskassan (2011c); Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2012).
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2010).
57
granskning har inte haft tillgång till uppgifterna i Arbetsförmedlingens sökandedossierer, vilket tillsammans med bristerna i
dokumentationerna medfört en relativt låg informationstillgång.
Nedan redovisas några av de insatser som har gått att urskilja och
renodla i dokumentationerna.
Tabell 6.2 visar andelen personer som deltagit i några olika typer av
insatser under arbetslivsintroduktionen. Knappt hälften av personerna
hade haft kontakt med Arbetsförmedlingens specialister, vanligtvis
med arbetspsykolog eller arbetsterapeut. Ett mindre antal personer
hade haft kontakt med en socialkonsulent eller sjukgymnast. Det var
något vanligare att män hade haft kontakt med en specialist. Av
personerna med muskuloskeletal sjukdom som huvuddiagnos hade
sex av tio (56 procent) haft kontakt med en specialist jämfört med
fyra av tio som hade psykisk sjukdom (40 procent) eller huvuddiagnos i annat diagnoskapitel (45 procent).
För en av tio personer fanns det uppgifter om att arbetsförmågan hade
bedömts under arbetslivsintroduktionen. Den vanligaste metoden var
”aktivitetsbaserad utredning av aktivitetsförmåga/arbetsförmåga”.
Vidare hade en av tre personer deltagit i arbetsplatsnära program eller
insatser. De vanligaste aktiviteterna var arbetsträning och arbetsprövning. Enstaka personer hade gjort ett studiebesök på en arbetsplats eller fått en anpassning av sin arbetsplats. Det var något vanligare att kvinnor hade haft en arbetsplatsnära insats än män.
58
Tabell 6.2.
Andel (%) personer som deltagit i olika insatser och
aktiviteter under arbetslivsintroduktionen
Samtliga
(n=235)
Kvinnor
(n=170)
Män
(n=65)
Insatser hos Arbetsförmedlingens specialister 1
Ingen insats hos specialist
En specialist
Två specialister
54
38
8
55
37
8
51
43
6
Bedömning av arbetsförmåga 2
Ingen bedömning av arbetsförmåga
≥ En bedömning
88
12
88
12
89
11
Arbetsplatsnära program och insatser 3
Ingen arbetsplatsnära aktivitet
≥ En aktivitet
70
30
68
31
75
25
Källa: Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i
arbetslivsintroduktion.
1
Insats hos arbetspsykolog, socialkonsulent, arbetsterapeut eller sjukgymnast.
Tjänsten klargöra arbetsförmåga genom metoden aktivitetsbaserad bedömning av
aktivitetsförmåga/arbetsförmåga.
3
Arbetspraktik, arbetsprövning, arbetsträning, SIUS konsulent, studiebesök på arbetsplats,
utprovning av arbetstekniskt hjälpmedel eller arbetsplatsanpassning.
2
Förutom ovan redovisade insatser och aktiviteter hade samtliga
personer haft någon form av kontakt med eller aktivitet hos
Arbetsförmedlingen – exempelvis personligt möte eller telefonkontakt med arbetsförmedlare, övergripande information om
programmet arbetslivsintroduktion, kartläggningssamtal, kompetenskartläggning, motiverande samtal, stödsamtal, arbetsmarknadsinformation, introduktion till att välja yrke eller yrkesvägledningssamtal.
Det går dock inte utifrån de bristfälliga dokumentationerna att få en
uppfattning om hur omfattande dessa insatser och aktiviteter varit.
Arbetsförmedlingens bedömning efter arbetslivsintroduktion
Efter en avslutad arbetslivsintroduktion ska Arbetsförmedlingen i den
sammanfattande dokumentationen skriva en bedömning – slutsats
eller rekommendation – av varje persons möjlighet eller hinder för
fortsatta insatser. I 6 av de 235 dokumenten saknades dock en sådan
bedömning.
59
För en och samma person kunde det i dokumentet finnas flera typer
av bedömningar (se bilaga 2, tabell 10.10). Dessa bedömningar kan
ge viss information om varför personer avbryter insatser hos Arbetsförmedlingen och återvänder till sjukförsäkringen. I denna granskning
har de sammanfattande bedömningarna delats upp i två grupper:
för knappt tre av tio personer bedömde Arbetsförmedlingen att
fortsatta insatser hos myndigheten är möjliga eller att personen
har partiell arbetsförmåga
för drygt sju av tio personer bedömde Arbetsförmedlingen att
fortsatta insatser hos myndigheten inte är möjliga, att personen
inte står till arbetsmarknadens förfogande eller att personen
helt saknar arbetsförmåga.
I analyserna framkommer inga väsentliga skillnader mellan de två
grupperna vad gäller kön, åldersgrupp, utbildningsnivå, sysselsättning
(anställning eller saknar anställning), diagnosgrupp, eller förmån vid
maximal tid i sjukförsäkringen (sjukpenning eller tidsbegränsad
sjukersättning).
I den första gruppen deltog fyra av tio personer (38 procent), förutom
i arbetslivsintroduktionen, i arbetslivsinriktad rehabilitering. En lika
stor andel i denna grupp deltog i fördjupad kartläggning och vägledning. I genomsnitt deltog gruppen i 2,4 program insatser hos
Arbetsförmedlingen och återvände efter avslutad arbetslivsintroduktion till sjukförsäkringen efter i genomsnitt 56 dagar (mediantid
17 dagar). Det är en stor skillnad mellan medelvärdet och medianvärdet. Det förklaras av att de flesta återvände en kort tid efter
avslutad arbetslivsintroduktion (hälften efter 17 dagar eller kortare
tid), medan ett fåtal personer återvände efter betydligt längre tid.
I den andra gruppen deltog två av tio personer även i arbetslivsinriktad rehabilitering eller förberedande utbildning (19 procent respektive
21 procent). Dessutom deltog fem av tio personer (46 procent) i
fördjupad kartläggning och vägledning. I genomsnitt deltog gruppen i
2,1 programinsatser hos Arbetsförmedlingen och återvände efter
avslutad arbetslivsintroduktion till sjukförsäkringen efter i genomsnitt
48 dagar (mediantid 15 dagar).
Jämförelsen av de två grupperna ger inget entydigt svar på frågan om
varför personerna avbröt insatserna hos Arbetsförmedlingen och
återvände till sjukförsäkringen. Däremot visar resultaten att Arbetsförmedlingen i högre grad anvisade personer i den första gruppen till
60
arbetslivsinriktad rehabilitering, alltså den grupp som bedömdes ha
möjlighet till fortsatta insatser eller ha partiell arbetsförmåga. För den
andra gruppen bedömde Arbetsförmedlingen oftare att fortsatt utredning krävdes. En större andel personer i denna grupp skrevs också in i
programmet fördjupad kartläggning och vägledning.
Som tidigare nämnts fanns det i dokumenten för en av tio personer
uppgifter om att arbetsförmågan hade bedömts (se tabell 6.2). Många
gånger fanns det dock inte någon slutsats vad gäller personernas
arbetsförmåga. I 6 procent av samtliga granskade personärenden
fanns det uppgifter om vilken metod som hade använts för bedömningen av arbetsförmågan och även en slutsats om förekomst av eller
avsaknad av arbetsförmåga. Trots det hade Arbetsförmedlingen i
ungefär 40 procent av ärendena dragit slutsatsen att personerna hade
helt eller delvis nedsatt arbetsförmåga (bilaga 2, tabell 10.10).
Således framgick det i många fall inte i dokumenten vad denna
bedömning av arbetsförmåga baserades på. För ungefär sex av tio
personer fanns det ingen uppgift alls i dokumentet rörande arbetsförmåga.
Arbetsförmedlingen bedömde att fyra av tio personer behövde fortsatt
medicinsk rehabilitering och vård innan de skulle kunna ta del av
insatser hos myndigheten (bilaga 2, tabell 10.10). Bland dem som fått
denna bedömning var det vanligare med muskuloskeletala sjukdomar
eller sjukdom i annat diagnoskapitel än psykiska sjukdomar och
syndrom. Det var också vanligare att de hade flera diagnoser i samma
eller olika diagnoskapitel. Dessutom var det vanligare att män, personer med förgymnasial utbildning eller personer som saknade anställning bedömdes behöva fortsatt medicinsk rehabilitering och vård.
Bedömningen är således att personerna i denna grupp befinner sig i
en situation som kräver både omfattande och anpassade insatser,
innan de kan arbeta eller söka ett arbete.
Vidare bedömde Arbetsförmedlingen i 24 ärenden att personens hälsa
hade försämrats under arbetslivsintroduktionen (bilaga 2, tabell
10.10). Det var vanligare att hälsan hade försämrats bland dem som
hade flera diagnoser i samma eller olika diagnoskapitel. Det var också
vanligare att hälsan hade försämrats bland kvinnor, personer med
förgymnasial utbildning och anställda personer. Det går dock inte att
utifrån dokumenten bedöma om det var själva deltagandet i arbetslivsintroduktionen eller andra faktorer som bidragit till den försämrade hälsan.
61
Personer som deltar i arbetslivsintroduktion ska ta del av Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation. Vanligtvis får
personerna informationen genom att de läser dokumentationen och
undertecknar att de tagit del av den. Det är därför av stor vikt att
dokumentationen inte bidrar till att någon inges falska förhoppningar
om att få förnyad ersättning från sjukförsäkringen, innan Försäkringskassan har prövat ärendet. I 6 procent av dokumentationerna gjorde
dock Arbetsförmedlingen en explicit rekommendation om att personen bör få sjukpenning eller bör återvända till sjukförsäkringen.
Några exempel är:
”Det är av yttersta vikt att NN får sjukpenning så att NN i lugn och ro kan
ta del av den medicinska rehabilitering som är den insats som är aktuell
för NN i dagsläget.”
”Arbetsförmedlingens rekommendation är att NN tillsammans med sin
arbetsgivare planerar det fortsatta arbetet med NN:s rehabilitering.
Arbetsförmedlingen rekommenderar även att NN återbördas till
Försäkringskassan för den delen NN har hinder, i dagsläget 75 procent.”
I de övriga dokumentationerna var skrivningarna mer neutralt hållna,
till exempel:
”Vi kom överens om att NN kontaktar sin läkare för ett sjukintyg och att
NN ansöker om sjukpenning från och med detta datum.”
”Arbetsförmedlingens rekommendation är att Försäkringskassan gör en
bedömning och utreder rätten till ersättning från sjukförsäkringen.”
6.3 Försäkringskassans insatser
Detta avsnitt presenterar resultat från granskning av uppgifter i
Försäkringskassans ärendeakter för 279 personer, efter att de hade
återvänt till sjukförsäkringen.
Bedömning av sjukpenningrätten
Från det att en person återvände till sjukförsäkringen, det vill säga
från en ny sjukanmälan, till första bedömningen av rätten till sjukpenning tog det runt 42 dagar (mediantid). Antalet utredningsdagar
varierade från samma dag som en person återvände till sjukförsäkringen upp till 162 dagar (se bilaga 2, tabell 10.11).
62
En anledning till att sjukpenningrättsbedömningar tog mer än 120
dagar var att beräkningen av SGI var komplicerad och krävde en mer
omfattande utredning. Andra anledningar var att arbetsgivaren dröjde
med att skicka in sjukanmälan, att läkarintyget var ofullständigt och
att läkaren dröjde med att skicka in den komplettering som Försäkringskassan begärde.
Vid maximal tid i sjukförsäkringen hade nästan sju av tio kvinnor och
knappt nio av tio män hel ersättning från sjukförsäkringen, det vill
säga 100 procent sjukpenning eller tidbegränsad sjukersättning. När
personerna återvände till sjukförsäkringen fick något fler kvinnor och
något färre män hel ersättning, det vill säga 100 procent sjukpenning.
Jämfört med den ersättning personerna hade vid tidpunkten när de
uppnådde maximal tid fick ungefär en av tio personer en ökad omfattning av ersättning när de återvände till sjukförsäkringen, till exempel
en ökning från 50 procent till 100 procent sjukpenning. En lika stor
andel personer fick minskad omfattning av ersättning. Att personer
fick ökad omfattning av ersättning berodde i de allra flesta fall på att
de hade fått nya diagnoser, till exempel hjärtinfarkt eller cancer,
vilket minskade arbetsförmågan. I de fall personerna inte fick den
ersättning som de ansökte om så berodde det på att de hade en partiell
SGI eller uppvisade en högre arbetsförmåga än vad de ansökte om
sjukpenning för. Det kunde också bero på att Försäkringskassan
ansåg att de hade arbetsförmåga och kunde klara ett arbete på den
reguljära arbetsmarknaden.90
I endast sex av tio av Försäkringskassans ärendeakter fanns det en
kopia av Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter
deltagande i arbetslivsintroduktion (se bilaga 1, tabell 9.4). Det betyder att dokumentationen i många fall inte har använts som beslutsunderlag för Försäkringskassans bedömning av rätt till sjukpenning.
Andra utredningsinsatser
När en person återvänder till sjukförsäkringen handläggs ärendet på
samma sätt som vid alla nya sjukanmälningar. Handläggningen inleds
med en bedömning av rätten till sjukpenning och sedan följer olika
typer av utredningsinsatser. Tabell 6.3 visar att de vanligaste utredningsformerna med den försäkrade var telefonutredning, följt av
90
Bet. 2011/12:SfU14. Den 1 juli 2012 återinfördes begreppet normalt förekommande arbete
när arbetsförmågan prövas efter dag 180 i sjukperioden. Vid den period som föreliggande
granskning avser användes fortfarande det tidigare begreppet förvärvsarbete på den reguljära
arbetsmarknaden.
63
Sassam-utredning (Strukturerad Arbetsmetod för Sjukfallsutredning
och Samordnad rehabilitering). Någon annan typ av utredning vid
personligt möte91 genomfördes för endast knappt två av tio personer.
Från datum för sjukanmälan till den första utredningsinsatsen92 var
mediantiden 47 dagar (se bilaga 2, tabell 10.11).
För tre av tio personer (28 procent) hade Försäkringskassan inte
begärt in eller fått annat medicinskt underlag utöver läkarintyg och
inte heller haft kontakt med behandlande läkare. För sex av tio av de
anställda personerna (57 procent) hade Försäkringskassan inte haft
något avstämningsmöte där arbetsgivaren deltog, inte haft telefonkontakt med arbetsgivaren och inte heller begärt ett arbetsgivarutlåtande. De enstaka fall, där ett arbetsgivarutlåtande begärdes,
gällde enbart kvinnor.
För tre av tio personer, bland dem som saknade anställning när de
återvände till sjukförsäkringen, genomfördes ett avstämningsmöte där
Arbetsförmedlingen deltog. Det var vanligare att ett avstämningsmöte
hade genomförts för män än för kvinnor som saknade anställning.
Ett antal avstämningsmöten genomfördes redan innan personerna
återvände till sjukförsäkringen, det vill säga medan de fortfarande
deltog i arbetslivsintroduktionen. Om även dessa möten inkluderas
hade ungefär hälften (48 procent) av de anställda personerna haft ett
avstämningsmöte där Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller
arbetsgivaren deltog. Lite drygt hälften (52 procent) av personerna
som saknade anställning hade haft ett avstämningsmöte, där både
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen deltog.
För var femte person (22 procent) hade Försäkringskassan inte hämtat
in information från Arbetsförmedlingen, det vill säga varken hämtat
in Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion eller haft ett avstämningsmöte där den
enskilda och Arbetsförmedlingen deltog.
För ett fåtal personer hade att ingen av de beskrivna utredningsinsatserna genomförts. Anledningar till att ingen utredningsinsats
genomförts var att personerna hade en pågående utredning om
sjukersättning tills vidare eller att de efter en kort tid med sjukpenning lämnade sjukförsäkringen för arbete eller arbetslöshet. I ett par
ärenden drogs sjukpenningen in efter en tid. Anledningen var att
91
92
Exklusive avstämningsmöten och Sassam-utredning.
Första utredningsinsats avser utredning med enbart den försäkrade, det vill säga utredning vid
telefonutredning, Sassam-utredning eller annat personligt möte, och avstämningsmöte där
arbetsgivare (anställda) eller Arbetsförmedlingen (arbetslösa) deltog.
64
Försäkringskassan bedömde att personerna inte uppfyllde kriterierna
för rätt till sjukpenning. I ytterligare ett par ärenden drog starten på
utredningen ut på tiden. Det berodde till exempel på att de som
ansökte om sjukpenning eller arbetsgivarna dröjde med att göra
sjukanmälan. En annan orsak var att det tog lång tid att boka in ett
avstämningsmöte, därför att den behandlande läkaren var svår att nå
eller att det var svårt att hitta en tid för mötet. I ett enda ärende framkom ingen rationell förklaring till varför ingen utredningsinsats hade
genomförts.
För tre av tio personer genomfördes den första utredningsinsatsen
redan innan bedömningen av rätten till sjukpenning var klar, och för
fyra av tio personer (38 procent) genomfördes den första utredningsinsatsen inom en vecka.
Tabell 6.3.
Utredningsinsatser hos Försäkringskassan efter att
personerna återvände till sjukförsäkringen, andel (%)
personer
Samtliga
Kvinnor
Män
Utredning med enbart försäkrade
Utredning vid personligt möte
Telefonutredning
Sassam-utredning
n=279
19
69
35
n=203
19
68
36
n=76
21
70
33
Inhämtande av andra medicinska underlag
eller uppgifter än läkarintyg
LUH, SLU, TMU, FMU 1
Kontakt med behandlande läkare 2
n=279
n=203
n=76
43
45
43
43
43
50
Utredning för anställda
Avstämningsmöte med arbetsgivare
Telefonkontakt med arbetsgivare
Begäran om arbetsgivarutlåtande
n=128
28
21
6
n=104
28
22
8
n=24
29
17
-
Utredning för personer utan anställning
Avstämningsmöte med Arbetsförmedlingen
n=151
28
n=99
23
n=52
36
Antal utredningsinsatser
Ingen utredningsinsats
En utredningsinsats
Två eller fler utredningsinsatser
n=279
4
17
79
n=203
4
17
79
n=76
3
16
81
Källa: Försäkringskassans ärendeakter. Uppgifter om avstämningsmöten inhämtades även från
Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem (AIS).
1
Ett eller flera av de medicinska underlagen läkarintyg om hälsotillstånd (LUH), särskilt
läkarutlåtande (SLU), teambaserad medicinsk utredning (TMU) och försäkringsmedicinsk
utredning (FMU).
2
Kommunikation med riktade frågor till behandlande läkare.
65
För tre av tio personer hade Försäkringskassan upprättat eller höll på
att upprätta en plan för återgång i arbete. Det var vanligare att en plan
hade upprättats för dem som saknade anställning än för dem som
hade en anställning (38 procent respektive 21 procent). För ungefär
en av tio personer hade Försäkringskassan bedömt att någon plan för
återgång i arbete inte behövdes, bland annat därför att personerna var
alltför sjuka.
Som tidigare nämnts bedömde Arbetsförmedlingen efter arbetslivsintroduktionen att fyra av tio personer behövde fortsatt medicinsk
rehabilitering och vård innan de skulle kunna ta del av fortsatta
insatser hos myndigheten (se bilaga 2, tabell 10.10). När dessa
personer återvände till sjukförsäkringens sjukpenningförmån borde
det vara rimligt att Försäkringskassan i högre grad skulle behöva ha
kontakt med behandlande läkare. Försäkringskassan hade dock inte
kontakt med behandlande läkare i större utsträckning för denna grupp
än för övriga. Vidare bedömde Arbetsförmedlingen att en av tio personers hälsa hade försämrats under arbetslivsintroduktionen. Inte
heller för denna grupp tog Försäkringskassan kontakt med behandlande läkare eller hämtade in fördjupande medicinska underlag i
större utsträckning än för övriga.
Ny personlig handläggare
När de första personerna som hade uppnått maximal tid i sjukförsäkringen återvände till sjukförsäkringen så rekommenderade ledningen
för Försäkringskassans lokala försäkringscenter (LFC) att dessa
skulle få tillbaka samma handläggare som de hade när de uppnådde
maximal tid. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är om en
ny handläggare också medför en annan handläggning eller andra
typer av utredningsinsatser.
Resultaten visar att nästan tre av fyra personer hade fått en ny
handläggare när de återvände till sjukförsäkringen (se bilaga 2, tabell
10.12). Det fanns inte någon väsentlig skillnad i antalet utredningsinsatser för dem som hade fått och dem som inte hade fått en ny
handläggare hos Försäkringskassan när de återvände till sjukförsäkringen. Däremot framkom några skillnader vad gäller vilken typ av
insatser de fått (se bilaga 2, tabell 10.12). Det var något vanligare att
en telefonutredning hade genomförts för dem som hade fått en ny
handläggare. En Sassam-utredning hade genomförts för hälften av
dem som hade fått en ny handläggare jämfört med knappt en fjärdedel
av dem som inte hade fått en ny handläggare. För anställda var det
66
också vanligare att ett arbetsgivarutlåtande hade begärts för dem som
hade fått en ny handläggare. För dem som hade samma handläggare
som tidigare var det däremot vanligare med avstämningsmöten, där
arbetsgivaren (för anställda) eller Arbetsförmedlingen (för personer
som saknade anställning) deltagit. Det senare resultatet kan tyda på
att upparbetade kontakter med arbetsgivare och handläggare på
Arbetsförmedlingen bryts, när en person får en ny handläggare. Det
kan i sin tur leda till att samordningen av rehabiliteringen kan
fördröjas i de fall där arbetsgivaren eller Arbetsförmedlingen är
delaktig.
För dem som hade fått en ny personlig handläggare, när de återvände
till sjukförsäkringen, var mediantiden för utredning 47 dagar från
sjukanmälan till den första utredningsinsatsen.93 För dem som hade
samma handläggare var mediantiden 45 dagar.
Ansökan om sjukersättning tills vidare
Av de 279 personerna i aktstudien hade drygt hälften (53 procent)
ansökt om sjukersättning tills vidare. De ansökte om sjukersättning
innan eller efter att de uppnått maximal tid i sjukförsäkringen. I
föreliggande projekt har ISF dock inga uppgifter om hur många av
personerna som så småningom beviljades eller nekades ersättning.
Inom gruppen som ansökt om sjukersättning fanns en något större
andel personer med låg utbildningsnivå eller deltidsanställning vid
maximal tid, jämfört med gruppen som inte hade ansökt. Detsamma
gäller dem som saknade anställning (se bilaga 2, tabell 10.13).
Resultaten visar också att en betydligt större andel personer hade
tidbegränsad sjukersättning vid maximal tid – drygt nio av tio
personer.
För gruppen som ansökte om sjukersättning var muskuloskeletala
sjukdomar vanligare och psykiska sjukdomar mindre vanliga än för
gruppen som inte hade ansökt.
93
Första utredningsinsats avser utredning med enbart den försäkrade, det vill säga utredning vid
telefonutredning, Sassam-utredning eller annat personligt möte, och avstämningsmöte där
arbetsgivare (anställda) eller Arbetsförmedlingen (arbetslösa) deltog.
67
68
7 Sammanfattande diskussion
De som uppnår maximal tid i sjukförsäkringen har ofta omfattande
och komplexa sjukdomstillstånd, inte sällan både psykiska och
somatiska sjukdomar. Därtill har många en svag förankring på
arbetsmarknaden. Gruppen som uppnår maximal tid är heterogen vad
gäller förmåga och möjligheter att få ett arbete, återgå till ett arbete
eller ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser. Granskningen visar
att knappt en tredjedel av personerna har fått ökade arbetsinkomster
efter att de lämnat sjukförsäkringen. Samtidigt ökade andelen
personer som behövde långvarigt ekonomiskt bistånd (tidigare
socialbidrag) bland dem som lämnade sjukförsäkringen. I granskningen framkommer också att det behövs en förbättrad samverkan
mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen när personer som
uppnått maximal tid förs över från den ena myndigheten till den
andra.
7.1 Efter uppnådd maximal tid
Ökningen av långvarigt mottagande av ekonomiskt bistånd var
särskilt stor bland dem som inte återvände till sjukförsäkringen. Störst
andel återfanns i gruppen som vid maximal tid hade tidsbegränsad
sjukersättning och i gruppen som varit sjukskrivna för psykisk
sjukdom. Det är tänkbart att den relativt stora ökningen i långvarigt
mottagande av ekonomiskt bistånd beror på att många inte får någon
ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller att ersättningsnivån
inte ger en skälig levnadsnivå och därför behöver kompletteras med
ekonomiskt bistånd. Att nästan en av tio personer behövde långvarigt
ekonomiskt bistånd under året efter att de lämnat sjukförsäkringen är
en hög andel, sett mot bakgrund av att det vanligtvis tar lång tid innan
69
ekonomiskt bistånd kan beviljas i och med att den sökandes sparade
ekonomiska medel ska vara förbrukade.94
En jämförelse av inkomsterna för åren 2009, det vill säga året innan
personerna lämnade sjukförsäkringen, och 2010, det vill säga samma
år som de lämnade sjukförsäkringen, visar att en av tio personer hade
fått minskade arbetsinkomster och att tre av tio hade fått ökade
arbetsinkomster. I registerstudien saknas information om arbetstidens
omfattning och månadsinkomster, men det är sannolikt att en stor
andel av dem med ökade inkomster också hade utökat sin årsarbetstid. Bland dem som hade 25 procents sjukpenning eller sjukersättning, när de lämnade sjukförsäkringen, hade sju av tio personer ökat
sina arbetsinkomster under år 2010. De som hade partiell sjukfrånvaro vid maximal tid hade sannolikt bättre hälsa, och fler av dem
arbetade till viss del redan innan de lämnade sjukförsäkringen.
Förändringar av inkomsterna är lägre för dem som lämnade sjukförsäkringen mot slutet av året. För att man ska få en mer komplett
bild behöver inkomster följas under längre tid.
Resultaten visar att 57 procent av dem som lämnade sjukpenning och
45 procent av dem som lämnade tidsbegränsad sjukersättning vid
maximal tid återvände till sjukförsäkringen inom ett år. Ungefär
hälften av dem som återvände gjorde det vid den tidigaste tidpunkten
då det åter är möjligt att få sjukpenning (efter 3 månader). De allra
flesta återvände till sjukpenningförmån. Det är svårt att veta vilken
hjälp den grupp som återvände redan efter 3 månader har haft av att
lämna sjukförsäkringen. Därför behöver man framöver undersöka om
de som till stor grad saknar arbetsförmåga kan tillgodogöra sig och
dra nytta av insatserna i de arbetsmarknadspolitiska programmen.
Försäkringskassan förväntar att andelen personer som återvänder ska
öka något under år 2014 – upp till 55 procent för män och 57 procent
för kvinnor.95 Ökningen förväntas ske därför att tidsbegränsad sjukersättning inte kan utbetalas efter den 31 december 2012 (se avsnitt
2.3).
Sannolikheten att återvända till sjukförsäkringen är större bland
kvinnor än bland män. Det finns i dag otillräcklig kunskap om
orsakerna till skillnaderna mellan kvinnors och mäns sjukskrivningsmönster. För att öka kunskapen om könsskillnader i sjukfrånvaro gav
94
95
Socialstyrelsen (2003): Förutsättningar för rätt till ekonomiskt bistånd, s. 83–107.
Försäkringskassan (2012f), s. 20–22.
70
regeringen år 2012 i uppdrag till olika aktörer att studera sjukförsäkringen ur ett jämställdhetsperspektiv.96
Sannolikheten att återvända är större bland 50–59-åringar än bland
andra åldersgrupper. Det är väl belagt i forskningen att åldern är
starkt förknippad med sjuklighet. Att personer över 60 år har en lägre
sannolikhet att återvända än de som är 50–59 år kan sannolikt
förklaras av ett inflöde till ålderspension i den äldsta åldergruppen.
De skärpta reglerna i sjukförsäkringen har medfört att färre personer
beviljas sjukersättning, vilket tidigare varit en relativt vanlig väg ut ur
arbetslivet. ISF genomför för närvarande en studie för att undersöka
om det finns samvariation mellan tidig ålderspension och reglerna i
sjukförsäkringen.97 Vidare har de med lång sjukhistorik eller heltids
sjukförmån vid maximal tid större sannolikhet att återvända till sjukförsäkringen. Det speglar troligen att denna grupp har sämre hälsa
och därmed lägre arbetsförmåga.
Personer med psykiska sjukdomar har lägre sannolikhet att återvända
till sjukförsäkringen än personer med andra diagnoser. Tidigare
uppföljningar av personer, som uppnått maximal tid, har dessutom
visat att personer med psykiska diagnoser i något lägre grad skriver in
sig hos Arbetsförmedlingen.98 Gruppen med psykisk sjukdom är
heterogen och omfattar både personer med viss arbetsförmåga och
personer som helt saknar arbetsförmåga eller förmåga att delta i
arbetsmarknadspolitiska insatser. Var sjätte person av dem som hade
psykisk sjukdom och inte återvände till sjukförsäkringen hade
dessutom fått långvarigt ekonomiskt bistånd.99 Det behövs därför
fördjupade studier om orsakerna till att personer med psykisk
sjukdom i lägre grad återvänder till sjukförsäkringen efter uppnådd
maximal tid och varför så många av dem hamnar i ett långvarigt
behov av ekonomiskt bistånd.
Det finns också signifikanta geografiska skillnader vad gäller
sannolikheten att återvända till sjukförsäkringen. Den största sannolikheten att återvända till sjukförsäkringen har personer som bor i
96
Försäkringskassan har fått i uppdrag att genomföra en studie av kvinnors och mäns sjukfrånvaro efter första barnets födelse. Karolinska institutet har fått i uppdrag att genomföra en
studie av sjuklighet och sjukfrånvaro till följd av barnafödande. ISF har fått i uppdrag att
granska Försäkringskassans handläggning av sjukförsäkringsärenden ur ett jämställdhetsperspektiv. Socialstyrelsen har fått i uppdrag att genomlysa det försäkringsmedicinska
beslutsstödet ur ett könsperspektiv. Regeringen ska dessutom genomföra en jämställdhetsanalys av sjukskrivningsmönster..
97
Tidig ålderspension och ändrad sjukförsäkring – finns det en samvariation?, se ISF:s
webbplats: www.inspsf.se.
98
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2011).
99
Se även OECD (2013), s. 27 figur 1.5.
71
Kalmar län, och den lägsta sannolikheten att återvända har personer
som bor i Gävleborgs län. Även Försäkringskassan har visat att den
genomsnittliga tiden från att en person lämnar sjukförsäkringen på
grund av uppnådd maximal tid fram tills ett nytt sjukfall börjar,
skiljer sig mellan länen.100 Det finns dock inget tydligt geografiskt
mönster som antyder att det finns systematiska skillnader mellan till
exempel i län med större städer eller med glesbygd.
7.2 Behov av förbättrad samverkan vid
övergången mellan myndigheterna
Arbetsförmedlingens uppföljning av personer som deltagit i arbetslivsintroduktion, som genomfördes i april 2012, visar att deltagarnas
(självrapporterade) aktivitetsnivå generellt sett är låg.101 Många
deltagare rapporterade att de hade en aktivitetsnivå på en eller ett par
timmar per vecka. Det fanns även deltagare som inte alls kunde delta
i aktiva insatser på grund av ohälsa. För att kunna utvärdera insatser i
arbetslivsintroduktion behöver Arbetsförmedlingen skapa system som
möjliggör en systematisk och kontinuerlig uppföljning av deltagarnas
aktivitetsnivå. Det gäller även uppföljning av hinder, framgångsfaktorer och effekter av insatserna i arbetslivsintroduktionen. Sådan
kunskap vore betydelsefull för att man ska kunna utveckla stöd och
aktiviteter, åtgärda brister, och för att öka precision så att rätt person
kan få rätt insats vid rätt tidpunkt. Det har i denna granskning inte
varit möjligt att i detalj undersöka deltagarnas aktivitetsnivå i arbetslivsintroduktionen, eftersom dessa uppgifter varken finns systematiskt
registrerande i Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem eller
beskrivna i de sammanfattande dokumentationerna efter deltagande i
arbetslivsintroduktion.
Av Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter
deltagande i arbetslivsintroduktion som ISF har granskat, framkommer att nästan hälften av deltagarna har haft kontakt med
Arbetsförmedlingens specialister. Andelen personer som har haft
kontakt med en specialist är i föreliggande granskning betydligt högre
än den andel på 18 procent som Arbetsförmedlingens uppföljning
visar. Skillnaden kan bero på att ISF:s studie är begränsad till ett
urval av personer, vilka samtliga återvände till sjukförsäkringen, det
vill säga en grupp av personer som kan antas ha sämre hälsa, resurser
100
101
Försäkringskassan (2012f), s. 19–22.
Arbetsförmedlingen (2012b).
72
och förutsättningar för att förbättra sin arbetsförmåga jämfört med
samtliga deltagare i arbetslivsintroduktion. ISF:s granskning av
dokumentationen visar också att tre av tio personer hade deltagit i
någon arbetsplatsnära tjänst eller aktivitet. Den troligaste orsaken till
att inte fler personer deltagit i arbetsplatsnära insatser är sjukdom och
ohälsa. Till exempel framgår det av aktstudien att en hög andel
personer har psykisk sjukdom och att samsjuklighet är något relativt
vanligt, det vill säga att man har flera bidiagnoser utöver huvuddiagnosen.
Resultaten från Arbetsförmedlingens kartläggnings- och utredningsinsatser bör innehålla relevant och viktig information för Försäkringskassans utredning om dem som åter ansöker om en förmån från
sjukförsäkringen. I en dom har Högsta förvaltningsdomstolen fastslagit att Arbetsförmedlingens arbetsförmågeutredning kan ge
Försäkringskassan god ledning vid bedömningen av den försäkrades
arbetsförmåga.102 Försäkringskassan har i många ärenden avstått från
att inhämta Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation
efter att deltagande i arbetslivsintroduktionen har upphört. För var
femte person har Försäkringskassan inte inhämtat information från
Arbetsförmedlingen. Det innebär att Försäkringskassan varken har
inhämtat Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation eller
haft ett avstämningsmöte, där den enskilda och Arbetsförmedlingen
har deltagit. Av de sjukpenningakter där dokumentationen finns,
framgår det att Försäkringskassan inte har beaktat denna information i
utredningarna om rätten till sjukpenning eller behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering. En möjlig orsak kan vara att dokumentationen
inte håller tillräckligt god kvalitet och därmed inte ger väsentlig
information för utredningen. En annan orsak kan vara att det i många
fall är så uppenbart att personen i fråga haft rätt till sjukpenning att
det inte varit nödvändigt att inhämta dokumentation från Arbetsförmedlingen. Ytterligare en orsak kan vara att Försäkringskassan
inte anser att den bedömning om möjligheterna till fortsatta arbetsmarknadspolitiska insatser, som görs inom ramen för arbetslivsintroduktionen, är relevant för Försäkringskassans fortsatta bedömning.
När personer återvänder till sjukförsäkringens sjukpenningförmån
genomför Försäkringskassan i de flesta fall ett telefonmöte i stället
för att ha ett personligt möte eller ett avstämningsmöte. En telefon102
Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 3174-11 den 18 april 2012. Denna dom
meddelades år 2012 och fanns därför inte när bedömningarna i föreliggande studie gjordes
om rätten till sjukpenning.
73
utredning är en relativt ytlig och enkel utredningsmetod där väsentliga uppgifter kan förbises. Ett personligt möte däremot kan i många
fall ge Försäkringskassan värdefull information om vad som har
fungerat eller inte fungerat under arbetslivsintroduktionen, om det
funnits hinder på grund av ohälsa eller sociala orsaker. Informationen
vid ett personligt möte kan också ge bättre kunskap om deltagarens
erfarenheter av insatserna hos Arbetsförmedlingen. För personer där
Arbetsförmedlingen har signalerat om hinder på grund av ohälsa, bör
Försäkringskassan noga överväga om fördjupad medicinsk information behöver inhämtas från den behandlande läkaren. Sammantaget skulle en sådan fördjupad inhämtning av information kunna
utgöra en gemensam utgångspunkt för den enskilda och Försäkringskassan i den fortsatta handläggningen av ärendet.
Granskningen visar att det kan finnas både fördelar och nackdelar
med att den som återvänder till sjukförsäkringen får en ny handläggare. En ny handläggare kan innebära en slags nystart på utredningen
med till exempel en så kallad Sassam-utredning. Om ärendet sköts av
samma handläggare kan det i stället innebära att upparbetade
kontakter med arbetsgivare behålls. Sedan den 1 januari 2013 har
Försäkringskassan tydliggjort att personer som återvänder till sjukförsäkringen inte ska handläggas på samma sätt som nya sjukfall.103
Om en gemensam kartläggning (se avsnitt 3.1) har genomförts innan
personen uppnådde maximal tid så är det den personliga handläggaren hos Försäkringskassan som deltog i kartläggningen som åter ska
ta hand om ärendet.
De som ansöker om varaktig sjukersättning innan de uppnår maximal
tid i sjukförsäkringen deltar ibland i arbetslivsintroduktion medan
utredningen om sjukersättning pågår. Det kan vara motiverat att ett
beslut om sjukersättning fattas, när så är möjligt, innan personen
övergår från sjukförsäkringen till arbetslivsintroduktionen hos
Arbetsförmedlingen, inte minst för att det kan möjliggöra en
effektivare användning av både Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans resurser. Det skulle också kunna medföra att färre
deltagare i arbetslivsintroduktion känner ovisshet för sin framtida
ekonomiska situation. Det kräver dock att en utredning om rätt till
sjukersättning aktualiseras och påbörjas minst 4 månader innan den
maximala tiden uppnås.104 Det kan, som tidigare nämnts, också vara
motiverat med en fördjupad utredning av arbetsförmågan några
103
104
Försäkringskassan (2013a), informationsmeddelande 2013:017.
Enligt Försäkringskassan är handläggningstiden för sjukersättning ungefär 4 månader, se
Försäkringskassans webbplats: www.forsakringskassan.se.
74
månader innan en person lämnar sjukförsäkringen. En sådan utredning skulle kunna ge kunskap om och till vilken grad en person kan
tillgodogöra sig arbetsmarknadspolitiska insatser.
Det finns ett pågående och omfattande samarbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen med insatser som är riktade dels till
personer som i ett tidigare skede av rehabiliteringskedjan bedöms
behöva insatser i samverkan mellan myndigheterna, dels till dem som
är på väg att nå den bortre gränsen i sjukförsäkringen. Exempel på
sådant samarbete är gemensam kartläggning och avstämningsmöte.
Resultaten i rapporten visar att det i många fall inte genomförs något
avstämningsmöte med relevanta aktörer, såsom arbetsgivare och
Arbetsförmedlingen, för dem som återvänder till sjukförsäkringen.
Vad gäller personer som återvänder till sjukförsäkringen finns det
alltså en betydande utvecklingspotential för samverkan, exempelvis
förbättrat informations- och erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna
genom ett ”återvändarmöte” där den enskilda givetvis ska delta, en
förbättrad utvärdering av insatser inom ramen för arbetslivsintroduktion och ett ökat samarbete med hälso- och sjukvården och arbetsgivare. Informations- och erfarenhetsutbyte kan också förbättras
genom mer samverkan, kunskap om och respekt för den andra
myndighetens uppdrag och synsätt vad gäller bedömning av arbetsförmåga.
Arbetsförmåga – i skärningspunkten mellan Arbetsförmedlingens
och Försäkringskassans insatser
ISF:s granskning av Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentationer efter deltagande i arbetslivsintroduktion visar att Arbetsförmedlingen hade bedömt att ungefär två av tio personer hade partiell
arbetsförmåga och att två av tio personer saknade arbetsförmåga (se
bilaga 2, tabell 10.10).
När tidsgränsen med en maximal tid i sjukförsäkringen infördes den
1 juli 2008, innebar det samtidigt att Arbetsförmedlingen i högre grad
ska vara involverad i den process som omger en sjukskriven person,
där både en arbetsmarknadspolitisk bedömning och en bedömning av
arbetsförmågan kan vara en del av utredningen. Begreppet arbetsförmåga har dock olika innebörd inom de arbetsmarknadspolitiska
och socialförsäkringspolitiska områdena. Både Arbetsförmedlingen
och Försäkringskassan genomför inom ramen för sina respektive
verksamheter bedömningar av personers arbetsförmåga, men syftet
med och metoderna för bedömningarna skiljer sig åt mellan
75
myndigheterna. Från den enskildas perspektiv är det därför viktigt att
det finns en ökad samverkan mellan myndigheterna. En samverkan
som innebär att olika professioner, olika synsätt och definitioner på
problem möts och på så sätt skapar en förståelse av hur den andra
myndigheten utreder, tolkar och använder bedömningen av arbetsförmåga. Behovet av samverkan blir tydligt, när personerna övergår
från Försäkringskassans handläggning till Arbetsförmedlingens och
vice versa. Det gäller särskilt när personerna påbörjar arbetslivsintroduktionen och när de återvänder till sjukförsäkringen med en
bedömning från Arbetsförmedlingen. Även socialförsäkringsutredningen har konstaterat att det behövs en fördjupad diskussion om
begreppet arbetsförmåga.105
Den 1 januari 1997 ändrades kriterierna för rätten till sjukpenning och
för begreppet arbetsförmåga.106 Syftet med förändringarna var att
renodla Försäkringskassans bedömning av arbetsförmågan utifrån
strikt medicinska kriterier. I ansökan om sjukpenning ska den
enskilda personen skriftligen beskriva sina arbetsuppgifter och själv
göra en bedömning av sin arbetsförmåga och lämna ett läkarintyg.
Läkarintyget ska beskriva hur sjukdomen påverkar funktions- och
aktivitetsförmågan och styrka arbetsförmågans nedsättning i förhållande till personens arbetsuppgifter. Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt eller inte, ska Försäkringskassan bortse från
arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden.107 Genom lagändringarna år 2008 togs också möjligheten bort
att beakta personens ålder, bosättning, utbildning, tidigare verksamhet
och andra liknande omständigheter vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning.108
Hos Arbetsförmedlingens bedöms personernas resurser och
förutsättningar utifrån ett så kallat relationellt synsätt.109 Utgångspunkten i detta synsätt är att arbetsförmåga består av en relation
mellan personens resurser, vad gäller möjligheter till påverkan och
anpassning av yttre förhållanden, och kraven i arbetet. I detta synsätt
är den omgivande arbetsmiljön en aspekt, till exempel organisation,
psykosocial eller fysisk arbetsmiljö. En annan aspekt är kraven i de
aktuella arbetsuppgifterna och arbetsmomenten. Det innebär att
105
Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011).
Prop. 1996/97:28, s. 8–20.
27 kap. 3 § socialförsäkringsbalken.
108
Prop. 2007/08:136, s. 65.
109
SOU 2012:31, s. 102; se även Nordenfelt (2008).
106
107
76
arbetsförmåga inom ett yrke på en arbetsplats inte alltid överensstämmer med kraven i samma yrke på en annan arbetsplats.
Arbetsförmedlingens bedömning av arbetsförmåga tar sin utgångspunkt i ICF:s beskrivning110 av de hälsorelaterade områden som kan
beskriva människors möjlighet att utföra arbete. Vidare tas vid
bedömningen utgångspunkt i tre områden, nämligen individuella
faktorer, arbetsuppgiftens innehåll och krav samt arbetsplatsens
miljö.111 Detta synsätt överensstämmer relativt väl med forskningen
som har visat att begreppen arbetsförmåga och arbetsoförmåga kan
förstås utifrån flera olikartade områden, till exempel hälsa, motivation, kompetens, arbetsmiljö, arbetskrav och arbetsorganisation.112
Det är arbetsförmedlare som gör bedömningarna, med hjälp av de
specialister som behövs.
Hos Försäkringskassan ligger alltså bedömningen av arbetsförmåga
till grund för beslutet om rätten till sjukpenning, men den kan även
ligga till grund för Försäkringskassans bedömning av om en arbetslivsinriktad rehabilitering är aktuell. Arbetsförmedlingens mål med
bedömningen däremot är att stödja den arbetssökande i att få eller att
behålla ett arbete. Bedömningen kan handla om att få ett underlag för
planering eller beslut om insatser. Vid en funktionsnedsättning kan en
bedömning av arbetsförmågan identifiera behov av anställning med
stöd.
Införandet av programmet arbetslivsintroduktion och personers
övergång mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen gör att
begreppet arbetsförmåga hamnat i en skärningspunkt mellan dessa
myndigheter. Skärningspunkten uppstår framför allt i de fall där
myndigheterna utbyter information om dem som har deltagit i en
arbetslivsintroduktion och sedan åter ansöker om sjukpenning. Det är
i dokument med sådan information som ISF har funnit att en bedömning av arbetsförmåga återges i fyra av tio ärenden (se bilaga 2, tabell
10.10). Eftersom myndigheterna har olika mål med en bedömning av
110
ICF står för International Classification of Functioning, Disability and Health. Det
övergripande målet med ICF är att ge en struktur och ett standardiserat språk för att beskriva
funktionsförmåga och funktionshinder i relation till hälsa, se Socialstyrelsens webbplats:
www.socialstyrelsen.se.
111
Arbetsförmedlingen (2011d), handläggarstöd 105/2011. Detta handläggarstöd är beslutat år
2011, medan urvalet i förföreliggande granskning gäller personer som under år 2010
uppnådde maximal tid. Enligt Arbetsförmedlingen är dock skrivningarna om bedömning av
arbetsförmåga i handläggarstödet i stort sett desamma som i det fristående stöddokument
som fanns tidigare.
112
Vahlne Westerhäll (2008); Nilsson m.fl. (2009); Grahn m.fl. (2012); Mannelqvist (2012).
77
arbetsförmåga, är en harmonisering mellan myndigheternas
bedömningar inte nödvändig eller ens önskvärd.113 Däremot är det
angeläget att arbetsförmedlare och Försäkringskassans handläggare
har kunskap om och respekt för den andra myndighetens definition av
arbetsförmåga och vad bedömningen ska användas till. Sådan
fördjupad förståelse är viktig för att handläggare och arbetsförmedlare på ett tydligt sätt ska kunna beskriva de två myndigheternas olika
uppdrag för den enskilda personen. Vidare ska både handläggare och
arbetsförmedlare kunna förklara för den enskilda personen varför de
två myndigheterna kan komma fram till olika bedömningar vad gäller
arbetsförmåga, vad detta betyder och vilka konsekvenserna blir.
Som nämnts tidigare har Högsta förvaltningsdomstolen fastslagit att
Arbetsförmedlingens arbetsförmågeutredning kan ge Försäkringskassan god ledning vid bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga.114 Detta accentuerar ytterligare betydelsen av en ömsesidig
förståelse mellan myndigheterna. Den situation som kan uppstå för
den enskilda om det inte finns en sådan förståelse och samverkan är
att Arbetsförmedlingen utifrån sin definition bedömer att personen
inte har någon arbetsförmåga eller att personen för närvarande inte
står till arbetsmarknadens förfogande och lämnar denna information i
slutdokumentationen från arbetslivsintroduktionen. När personen i
fråga därefter ansöker om sjukpenning igen, kan Försäkringskassans
utredning visa något helt annat, det vill säga att personen har
arbetsförmåga utifrån medicinska kriterier, och att sjukpenning därför
inte kan beviljas. Det kan medföra ekonomiska konsekvenser för dem
som bedöms vara för friska för att få del av sjukförsäkringen och för
sjuka för att kunna ta del av Arbetsförmedlingens insatser. Dessutom
blir tilltron till socialförsäkringen lidande.
Försäkringskassans uppdrag, att i samråd med Arbetsförmedlingen
utveckla metoder och ett verktyg för bedömning av arbetsförmåga,115
kan vara en potentiell länk för att nå en ökad förståelse och respekt
för den andra myndighetens bedömning. Verktyget, som kallas
aktivitetsförmågeutredning (AFU) innehåller bland annat en bedömning av funktionsförmåga enligt ICF, vilket kan ge en struktur och ett
standardiserat språk i kommunikationen mellan myndigheterna vad
gäller beskrivning av personers funktionsförmåga och funktionshinder i relation till hälsa. Bedömningsgrunderna i dessa utredningar
kan vara av stort värde för myndigheternas samarbete vad gäller
113
Ståhl (2010), s.107–108.
Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 3174-11 den 18 april 2012.
115
Försäkringskassan (2013).
114
78
planeringen av insatser för den enskilda. Arbetet med att uppnå en
ökad förståelse mellan myndigheterna kräver en fortsatt nära
samverkan vid utvärderingen, implementeringen och vidareutvecklingen av det nya verktyget aktivitetsförmågeutredning.
79
80
8 Utvecklingsområden
ISF har utifrån resultaten i granskningen identifierat ett antal utvecklingsområden som kan bidra till att uppnå en mer transparent och
effektiv sjukskrivningsprocess, vad gäller personer som uppnår
maximal tid i sjukförsäkringen.
Öka samverkan och förståelse mellan myndigheterna vad gäller
arbetsförmåga
Det kan vara motiverat med en fördjupad utredning av personers
arbetsförmåga innan de lämnar sjukförsäkringen. En sådan utredning
skulle både kunna ge kunskap om och till vilken grad personer kan
tillgodogöra sig arbetsmarknadspolitiska insatser. På sikt kan utredningen också ge kunskap om vilka personer som efter tre månader
kan förväntas komma närmare arbetsmarknaden eller återvända till
sjukförsäkringen.
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen bör utveckla samverkan
vad gäller bedömningar av personers arbetsförmåga och arbeta för att
öka förståelsen för att de två myndigheterna har olika utgångspunkter
och syften med bedömningarna. Det är viktigt, inte minst för att
kunna förklara för den enskilda personen varför myndigheterna kan
komma fram till olika bedömningar, vad detta betyder och vilka
konsekvenser det får.
En nära samverkan mellan myndigheterna vid utvärdering, implementering och vidareutveckling av det nya verktyget aktivitetsförmågeutredning (AFU) skulle på sikt kunna bidra till detta.
81
Möjliggöra systematisk uppföljning av insatser i
arbetslivsintroduktion
Arbetsförmedlingen bör skapa system som möjliggör systematisk och
kontinuerlig uppföljning av deltagares aktivitetsnivå i arbetslivsintroduktionen, men även vad gäller hinder, framgångsfaktorer och
resultat av insatserna. Det kan bidra till bättre förutsättningar för att
kunna utvärdera och utveckla insatserna i arbetslivsintroduktionen.
För att öka kvaliteten i den sammanfattande dokumentationen efter
deltagande i arbetslivsintroduktion bör Arbetsförmedlingen i nära
samråd med Försäkringskassa utarbeta tydliga riktlinjer för dokumentationen, bland annat vad gäller uppgifterna om aktiviteter och
aktivitetsnivå samt resultaten av genomförda insatser.
Förbättra rutiner när personer återvänder till sjukförsäkringen
Försäkringskassan bör förbättra rutinerna för informationsinhämtning
både från den enskilda personen som återvänder till sjukförsäkringen
och från Arbetsförmedlingen. Det finns en betydande utvecklingspotential för sådan informationsinhämtning, exempelvis genom att
handläggarna som regel har ett personligt möte med återvändarna i
stället för telefonkontakt. Även informations- och erfarenhetsutbytet
mellan myndigheterna kan förbättras med nya rutiner. Ett sätt att
åstadkomma sådana rutiner kan vara att införa ett ”återvändarmöte”,
där den enskilda personen, Arbetsförmedlingen och vid behov även
arbetsgivaren och hälso- och sjukvården deltar.
Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion bör, som huvudregel, begäras in av
Försäkringskassan och användas som underlag när personer åter
ansöker om en förmån från sjukförsäkringen.
82
Referenser
Arbetsförmedlingen (2011a): En deskriptiv analys av deltagarna i
Arbetslivsintroduktion. URA 2011:4.
Arbetsförmedlingen (2011b): Arbetsmarknadspolitiska program: årsrapport
2010.
Arbetsförmedlingen (2011c): Arbetslivsintroduktion. Arbetsförmedlingens
handläggarstöd AFHS 56/2011, beslutad 2011-04-18.
Arbetsförmedlingen (2011d): Handläggarstöd om arbetsförmåga.
Arbetsförmedlingens handläggarstöd AFHS 105/2011, beslutad 2011-02-07.
Arbetsförmedlingen (2012a): Arbetsförmedlingens återrapportering 2012.
Arbetsmarknadspolitiska program: årsrapport 2011.
Arbetsförmedlingen (2012b): Arbetsförmedlingens återrapportering 2012.
Tidiga och aktiva insatser för sjukskrivnas återgång i arbetet:
7c-Arbetslivsintroduktion 2010, 2011 och första tertialet 2012.
Arbetsförmedlingen (2012c): Arbetsförmedlingens återrapportering 2012:
prognoser för utbetalningar 2012-2016.
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2010): Samarbetsrutin mellan
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan för personer som är på väg att
slutföra insatser inom programmet Arbetslivsintroduktion (beslutad
2010-03-16).
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2011): Uppföljning av de
personer som uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen under 2010 eller
under första eller andra kvartalet 2011.
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2012): Insatser för att fler
sjukskrivna ska återfå arbetsförmåga och få ett arbete: återrapportering
enligt regleringsbrevet för 2011.
Bet. 2009/10:SfU13. Ändringar i socialförsäkringen. Socialförsäkringsutredningens betänkande.
Ds 2011:18. Översyn av socialförsäkringen: förslag till förbättringar.
83
Försäkringskassan (2004): Sjukpenning och samordnad rehabilitering.
Vägledning 2004:2 Version 19, beslutad 2012-06-13.
Försäkringskassan (2010a): Informationsinsatser till dem som kommer att ha
fått maximalt antal dagar eller månader från sjukförsäkringen.
Informationsmeddelande IM 2010:004.
Försäkringskassan (2010b). Hur försörjer man sig?: en kartläggning av
personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen och inte anmält sig till
Arbetsförmedlingen.
Försäkringskassan (2011a): Samarbetet mellan Försäkringskassan och
Arbetsförmedlingen under 2012. Informationsmeddelande IM 2011:198.
Försäkringskassan (2011b): Uppdaterat gränssnitt i handläggningen av
sjukpenningärenden på LFC: tidig bedömning och fortsatt bedömning och
samordning. Informationsmeddelande IM 2011:197.
Försäkringskassan (2011c): Arbetslivsintroduktion: Försäkringskassans och
Arbetsförmedlingens rutiner och samarbete före, under och efter.
Försäkringskassan (2012a): Uppföljning av samverkan och finansiell
samordning: politikområde Ersättning vid arbetsoförmåga –
återrapportering enligt regleringsbrevet.
Försäkringskassan (2012b): Förtroende för Försäkringskassan.
Socialförsäkringsrapport 2012:11.
Försäkringskassan (2012c): Flödesanalys av personer som lämnat
sjukförsäkringen på grund av tidsgräns.
Försäkringskassan (2012d): Med bristande känsla av sammanhang: de
försäkrades upplevelse av tiden innan, under och efter programmet
arbetslivsintroduktion. Socialförsäkringsrapport 2012:1.
Försäkringskassan (2012e): Hur har förvärvsinkomsterna förändrats mellan
2009 och 2010 för de som uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen det
första halvåret 2010?
Försäkringskassan (2012f): Försäkringskassans uppföljning av
sjukförsäkringsreformen: delredovisning – november 2012.
Försäkringskassan (2012g): Analys av rättsläget avseende
sjukförsäkringsreformerna.
Försäkringskassan (2012h): Sjukersättning – domar i kammarrätterna
påverkar bedömningen av rätten till sjukersättning. Informationsmeddelande
IM 2012:116.
84
Försäkringskassan (2013a): Uppdaterat gränssnitt i handläggningen av
sjukpenningärenden på LFC – Tidig bedömning och Fortsatt bedömning och
samordning. Informationsmeddelande IM 2013:017.
Försäkringskassan (2013b): Metoder för bedömning av arbetsförmåga inom
sjukförsäkringen: slutrapport.
Grahn B, Kjellberg K, Ljungquist T., m.fl. (2012): Arbetsförmåga, del 1:
definitioner, modeller, perspektiv, prediktorer, riskfaktorer. Fysioterapi 5,
s. 42–52.
Inspektionen för socialförsäkringen (2010): Samverkan inom
socialförsäkringen: en sammanställning av uppföljnings- och
utvärderingsrapporter inom verksamheter finansierade med
samverkansmedel. ISF rapport 2010:2.
Inspektionen för socialförsäkringen (2011): Försäkringskassan tillämpning
av den nya sjukskrivningsprocessen. ISF rapport 2011:4.
Inspektionen för socialförsäkringen (2011): Bedömning av arbetsförmåga
vid de fasta tidsgränserna. ISF rapport 2011:5.
Inspektionen för socialförsäkringen (2011): Rutiner för övergång från
Försäkringskassan till Arbetsförmedlingen. ISF rapport 2011:6.
Mannelqvist R. (2012): Arbetsförmåga i sjukförsäkringen: rätt och
tillämpning. Iustus förlag Ab, Uppsala.
Mörk E, Liljeberg L. (2011): Fattig, sjuk och arbetslös – en beskrivning av
personer i kläm mellan stat och kommun. IFAU rapport 2011:17.
Nilsson S, Persson A, Ekberg K. (2009): Arbetsförmåga och
anställningsbarhet efter långvarig sjukskrivning. HELIX Working Papers
09/7, Linköpings universitet.
Nordenfelt L. (2008): The concept of work ability. P.I.E. Land S.A, Bryssel.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2013): Mental
health and work: Sweden. OECD Publishing.
Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011). Samverkan mellan
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet:
underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen.
Underlagsrapport 2 till parlamentariska socialförsäkringsutredningen
(S 2010:4).
Prop. 1996/97:28. Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och
förtidspension.
Prop. 2002/03:132. Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.
85
Prop. 2007/08:136. En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i
arbete.
Prop. 2010/11:100. 2011 års ekonomiska vårproposition: förslag till
riktlinjer.
Prop. 2011/12:113. Ett återinförande av begreppet normalt förekommande
arbete.
Socialdepartementet (2011): Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende
Inspektionen för socialförsäkringen.
Socialstyrelsen (2003): Ekonomiskt bistånd: stöd för rättstillämpning och
handläggning avärenden i den kommunala socialtjänsten.
Socialstyrelsen (2010): Begreppet allvarlig sjukdom/skada i ett
försäkringsmedicinskt sammanhang (uppdaterad 2012-03-14).
SOU 2012:31. Sänkta trösklar – högt i tak: arbete, utveckling trygghet.
Betänkande av FunkA-utredningen.
Statskontoret (2008): De nya insatserna för funktionshindrade inom
arbetsmarknadspolitiken: en utvärdering av trestegsmodellen. Rapport
2008:9.
Ståhl C. (2010): In cooperation we trust: interorganizational cooperation in
return-to-work and labour market reintegration. Doktorsavhandling nr
1171, Linköpings universitet.
Sveriges kommuner och landsting (2011): Gör rätt från dag ett: ekonomiskt
bistånd till långvarigt sjuka bidragsmottagare och personer utförsäkrade
från Försäkringskassan.
Sveriges kommuner och landsting (2012): Aktuell situation efter Gör rätt
från dag ett.
Vahlne Westerhäll L. (2008): Arbetsoförmåga: ur ett mångdisciplinärt
perspektiv. Santérus förlag, Lund.
86
Bilaga 1 Urval och metodbeskrivning
Regionala etikprövningsnämnden i Stockholm har godkänt projektet i
sin helhet.116
Registerstudien – urval och metodbeskrivning
Beskrivning av registerdata
Registerstudien baseras på individdata från Försäkringskassans
databas MiDAS och Socialstyrelsens databas HREG.117 Registerdata
innehåller uppgifter om individernas perioder med sjukpenning eller
sjukersättning, inskrivningsperioder hos Arbetsförmedlingen, sjukdomsdiagnoser vid sjukperioder och tidpunkten när personerna
uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen, samt utbetalningar av
ekonomiskt bistånd. Registerdata innehåller även detaljerade socioekonomiska karakteristika såsom kön, ålder, civilstånd, barn,
inkomst, bosättningslän och utbildningsnivå. De flesta uppgifter finns
för perioden 2003–2011. I urvalet ingår de personer som uppnådde
maximal tid i sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning under år
2010. Enligt data från Försäkringskassan uppnådde totalt 54 225
personer maximal tid i sjukförsäkringen under år 2010. Av dessa
uppnådde 23 912 personer maximal tid med sjukpenning och 30 313
personer maximal tid med tidsbegränsad sjukersättning.
Analyserna baseras på personer som uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen och som då lämnade sjukförsäkringen vid maximal tid.
Cirka 25 procent av dem som nådde maximal tid i sjukförsäkringen
under år 2010 lämnade inte sjukförsäkringen utan beviljades fler
sjukpenningdagar alternativt sjukersättning eller aktivitetsersättning.
116
117
Regionala etikprövningsnämnden i Stockholm, Dnr 2012/221-31/5.
MiDAS är en förkortning av Mikrodata för analys av socialförsäkringen och HREG är en
förkortning av Hushållsregister.
87
I analysen av registerdata betraktas de som uppnådde maximal tid
med sjukpenning som att de lämnade sjukförsäkringen, såvida de inte
inom 7 dagar från maximal tid beviljades fler dagar med sjukpenning,
eller fick sjukersättning eller aktivitetsersättning inom samma månad
eller inom 7 dagar efter uppnådd maximal tid. Att de som fick sjukersättning eller aktivitetsersättning inom samma månad anses ha fått
ersättning i direkt anslutning till maximal tid, beror på att både sjukersättning och aktivitetsersättning betalas ut månadsvis. Med ett sjukersättnings- och aktivitetsersättningsfall menas ett helt nytt fall eller
ersättning i ökad omfattning, om person hade sjukersättning eller
aktivitetsersättning på deltid innan maximal tid i sjukpenning
uppnåddes.
Personer som uppnådde maximal tid med tidsbegränsad sjukersättning anses ha lämnat sjukförsäkringen, om de inte hade ett
pågående sjukpenningfall vid maximal tid eller om de beviljades
sjukpenning inom 7 dagar efter uppnådd maximal tid, och om de inte
övergick till sjukersättning tills vidare vid maximal tid. Datum för när
personerna har fått sjukförsäkringsförmåner utgår från sjukfallsdatum, vilket betyder att de kan ha beviljats ersättningen retroaktivt.
Därför har vissa personer i praktiken lämnat sjukförsäkringen tillfälligt, men i analysen klassas de ändå som kvarvarande i sjukförsäkringen. Data som används i studien saknar information om beslutsdatum.
Urvalet i registerstudien består av totalt 40 593 personer som lämnade
sjukförsäkringen under år 2010. Av dessa lämnade 19 784 personer
sjukpenningförmån och 20 809 personer tidsbegränsad sjukersättning.
I Försäkringskassans register saknas uppgifter om en eller flera bakgrundsvariabler för ett antal personer. Därför består det slutliga
urvalet som används i analyserna av 38 156 personer som lämnade
sjukförsäkringen. Av dessa lämnade 19 228 personer sjukpenningförmån och 18 928 tidsbegränsad sjukersättning.
I analyserna definieras återvändare som personer som lämnade
sjukförsäkringen vid uppnådd maximal tid och som inom ett år från
maximal tid återvände till sjukpenningförmån med ett sjukfall på
längre än 30 dagar alternativt till aktivitetsersättning eller sjukersättning tills vidare. I studien analyseras det första fallet med sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning, om personen har flera
fall. Definitionen av återvändare skiljer sig här från definitionen i
aktstudien.
88
Analys
För att man ska kunna undersöka om risken att återvända till sjukförsäkringen varierar mellan olika typer av individer, relateras
egenskaper av personer som lämnade sjukförsäkringen vid maximal
tid till sannolikheten att återvända till sjukförsäkringen. Detta görs
med hjälp av logistiska regressionsmodeller. Skattningarna beskriver
hur olika faktorer samvarierar med sannolikheten att återvända till
sjukförsäkringen. Utfallsvariabeln är en indikator för om individen
återvänder till sjukförsäkringen inom ett år från maximal tid. De
skattningar som presenteras i avsnitt 5.2 ska ses som relativa förändringar av sannolikheten att återvända (oddskvoter). Om oddskvoten är
större än 1, är sannolikheten att återvända högre än i referensgruppen.
Om oddskvoten är mindre än 1, är sannolikheten att återvända lägre
än i referensgruppen. En oddskvot på 1 betyder att sannolikheten att
återvända inte skiljer sig från referensgruppen. En oddskvot på 3 ska
tolkas som att sannolikheten att återvända är 3 gånger större (eller
200 procent större) än för referensgruppen. En oddskvot på 0,5 ska
tolkas så att sannolikheten att återvända är hälften så stor som för
referensgruppen. Skattningarna kan förklara endast en mycket liten
del av variationen i sannolikheten att återvända. Det beror troligen på
att granskningen endast har grova indikatorer om individers hälsa
såsom sjukskrivningsdiagnos och sjukskrivningshistorik. Hälsa och
arbetsförmåga är trots allt är det som ska avgöra om personer återvänder till sjukförsäkringen eller inte.
Aktstudien – urval och metodbeskrivning
Aktstudien omfattar granskning av uppgifter i Försäkringskassans
ärendeakter, Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem (AIS) och
Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion.
Urval
Urvalsbasen i aktstudien är personer som under tredje kvartalet 2010
uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen, lämnade sjukförsäkringen
och skrev in sig på Arbetsförmedlingen, och som sedan återvände till
sjukförsäkringens sjukpenningförmån fram till och med den 30
september 2011. Anledningen till att endast de som återvände till
sjukpenningförmån (inte till sjukersättning tills vidare) inkluderades i
aktstudien är att man ska kunna undersöka en mer homogen grupp,
89
för vilken kontinuerliga utredningsinsatser genomförs enligt rehabiliteringskedjan. Cirka hälften av personerna i aktstudien hade dock
ansökt om sjukersättning tills vidare och hade därför en pågående
utredning om detta.
Urvalsbasen består av 2 738 personer (1 991 kvinnor och 747 män).
Från denna urvalsbas gjordes ett obundet slumpmässigt urval av 300
personer. Tabell 9.1 presenterar urvalsbasen, urvalet för aktstudien
samt inkluderade i studien. I granskningen framkom att 21 personer
inte uppfyllde urvalskriterierna för studien (tabell 9.2). Därmed kom
279 personer att inkluderas i aktstudien. Jämfört med urvalspopulationen kom det slutliga urvalet (inkluderade i aktstudien) att bestå av
en något större andel personer i åldern 30–49 år och en något mindre
andel personer i åldern 50–59 år. Vidare fanns det också en viss
skillnad vad gäller förmån vid maximal tid. Där hade en något större
andel män sjukpenning och en något större andel kvinnor tidsbegränsad sjukersättning, jämfört med urvalspopulationen (se tabell 9.1).
ISF bedömer dock, med utgångspunkt från aktstudiens syfte, att dessa
skillnader inte bör påverka resultaten i någon väsentlig utsträckning.
Tabell 9.3 visar urvalen, vad gäller enbart återvändare, i registerstudien (n=20 732) och i aktstudien (n=279). Jämförelsen visar att
andelen kvinnor är något större och andelen män något mindre i
aktstudien. Vidare visar tabellen att andelen personer i åldersgruppen
50–59 år är något större och andelen 60 år och äldre något mindre
samt att andelen personer med enbart förgymnasial utbildning eller
eftergymnasial utbildning är något större och att andelen med
gymnasial utbildning något mindre i aktstudien. Det går inte att
jämföra andelen personer som hade anställning eller saknade anställning vid maximal tid. Det beror på att uppgifterna i aktstudien baseras
på Försäkringskassans ärendeakter, där det finns uppgift om anställningsgrad, medan uppgifterna i registerstudien baseras på hur många
som är arbetssökande (inskrivna hos Arbetsförmedlingen). Även
personer med anställning kan vara registrerade som arbetssökande
eller inskrivna i program hos Arbetsförmedlingen.
Försäkringskassans ärendeakter
För personerna i urvalet beställdes ärendeakter från Försäkringskassan. Ärendeakterna gällde samtliga ärenden som var aktuella 6
månader innan personerna lämnade sjukförsäkringen vid maximal tid
och samtliga akter som upprättades när de återvände till försäkringen.
De akter som påbörjades när personerna återvände innehåller
90
information från det datum personerna återvände till sjukförsäkringen
fram till och med februari 2012. Utredare hos ISF granskade ärendeakterna och registrerade uppgifter från ärendeakterna för varje person,
bland annat diagnoser, utredningar med den enskilda, utredningar där
arbetsgivaren eller Arbetsförmedlingen respektive hälso- och sjukvården var involverade. Granskningen fokuserade främst på insatser
som genomförts, efter att personerna hade återvänt till sjukförsäkringen.
Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem
För personerna i urvalet hämtades även uppgifter från Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem (AIS). Datainsamlingen genomfördes
genom att handläggare hos Arbetsförmedlingen hämtade uppgifter för
varje person direkt från AIS, vilka utredare hos ISF registrerade.
Uppgifterna som registrerades gällde bland annat yrke, utbildningsnivå, deltagande i program och insatser hos Arbetsförmedlingen samt
överlämnings- och avstämningsmöten med Försäkringskassan eller
arbetsgivaren.
Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter
deltagande i arbetslivsintroduktion
Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion hämtades från Försäkringskassans
ärendeakter. I de fall där en kopia av denna dokumentation saknades i
Försäkringskassan akter, beställdes kopior på dokumenten direkt från
Arbetsförmedlingen. Totalt fanns det 235 dokumentationer att tillgå
för granskning och analys (tabell 9.4). Utredare hos ISF granskade
dokumentationerna och för varje person registrerade de uppgifter om
aktiviteter som personerna hade deltagit i inom ramen för programmet arbetslivsintroduktion, Arbetsförmedlingens bedömningar efter
programmet samt vad bedömningarna baserades på.
Kvalitetssäkring
Försäkringskassans ärendeakter granskades av tre erfarna utredare,
som alla har erfarenhet från handläggning inom Försäkringskassan
och därmed god insikt i både handläggningsrutiner och ärendeakternas disposition. Aktstudien kvalitetssäkrades initialt genom att
tio provakter, som inte ingick i urvalet, granskades av samtliga
utredare. Efter detta jämfördes och diskuterades resultatet i syfte att
91
kalibrera granskningen. Under granskningen av ärendeakterna
genomfördes sedan flera möten och diskussioner för ytterligare
kalibrering i syfte att undvika oklarheter och felkällor.
Uppgifter från Arbetsförmedlingen hämtades direkt från myndighetens platsförmedlingssystem. Granskningen förbereddes med en
omfattande genomgång av vilka uppgifter som finns registrerade i
systemet och vilka uppgifter som, med utgångspunkt från aktstudiens
syfte, var aktuella för granskning. Granskningen genomfördes sedan
av två erfarna handläggare hos Arbetsförmedlingen och två erfarna
utredare hos ISF. Under granskningens gång hölls kontinuerliga
diskussioner för kalibrering i syfte att undvika oklarheter och
felkällor.
Granskningen av Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion förbereddes genom en
provgranskning av 20 dokument för att få en uppfattning om vilka
uppgifter som fanns registrerade i dokumenten och vilka uppgifter
som, med utgångspunkt från aktstudiens syfte, var aktuella för
granskning. Granskningen genomfördes av två erfarna utredare hos
ISF. Under granskningens gång hölls kontinuerliga diskussioner för
kalibrering i syfte att undvika oklarheter och felkällor.
Samtliga delar av granskningen av akter genomfördes elektroniskt
med hjälp av ett enkätverktyg som gjorde det möjligt att bygga in
vissa kvalitetssäkringar i enkäten, exempelvis genom att göra frågor
obligatoriska eller kräva att svar anges i ett visst format. På så sätt var
det möjligt att minimera risken för att felaktiga inmatningar gjordes
eller att frågor förblev obesvarade. Dessutom fanns det möjlighet att i
slutet av enkäten skriva kommentarer för att klargöra uppgifter där
det fanns risk för missuppfattningar eller potentiella felkällor.
Analys
Efter avslutad datainsamling fördes datamaterialet över från enkätverktyget till datorbaserade analysprogram. Analysen är baserad på
deskriptiva redogörelser.
Metodologiska överväganden
Underlaget i granskningen utgörs av dels en registerstudie, dels en
aktstudie. Registerstudien avser personer som uppnådde maximal tid
och lämnade sjukförsäkringen under år 2010. Sedan denna tidsperiod
92
har vissa förhållanden förändrats som innebär att de resultat som
presenteras i denna rapport inte självklart kan ses som representativa
för gruppen som senare uppnått eller uppnår maximal tid i sjukförsäkringen.
För det första har det regelverk ändrats som omfattade gruppen som
undersökts i registerstudien, det vill säga efter det första året när
personerna lämnade sjukförsäkringen efter att ha uppnått maximal tid.
Alla som uppnådde maximal tid under år 2010 hade inte exponerats
för de fasta tidsgränserna i rehabiliteringskedjan, och därigenom
saknade de en prövning mot en allt bredare arbetsmarknad i ett relativt tidigt skede av sjukfallet. De övergångsregler som fanns efter år
2008 innebar att personer med längre sjukskrivningstider prövades
mot tidsgränsen 180 dagar, men de kunde då ha haft sjukfall som
hade pågått under väsentligt längre tid. Resultaten bör därför tolkas
med försiktighet.
För det andra har regelverket ändrats, så att det för personer med
allvarlig sjukdom tillkommit fler och bredare undantagsregler. Till
exempel utvidgades rätten till förmånen ”fler dagar med sjukpenning
på fortsättningsnivå” till att omfatta situationer, där det framstår som
oskäligt att inte betala ut sjukpenning (se avsnitt 2.2).118 Försäkringskassan har dessutom, efter en omfattande genomgång av domar i
kammarrätter och Högsta förvaltningsdomstolen, bedömt att Försäkringskassans tolkning av kraven för rätten till sjukersättning borde
nyanseras, vilket kan innebära att fler beviljas denna förmån.119 Detta
sammantaget kan i framtiden leda till att färre personer når maximal
tid och att fler personer kan komma att beviljas sjukersättning tills
vidare. Detta kan framöver förändra sammansättningen av gruppen
som uppnår maximal tid och lämnar sjukförsäkringen.
ISF:s möjligheter att följa upp vilka insatser Arbetsförmedlingen har
genomfört för personer som uppnått maximal tid har till viss del
begränsats av tillgången på data och uppgifter. ISF har i aktstudien
inte haft tillgång till Arbetsförmedlingens sökandedossierer, utan
enbart till de uppgifter som finns registrerade i myndighetens
platsförmedlingssystem.
Aktstudien har inte inkluderat personer som lämnat sjukförsäkringen
vid maximal tid och sedan inte återvänt till sjukförsäkringen. ISF kan
118
119
Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 10, s. 62–64.
Försäkringskassan (2012g); Försäkringskassan (2012h), informationsmeddelande 2012:116.
93
därför inte att uttala sig om Arbetsförmedlingens insatser har påverkat
sannolikheten att återvända till sjukförsäkringen. Eftersom ISF inte
har tillgång till data om avslag, kan ISF inte heller uttala sig om hur
många av dem som uppnådde maximal tid som ansökte om ersättning
från sjukförsäkringen igen och fick avslag på ansökan.
94
95
34
66
Förmån vid maximal tid
Sjukpenning
Tidsbegränsad SA
34
66
1
60
33
6
43
46
11
Kvinnor
(n=1988)
34
66
2
55
35
8
46
44
10
Män
(n=750)
30
70
1
57
36
6
47
42
11
72
28
Samtliga
(n=300)
25
75
60
33
6
48
39
13
Kvinnor
(n=215)
38
62
1
51
41
7
43
51
6
Män
(n=85)
Urval till studien 2
30
70
1
57
36
6
48
41
11
73
27
Samtliga
(n=279)
26
74
59
35
6
50
37
13
Kvinnor
(n=203)
38
62
1
52
40
8
45
49
6
Män
(n=76)
Inkluderade i studien 3
1
Samtliga personer som hade uppnått maximal tid i sjukförsäkringen under tredje kvartalet (1 juli – 30 september) 2010, som lämnade sjukförsäkringen och skrev in
sig hos Arbetsförmedlingen, och som sedan återvände till sjukförsäkringen fram till och med den 30 september 2011.
2
Obundet slumpmässigt urval av 300 personer från urvalspopulationen.
3
Av de 300 personerna i urvalet till studien uppfyllde 21 personer inte urvalskriterierna.
4
Inklusive hela Gävleborgs län.
1
58
34
7
44
45
11
Region (bostadsort)
Götaland
Svealand 4
Norrland
Åldersgrupp
Under 30 år
30–49 år
50–59 år
60 år och äldre
73
27
Samtliga
(n=2738)
Urvalspopulation 1
Urvalspopulation, urval och inkluderade i aktstudien, andel (%) personer
Kön
Kvinna
Man
Tabell 9.1.
Tabell 9.2.
Antal
1
3
1
2
4
1
6
2
1
Anledningar till bortfall i urvalet till aktstudien
Anledning till bortfall
Lämnade inte sjukförsäkringen efter att ha uppnått maximal tid i
försäkringen.
Lämnade sjukförsäkringen vid annan tidpunkt än tredje kvartalet 2010.
Återvände till sjukförsäkringen senare än 30 september 2011.
Skrev inte in sig hos Arbetsförmedlingen efter att ha uppnått maximal tid i
sjukförsäkringen.
Återvände inte till sjukförsäkringen (i arbete eller arbetssökande).
Fick omgående avslag på ansökan om sjukpenning och återvände således
inte till sjukförsäkringen.
Hade endast ansökt om sjukersättning (inte sjukpenning).
Beviljades sjukersättning inom en månad efter att ha uppnått maximal tid i
sjukförsäkringen och avbröt således insatser hos Arbetsförmedlingen i förtid.
Hade skyddad identitet – ärendeakter var inte tillgängliga för granskning.
96
Tabell 9.3.
Demografiska uppgifter för urvalen i registerstudien
och aktstudien, andel (%) personer
Registerstudie (återvändare)
Samtliga
(n=20 732)
Kvinnor
(n=14 448)
Män
(n=6 284)
Aktstudie
Samtliga
(n=279)
Kvinnor
(n=203)
Män
(n=76)
Kön
Kvinna
Man
70
30
Åldersgrupp
Under 30 år
30–49 år
50–59 år
60 år och äldre
2
56
33
9
2
59
32
8
2
51
36
11
1
57
36
6
59
35
6
1
51
40
8
Utbildningsnivå
Förgymnasial utb.
Gymnasial utb.
Eftergymnasial utb.
20
57
23
18
57
25
25
57
17
28
45
27
25
46
29
33
43
24
Sysselsättning vid maximal tid
Anställning 1
n.a.
Arbetssökande/
91
Arbetslös 2
n.a.
91
n.a.
91
49
51
51
49
43
57
73
27
1
Anställning på hel- eller deltid med eller utan lönebidrag.
I registerstudien är personer som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen registrerade och i
aktstudien är personer som saknar anställning registrerade.
2
97
Tabell 9.4.
Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation
efter deltagande i arbetslivsintroduktion (aktstudie)
Samtliga
(n=275) 1
Kvinnor
(n=202)
Män
(n=73)
172
127
45
63
43
20
Totalt för analys
Antal
Andel
235
86 %
170
84 %
65
89 %
Bortfall
Antal
Andel
40
14 %
32
16 %
8
11 %
Inhämtade dokument
Dokumentation som fanns i
Försäkringskassans akter
Kompletterande dokumentation från
Arbetsförmedlingen 2
1
Fyra personer (1 kvinna och 3 män) hade inte deltagit i programmet arbetslivsintroduktion hos
Arbetsförmedlingen.
2
I de ärenden där dokumentation inte fanns i Försäkringskassans akter beställdes kopia på
dokumentation direkt från Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen levererade 63 av de 103
beställda dokumentationerna.
98
Bilaga 2 Tabeller och figurer
99
Tabell 10.1.
Registerstudie: genomsnittlig arbetsinkomst under åren
2009 och 2010
Genomsnittlig arbetsinkomst
2009
2010
Alla
Kvinna
Man
43 000
44 900
38 500
59 300
61 200
55 100
Under 30 år
30–49 år
50–59 år
60 år och äldre
16 900
35 600
51 900
64 700
36 200
51 600
70 100
78 000
Född i Sverige
Utrikesfödd
46 600
29 400
64 100
41 500
Förgymnasial utbildning
Gymnasial utbildning
Eftergymnasial utbildning
27 700
37 400
70 100
40 000
52 900
93 100
Vid maximal tid i sjukförsäkringen
Psykiska sjukdomar
Muskuloskeletala sjukdomar
Nervsystemets sjukdomar
Cirkulationsorganens sjukdomar
Symtom och sjukdomstecken
Skador och förgiftningar
Övriga diagnoser
38 200
43 600
47 400
62 600
47 900
45 500
55 100
54 200
59 200
59 400
82 500
65 500
62 700
75 400
Sjukpenning
Tidsbegränsad sjukersättning
25 % omfattning av förmån
50 % omfattning av förmån
75 % omfattning av förmån
100 % omfattning av förmån
43 200
42 700
165 300
87 500
47 400
9 900
64 700
54 100
208 500
114 000
66 600
20 300
Inskriven hos Arbetsförmedlingen
Inte inskriven
33 100
100 200
45 300
142 800
Inom ett år efter uppnådd maximal tid
Återvänder till sjukförsäkringen
Återvänder inte
38 300
48 200
49 600
69 800
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
Anmärkning: Bland personer som lämnade sjukförsäkringen under år 2010 efter att ha uppnått
maximal tid.
100
Tabell 10.2.
Registerstudie: andel (%) personer som hade minskad,
oförändrad eller ökad arbetsinkomst mellan åren 2009
och 2010
Arbetsinkomst
Minskad
Oförändrad
Ökad
Alla
Kvinna
Man
10,8
10,7
11,1
58,1
57,7
60,4
31,1
32,2
28,5
Under 30 år
30–49 år
50–59 år
60 år och äldre
9,9
9,7
11,3
16,4
61,3
60,5
55,4
51,4
28,8
29,8
33,3
32,3
Född i Sverige
Utrikesfödd
11,0
10,2
56,2
65,1
32,8
24,6
Förgymnasial utbildning
Gymnasial utbildning
Eftergymnasial utbildning
9,6
10,5
12,8
65,5
59,7
47,6
24,9
29,8
39,6
Vid maximal tid i sjukförsäkringen
Psykiska sjukdomar
Muskuloskeletala sjukdomar
Nervsystemets sjukdomar
Cirkulationsorganens sjukdomar
Symtom och sjukdomstecken
Skador och förgiftningar
Övriga diagnoser
9,8
11,6
13,1
13,2
12,3
10,2
12,1
60,4
57,4
56,8
49,4
55,5
57,7
52,1
29,8
31
30,1
37,3
32,3
32,0
35,8
Sjukpenning
Tidsbegränsad sjukersättning
25 % omfattning av förmån
50 % omfattning av förmån
75 % omfattning av förmån
100 % omfattning av förmån
13,1
8,4
12,6
17,2
18,2
8,2
52,5
63,9
19,7
33,4
41,6
72,6
34,3
27,7
67,7
49,3
40,2
19,2
Inskriven hos Arbetsförmedlingen
Inte inskriven
10,9
10,3
62,3
33,3
26,8
56,3
Inom ett år efter uppnådd maximal tid
Återvände till sjukförsäkringen
Återvände inte
11,3
10,2
61,7
54,1
27,0
35,6
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
Anmärkning: Bland personer som lämnade sjukförsäkringen år 2010 efter att ha uppnått
maximal tid. Minskad arbetsinkomst avser en minskning på minst 12 000 kronor per år,
oförändrad arbetsinkomst avser en förändring av årsinkomsten som är mindre än 12 000 kronor,
och ökad arbetsinkomst avser en ökning på minst 12 000 kronor per år.
101
Tabell 10.3.
Registerstudie: andel (%) personer som fick
ekonomiskt bistånd under minst 6 månader år 2009
och minst 6 av 12 månader efter uppnådd maximal tid
Ekonomiskt bistånd
År 2009
12 månader Ökning (procentefter maximal tid
enheter)
Alla
Kvinna
Man
2,5
2,4
2,6
8,6
7,9
10,3
+6,1
+5,5
+7,7
Under 30 år
30–49 år
50–59 år
60 år och äldre
4,0
2,9
2,1
0,5
9,6
11,0
6,0
2,0
+5,6
+8,1
+3,9
+1,5
Född i Sverige
Utrikesfödd
1,8
5,0
7,9
11,5
+6,1
+6,5
Vid maximal tid i sjukförsäkringen
Psykiska sjukdomar
Muskuloskeletala sjukdomar
Nervsystemets sjukdomar
Cirkulationsorganens sjukdomar
Symtom och sjukdomstecken
Skador och förgiftningar
Övriga diagnoser
3,0
1,9
2,7
2,0
2,8
2,1
2,0
11,9
5,3
7,2
5,8
6,0
6,4
6,7
+8,9
+3,4
+4,5
+3,8
+3,2
+4,3
+4,7
Sjukpenning
Tidsbegränsad sjukersättning
25 % omfattning av förmån
50 % omfattning av förmån
75 % omfattning av förmån
100 % omfattning av förmån
2,3
2,6
0,5
1,9
1,2
3,0
4,1
13,0
0,7
3,1
4,1
11,7
+1,8
+10,4
+0,2
+1,2
+2,9
+8,7
Inskriven hos Arbetsförmedlingen
Inte inskriven
2,5
2,4
8,6
9,0
+6,1
+6,6
Inom ett år efter uppnådd maximal tid
Återvände till sjukförsäkringen
Återvände inte
1,9
3,1
5,2
12,2
+3,3
+9,1
Källa: Socialstyrelsens HREG-databas och Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s
beräkningar.
102
Figur 10.1.
Registerstudie: andel (%) personer som återvände till
sjukförsäkringen inom ett år efter att de under år 2010
uppnådde maximal tid, uppdelad på län
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
103
Tabell 10.4.
Registerstudie: sannolikhet att återvända till
sjukförsäkringen per län (resultatredovisning av
bostadslän i tabell 5.1)
Personer som
uppnådde maximal tid
Maximal tid med
sjukpenning
Maximal tid med
sjukersättning
Maximal tid med
sjukpenning eller
sjukersättning
(Modell 1)
Oddskvot (seEform)
(Modell 2)
Oddskvot (seEform)
(Modell 3)
Oddskvot (seEform)
0,893
1,172*
0,879
0,614***
1,123
0,970
1,163*
1,620***
1,342***
1,150
0,982
1
0,661***
1,364***
0,653***
1,131
1,395***
0,999
1,103*
1,122
0,863*
0,928
1,059
0,829
0,648***
1,213***
1,039
1,197***
1,554***
1,404***
1,292***
1,103**
1
0,865**
1,322***
0,743***
1,379***
1,296***
0,834***
1,042
1,107*
0,991
Bostadsort:
Blekinge
Dalarna
Gotland
Gävleborg
Halland
Jämtland
Jönköping
Kalmar
Kronoberg
Norrbotten
Skåne
Stockholm (referens)
Södermanland
Uppsala
Värmland
Västerbotten
Västernorrland
Västmanland
Västra Götaland
Örebro
Östergötland
0,976
0,959
0,771
0,725***
1,337***
1,101
1,307***
1,511***
1,474***
1,444***
1,216***
1
1,121
1,287***
0,815**
1,689***
1,285***
0,662***
0,988
1,097
1,141*
(0,117)
(0,082)
(0,183)
(0,076)
(0,136)
(0,114)
(0,123)
(0,146)
(0,159)
(0,142)
(0,068)
(0,105)
(0,095)
(0,076)
(0,156)
(0,105)
(0,061)
(0,053)
(0,084)
(0,089)
(0,092)
(0,099)
(0,197)
(0,048)
(0,102)
(0,100)
(0,102)
(0,181)
(0,146)
(0,127)
(0,063)
(0,065)
(0,102)
(0,070)
(0,104)
(0,170)
(0,081)
(0,057)
(0,097)
(0,075)
(0,072)
(0,064)
(0,135)
(0,040)
(0,081)
(0,075)
(0,076)
(0,114)
(0,107)
(0,094)
(0,046)
(0,058)
(0,069)
(0,052)
(0,089)
(0,087)
(0,051)
(0,039)
(0,063)
(0,057)
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
Anmärkning: Logistisk regression. Koefficienterna är oddskvoter. Standardfel inom parentes.
* anger statistisk signifikans på 10 % nivå, ** anger statistisk signifikans på 5 % nivå och
*** anger statistisk signifikans på 1 % nivå. Antalet observationer är något färre än det antal
personer som år 2010 lämnade sjukförsäkringen vid maximal tid, eftersom det för ett antal
personer saknas data för en eller flera variabler. Resultat för övriga variabler presenteras i
tabell 5.1.
104
Tabell 10.5.
Registerstudie: demografiska uppgifter med jämförelse
av grupperna som återvände eller inte återvände till
sjukförsäkringen inom ett år efter att de uppnådde
maximal tid, andel (%) personer
Återvände
till sjukförsäkringen
n
Åldersgrupp
Under 30 år
30–49 år
50–59 år
60 år och äldre
20 732
Utbildningsnivå
Förgymnasial utb.
Gymnasial utb.
Eftergymnasial utb.
20 694
Födelseland
Född i Sverige
Utrikesfödd
20 732
Civilstånd och barn
Gift
Ogift
Skild eller
änka/änkeman
20 702
Barn
Barn i åldern 0–17 år
20 732
Kvinnor Män
Återvände inte
till sjukförsäkringen
n
Kvinnor Män
19 861
2
59
32
8
2
51
36
11
18
57
25
25
57
17
80
20
74
26
42
34
24
37
42
21
45
41
2
63
27
8
3
57
28
12
19
56
25
26
55
19
81
19
76
24
40
36
24
34
47
19
50
41
19 785
19 861
19 738
19 861
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
105
Tabell 10.6.
Registerstudie: socioekonomiska uppgifter med
jämförelse av grupperna som återvände eller inte
återvände till sjukförsäkringen inom ett år efter att de
uppnådde maximal tid (genomsnittliga uppgifter)
Återvände till
sjukförsäkringen
n
Inkomst
Arbetsinkomst
år 2010 (kronor)
Pensionsgrundande inkomst
år 2010 (kronor)
Förändring av arbetsinkomst
år 2009–2010 (kronor)
Arbetsinkomst >100 000 kr
år 2003–2009 (antal år)
Kvinnor
Män
20 680 51 400
45 000
Återvände inte till
sjukförsäkringen
n
19 335
Kvinnor
Män
71 500
66 000
20 680 175 500 183 700
19 335 161 100 161 600
20 522 +12 100 +10 600
18 320 +23 900 +27 400
20 691
2,04
2,34
19 416
1,91
2,04
11 352
49,5
47,5
8 432
49,2
47,3
9 380
58,5
56,2
11 429
59,1
56,9
Arbetslöshet sedan år 2003
Arbetslöshet historiskt
(antal månader)
20 732
19,0
21,6
19 861
21,5
23,4
Arbetsförmedlingen (Af)
Inskriven hos Af vid
maximal tid (andel, %)
20 732
91
91
19 861
78
79
19 823
4
3
17 307
7
6
Sjukförmåner sedan år 2003
Lämnade sjukpenning
(antal månader sjukpenning)
Lämnade tidsbegränsad
sjukersättning
(antal månader sjukersättning)
Går från Af till arbete
inom ett år från maximal tid i
sjukförsäkringen (andel, %)
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
106
Tabell 10.7.
Registerstudie: uppgifter om diagnos med jämförelse
av grupperna som återvände eller inte återvände till
sjukförsäkringen inom ett år efter att de uppnådde
maximal tid, andel (%) personer
Återvände till
sjukförsäkringen
n
Huvuddiagnos vid maximal tid
Psykiska sjukdomar
Muskuloskeletala sjukdomar
Nervsystemets sjukdomar
Cirkulationsorganens sjukdomar
Symtom och sjukdomstecken
Skador och förgiftningar
Övriga diagnoser
Kvinnor
Män
20 401
Återvände inte till
sjukförsäkringen
n
Kvinnor
Män
50
29
2
1
3
6
9
49
25
2
4
2
8
9
19 571
45
32
3
2
4
6
9
41
30
3
5
3
8
10
Källa: Försäkringskassans MiDAS-databas. ISF:s beräkningar.
107
Tabell 10.8.
Gruppering av de diagnoser som förekom bland
personerna i aktstudien, enligt ICD-10
ICD-10 kod
F00–F99
Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar
M00 – M99
Sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven
A00–B99
C00–D48
D59–D89
E00–E90
G00–G99
H00–H59
H60–H95
I00–I99
J00–J99
K00–K93
L00–L99
N00–N99
R00–R99
S00–T98
Z00–Z99
Övriga diagnoskapitel
Vissa infektionssjukdomar och parasitsjukdomar
Tumörsjukdomar
Sjukdomar i blod och blodbildande organ samt vissa rubbningar i
immunsystemet
Endokrina sjukdomar, nutritionsrubbningar och
ämnesomsättningssjukdomar
Sjukdomar i nervsystemet
Sjukdomar i ögat och närliggande organ
Sjukdomar i örat och mastoidutskottet
Cirkulationsorganens sjukdomar
Andningsorganens sjukdomar
Matsmältningsorganens sjukdomar
Hudens och underhudens sjukdomar
Sjukdomar i urin- och könsorganen
Symtom, sjukdomstecken och onormala kliniska fynd och
laboratoriefynd som ej klassificeras annorstädes
Skador, förgiftningar och vissa andra följder av yttre orsaker
Faktorer av betydelse för hälsotillståndet och för kontakter med
hälso- och sjukvården
Anmärkning: ICD-10 (International Classification of Diseases and Related Health Problems –
10th Revision) är en internationell sjukdomsklassifikation med diagnoskoder för att grupperna
sjukdomar och hälsorelaterade problem samt dödsorsaker, se Socialstyrelsens webbplats:
www.socialstyrelsen.se.
108
Tabell 10.9.
Aktstudie: diagnoskapitel enligt ICD-10 vid maximal
tid för personer som återvände till sjukförsäkringen,
andel (%) personer
Samtliga
(n=279)
Kvinnor
(n=203)
Män
(n=76)
55
33
12
55
35
10
55
29
16
Huvuddiagnos eller bidiagnos
Psykisk sjukdom (F00–F99)
Muskuloskeletal sjukdom (M00–M99)
Övriga diagnoskapitel
Flera diagnoser inom ett och samma
diagnoskapitel
65
46
29
39
66
47
27
39
60
41
32
39
Ett eller flera diagnoskapitel
Enbart psykisk sjukdom (F00–F99)
Enbart muskuloskeletal sjukdom(M00–M99)
Enbart övriga diagnoskapitel
Psykisk sjukdom + muskuloskeletal sjukdom
Psykisk sjukdom + övriga diagnoskapitel
Muskuloskeletal sjukdom + övriga diagnoskap.
Psykisk sjukdom + muskuloskeletal sjukdom +
övriga diagnoskapitel
39
21
7
12
9
7
5
40
22
4
11
9
8
6
36
18
15
15
9
6
1
Antal diagnoser
En diagnos
Två diagnoser
Tre diagnoser
Fyra diagnoser
Fem eller fler diagnoser
43 1
33
15
6
4
44
30
15
7
4
39
40
16
4
1
Huvuddiagnos
Psykisk sjukdom (F00–F99)
Muskuloskeletal sjukdom (M00–M99)
Övriga diagnoskapitel
Källa: Försäkringskassans ärendeakter; läkarintyg som gällde fram till att personer uppnådde
maximal tid i sjukförsäkringen.
1
24 % psykisk sjukdom, 14 % muskuloskeletal sjukdom och 5 % övriga diagnoskapitel.
109
Tabell 10.10. Aktstudie: andel (%) personer som fått olika
bedömningar i Arbetsförmedlingens sammanfattande
dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion. Flera alternativ kan förekomma för en person.
Samtliga
(n=229)
Kvinnor
(n=167)
Män
(n=62)
9
9
10
67
63
77
17
17
16
Om arbetsförmåga
Har partiell arbetsförmåga 1
Saknar arbetsförmåga
Arbetsförmåga kan inte utökas genom
insatser hos Arbetsförmedlingen
21
17
4
23
19
5
15
14
-
Om hälsa
Behov av medicinsk rehabilitering och vård
Hälsa har försämrats under tid i
arbetslivsintroduktion
41
12
39
14
47
8
Om fortsatta insatser hos Arbetsförmedlingen
Fortsatta insatser hos Arbetsförmedlingen
är möjliga
Fortsatta insatser hos Arbetsförmedlingen
är inte aktuella
Står inte till arbetsmarknadens förfogande
Källa: Arbetsförmedlingens sammanfattande dokumentation efter deltagande i arbetslivsintroduktion.
1
Partiell arbetsförmåga i anpassat eller inte anpassat arbete.
110
111
45
11
13
10
5
5
5
6
Samtliga
(n=275)
42
12
13
11
6
5
5
6
Kvinnor
(n=202)
52
10
13
7
6
4
8
Män
(n=73)
3
29
44
17
5
1
1
-
Samtliga
(n=279)
3
29
42
19
5
1
1
-
Kvinnor
(n=203)
19
13
33
15
7
3
3
7
Samtliga
(n=243)
21
12
33
15
8
2
3
6
Kvinnor
(n=175)
2
16
18
30
16
6
4
10
Män
(n=68)
Återvändande till
första utredningsinsats 2
Fyra personer hade inte deltagit i Arbetsförmedlingens program arbetslivsintroduktion.
För 34 personer hade ingen utredningsinsats genomförts med avseende på personligt möte, telefonutredning, Sassam-utredning eller avstämningsmöte där
arbetsgivaren eller Arbetsförmedlingen deltog (inhämtande av medicinska underlag och kontakt med behandlande läkare är inte inkluderade).
1
3
30
50
9
5
2
1
-
Män
(n=76)
Återvändande till första
sjukpenningrättsbedömning
Källa: Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem (AIS) och Försäkringskassans ärendeakter.
<8
8–30
31–60
61–90
91–120
121–150
151–180
> 180
Antal dagar
Avslutad arbetslivsintroduktion
till återvändande 1
Tabell 10.11. Aktstudie: antal dagar från avslutad arbetslivsintroduktion till återvändande till sjukförsäkringen, från
återvändande till den första bedömningen av rätten till sjukpenning samt den första utredningsinsatsen,
andel (%) personer
Tabell 10.12. Aktstudie: utredningsinsatser uppdelade på om
personer vid återvändande fått eller inte fått en ny
personlig handläggare hos Försäkringskassan, andel
(%) personer
Ny
handläggare
Inte ny
handläggare
Utredning med enbart försäkrade
Kartläggningsmöte
Telefonutredning
Sassam-utredning
n=201
19
71
50
n=78
20
63
22
Inhämtande av andra medicinska underlag eller
uppgifter än läkarintyg
LUH, SLU, TMU, FMU 1
Kontakt med behandlande läkare 2
n=201
n=78
43
45
44
46
Utredning där arbetsgivaren var
delaktig (anställda) 3
Avstämningsmöte
Telefonkontakt med arbetsgivare
Begäran om arbetsgivarutlåtande
n=80
n=48
22
21
8
40
23
4
Utredning där Arbetsförmedlingen var delaktig
(personer som saknar anställning) 3
Avstämningsmöte
n=122
n=29
25
41
Källa: Försäkringskassans ärendeakter.
1
Ett eller flera av de medicinska underlagen läkarintyg om hälsotillstånd (LUH), särskilt
läkarutlåtande (SLU), teambaserad medicinsk utredning (TMU) och försäkringsmedicinsk
utredning (FMU) hade inhämtats.
2
Telefonkontakt, brevkontakt eller elektronisk ärendekommunikation med riktade frågor till
behandlande läkare hade genomförts.
3
Sysselsättning vid återvändande till sjukförsäkringen.
112
Tabell 10.13. Aktstudie: ansökt eller inte ansökt om sjukersättning
tills vidare, andel (%) personer
Ansökt om
sjukersättning
(n=149)
Inte ansökt om
sjukersättning
(n=130)
Kön
Kvinna
Man
74
26
72
28
Utbildningsnivå
Förgymnasial utbildning
Gymnasial utbildning
Eftergymnasial utbildning
30
46
24
25
44
31
Sysselsättning vid maximal tid
Heltidsanställning 1
Deltidsanställning 1, 2
Saknar anställning
28
19
53
38
14
48
Förmån vid maximal tid
Sjukpenning
Tidsbegränsad sjukersättning
7
93
54
46
Omfattning av förmån vid maximal tid
25–75 procent
100 procent
29
71
27
73
Huvuddiagnos vid maximal tid
Psykiska sjukdomar
Muskuloskeletala sjukdomar
Övriga diagnoskapitel enligt ICD-10
53
36
11
58
30
12
Källa: Försäkringskassans ärendeakter och Arbetsförmedlingens platsförmedlingssystem (AIS).
1
2
Anställning med eller utan lönebidrag.
Deltidsanställning ≤ 30 timmar per vecka.
113
Rapport 20XX:X Verdana 12
Titel
Times New Roman
19/22
Graviditetspenning och sjukpenning vid graviditet
4,5 mm
– undertitel Verdana 10/15
ISF 2011:16
adress
Box
202,
101
2424
Stockholm
besöksadress
Fleminggatan
7 77
adress
Box
202,
101
24
Stockholm
besöksadress
Fleminggatan
adress
Box
adress
B
adress
Box
202,
101
Stockholm
besöksadress
Fleminggatan
telefon
0808
5858
0000
1515
0000
fax
0808
5858
0000
1515
9090
e-post
[email protected]
webb
www.inspsf.se
telefon
08
58
00
15
00
fax
08
58
00
15
90
e-post
[email protected]
webb
www.inspsf.se
telefon
080
telefon
telefon
fax
e-post
[email protected]
webb
www.inspsf.se
