JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Haris Gusic Omfattas bottentrålning vid fiske av begreppet miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap 1 § MB? Handledare: Annika Nilsson Kurs: Miljörättslig fördjupningskurs Antal ord: 4985 Innehåll
1 INTRODUKTION
2 1.2 Syfte
2 1.3 Frågeställning
2 1.4 Disposition
2 1.5 Avgränsning
2 1.6 Metod
3 2 BOTTENTRÅLNING
2.1 Vad är bottentrålning?
4 4 2.2 Reglering vid bottentrålning
5 2.2 Miljöproblem vid bottentrålning
6 3 MILJÖFARLIG VERKSAMHET
8 3.1 Omfattningen av 9 kap 1 § MB
8 3.3 Fiskeverksamhet som miljöfarlig verksamhet?
9 3.4 Tillståndsplikt för hamnverksamhet
4 PRAXIS
10 11 4.1 MÖD 2006:28
11 4.2 MÖD 2004:25
11 5 ALLMÄNA DEBATTEN
5.1 13 Debatt
13 6 ANALYS
14 6.1 Analys
14 6.2 Slutsats
17 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING
19 RÄTTSFALLSFÖRTECKNING
21 1 Introduktion
1.2 Syfte
Syftet med denna uppsats är att utreda om bottentrålning utgör miljöfarlig
verksamhet enligt gällande rätt.
1.3 Frågeställning
Vilka risker mot hälsa- och miljö utgör bottentrålning? Faller fiskemetoden
inom definitionen av miljöfarlig verksamhet i 9 kap 1 § MB? Om
bottentrålning inte utgör miljöfarlig verksamhet enligt gällande rätt, talar dess
effekter för att den bör göra det?
1.4 Disposition
Uppsatsen inleds med en introduktion till bottentrålning för en ökad förståelse
kring problematiken med fiskemetoden. Därefter följer en redogörelse kring
de miljö- och hälsoproblem som uppstår när bottentrålning används samt en
redogörelse kring dess nuvarande lagregleringen. Därefter följer en
redogörelse kring gällande rätt för miljöfarlig verksamhet med fokus på de
delar som är relevanta för syftet. Efter det utreds huruvida fiskeverksamhet
ska anses utgöra miljöfarliga verksamhet. Därefter redogörs för relevant
praxis samt en redogörelse kring meningsskiljaktigheter kring bottentrålning
i den politiska debatten. Slutligen följer en analys som syftar till att besvara
frågeställningen i uppsatsens syfte.
1.5 Avgränsning
Främst har avgränsning skett mot övriga delar av miljöbalken utöver de
relevanta paragraferna för bedömningen om huruvida miljöfarlig verksamhet
föreligger, lagens mål och syfte och paragrafer i miljöbalken som fiskelagen
samspelar med. En viss insyn har getts i vad en klassificering av
bottentrålning som miljöfarlig verksamhet skulle innebära i praktiken men
utöver det lämnas övriga delar av miljöbalken utanför uppsatsens omfång på
grund av platsbrist. Vad gäller bottentrålning har fokus skett på dess
förorenande aspekter.
2
1.6 Metod
Material kring bottentrålning har främst hämtats från rapporter från
myndigheter och organisationer på grund av att det är främst dessa som brukar
skriva utförliga rapporter på miljöfaror om en viss specifik åtgärd. En
spridning har försökts bibehållas vid val av rapporter för att ge en så
rättvisande bild som möjligt. Vad gäller frågan om miljöfarlig verksamhet har
vägledning främst hittats i lagtext, förarbeten och praxis då dessa får anses
visa på lagstiftningen syfte. Dock så har det sistnämnda fylls ut med viss
doktrin för att behålla ett kritiskt förhållningssätt gentemot lagstiftningen.
Debattartiklar har använts främst för att belysa den politiska diskussionen
kring bottentrålning.
3
2 Bottentrålning
2.1 Vad är bottentrålning?
Bottentrålning är en fiskemetod som använts sedan en lång tid tillbaka på
grund av dess effektivitet. Det är den metod som används mest inom EU:s
industriella fiskeflotta. I Sverige har metoden använts sedan framförallt 1960talet men har anor så långt bak som 1400-talet i bland annat England. Då
majoriteten av de marina livsformerna under något stadie i sitt liv är bundna
till havsbottnen har bottentrålning en negativ effekt på den biologiska
mångfalden. I Naturskyddsföreningens rapport om trålning har metoden
jämförts med att kalhugga en skog för att komma åt rådjuren.1
När en fiskare bottentrålar drar de en strutformat garn, trålen, längsmed
bottnen. Trålen sitter fast på ett fartyg som bogserar trålen så att den dras
längsmed havsbottnen. Dess främsta syfte är att fånga upp havsarter som
huvudsakligen lever på havsbottnen såsom torsk, räkor och havskräftor. På
framsidan av trålen sitter trålbord som syftar till att hålla upp öppningen på
trålen och dessa riktas ner i havsbottnen vilket medför att de orsakar djupa
fåror i havsbottnen.2
1
Bruno, Ellen, Romedahl, Isabelle, Naturskyddsföreningen. ”Rapport: fiska för framtidenom bottentrålning i svenska vatten och vad som kan göras för att minska den”: Stockholm,
September 2016. Sida. 6 ff.
2
”Fiska för framtiden” sida. 9
4
2.2 Reglering vid bottentrålning
Fiskelagen gäller både för yrkesfiskare och hobbyfiskare och är den viktigaste
förordningen i Sverige vad avser fiske och således även bottentrålning.3
Huvudregeln för fiske i Sverige har länge varit att varje svensk medborgare
får fiska efter alla arter på allmänt hav.4 För att ha rätten att fiska yrkesmässigt
i Sverige behöver man ansöka om fiskelicens. En prövning kring
konsekvenser av fisket görs inte i detta skede utöver att man beaktar
tillgången av fisk. 5 I vissa fall kan dock fisket vara tillståndspliktigt. Bland
annat om det rör sig om fiske i ett natura 2000-område.67
Det finns dock vissa regler som är avsedda att skydda miljö och djur vid
fiske. Regleringen finns både på nationell- och EU-nivå. Förordningen om
den gemensamma fiskeripolitiken är ett exempel på EU-lagstiftning som
Sverige omfattas av. Syftet med förordningen är att säkerställa framtida
reproduktion hos liv i havet. Exempel på regler ur förordningen som ska
säkerställa detta syfte är bland annat reglerna om skonsamt fiske, undvika
bifångst samt en landningsskyldighet. Det sistnämnda innebär en skyldighet
att ta ombord alla som fiskas upp.89
Ytterligare regler som omfattar fiskare är reglerna i 2 kap MB som är
tillämpbara på varje enskild fiskare. Fiskarna ska således själva vidta de
åtgärder som krävs för att uppnå kravet. . Här bör särskilt uppmärksammas
på kravet om bästa möjliga teknik och valet av plats där fisket ska bedrivas.
Även de allmänna hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap MB gäller vid
fiske och blir främst relevanta när de gäller val av plats för fisket. Bland annat
skärgårdar och kuster har kan anses utgöra sådana riksintressen som medför
skydd enligt 3-4 kap MB.10
3
Fiskelag (1993:787) & Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, ”Den svenska
miljörätten”, 4. uppl., Iustus, Uppsala, 2017. Sida. 536-538
4
8 § Fiskelagen.
5
29-30 §§ Fiskelagen.
6
Michanek, Gabriel, Christiernsson, Anna; ”Miljöbalken och fisket”; nordisk Miljörättsligt
tidskrift; 2016:1, sida. 11, sida 11 ff.
7
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda
djur och växter artikel 3.
8
Den svenska miljörätten, s. 536-538.
9
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013
om den gemensamma fiskeripolitiken, artikel 4 punkt 11, artikel 4 punkt 12, artikel 14 &
artikel 7 d).
10
Miljöbalk (1998:808).
5
Vidare finns även lagar om artskydd och marinreservat. Artskydd innebär att
åtgärder, såsom fridlysning, kan vidtas för att skydda en viss djurart inom ett
visst område. Detta är tillämpbart även i havsmiljö och även ifall liknande
regler finns i fiskelagen så är miljöbalkens bestämmelser mer omfattande sett
till antalet arter som skyddas.11 Marinreservat är ett samlingsnamn för
åtgärder att skydda naturvärden i ett vattenområde. Ett marinreservat kan
skapas genom införa ett natura 2000-område, nationalparker eller reservat.12
Bestämmelserna syftar till att reglera ett visst handlande inom ett geografiskt
område och sker efter en intresseavvägning mellan behovet av skydd samt
inskränkning i enskildes rätt att använda marken.
2.2 Miljöproblem vid bottentrålning
Som tidigare nämnts har en stor del av marint liv en koppling till havsbottnen
vid något stadie av deras liv. Detta är en av anledningarna att bottentrålning
anses vara en av de mest betydande biologiska störningarna i de svenska
haven. Även om andra störningar självfallet finns så anses bottentrålning vara
den fysiska åtgärd som orsakar mest skada.13 Den skada som uppstår på
havsbottnen beror främst på tillvägagångssättet vid bottentrålning. När
redskapet dras längsmed havsbottnen och orsakar djupa fåror så förändras
strukturen, biomassan minskar och artrikedomen minskar. För 15 år sedan
bottentrålades 15 miljoner kvadratmeter havsbotten varje år.14
Vidare finns även känsliga habitat som drabbas särskilt hårt av bottentrålning.
Kallkoraller och kalkalger utgör bägge hårdbottnar som är extra känsliga för
bottentrålning. Det är främst för att skydda hårdbottnar som EU och FN agerat
för att reglera bottentrålning. Mjukbottnar är dock den typ av havsbotten som
är mest förekommande på havsbottnar i Sverige. En otrålad mjukbotten kan
hysa väldigt stora mänger liv både i och ovanför bottnen och dessa arter utgör
viktig föda för andra arter som inte lever på bottnen. Genom att rubba
ekosystemet på havsbottnen påverkar detta således även andra arter som inte
enbart vistas på bottnen. Vissa arter som är snabbväxande kan ibland gynnas
av en regelbunden trålning men sammantaget får det anses att de flesta arter
missgynnas av det.15
11
Den svenska miljörätten, s. 242 & 8 kap MB.
Den svenska miljörätten, s. 215 & 7 kap MB.
13
Ivarsson, Mats, Pettersson, Karin; ”Havet 2012 – om miljötillståndet i svenska
havsområden”; Rapport havsmiljöinstitutet, Göteborg, sida. 25.
14
”Fiska för framtiden”, s. 10.
15
”Fiska för framtiden” sida 11 ff.
12
6
Under bottentrålning sker en väldigt stor omflyttning av sediment från
havsbottnen ut i vattnet och dess effekt kan liknas med den vid muddring. Till
skillnad från bottentrålning utgör muddring miljöfarlig verksamhet enligt 9
kap 1 § MB och omfattas därmed av tillståndsplikt. Den praktiska effekten
trålning har på havsbottensedimentet är att partiklar frigörs från bottnen i och
med att trålen dras längs med bottnen. Undersökningar visar att förhöjd halt
av dessa frigjorda partiklar kan visa sig vara skadligt för organismer på
havsbottnen.16 Dessa frigjorda partiklar består ofta av ämnen som kommer
från människan och istället för att förbli i sedimentet åker de upp i vattnet och
kan förblir där i flera veckor. Även vissa miljögifter frigörs i samband med
detta.17
En annan effekt är att bottentrålning leder till en stor mängd bifångst. Det är
onekligen så att på grund av hur bottentrålning går till kan fiskebåtarna inte
med någon närmare precision enbart fånga de fiskar de är ute efter. Bifångst
utgör en väldigt stor del av det totala globala fisket varje år där bottentrålning
står för den största andelen bifångst. I Sverige har en del arter minskat och
försvunnit från västkusten, där trålning används i stor utsträckning, och
åtgärder behövs för att minska bifångsten av dessa arter.18
En undersökning har gjorts kring skillnaderna i torskens bestånd i Kattegatt
och Öresund. Det har visat sig att det föreligger 100 gånger högre
produktivitet hos torskarna i Öresund än de i Kattegatt. I Kattegatt är
bottentrålning en mycket vanligare fiskemetod jämfört med Öresund där det
närmast råder totalförbud mot att använda fiskemetoden. Med
fiskproduktivetet avses bland annat storlek storlek och ålder på fiskarna.19
16
Wikström, Andreas, Linders, Torsten, Sköld, Mattias, Nilsson, Per, Almèn, Josefina;
”Bottentrålning och ruspension av sediment; Rapport länsstyrelserna 2016:36, s. 55.
17
”Fiska för framtiden”, sida. 13 ff.
18
”Fiska för framtiden” s. 15.
19
Svedäng, Henrik, Havsmiljöinstitutet; ”Long-term impact of different fishing methods on
the ecosystem in the Kattegat and Öresund”; Bryssel, maj 2010, s. 29 ff.
7
3 Miljöfarlig verksamhet
3.1 Omfattningen av 9 kap 1 § MB
Miljöfarlig verksamhet är tänkt att avse sådan verksamhet där faran för miljön
eller människors hälsa utgör grund för att regeringen att föreskriva om när
krav för tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet ska krävas.20
Miljöfarlig verksamhet omfattas i miljöbalken av en rad rättsliga instrument
som blir tillämpliga om en verksamhet får den beteckningen. Exempel på
dessa är tillståndsplikt, anmälningsplikt, föreskrifter från regeringen, frivillig
tillståndsansökan, tillsyn och rätt för enskilda och organisationer att väcka
talan gentemot verksamhetsutövaren rörande förbud eller ytterligare
försiktighetsmått.21
Miljöfarlig verksamhet regleras i 9 kap 1 § MB och avser all användning av
mark, byggnader eller anläggningar som innebär utsläpp till mark, luft eller
vatten eller annan olägenhet för människor hälsa eller miljön. 9 kap 1 § 1 p
MB avser utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från olika källor. 9
kap 1 § 2 p MB avser användning av mark, byggnad eller anläggning på ett
sätt som kan medföra lägenhet för hälsa och miljö genom förorening av mark,
luft, vatten eller grundvattenområde. Användningen av sådan mark som avses
i 9 kap 1 § 2 p MB behöver inte grunda sig på någon rättslig grund såsom
äganderätt. Något exempel kring fiske eller bottentrålning anges inte i
propositionen till 9 kap 1 § MB men det anges att begreppet användning av
mark ska ses i ett långt perspektiv samt att begreppet omfattar verksamheter
till havs. Ett exempel på sådan verksamhet är oljeplattformar.22 Rörliga
störningskällor är inte är fast förankrade till en viss geografisk plats men
omfattas också indirekt av begreppet miljöfarlig verksamhet. Anledningen till
detta är att de ofta har ett samband med fasta anläggningar. Exempel på detta
är bland annat flygplatser där flygplanen, som utgör de rörliga
störningskällorna, orsakar buller och föroreningar vid start och landning men
i övrigt inte befinner sig på flygplatsen. Även vanliga vägar där bilister
orsakar föroreningar omfattas. Bilisten blir dock inte den som blir ansvarig
enligt miljöbalken. Det blir istället den som anses vara verksamhetsutövare
20
Prop. 1997/98:45, del 2, s. 107.
Den svenska miljörätten, s. 260.
22
Prop. 1997/98:45, del 2, s. 107.
21
8
och ansvarig för anläggningen som de rörliga störningskällorna hör till.23 I ett
vägledande rättsfall från Miljööverdomstolen anses relevanta faktorer vid
frågan om vem som är verksamhetsutövare vara att det krävs en bedömning i
det enskilda fallet med där vem som har de faktiska och rättsliga
möjligheterna att vidta åtgärder mot de störningar och olägenheter som anses
utgöra den miljöfarliga verksamheten väger tungt.24
3.3 Fiskeverksamhet
verksamhet?
som
miljöfarlig
Michanek diskuterar i sin text ”Miljöbalken och fisket” huruvida en
fiskeåtgärd kan klassas som miljöfarlig verksamhet. Klassificeringen av detta
har diskuterats tidigare i avsnitt 3.1. Detta skulle i praktiken innebära att
fiskeåtgärder skulle omfattas av tillståndsplikt. Frågan blir dock om
fiskeåtgärder kan omfattas av begreppet miljöfarlig verksamhet i 9 kap 1 2p
§ MB. Havet anses vara ett sådant allmänt vattenområde som omfattas av
begreppet ”mark” då några krav på äganderätt för paragrafens tillämplighet
inte föreligger. Som huvudregel brukar rörliga störningskällor som att
används inom en anläggning.25 En viss problematik uppstår när de rörliga
källorna, båtarna, inte kan knytas till en viss specifik anläggning på grund att
fisket sker från båtar som inte hör till en anläggning. Michanek kommer till
slutsatsen att en varaktig användning av ett visst område utgör en
förutsättning för att det ska anses utgöra användning av mark i den mening
som avses enligt 9 kap 1 § MB. Som ett exempel på sådan varaktig
användning av mark anger Michanek den återkommande användningen av
bottentrålning inom ett visst område. Vidare medför bottentrålning en risk för
förorening vilket vidare uppfyller rekvisitet i 9 kap 1 § 2 p MB. Michanek
anger att det rimligtvis inte får röra sig om enstaka turer över ett visst vatten
för att det ska anses utgöra varaktig användning. Vidare anger Michanek att
det främst är den förorenade aspekten av bottentrålning, se tidigare avsnitt om
miljögifter som kan frigöras vid bottentrålning som kan anses uppfylla kravet
på att risk för förorening ska föreligga. Enbart den fysiska skadan som
bottentrålning orsakar när trålen dras längs med havsbottnen kan inte anses
omfattas av ordalydelsen i 9 kap 1 §.26
Slutligen anger även Michanek i sin text ett par tillfällen där ytterligare
miljökrav kan ställas på användningen av bottentrålning. Det första är i
23
Den svenska miljörätten, s. 260-261. & MÖD 2004:25.
Den svenska miljörätten, s. 264 & MÖD 2013:34.
25
Prop. 1997/98:45 II, s. 107.
26
Miljöbalken och fisket s. 17-18.
24
9
samband med kravet att skydda vattenkvaliteten i enlighet med
ramvattendirekvet och havsmiljödirektivet. Enligt dessa ska ”god” status
uppnås i den svenska vattenkvaliteten senast 2027. Bottentrålning kan, som
tidigare nämnts, frigöra miljögifter när trålen dras längsmed havsbottnen. Ett
annat tillfälle är att länsstyrelsen ska kunna att samråda med fiskare som
utövar verksamhet genom bottentrålning. Framförallt i sådana fall där
bottentrålningen kan skada miljön på havsbottnen och därmed både fiskar och
andra organismer som främst lever på bottnen. Den väsentliga faktorn vid
frågan om samråd är om bottentrålningen kan anses väsentligt ändra
naturmiljön.27
3.4 Tillståndsplikt för hamnverksamhet
Hamnverksamhet utgör miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap 1 § MB.28
Huvudregeln vid tillstånd för hamnverksamhet är att själva
verksamhetsutövaren för hamnen ansöker om tillstånd för hamnen som
helhet. Omfattningen av en tillståndsprövning för hamn kan variera och
regleras främst genom samråd. Vanligvist rör tillståndet främst verksamhet
inom hamnen men kan även innefatta fristående verksamheter utanför
hamnområdet som är kopplade till hamnen. Ett exempel på detta är om ett
finns ett oljebolag utanför hamnen men som utnyttjar hamnens utrustning för
sin verksamhet. Enligt naturvårdsverkets tabell med punkter som bör finns
med i en tillståndsansökan för hamnverksamhet har miljöfarliga verksamhet
som inte har samband med hamnverksamheten ansetts vara en punkt som inte
bör finnas med. Dock så ska även nämnas att suspension av bottensediment,
såsom vid bottentrålning, anges som en av de situationer som utgör en risk
för hälsa- och miljö inom en hamnverksamhet. Således ska det beaktas i en
tillståndsprövning.29
27
Miljöbalken och fisket s. 24. & Havs- och vattenmyndighetens författningssamling
2013:19
28
Naturvårdsverket; ”Hamnar Om hälso- och miljöpåverkan, MKB, tillståndsprövning
m.m.- handbok med allmänna råd; 2003, Stockholm, sida 4.
29
Hamnar: om hälso- och miljöpåverkan, s. 16 ff.
10
4 Praxis
4.1 MÖD 2006:28
Fallet rörde möjlighet att meddela föreskrifter rörande miljöfarlig verksamhet
för färjetrafik mellan Helsingborg och Helsingör. Domstolen slår fast att
rörliga störningskällor inte omfattades av skyddet i den tidigare
miljöskyddslagen med undantag för om de användes vid en fast anläggning,
såsom en hamn. Domstolen slog fast att det är verksamhetsutövaren vid den
fasta anläggningen som blir ansvarig enligt lagen och inte de enskilda rörliga
störningskällorna.
Domstolen diskuterar sedan huruvida miljöbalkens införande innebar en
utvidgning så att de rörliga störningskällorna, färjorna, kunde anses utgöra
enskilda miljöfarliga verksamheter trots att de inte anknutna till den fasta
anläggningen, hamnen. Domstolen jämför med liknande situationer såsom
flygplatser och lastbilscentraler men finner att då sjöfartyg inte nämns i
förarbetena till miljöbalken torde det innebära att de inte kan anses utgöra
miljöfarlig verksamhet. De fann således att en anläggning, i miljöbalkens
mening, inte kan inte vara ett rörligt objekt. Dock så kan den rörliga
störningskällan omfattas av definitionen till miljöfarlig verksamhet om den
har anknytning till den fasta källan, hamnen. Vid tillståndsprövningen av en
hamn kan det alltså bli aktuellt att se hur ankommande fartyg kan störa miljö
och hälsa. Miljödomstolen anser dock inte att detta utgör grund för att varje
enskilt skepp ska anses vara en separat miljöfarlig verksamhet.30
4.2 MÖD 2004:25
Fallet rörde frågan om banverket ska anses vara verksamhetsutövare av
miljöfarlig verksamhet när de fraktar, låter frakta eller upplåter en järnväg
under deras kontroll för frakt av flygbränsle. I fallet hade ett föreläggande
riktats mot banverket att söka tillstånd för tågtransporter av flygbränsle på
vissa sträckor. Föreläggandet gjordes i enlighet med 9 kap 6 § 2 st MB på
grunde av att en verksamhet medförde risk för föroreningar eller andra
betydande olägenheter på för människors hälsa eller miljö. Miljödomstolen
anförde att 9 kap 1 § MB främst var tillämplig på fasta störningskällor och
inte rörliga sådana såsom tex båtar, bilar eller tåg. Dessa kan således inte
anses utgöra miljöfarlig verksamhet i miljöbalkens mening. Miljödomstolen
30
MÖD 2006:28
11
fann således att ett specificerat föreläggande om att ansöka tillstånd såsom i
detta fallet inte var möjligt. Tillståndet kunde inte begränsas till att bara avse
frakten av flygplansbränsle. Istället ska en tillståndsprövning av banverkets
verksamhet göras med utgångspunkt i samtliga omständigheter som
föranleder olägenheter och inte specificeras till enskilda tåg på grund av att
det fraktar det ovan nämnda flygbränslet.31
31
MÖD 2004:25
12
5 Allmäna debatten
5.1 Debatt
I en debatt i Göteborgsposten förelåg meningsskiljaktigheter angående
bottentrålning. Sidan som förespråkar ett förbud för bottentrålning menar på
att det är en miljöfarlig fiskemetod. I princip samma miljöeffekter som
tidigare behandlats i avsnitt 2.2 åberopas av de som är för ett förbud. I en
motion till riksdagen jämfördes fiske genom bottentrålning med kalhuggning
av havsbottnen och att det skulle klassas som en miljöfarlig verksamhet som
tillåts först efter prövning.
Sidan som är för fortsatt bottentrålning har bemött ovan nämnda argument
genom att hänvisa till att bottentrålning är den vanligaste formen av trålning.
De anför vidare att det största hotet mot havsmiljön är övergödning från
jordbruket. Vidare anges att bottentrålning håller havsbottnen levande genom
att hänvisa till att område i Kattegatt där bottentrålning förbjudits och
havsbottnen blivit värre på grund av det.32 Andra argument som framförts var
att 30 % av västerhavets bottnar är trålade och att fiskarna ständigt
återkommer till samma områden för att tråla. Vidare anförs att att svenska
fiskare är världsledande i skonsamhet mot bottnar och att ett förbud hade
inneburit att Sverige behövt importera från andra, mindre miljömedvetna
länder, som fiskar i samma vatten.33
I en artikel skriven av en miljörättslig advokat samt en miljökonsult ställer de
sig frågande till varför bottentrålning inte anses utgöra miljöfarlig
verksamhet. De anger utslagna bottnar, bifångster och sedimentförflyttning
som effekter av bottentrålning. De menar att all verksamhet som kan påverka
miljön är miljöfarlig och att det är dags att bottentrålning ska anses utgöra
miljöfarlig verksamhet och således omfatta av tillståndsplikt. De menar på att
bottentrålning särbehandlas, trots att tex fiskodling och beredning av fisk är
tillståndspliktigt, och istället borde bedömas på samma sätt som om
effekterna uppstått genom annan verksamhet.34
32
Roland Utbult; Bottentrålning bättre än sitt rykte; Göteborgsposten, 10 aug 2014. &
Emma Nohrèn, Wiwi-Anne Johansson; Fiske med bottentrålning är förödande;
Göteborgsposten, 14 aug 2014. & Motion till riksdagen 2010/11: MJ274.
33
Vill förbjuda trålning; Bohuslänningen, 16 september 2016
34
Kjell Andersson, Patrik Juhlin, Anders Linnerborg, Jonas P Svensson; Miljöpröva även
fisket; Sydsvenskan, 21 november 2011.
13
6 Analys
6.1 Analys
Det är uppenbart att bottentrålning är en fiskemetod med stora traditioner i
Sverige, framförallt på västkusten. Den är lönsam och relativt effektiv. Det är
också uppenbart, sett till diverse rapporter om fiskemetoden, att den är
miljöfarlig. Det är framförallt suspensionen av bottensedimentet som uppstår
när trålen dras längsmed bottnen som tycks vara det största problemet. Dock
inte betydelsen av stora mängder bifångst förringas. Av rapporterna framgår
att det är den fysiska åtgärd som orsakar mest skada samt att fiskproduktivetet
och biomassa minskar på områden där åtgärden används. Invändningar har
främst bestått av argument såsom att fisken återvänder till platser där det
trålas samt att havsbottnen gynnas av bottentrålning då det förnyar
havsbottnen. Trots dessa invändningar får övervägande bevis tyda på att
bottentrålning har en stor miljöpåverkan.
Bottentrålningens effekter på bottensedimentet liknar den effekt som uppstår
vid muddring av havsbottnen. Muddring är en tillståndspliktig miljöfarlig
verksamhet. Frågan som uppstår här är huruvida lagstiftningen ska se till de
faktiska effekter av en viss åtgärd vid avgörandet av huruvida något utgör
miljöfarlig verksamhet, eller om denna utvidgning av begreppets omfattning
inte är behövligt eller möjligt. Denna uppsats har syftat till att besvara frågan
om bottentrålning omfattas av begreppet miljöfarlig verksamhet. Att utläsa ur
Michaneks text är 9 kap 1 § 2 p MB närmast till hands att tillämpa. Om det
inte omfattas är frågan huruvida det borde göra det ur ett de lege feranda
perspektiv.
Såsom Michanek anfört får det anses ändamålsenligt att allmänna
vattenområden omfattas av begreppet ”mark” i miljöbalkens mening. Av
förarbetena till lagen framgår att det inte föreligger något krav på att marken
måste vara försedd med äganderätt. Detta sätter alltså inte något hinder för att
bottentrålning på allmänt vatten omfattas av begreppet. Det måste dock
nämnas att syftet med bestämmelserna kring miljöfarlig verksamhet är att
hindra föroreningar på en viss geografisk plats under en viss varaktighet.
Själva användningen av platsen torde behöva pågå under en viss tid. Detta
kan vid första anblick anses sätta stopp för att bottentrålning omfattas då
trålningen främst sker genom enskilda båtar som inte varaktigt befinner sig
på platsen. Båtarna får ses som rörliga störningskällor och huvudregeln är att
14
sådana ska behöva vara kopplade till en fast anläggning för att kunna beaktas
inom begreppet. Av MÖD 2013:34 fastslås att flygplan, rörliga
störningskällor, kopplas till den fast anläggningen, flygplatsen samt att båtar
kan kopplas till en hamn såsom i MÖD 2004:25. I första hand är frågan om
trålning ute till havs kan anses utgöra användning av mark och i andra hand
om en båtarna ska anses vara enskilda miljöfarliga verksamheter eller om det
ska anses ha koppling till den hamn de utgår ifrån.
Michanek har anfört att en varaktig användning av en viss mark utgör en
förutsättning för att det ska kunna omfatta av av 9 kap 1 § 2 p MB. Det ska
således inte röra sig om enstaka turer över ett visst område för att miljöfarlig
verksamhet ska anses föreligga. Detta får anses vara en rimlig slutsats då det
hade varit orimligt att varje enskild tur över ett nytt område ute till havs utgör
miljöfarlig verksamhet. Om man ser till ovan nämnda krav att den miljöfarlig
verksamheten ska vara kopplad en anläggning eller viss mark så torde det
kräva att ett och samma område i havet ständigt används för bottentrålning.
Detta ska ses i ljuset av att även motståndare till bottentrålning har angett att
det vanligen är samma områden som återanvänds till bottentrålning. Även om
det troligen förekommer att nya områden används får en rimlig slutsats anses
vara att en stor del av bottentrålning sker på samma plats flera gånger. Denna
varaktiga användning av en viss geografisk plats samt orsakade föroreningar
torde således anses utgöra mark eller en fast anläggning i miljöbalkens
mening. Denna slutsats får anses innebär att de rörliga störningskällorna,
båtarna, har en koppling till mark och användningen det får anses
ändamålsenligt i enlighet med miljöbalkens syfte att detta utgör miljöfarlig
verksamhet. Värt att beakta kan vara den teoretiska möjligheten att undvika
detta genom att medvetet inte återkomma till samma område för att
bottentråla regelbundet men det är oklart vilken betydelse detta skulle kunna
få i praktiken.
Till skillnad från omständigheterna i MÖD 2006:28 innebär inte detta den
fasta anläggningen ska vara den som ansöker om tillstånd och att de rörliga
källornas påverkan som medtagas i denna ansökan. I detta fallet rör det sig
om mest troligtvis enskilda fiskebåtar som inte har något inbördes förhållande
utöver de att de fiskar på samma vatten. Skulle detta vattenområde vara ett
sådant område där bottentrålning kan anses bedrivas varaktigt skulle då dessa
enskilda fiskebåtar vara sådana rörliga källor inom en ett markområde som
blivit tillståndspliktiga om de bedrev miljöfarlig verksamhet. Till skillnad
från MÖD 2006:28 finns ju inte här någon hamn som är verksamhetsutövare
och som de rörliga källorna ansvarar under då det rör sig om allmänt hav. Att
effekterna av bottentrålning uppfyller kravet på att den miljöfarliga
verksamheten måste medföra förorening av vatten. Rapporterna om
bottentrålning visar på att miljögifter frigörs vid suspension av
15
bottensediment och hamnar i vattnet. Detta får anses utgöra förorening som
medför olägenheter för människors hälsa eller miljö, i detta fall rör det sig
främst om skada för miljö. Andra effekter bottentrålning medför såsom
bifångst, fysisk skada på havsbottnen samt bränsleanvändning torde inte falla
under begreppet miljöfarlig verksamhet i miljöbalkens mening. Eventuellt
hade dock kunnat vara en ”annan liknande störning” som anges i 9 kap 1 § 3
p MB. Detta torde dock vara mer långsökt och vid en läsning av rapporterna
som utförts kring bottentrålningens effekter tycks suspension av
bottensediment vara det största faran vilket får ses som lyckligt i denna
situation.
Att de enskilda rörliga källorna får anses vara verksamhetsutövare enligt ovan
resonemang får ses som ändamålsenligt. Framförallt i ljuset av MÖD 2013:34
där det angavs att verksamhetsutövare ska vara den som möjligheter att
faktiskt vidta åtgärder rörande den miljöfarliga verksamheten. Detta får anses
vara fiskarna själva.
I MÖD 2004:25 prövas frågar om rörliga störningskällor inom tillståndet för
banverkets hela verksamhet och inte enskilda störningskällor. Domstolen
kom fram till samma slutsats i MÖD 2006:28 där det till och med rörde sig
om färjeverksamhet som utgick från en hamn. Detta får anses tala för samma
slutsats i fallet med bottentrålning. Även om fiskebåtarna förvisso utgår ifrån
hamnar i många fall så får det anses orimligt att hamnen ska ansvara för
tillståndsprövningar för varje enskild båt. Detta hade inneburit att hamnen i
sin tillståndsprövning ska upprätta MKB och redogöra samtliga hälsorisker
trots att de inte vet vart de privata båtarna kommer åka. Denna slutsats får
även ses som rimlig sett till vad som skrivits i avsnitt 3.4 om hur hamnar
ansöker om tillstånd. Värt att nämna dock är att i vissa fall kan en hamn i sin
tillståndsansökan behöva beakta även verksamheter utanför hamnen om båtar
regelbundet åker mellan hamnen och verksamheten samt. Intressant är också
att om hamnar genomför muddring inom hamnen så måste detta finnas med i
tillståndsprövningen. Det är intressant på grund av de liknade effekterna av
muddring och bottentrålning. I MÖD 2006:28 nämns dock att hamnar i vissa
fall i sin tillståndsprövning kan behöva beakta hur ankommande fartyg kan
störa hälsa- och miljö. Det hade varit intressant om en hamn valde att beakta
ankommande fartyg som genomför bottentrålning i sin tillståndsprövning.
Detta hade kunnat möjliggöra förelägganden kring att inte ta in fartyg som
bottentrålar.
16
6.2 Slutsats
Det ovan anförda ger alltså för handen att vid en något extensiv tolkning av
begreppet miljöfarlig verksamhet omfattar även bottentrålning Dock så måste
beaktas att det hittills i praktiken inte setts som miljöfarlig verksamhet. Vad
detta beror på kan finnas olika förklaringar till. Trots att fiskemetodens effekt
liknar den vid muddring så finns det troligen bakomliggande orsaker till att
de tidigare inte hanteras på samma sätt. I sammanhanget är det av relevans att
bottentrålning är en fiskemetod som länge använts i Sverige och utgör en stor
del av fiskenäringen. Detta i kombination med fiskelagens något liberala
prövningar av fisketillstånd samt att det faktiskt finns, såsom angetts i avsnitt
2.2, reglering som kan tillämpas för att hindra bottentrålning. Detta kan ha
lett till att bottentrålning över huvud taget inte förknippats med miljöfarlig
verksamhet såsom den brukar anges i miljöbalken. Det ska dock anges att
även 2 kap MB tillämpas på enskilda fiskare men i min mening är ovan
nämnda reglering inte tillräcklig. Denna slutsats baseras på uppgifter som
hämtats från naturskyddsorganisationer som samtliga vill förbjuda
bottentrålning samt deras slutsatser om dess effekter. Detta i kombination
med att metoden faktiskt ryms under begreppet miljöfarlig verksamhet
medför att en tillståndsprövning för enskilda fiskare som återkommande trålar
på samma områden faktiskt ska redogöra för de effekter och
försiktighetsåtgärder trålningen medför.
Även om det förvisso finns vissa rättsliga instrument att minska
användningen av bottentrålning får det faktum att bottentrålningens effekter
de facto utgör miljöfarlig verksamhet samt att övervägande bevisning talar
för att det är skadligt för miljön tala för att det torde vara mer ändamålsenligt
att kräva en tillståndsprövning av de som väljer att använda metoden. Som
tidigare nämnts bottentrålades för 15 år sedan 15 miljoner kvadratmeter
havsbotten varje år. När denna verksamhet kan jämföras annan miljöfarlig
verksamhet, såsom muddring, i dess praktiska effekt torde det ses som
ändamålsenligt och rimligt att kräva att fiskarna som bedriver detta faktiskt
måste redogöra för effekterna deras fiskeri har på ett område samt att de blir
föremål för tillsyn. Detta får anses vara förenligt med de grundläggande
målsättningar för miljöbalken men även för internationell reglering såsom
ramvattendirektivets mål om god vattenstatus. Motståndare till bottentrålning
hävdar att metoden ändå kommer att användas av andra länder. Fokus bör
dock ligga på att korrekt reglera miljöfarlig verksamhet i Sverige oavsett vad
andra länder gör. Att tillståndspröva bottentrålning skadar inte per automatik
fiskenäringen utan säkerställer enbart relevanta miljöeffekter redogörs för
samt att tillräckliga försiktighetsåtgärder vidtas.
17
18
Käll- och litteraturförteckning
Offentligt tryck
Prop. 1997/98:45 del 1 och del 2 Miljöbalk
Litteratur
Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, ”Den svenska miljörätten”, 4.
uppl., Iustus, Uppsala, 2017.
Artiklar
Roland Utbult; ”Bottentrålning bättre än sitt rykte”; Göteborgsposten, 10
aug 2014.
http://www.gp.se/nyheter/debatt/bottentrålning-är-bättre-än-sitt-rykte1.221383
Emma Nohrèn, Wiwi-Anne Johansson; ”Fiske med bottentrålning är
förödande”; Göteborgsposten, 14 aug 2014.
http://www.gp.se/nyheter/debatt/fiske-med-bottentrål-är-förödande1.223091
”Vill förbjuda trålning”; Bohuslänningen, 16 september 2016
http://www.bohuslaningen.se/nyheter/uddevalla/vill-förbjuda-trålning1.3790173
Kjell Andersson, Patrik Juhlin, Anders Linnerborg, Jonas P Svensson;
Miljöpröva även fisket; Sydsvenskan, 21 november 2011.
http://www.sydsvenskan.se/2011-11-20/miljoprova-aven-fisket
Michanek, Gabriel, Christiernsson, Anna; ”Miljöbalken och fisket”; nordisk
Miljörättsligt tidskrift; 2016:1, sida. 11.
Rapporter
Ivarsson, Mats, Pettersson, Karin; ”Havet 2012 – om miljötillståndet i
svenska havsområden”; Rapport havsmiljöinstitutet, Göteborg, 2012.
Bruno, Ellen, Romedahl, Isabelle, Naturskyddsföreningen. ”Rapport: fiska
för framtiden- om bottentrålning i svenska vatten och vad som kan göras för
att minska den”: Stockholm, September 2016.
Wikström, Andreas, Linders, Torsten, Sköld, Mattias, Nilsson, Per, Almèn,
Josefina; ”Bottentrålning och ruspension av sediment; Rapport
länsstyrelserna 2016:36
19
Svedäng, Henrik, Havsmiljöinstitutet; ”Long-term impact of different
fishing methods on the ecosystem in the Kattegat and Öresund”; Bryssel,
maj 2010.
Naturvårdsverket; ”Hamnar Om hälso- och miljöpåverkan, MKB,
tillståndsprövning m.m.- handbok med allmänna råd; 2003, Stockholm.
20
Rättsfallsförteckning
Miljöverdomstolen
MÖD 2004:25
MÖD 2006:28
MÖD 2013:34
21
