Tjänsteutlåtande
Utfärdat 2010-10-18
Diarienummer 0831/10
Repronummer 257/10
Enheten för välfärd och utbildning
Välfärdsgruppen
Hans Wrenne
031 368 03 14
[email protected]
Yttrande över förslag till förändring i diskrimineringslagen, Ds 2010:20
Förslag till beslut
I kommunstyrelsen
Yttrande till Integrations- och jämställdhetsdepartementet i enlighet med
stadskansliets förslag godkänns.
Sammanfattning
Integrations- och jämställdhetsdepartementet har remitterat ett förslag om tillägg i
diskrimineringslagen. Tillägget innebär en ytterligare diskrimineringsform, bristande
tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Den som underlåter att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet kan i allmän domstol ådömas att erlägga diskrimineringsersättning till den enskilde som kränks genom en bristande tillgängligheten.
Promemorian föreslår utbyte i några lagar av begreppet funktionshinder mot funktionsnedsättning. För den framtida funktionshinderpolitiken föreslås en generellt tillgänglig
utformning i samhället i stället för särskild anpassning för personer med funktionsnedsättning.
Stadskansliet föreslår att de föreslagna förändringarna tillstyrks.
Ekonomiska konsekvenser
Utredningen framhåller att de åtgärder som lagen avser, i stor utsträckning borde vidtas
redan enligt befintlig lagstiftning. Därmed skulle lagen i sig inte innebära några avsevärda ekonomiska konsekvenser. På Regeringens uppdrag gör Stadskontoret en beräkning av förslagets samhällskostnader. Någon särskild beräkning av konsekvenserna i
Göteborg har inte varit möjlig inom ramen för remissarbetet. Om förslaget bedöms de
ökade kommunala kostnader bör dessa regleras genom finansieringsprincipen.
Bilagor
1: Sammanfattning av DS 2010:20
2: Yttrande från Göteborgs Handikappråd
3: Förslag till yttrande till Integrations- och jämställdhetsdepartementet
1(8)
Ärendet
Integrations- och jämställdhetsdepartementet har remitterat en promemoria med förslag
om förändringar i framför allt diskrimineringslagen; ”Bortom fagert tal – Om bristande
tillgänglighet som diskriminering”.
Remisstiden utgår den 19 november, vilket möjliggör bordläggning ett sammanträde i
kommunstyrelsen.
I stadskansliets beredning av ärendet har deltagit företrädare för stadsbyggnadskontoret,
fastighetskontoret, trafikkontoret samt flera enheter inom stadskansliet.
Promemorian har remitterats till Göteborgs Handikappråd för yttrande. Förslaget har
också föredragits för rådet.
I beredningen har stadskansliet samrått med handläggare på Sveriges Kommuner och
Landsting och tagit del av yttranden från flera andra remissinstanser.
Bakgrund
Diskrimineringslagen trädde i kraft 1 januari 2009. Till grund för regeringens proposition låg ett slutbetänkande från Diskrimineringskommittén (SOU 2006:22). I betänkandet föreslogs att underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer
med funktionshinder skulle regleras som en form av diskriminering. Denna del av
kommitténs betänkande behövde, enligt regeringen, belysas ytterligare vilket nu är gjort
av generaldirektör Hans Ytterberg i Regeringskansliet, Ds 2010:20.
Diskrimineringslagen beskriver diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet/uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder,
sexuell läggning och ålder.
Lagen beskriver också formerna för diskriminering; direkt diskriminering, indirekt
diskriminering, trakasserier, sexuella trakasserier samt instruktioner att diskriminera.
Diskrimineringslagen är tillämplig inom arbetslivet, utbildning, arbetsmarknadspolitisk
verksamhet, start och bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, varor, tjänster och bostäder m.m., hälso- och sjukvården och
socialtjänsten m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd, värnplikt och civilplikt samt offentlig anställning.
Tillsyn över att diskrimineringslagen följs har Diskrimineringsombudsmannen, DO.
Den som diskriminerar kan ådömas vite genom Nämnden mot diskriminering.
Diskrimineringsersättning kan också utdömas till den enskilde för den kränkning som
diskrimineringen innebär. Begäran om diskrimineringsersättning hanteras som rättegång
i arbetstvister eller i allmän domstol. Talan kan föras av DO, ideell organisation/facklig
organisation samt den enskilde. Förlikning är möjlig.
Förslaget
1. I utredningen föreslås att ytterligare en form av diskriminering omfattas av diskrimineringslagens bestämmelser; bristande tillgänglighet. Med det avses ”underlåtenhet att
vidta skäliga åtgärder så att en person med funktionsnedsättning kommer i en situation
som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning.”
2. Vidare föreslås att begreppet ”funktionshinder” ersätts med ”funktionsnedsättning”
ibland annat diskrimineringslagen och i regeringsformen. Förslagen i p 1 och 2 föreslås
träda kraft 1 juli 2012.
Göteborgs Stad Stadskansliet, tjänsteutlåtande
2(8)
3. Ett ytterligare förslag är ett perspektivskifte i den framtida funktionshinderpolitiken.
Särskilda åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning bör ersättas
med en samhällsutformning som fungerar för så många människor som möjligt utan
särskilda anpassningsåtgärder, universell utformning.
När man prövar om ett underlåtenhetsbrott är begånget enligt punkt 1 ska enligt lagen
beaktas:
- om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser
- nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas
- en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden
- den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden
- åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation samt
- åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö
Utredningen redovisar omfattande uppgifter om kostnader för behövliga tillgänglighetsåtgärder inom flera samhällssektorer. Samtidigt framhålls att flertalet behövliga åtgärder
är sådana som ska vidtas redan enligt befintlig lagstiftning, varför de specifika konsekvenserna av den nya lagen är begränsade. Arbetsmiljölagen ålägger exempelvis arbetsgivaren att vidta anpassningar för en anställd med funktionsnedsättning och plan- och
bygglagen, PBL, ålägger bland annat fastighetsägare att åtgärda ”enkelt avhjälpta hinder”.
Regeringen bedömer att effekterna av förslagen inte är tillräckligt belysta i promemorian. Parallellt med remitteringen har regeringen därför givit Statskontoret i uppdrag att
genomföra en samhällsekonomisk kostnads – nyttoanalys. Den ska bland annat omfatta
en bedömning av kostnader för företag och andra privata aktörer samt en analys av effekterna på de offentliga finanserna.
Ändringen i diskrimineringslagen föreslås träda i kraft 1 juli 2012.
Stadskansliets analys
Göteborgs stad yttrade sig 2006 över förslaget till diskrimineringslag. Ett förslag om
åtgärder för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning tillstyrktes. Dock
ansåg staden då att lagtexten borde utvecklas rörande vad som ska utgöra skäliga anpassningsåtgärder. I det nu lagda förslaget finns just den förklaringen i lagtexten.
Den föreslagna ändringen i diskrimineringslagen innebära att bristande tillgänglighet
kan vara diskriminering av personer med funktionsnedsättning. Förslaget kommer att
innebära en markering av en miniminivå i tillgänglighetsanpassning och långt ifrån en
radikal förändring. Även med tillämpning av den föreslagna lagändringen kommer olika
delar av samhällets verksamheter att i överskådlig tid vara svårtillgängliga eller otillgängliga för människor med olika funktionsnedsättningar. Trots det kommer den föreslagna ändringen att ge en positiv effekt för en ökad tillgänglighet inom olika samhällsområden.
Konstruktionen för att utdöma diskrimineringsersättning enligt diskrimineringslagen
liknar den inom socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. När domstolen ska bedöma vad som är skälig tid för att verkställa ett beslut tas
hänsyn till dels vissa generella perspektiv dels de individuella omständigheterna i varje
fall. Enligt diskrimineringslagen ska en bedömning göras av vad som är sådana åtgärder
som är skäliga utifrån flera kriterier.
Göteborgs Stad Stadskansliet, tjänsteutlåtande
3(8)
En liknande konstruktion finns också i skollagen (1985:1100). Den enskildes rätt att
välja skola begränsas ur bland annat tillgänglighetsperspektiv genom reservationen om
det skulle innebära betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för kommunen att vidta nödvändiga anpassningar.
Utredningens förslag har två perspektiv, ett medborgarperspektiv och ett verksamhetsperspektiv. I medborgarperspektivet innebär förslaget en stärkning av den enskildes rätt
till tillgänglighet på samma villkor som för personer utan funktionsnedsättning. Tillägget i diskrimineringslagen är en komplettering som aviserades redan när lagen antogs,
men som behövde belysas ytterligare.
I verksamhetsperspektivet innebär lagförslaget ytterligare krav på kommunen liksom
andra aktörer i samhället. Kraven innebär att kommunen behöver ha ett proaktivt, förebyggande, sätt att planera och handla. Det gäller många områden, från den fysiska planeringen till utformning av information. Lagen innebär en skärpning i förhållande till
sådana bestämmelser som redan finns, exempelvis om åtgärdande av enkelt avhjälpta
hinder i Plan- och bygglagen, PBL. Den innebär även risk för processer och utdömda
diskrimineringsavgifter om enskilda personer känner sig kränkta av otillgänglighet.
Samtidigt följer lagen de nationella riktlinjerna för funktionshinderpolitiken liksom den
inriktning som Göteborgs stad har i budget och program för tillgänglighet och delaktighet. I verksamhetsperspektivet ingår även arbetsgivarperspektivet
Lagförslaget innebär att samma fysiska förhållande, exempelvis en otillgänglig entré
kan ge upphov till processer och bedömningar i två olika rättssystem. Om en enskild
person påtalar en otillgänglig entré till byggnadsnämnden gör nämnden en tillsyn och en
bedömning av om förhållandet utgör ett ”enkelt avhjälpt hinder” enligt PBL. Om det är
så, kan nämnden utfärda ett föreläggande och om det inte åtgärdas driva frågan vidare
till länsstyrelsen och i förvaltningsdomstol.
Samma otillgänglighet kan anmälas av en enskild person som diskriminering enligt det
föreslagna tillägget i diskrimineringslagen. Då blir det en prövning i tings- och eventuellt hovrätten.
I promemorian finns inga analyser av förutsättningar och konsekvenser ur jämställdhetsmångfalds- eller barnperspektiv.
Konsekvensbeskrivning
Verksamhetsperspektivet
I utredningen ges en omfattade konsekvensanalys över åtgärder och kostnader. Samtidigt hävdar utredningen att merparten av hinder för tillgänglighet ska åtgärdas redan
med stöd av befintliga lagstiftning och andra regler. Den föreslagna lagändringen skulle
således i sig inte leda till nya ökade kostnader för tillgänglighetsåtgärder, annat än eventuella diskrimineringsavgifter till personer som kränks av otillgänglighet. Stadskansliet
anser att den beskrivning som Statskontoret gör av samhällskonsekvenserna får täcka
också Göteborgs stads intressen av att bedöma förslagets ekonomiska konsekvenser.
Stadskansliet bedömer att villkoren i Göteborg för att tillämpa den föreslagna lagändringen inte är annorlunda än flertalet andra städer. Med tanke på att den ekonomiska
konsekvensbeskrivningen redovisas separat till Regeringen, föreslår stadskansliet att
Regeringen i överläggningar med Sveriges Kommuner och Landsting analyserar effekterna för kommunsektorn. Om lagförslaget bedöms leda till nya kommunala kostnader
ska dessa täckas från staten genom finansieringsprincipen.
Göteborgs Stad Stadskansliet, tjänsteutlåtande
4(8)
Yttrande
Göteborgs Handikappråd yttrar sig över förslaget ”i välkomnande ordalag”.
Stadskansliets synpunkter
Stadskansliet föreslår att kommunstyrelsen i huvudsak tillstyrker det remitterade förslaget. I yttrandet bör regeringen uppmanas att i en kommande proposition särskilt belysa
jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiven.
Hans Wrenne
Göteborgs Stad Stadskansliet, tjänsteutlåtande
Inger Sahlin
5(8)
Sammanfattning
1 den här promemorian föreslås att det i diskrimineringslagen
(2008:567) ska införas en ny bestämmelse om förbud mot diskri
minering i form av bristande tillgänglighet för personer med funk
tionsnedsättning. Bestämmelsen omfattar situationer där någon
missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för till
gänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i
en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan
funktionsnedsättning.
Diskrimineringsförbudet mot bristande tillgänglighet föreslås
gälla för alla de samhällsområden där diskrimineringslagens övriga
regler gäller i dag, det vill säga arbetsliv, utbildning, arbets mark
nadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt upp
drag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehö
righet, medlemskap i vissa organisationer, tillhandahållande av varor,
tjänster och bostäder samt för allmänna sammankomster och offentli
ga tillställningar, hälso- och sjukvård och socialtjänst m.m., socialför
säkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och ci
vilplikt samt då den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260)
om offentlig anställning bistår allmänheten med upplysningar, vägled
ning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt i anställningen har
kontakter med allmänheten.
För arbetsgivare och för vissa utbildningsanordnare inom hög
skoleområdet finns redan i diskrimineringslagen i dag föreskrivet
en skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för att perso
ner med funktionsnedsättning ska komma i en situation som är
jämförbar med andras. För arbetsgivare innebär den nya bestäm
melsen att den skyldigheten nu utvidgas till att gälla också i förhål
lande till inhyrd eller inlånad arbetskraft, PRAO-elever och prakti
kantcr ~om intc enligt nuvarande regler betraktas som yrkesprakii
kanter. För de utbildningsanordnare som redan i dag har en an
passningsskyldighet innebär förslaget att den skyldigheten utvidgas
Sammanfattning
Ds 20 10:20
till att gälla för alla typer av anpassningsåtgärder och inte, som hit
tills, bara ifråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet.
Förslaget till ny diskrirnineringsbestärnmelse omfattar bara så
dana åtgärder för tillgänglighet som är “skäliga”. Direkt i författ
ningstexten anges ett antal faktorer som särskilt ska beaktas vid
prövningen av om en åtgärd är skälig eller inte. Här nämns särskilt
om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt
andra bestämmelser, nyttan särskilt för personer med funktions
nedsättning av att åtgärden vidtas, en verksamhets möjligheter att
bära kostnaderna för åtgärden, den verksamhetsansvariges möjlig
heter att förutse behovet av åtgärden, åtgärdens inverkan på verk
samhetens innehåll, funktion eller organisation, samt åtgärdens in
verkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö. Förteckningen är inte
uttömmande, utan aven andra faktorer kan vägas in i den helhets
bedömning av skäligheten som måste göras i varje enskilt fall.
Kravet på tillgänglighetsskapande åtgärder kan inte användas
för att kräva en anpassning av en vara i sig, eller av en verksamhet
som är så långtgående att den inte längre är densamma. Det är till
gången till den vara som faktiskt bjuds ut eller kärnan i den tjänst
eller verksamhet i övrigt som tillhandahålls, som inom ramen för
vad som är skäligt att kräva ska vara likvärdig oavsett funktions
nedsättning.
På samma sätt som gäller för de övriga diskriminerings
förbuden i diskrimineringslagen är det den som ansvarar för verk
samheten i fråga som också ansvarar för att den är tillgänglig även
för personer med funktionsnedsättning. Den som bryter mot för
budet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet kan
åläggas att betala diskrimineringsersättning till den som därigenom
missgynnats. Det är samma sanktion som gäller för brott mot övri
ga diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen.
En nyhet enligt förslaget är att en fastighetsägare eller någon
annan som har ett bestämmande inflytande över möjligheten att
vidta tillgänglighetsåtgärder, i vissa fall kan åläggas att betala
diskrimineringsersättningen i stället för den verksamhetsansvarige.
Så kan bli fallet om fastighetsägaren eller någon annan, med stöd av
sin äganderätt eller annan liknande rättighet, hindrar eller påtagligt
försvårar att tillgänglighetsåtgärder kan komma till stånd.
Frågan om möjligheten för personer med funktionsnedsättning
att delta på likvärdiga villkor i samhällslivet har varit föremål för
offentliga överväganden under många årtionden. En översiktlig
genomgång av de bedömningar och ställningstaganden som därvid—
—
Ds 2010:20
Sammanfattning
lag gjorts under i vart fall de senaste 20 åren redovisas i promemo
rian som underlag och bakgrund till de förslag som nu läggs fram.
Inte minst den internationella konvention om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning som nyligen antagits inom
FN-systemet och som Sverige ratificerat, men även andra interna
tionella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som
Sverige anslutit sig till, ligger till grund för det föreslagna nya
diskrimineringsförbudet med avseende på bristande tillgänglighet.
En genomgång av dessa olika regelverk, liksom av relevanta delar av
gällande svensk rätt, görs också i promemorian.
1 utredningsuppdraget har även ingått att göra en översyn av
användningen av begreppen diskriminering, funktionshinder, funk
tionsnedsättning och tillgänglighet i diskrimineringslagen och
andra relevanta delar av svensk rätt. En översikt av hur dessa be
grepp används både i svensk och innernationell rätt redovisas där
för i promemorian. Här föreslås också att begreppet “funktionsbin
der” i regeringsformen, diskrimineringslagen, lagen (2008:568) om
Diskrimineringsombudsmannen och högskolelagen (1992:1434)
ersätts med “funktionsnedsättning”. 1 andra författningar föreslås att
motsvarande ändring, där så är påkallat, görs i samband med att nå
gon annan ändring ändå görs i respektive författning.
1 promemorian föreslås inte någon ändring i själva diskrimine
ringsbegreppet, förutom det nämnda förslaget om införande av ett
särskilt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Inte heller föreslås någon enhetlig definition av begreppen
funktionshinder eller funktionsnedsättning i de olika författningar
i svensk rätt där begreppen förekommer. 1 promemorian övervägs
också om en legaldefinition av begreppet “tillgänglighet” bör infö
ras, men slutsatsen är att så inte bör ske.
1 promemorian förs avslutningsvis också ett resonemang om
behovet av ett grundläggande perspektivskifte när det gäller fram
tidens funktionshinderpolitik, bort från en politik som främst tar
sikte på åtgärder för just personer med funktionsnedsättning och
mot ett samhälle som är planerat och utformat för att det ska fun
gera för så många människor som möjligt utan särskilda anpass
ningsåtgärder (universell utformning). Aven i ett universellt ut
format samhälle kommer det dock att behövas stöd och insatser för
att personer med vissa funktionsnedsättningar ska kunna leva ett
bra liv. 1 den meningen finns det även fortsättningsvis behov av en
funktionshinderpolitik i en mera traditionell mening. Men det
hindrar inte att de flesta människor med funktionsnedsättning, lik-
Sammanfattning
Ds 2010:20
som samhället som helhet, skulle kunna ha mycket att vinna på ett
perspektivskifte till en politik för universell utformning.
1 promemorian föreslås därför att en dialog bör initieras om en
möjlig sådan framtida politik för ett universellt utformat Sverige.
En sådan dialog bör föras med ett brett deltagande av representan
ter för olika samhällssektorer, experter och sakkunniga inom olika
verksamhetsområden, inte minst
naturligtvis
personer med
funktionsnedsättning, samt med parlamentarisk representation.
Promemorian innehåller också en relativt omfattande konse
kvensanalys.
De lagförslag som läggs fram i promemorian föreslås träda i
kraft den 1 juli 2012, med undantag för den terminologiska änd
ringen i 1 kap. 2 § regeringsformen som, av konstitutionella skäl,
föreslås träda i kraft den 1 januari 2015.
—
—
Bilaga 2
Göteborgs Handikappråd
Utdrag ur protokoll
Sammanträdesdatum 2010-10-04
§10:65
Remisser
Göteborgs Stad har på remiss fått ”Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som
diskriminering, Ds 2010:20” och ”Differentierad timschablon i LASS”. Rådet har fått
möjlighet att yttra sig över båda.
Hans Wrenne redovisar remisserna, se bilaga 1.
Beslut
Rådet beslutar att
i välkomnande ordalag besvara remissen ”Bortom fagert tal” och
avstå från att yttra sig över ”Differentierad timschablon i LASS”.
Utdrag ur protokoll fört vid
sammanträde med Göteborgs
Handikappråd ovanstående dag.
Rätt utdraget betygar i tjänsten:
Lena Hasselgren
Göteborgs Stad Stadskansliet, tjänsteutlåtande
7(8)
Bilaga 3
Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Yttrande över Ds 2010:20, Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som
diskriminering.
Göteborgs stad tillstyrker den föreslagna förändringen i Diskrimineringslagen.
I en proposition inför tillägget bör jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiven belysas särskilt.
Göteborgs stad tillstyrker även de föreslagna förändringarna i vissa lagar av begreppet
”funktionshinder” mot ”funktionsnedsättning”.
Likaså tillstyrks en inriktning i den nationella politiken mot en ”universell utformning”
som från början ger maximal tillgänglighet för flertalet människor i stället för efterkommande, särskilda anpassningar för personer med funktionsnedsättning.
De ekonomiska konsekvenserna av lagförslaget utreds av Statskontoret. Överläggningar
bör ske mellan Regeringskansliet och Sveriges Kommuner och Landsting om de beräknade kostnadseffekterna för kommuner och landsting. I den utsträckning förslaget leder
till ökade kommunala kostnader bör sådana kompenseras genom tillämpning av finansieringsprincipen.
För Göteborgs kommunstyrelse
Göteborgs Stad Stadskansliet, tjänsteutlåtande
8(8)
