Beredskapsplanering för utbrott av smittsamma sjukdomar(PDF 998

Beredskapsplanering
för utbrott av
smittsamma sjukdomar
Du får gärna citera Socialstyrelsens texter om du uppger källan, exempelvis i utbildningsmaterial till självkostnadspris, men du får inte använda texterna i kommersiella sammanhang.
Socialstyrelsen har ensamrätt att bestämma hur detta verk får användas, enligt lagen
(1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen). Även
bilder, fotografier och illustrationer är skyddade av upphovsrätten, och du måste ha upphovsmannens tillstånd för att använda dem.
ISBN
Artikelnr
I 978-91-87169-95-3
2012-12-5
Publicerad www.socialstyrelsen.se, januari 2013
2
Förord
I 2012 års regleringsbrev fick Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram en nationell plan för utbrott av smittsamma sjukdomar. Syftet med planen skulle
vara att förbättra förutsättningarna för samverkan vid utbrott. Formen skulle
vara generisk och fungera som ett stöd för hur specifika planer kan utformas.
Behovet av samverkan tydliggörs genom en beskrivning av processerna
för utbrottshantering. Fokus ligger på utbrott med nationell omfattning och
utbrott med stor regional eller lokal utbredning, samt utbrott som uppträder i
elakartad form. Mycket kan dock även appliceras på mer vardagliga och
lokala utbrott.
Dokumentet innehåller också förslag till utvecklingsmål. De är främst inriktade på hur samverkan ska kunna förbättras och ska ses som förslag som
aktörerna kan arbeta vidare med för att utveckla formerna för nationell, regional och lokal samverkan vid utbrott av smittsamma sjukdomar. Målgrupp
för detta planeringsstöd är huvudsakligen smittskyddets aktörer. Dokumentet kan förhoppningsvis även ge smittskyddets intressenter en bättre förståelse för smittskyddets villkor och utmaningar vid utbrott av smittsamma
sjukdomar.
Underlaget har tagits fram av en arbetsgrupp på enheten för hälsoskydd
och smittskydd på Socialstyrelsen i samverkan med Smittskyddsinstitutet
(SMI) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Sveriges
kommuner och landsting (SKL) och flera smittskyddsläkare har lämnat synpunkter i en remissrunda av en tidig version av detta dokument.
Lars-Erik Holm
Generaldirektör
3
4
Innehåll
Förord
3
Inledning
7
Landstingens epidemiplaner
7
Processer i utbrottshanteringen
7
Tidigare erfarenheter
7
Utvärderingar
8
Internationell utveckling
8
Bakgrund
9
Vad är ett utbrott?
9
Smittskyddets aktörer och intressenter
10
Mål och principer för utbrottshantering
11
Beredskap
13
Beredskapslager
13
Sjukvårdsberedskap
13
Laboratorieberedskap
14
Förslag till mål för smittskyddsberedskap
14
Kommunikation
15
Förslag till mål för kommunikationsplanering
Upptäcka utbrott
15
16
Varna tidigt
16
Verifiera utbrott
17
Kommunicera tidigt om utbrottet
17
Förslag till mål för upptäckt av utbrott
17
Utreda utbrott
18
Upprätta en falldefinition
18
Värdera risker
18
Kommunicera risker
19
Genomföra undersökningar
19
Förslag till mål för utbrottsutredningar
19
Hantera utbrott
20
Deklarera utbrott
20
5
Upprätta en ledningsorganisation
20
Identifiera samverkansbehov
21
Initiera åtgärder
21
Dokumentera åtgärder
21
Besluta om hur sjukdomsfall och dödsfall hanteras
22
Kommunicera resultat av åtgärder
22
Avsluta utbrottsbekämpningen
22
Förslag till mål för hantering av utbrott
22
Utvärdera utbrott
24
Upprätta en utbrottsrapport
24
Förslag till mål för utvärdering
24
Bilagor
25
Bilaga 1. Beslutsschema för anmälan av händelser till Sociatyrelsen
25
Bilaga 2. Processkarta för utbrottshantering
26
Bilaga 3. Roller och ansvar inom smittskyddet
29
Bilaga 4. Etiska bedömningar
39
Bilaga 5. Förslag på innehåll i en utbrottsrapport
40
Bilaga 6. Termer och begrepp
41
Referenser
44
6
Inledning
Utgångspunkter i arbetet har varit existerande samverkansformer och tidigare erfarenheter av utbrottshantering i Sverige. Några områden som särskilt
har beaktats beskrivs nedan.
Landstingens epidemiplaner
Landstingens epidemiplaner har samlats in från källor tillgängliga via
webbplatser. En genomgång visar på en relativt brokig bild av hur de olika
smittskyddsenheterna ser på organisering, prioriterad beredskap och i viss
mån även ansvarsfördelning under ett utbrott. Förhållandet mellan det medicinska ansvaret, smittskyddsansvaret och ansvaret för samhällsskydd framgår inte alltid tydligt. Den visar också på luckor i beredskapsplaneringen för
flera viktiga aktiviteter som hör till god utbrottshantering. Detta behöver
naturligtvis inte innebära att smittskydden inte organiserar sig ändamålsenligt i praktiken, eller att de försummar viktiga aktiviteter. Men ju mer fullständiga epidemiplanerna är, desto lättare fungerar de som ett verkligt stöd
under utbrott.
Processer i utbrottshanteringen
Epidemiplanerna i landstingen beskriver sällan nödvändig samverkan mellan aktörerna i utbrottshanteringen. Det blir lättare att identifiera samverkansbehov om man jämför de olika aktörernas processer. Då kan man upptäcka vilka processer som är sammanhållna [1], dvs. levererar samma tjänst
till befolkningen, vilka som har samma målgrupp, men levererar olika tjänster, och vilka som inte alls hänger ihop. Det gäller inte minst vid utbrott som
omfattar flera landsting eller hela landet och där många aktörer deltar.
Ett processinriktat synsätt kan tydliggöra de olika stegen i en serie aktiviteter och hur de hänger ihop. Det blir lättare att se var och när resurser behövs och när beslut måste tas. Ledningsprocesser och mål kan beskrivas på
ett tydligare sätt. Detta planeringsstöd förespråkar att huvudprocesserna i
utbrottshanteringen på lokal, regional och nationell nivå kartläggs och blir
utgångspunkt i utformningen av aktörernas utbrottsplaner (se bilaga 2). En
workshop för en allmän processkartläggning av utbrottshantering har genomförts med flera av de berörda aktörerna.
Tidigare erfarenheter
Vad har vi lärt oss genom åren om hur olika typer av utbrott hanteras på
bästa sätt? En genomgång av dokumenterade utbrottsrapporter i Sverige
visar att de är relativt få och kan ibland publiceras flera år efter utbrotten.
Ofta behandlas bara vissa aspekter, som t.ex. smittkälla och mikrobiologisk
orsak till utbrottet, ekonomiska konsekvenser eller kliniska och diagnostiska
7
kännetecken. Beskrivningar av vatten- och livsmedelsburna utbrott dominerar. Några få rapporter är mer fullständiga och skulle kunna användas som
mall för myndigheters utbrottsrapporter.
Utvärderingar
I förarbetena till Smittskyddslagen (2004:168) konstaterar regeringen att
uppföljningen av smittskyddet har luckor och att den information som finns
är svår att jämföra. För att kunna initiera ett utvecklingsarbete med syfte att
förbättra samarbete och samordning mellan smittskyddets aktörer behövs
metoder och rutiner för uppföljning och utvärdering av bl.a. utbrottshanteringen.
Internationell utveckling
Kraven har ökat från Världshälsoorganisationen, WHO, och från EU på att
medlemsländernas beredskapsplaner ska vara ”interoperabla”. Med detta
menar man att organisationer och system ska kunna fungera tillsammans
med andra system och organisationer utan speciella åtgärder. De bör kunna
fungera interoperabelt på teknisk, semantisk, organisatorisk och juridisk
nivå för att samverkan ska kunna implementeras i praktisk handling.
Detta kommer också att påverka hur svenska beredskapsplaner för utbrott
av smittsamma sjukdomar utformas i framtiden. Det kan även innebära en
utveckling mot att regionala och lokala planer måste bli mer interoperabla
inbördes.
Det finns idag få publicerade generiska utbrottsplaner från andra länder.
Inom EU finns sedan några år ett vägledande dokument för generisk beredskapsplanering inför hälsohot [2]. En mer konkret allmän utbrottsplan är
nyligen publicerad av Health Protection Agency i Storbritannien [3].
8
Bakgrund
Vad är ett utbrott?
Ett utbrott brukar definieras som fler sjukdomsfall än förväntat i en befolkning eller en djurpopulation under en viss tidsperiod. Ofta ökar antalet fall
snabbt och att en utbrottssituation föreligger är uppenbart. Ibland är bedömningen svårare och mer subjektiv. Förekomst av smittsamma sjukdomar
varierar ofta säsongsbundet med olika incidens från år till år. Denna variation kan uppfattas som normal, eller som ett utbrott under en ovanligt svår
säsong. Dessutom kan en skenbar ökning av antal sjukdomsfall bero på
ökad provtagning eller förändrad rapportering av fall. För att stödja bedömningen behöver man ibland ha s.k. nämnardata, dvs. totalt antal tagna prover
med frågeställning om den aktuella sjukdomen, förutom antal positiva prover. Statistiska mått på signifikanta avvikelser från en beräknad normal förekomst av sjukdomen i fråga kan beräknas om man har tillgång till en
längre tidsserie av antalet fall.
WHO har en särskild och mer praktiskt inriktad definition [4] för vattenoch livsmedelsburna utbrott: Två eller fler personer som får en likartad
sjukdom efter intag av samma typ av livsmedel eller vatten från samma
källa och där de epidemiologiska bevisen utpekar livsmedlet eller vattnet
som orsak till sjukdomen.
Hur allvarligt ett utbrott bedöms vara beror bl.a. på hur många som insjuknar (incidens), hur många som blir allvarligt sjuka (allvarlighetsgrad)
eller dör (letalitet), hur snabbt sjukdomen sprids (spridningsförmåga uttryckt
som t.ex. basal reproduktionskvot) och vilken påverkan utbrottet har på
folkhälsan och på viktiga samhällsfunktioner (sjukdomsbörda, samhällspåverkan). Dessa faktorer kan ingå i riskbedömningen av ett utbrott och det
är lämpligt att beslut om smittskyddsåtgärder grundar sig på en sådan.
Smittskyddslagen skiljer mellan samhällsfarliga, allmänfarliga, anmälningspliktiga och smittspårningspliktiga infektionssjukdomar och tillåter
olika interventioner för respektive kategori. Det kan emellertid finnas variationer i virulens hos olika stammar av ett specifikt smittämne, dvs. hur allvarlig sjukdom det orsakar. Det kan styra hur genomgripande åtgärder som
behöver vidtas. Därför behöver en bedömning av allvarlighetsgraden göras
vid varje utbrott och åtgärder anpassas efter den. När läget förändras trappas
åtgärderna upp eller ner på ett flexibelt sätt.
Utbrott av smittsamma sjukdomar kan ha stor effekt på folkhälsan, men
också på människors beteenden och välbefinnande genom den oro som kan
uppstå. Ett utbrott kan ge effekter på olika samhällsfunktioner beroende på
sjukfrånvaro, förändringar i människors beteenden och på restriktioner som
införs av myndigheter för att skydda mot smitta. Smittskyddet måste därför
samverka vid utbrottshanteringen, förutom med hälso- och sjukvården också
med aktörer som har ansvar för t.ex. socialtjänst, räddningstjänst samt ordning och säkerhet.
9
Smittskyddets aktörer och intressenter
Det totala smittskyddet i Sverige är ett komplext sammansatt system av aktörer där smittskyddsmyndigheter, myndigheter inom flera sektorer (hälsooch sjukvård, folkhälsa, livsmedelssäkerhet, djurhälsa, miljöskydd, civilförsvar m.m.) och särskilda funktioner inom hälso- och sjukvård, skolhälsovård
samt mödra- och barnhälsovård ingår. I vissa fall kan privata företag, privata
vårdgivare, saneringsföretag och företag inom avfallshantering m.m. delta i
utbrottshanteringen. Aktiv medverkan av befolkningen och olika intressegrupper, föreningar m.m. är också i många fall önskvärd. Flera mer eller
mindre fasta nätverk knyter ihop de olika aktörerna.
Smittskyddets intressenter är hela befolkningen, de drabbade men också
anhöriga, särskilt utsatta grupper och oroade friska. Den företräds i utbrottssammanhang ofta av patientföreningar, intressegrupper, yrkesföreningar
m.m. samt via medier, både traditionella och sociala medier.
De myndigheter som enligt SmL, har det största direkta ansvaret för
smittskyddsarbetet är smittskyddsläkarorganisationen med sina 21 myndigheter, Socialstyrelsen och SMI. Dessutom ingår den behandlande läkaren
med sin funktion enligt SmL samt kommuner och länsstyrelser som har ansvar för skydd mot objektburen smitta.
Myndigheter som ger stöd under utbrott av smittsamma sjukdomar är
främst Läkemedelsverket, Arbetsmiljöverket (AV) och MSB.
Människors hälsa, djurhälsa och ekosystemen vi lever i påverkar varandra
i ett komplicerat samspel. Ofta är utbrott bland djur föregångare till utbrott
bland människor. Förändringar i miljö och klimat påverkar förekomsten av
smittämnen som kan leda till nya sjukdomsutbrott och utbrott på nya platser.
Därför är det rimligt att inte strikt separera folkhälsa, djurhälsa och miljöhälsa, utan snarare betrakta dem som en sammanhållen hälsa.
Ansvariga för djursmittskyddet är Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) och länsstyrelserna med sina länsveterinärer. För
vatten- och livsmedelsburen smitta ansvarar, kommuner, producenter och
Livsmedelsverket, och i utredningar av vattenburna utbrott ingår SMI. Vid
en del utbrott kan ingrepp i miljön vara nödvändiga och då blir berörda länsstyrelser och Naturvårdsverket ansvariga myndigheter. Intressenter av ett
gott djursmittskydd är, förutom allmänheten, producenter, distributörer och
handelsorganisationer, djurägare, markägare m.fl.
Smittskydd har sedan länge varit en nationell och internationell angelägenhet och inte bara en lokal eller regional. Smittor respekterar inga gränser
inom ett land eller mellan länder. Ofta får utbrott en dignitet och utbredning
som gör samarbete på det nationella och ibland även det internationella planet nödvändigt. Det kan underlätta arbetet om man tar fram ett enkelt och
effektivt instrument för att bedöma när ett utbrott är av nationell betydelse,
på liknande sätt som för internationella hälsohot [5]. Ett förslag till sådant
bedömningsinstrument presenteras i bilaga 1.
Smittskyddet är ett dynamiskt område med förändringar både i organisatoriska förutsättningar, i befolkningens sammansättning och förflyttningar
samt i sjukdomars förekomst och utbredning. Därför behöver smittskyddets
verksamheter också kunna förändras för att möta nya utmaningar.
10
Mål och principer för utbrottshantering
Mål
Smittskyddets funktion är att skydda hela befolkningen mot spridning av
smittsamma sjukdomar. En central uppgift för smittskyddets aktörer är därför att hantera större eller mindre utbrott av smittsamma sjukdomar. Utbrott
är plötsliga och oväntade händelser och uppgiften för aktörerna under utbrottet blir att kontrollera smittspridningen och i så stor utsträckning som
möjligt eliminera smittrisken, för att på så sätt minska de negativa konsekvenserna.
Tre övergripande mål för att uppnå smittskyddets syfte vid ett utbrott är att:
1. minimera dödlighet och sjuklighet i hela befolkningen till följd av ett
utbrott
2. ge riktat stöd till sårbara grupper och individer
3. ge alla möjlighet att skydda sig mot smitta.
Utbrottshantering kan beskrivas som myndigheternas samlade insatser av
övervakning, utredning, interventioner och utvärdering för att skydda befolkningen genom att kontrollera, förebygga eller utrota smittan som orsakat
utbrottet.
Strategier
Strategier för att minimera dödlighet och sjuklighet kan vara att förebygga
och förhindra att en smitta sprids genom att tidigt upptäcka utbrott. Det kan
göras genom övervakning, genom att identifiera smittkällor och bryta smittvägar (primärprevention) och genom att spåra, isolera och behandla smittsamma individer och därmed fördröja och försvåra för smitta att spridas
vidare i befolkningen (sekundärprevention). Det är viktigt att professionens
och allmänhetens förtroende för övervakning och smittspårning upprätthålls
för att den ska kunna fungera under lång tid. Därför behöver man kunna visa
att insamlade data kommer till nytta, inte missbrukas och att de hanteras på
ett säkert sätt med hänsyn till den personliga integriteten.
Alla förebyggande åtgärder är viktiga, men omständigheterna gör att man
ibland måste lägga tyngdpunkten vid den ena åtgärden eller den andra, och
ibland även byta preventiv strategi under pågående utbrott.
Strategier för att ge riktat stöd till särskilt sårbara grupper kan vara att
prioritera dessa vad gäller både preventiva åtgärder och medicinsk behandling. Sårbara grupper är de som riskerar att drabbas särskilt hårt om de insjuknar med en viss sjukdom. Sårbara är också grupper som löper en större
risk att smittas. De kan behöva prioriteras för preventiva insatser av rättviseskäl, men också för att det är det effektivaste sättet att minska smittspridningen. En individ kan höra till båda de grupperna under ett utbrott. Att en
grupp särskilt identifieras under ett utbrott får aldrig leda till att grupper
eller enskilda utsätts för diskriminerande behandling, stigmatiseras eller
skuldbeläggs.
Strategier för att alla ska ha möjlighet att skydda sig mot smitta kan vara
att ge information i rätt tid som är anpassad till olika målgrupper, att se till
11
att allmänheten kan få rådgivning och stöd och att informationen ger bra
möjligheter för alla som kan vara utsatta att skydda sig effektivt och därmed
minska smittspridningen. Det handlar också om att kunna erbjuda vaccin,
läkemedel och skyddsutrustning efter tillgång till dem som har störst nytta
av det. Myndigheternas rekommendationer måste kunna motiveras så att de
inger förtroende, respektera människors olika förutsättningar och intressen
och vara rimliga och så långt möjligt vetenskapligt grundade.
Avvägningar mellan målen med dess strategier och prioriteringar mellan
olika grupper måste ibland göras på grund av bristsituationer. Lagar och
annan normering reglerar vad som är tillåtet, men ger inte alltid vägledning i
den enskilda situationen om vad som är etiskt försvarbart. Till detta behövs
ett ramverk av vägledande principer för etiskt handlande.
Principer
Hanteringan av utbrott av smittsamma sjukdomar innehåller ett stort mått av
osäkerhet och möjliga alternativa handlingsvägar. Det finns mycket beprövad erfarenhet, men lite vetenskaplig evidens. Interventioner under ett utbrott är mycket svåra att utsätta för systematiska studier, bl.a. för att de är så
kontextbundna. I avsaknad av evidensbaserade riktlinjer kan beprövade
principer användas som stöd för hanteringen. Några sådana principer kan
vara:
• Försiktighetsprincipen – att inte skjuta upp eller undvika att besluta om
åtgärder för att riskerna är ofullständigt kända.
• Proportionalitetsprincipen – att en åtgärd inte ska gå utöver vad som är
nödvändigt för att uppnå målet med den.
• Effektivitetsprincipen – att åtgärderna måste kunna visas vara effektiva i
att skydda befolkningens liv och hälsa
• Rättviseprincipen – att bördan av det som krävs av befolkningen ska vara
så jämnt fördelad som möjligt och alla med samma behov ska bemötas
lika.
12
Beredskap
En god beredskap behövs hos alla berörda aktörer i form av handlingsplaner, tillgång till beredskapslager [6], kapacitet för sjukvård och laboratoriediagnostik, tillräckligt med kompetent personal, organisation och bemanning för krisledning m.m. Resurser för att hålla en god beredskap för utbrott
måste säkerställas på alla nivåer och en beredskapsplanering för flexibel
kapacitetsökning måste finnas inom vården och på laboratorier.
Förutom utvärderingar av tidigare utbrottshantering spelar övningar en
stor roll för att pröva beredskapen, kommunikationen och organisationen
och lärdomar från dessa övningar kan leda till förbättrad utbrottshantering.
Beredskapslager
Socialstyrelsen beredskapslagrar vissa antibiotika, antiviraler och vacciner
för att förstärka hälso- och sjukvårdens tillgång på läkemedel vid en allvarlig händelse där sjukvårdens egna resurser inte räcker till [6]. Socialstyrelsen ansvarar även för försörjningen av vissa vacciner och antidoter på uppdrag av regeringen. Socialstyrelsens tjänsteman i beredskap (TiB) kontaktas
via SOS Alarm vid akut behov av läkemedel ur beredskapslager.
Landstingen ansvarar för inköp och distribution av läkemedel inklusive
vaccin, som ett led i deras ansvar för prevention och behandling av sjukdomar. Det kan i en utbrottssituation uppstå brister av vissa viktiga läkemedel.
Det är därför en fördel om det finns mindre lager av antivirala läkemedel
och antibiotika i landstingen för att täcka tillfälligt ökad efterfrågan beroende på t.ex. lokala utbrott av årlig influensa eller början av ett större utbrott
av en smittsam sjukdom. Nuvarande ordning kan komma att behöva revideras när den pågående statliga utredningen Åtgärder vid allvarliga krissituationer (S 2011:14) lämnar sitt betänkande i juni 2013.
Sjukvårdsberedskap
I sjukvårdens katastrofmedicinska planering används begreppet allvarlig
händelse vilket innefattar alla typer av händelser, t.ex. transportolyckor,
stora bränder, händelser med farliga ämnen (inkl. utbrott av smittsamma
sjukdomar) och terrorism. Definitionen på en allvarlig händelse är att händelsen är så omfattande eller allvarlig att resurser måste organiseras, ledas
och användas på ett särskilt sätt (SOSFS 2005:13). Reviderade föreskrifter
inom katastrofmedicinsk beredskap träder i kraft under första halvåret 2013.
Föreskriften 2005:13 upphör när den nya träder i kraft. Beskrivningen på
hur händelsen ska ledas finns i landstingens katastrofmedicinska planer på
regional och lokal nivå. I varje landsting ska det finnas en regional katastrofmedicinsk plan och utifrån den ska det finnas en plan för varje sjukhus
och primärvårdsområde. TiB på regional nivå ska ta emot larm eller information om en allvarlig händelse. Vid behov kan landstinget ta hjälp av om-
13
kringliggande landsting och om detta inte räcker kan landtinget be Socialstyrelsen om hjälp att samordna övriga landets resurser.
Laboratorieberedskap
Vid ett större utbrott av en smittsam sjukdom kan provtillströmningen till de
mikrobiologiska laboratorierna öka kraftigt. För att klara hanteringen måste
landstingen ha rutiner och beredskapsplaner för detta i den katastrofmedicinska planeringen.
I Sverige finns det tre myndighetslaboratorier (SMI/Solna, SVA/Uppsala
och FOI/Umeå) med kapacitet och tillräckligt hög skyddsnivå för att hantera
smittämnen av riskklass 3 [7, 8]. I syfte att förbättra utnyttjandet och samordningen av dessa laboratorier, har Forum för Beredskapsdiagnostik (FBD)
inrättats [9]. Det övergripande målet med samarbetet är att etablera förutsättningar för en effektiv och uthållig diagnostik vid allvarliga händelser
med biologiska ämnen, oavsett om det omfattar människor, djur, livsmedel
eller foder.
Vid SMI finns Nordens enda säkerhetslaboratorium av skyddsnivå 4 och
SMI upprätthåller dygnet-runt-beredskap att motta och analysera prover från
patienter med misstänkt infektion av virus i riskklass 4 (för information om
riskklasser se Arbetsmiljöverkets föreskrift [7]).
Förslag till mål för smittskyddsberedskap
• Planer för epidemiberedskap finns i alla landsting och är avstämda mellan smittskyddsläkarna.
• En logistikplan för distribution av läkemedel och annan materiel under
utbrott finns nationellt.
• Vårdkapacitetsplanering i utbrottssituationer finns i alla landsting.
• Laboratoriekapacitetsplanering för att hantera ökat antal prover vid utbrott finns i alla landsting.
• Samordnade övningar av utbrottshantering vid olika smittor genomförs
regelbundet.
14
Kommunikation
Vid ett utbrott ska kommunikationen stödja de insatser som syftar till att
lindra negativa konsekvenser av utbrottet, för enskilda personer och för
samhället i stort [10]. Målen med kommunikationsinsatserna är att:
• Förklara situationen
• Minska risken för att människor smittas och smittar andra
• Upprätthålla förtroendet för myndigheter, hälso- och sjukvården och omsorg
Under hela händelseförloppet behöver allmänhet, viktiga yrkesgrupper och
berörda intressenter aktuell och relevant information om vad som händer,
varför det händer, vad myndigheterna gör och vad man själv kan göra. Klar,
tydlig och tillgänglig information underlättar för målgrupperna att fatta egna
beslut. Kommunikationsinsatserna bidrar till att upprätthålla förtroendet för
smittskyddets bedömning av situationen.
De lokala och regionala aktörerna ansvarar för att ta fram den information
som är specifik för just deras region, till exempel vilka enheter man ska
uppsöka eller vända sig till om man misstänker att man är smittad eller behöver vård. Sådan information till allmänheten om åtgärder på det lokala
planet kommuniceras i första hand av landstinget och smittskyddsläkaren,
men också av länsstyrelsen och kommunerna.
För att öka enhetligheten i kommunikationen och för att resurserna ska
användas effektivt vid en kris, ger de nationella myndigheterna stöd för
kommunikationen i hela landet, genom egna kommunikationsinsatser, underlag för andras kommunikation och genom koordinering av vissa gemensamma aktiviteter.
Kommunikatörer och experter behöver ha ett tätt samarbete för att tillsammans vidareutveckla strategier och åtgärder. Arbetet med kommunikation kräver mycket tid och insatser av såväl experter som kommunikatörer,
för att kommunikationen ska bli effektiv och på bästa sätt ska stödja de åtgärder som sätts in. Detta arbetssätt är inget som kan byggas upp i en krissituation, utan behöver utvecklas i vardagen.
Förslag till mål för kommunikationsplanering
• En plan för kommunikationsarbete finns hos alla smittskyddets aktörer
15
Upptäcka utbrott
De flesta utbrott rapporteras in från hälso- och sjukvården, från de kommunala verksamheterna eller från drabbade personer. Detta gäller framför allt
vid smitta från en geografiskt lokaliserad källa, som vissa vatten- eller livsmedelsutbrott. Vid större geografisk spridning eller spridning över tid av
sjukdomsfall behövs en central eller regional övervakning med regelbunden
analys av tid, plats och person för att upptäcka utbrott. Övervakning kan
definieras som en konstant systematisk insamling, analys och tolkning av
sjukdomsstatistik som är avgörande för planering, implementering och utvärdering av smittskyddsverksamheten [11].
En rutinövervakning begränsar emellertid upptäckten till det man bestämt
sig att leta efter och rapporteras vanligen med en viss fördröjning. Man kan
därför utveckla andra övervakningsmetoder för att öka känsligheten i upptäckt av avvikelser från en normal sjukdomsförekomst. Vid s.k. syndromövervakning registrerar man fall i sjukvården med en mer ospecificerad symtombild, som t.ex. ”diarréer”, ”influensalik sjukdom”, ”akut luftvägssjukdom” eller ”akut slapp pares”. Vid s.k. indikatorbaserad övervakning följer
man ett dataföde av t.ex. läkemedelsförsäljning eller förfrågningar till sjukvårdsupplysningen. Vid sådan övervakning ökar känsligheten ytterligare
och man kan få en ännu tidigare indikation på att ett utbrott har startat. Här
talar man ofta om en ”signal” som något man behöver agera vidare på, istället för en upptäckt av ett utbrott.
För utbrottshanteringen är alltså en viktig tillämpning av övervakningen
att tidigt upptäcka utbrott för att slå larm. Syftet med det är att ge underlag
för snabba beslut om åtgärder för att begränsa och kontrollera utbrott. Övervakning genomförs både på central och regional/lokal nivå. Det är viktigt att
indikationer och signaler om utbrott finns transparent dokumenterade även
om de inte leder till larm.
På internationell nivå finns även en övervakning av smittsamma sjukdomar genom Världshälsoorganisationen (WHO) och på EU-nivå genom
European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) som också
administrerar ett tidigt varningssystem (EWRS – Early Warning and Response System) åt EU-kommissionen [12]. Ett motsvarande system finns
också för livsmedelssäkerhet (RASSF – Rapid Alert System for Food and
Feed).
Varna tidigt
I början av ett utbrott är orsaken till sjukdomsfallen ibland oklar, det kan
röra sig om smittämnen, men kan vara svåra att skilja från symtom orsakade
av giftiga utsläpp, eller t.o.m. av rädsla i en grupp, som utlöst av ryktesspridning. Det är viktigt att misstanken om ett utbrott snabbt når smittskyddsläkaren, för att fortsatt utredning och kommunikationsbehov ska
kunna hanteras på bästa sätt.
16
Behandlande läkare och mikrobiologiska laboratorier är skyldiga att ha
rutiner för att skyndsamt anmäla till smittskyddsläkaren och SMI de sjukdomar som omfattas av smittskyddslagen. Centrala myndigheter med övervakningsuppgifter har ett ansvar för att informera berörda aktörer om en
händelse som de upptäcker och som kan signalera ett utbrott. Alla berörda
myndigheter, landsting och kommuner har en skyldighet att omedelbart informera Socialstyrelsen om händelser som misstänks vara ett allvarligt internationellt hot mot människors hälsa eller som är oväntade eller ovanliga
enligt lagen (2006:1570) om internationella hot mot människors hälsa. Socialstyrelsen ska rapportera misstänkta hot till WHO inom 24 timmar och
samtidigt till EU.
Verifiera utbrott
När övervakningen leder till en misstanke om fler sjukdomsfall än normalt,
behöver fallen verifieras och diagnosticeras snarast möjligt av behandlande
läkare, särskilt utsedd smittskyddsansvarig eller av smittskyddsläkaren.
Oavsett om diagnos kan fastställas eller inte kan en kommun, en smittskyddsläkare eller SMI verifiera att ett utbrott föreligger. Orsaken till utbrottet kan om möjligt fastställas genom ytterligare provtagningar så att riskerna
för spridning kan bedömas bättre. Omständigheter av betydelse för smittspridningen måste klarläggas för att en preliminär riskvärdering ska kunna
göras.
Kommunicera tidigt om utbrottet
Behovet av att kommunicera är mycket stort i inledningen av ett utbrott,
trots att fakta och underlag om sjukdomen och spridningen kommer att vara
ofullständiga. Kommunikationsarbetet måste starta omedelbart, i tät samverkan mellan kommunikatörer och sakkunniga experter. Speciellt i början
av ett utbrott är det viktigt att noga överväga de budskap som kommuniceras. De måste grunda sig i fakta och samtidigt ge en realistisk bild av vad
som är möjligt att svara på i situationen. Tidiga uttalanden sprids snabbt i
media och sociala media och tenderar sedan att hänga kvar. Det första som
kommuniceras är det som stannar i människors medvetande och kan vara
svårt att justera i efterhand.
Förslag till mål för upptäckt av utbrott
• En plan för hur övervakning bedrivs finns hos alla aktörer.
• Ändamålsenliga nationella system för övervakning och tidig varning
finns och data från dessa kan delas mellan berörda aktörer.
• Ett system för kommunikation och delning av utbrottsinformation mellan
de berörda aktörerna under ett utbrott finns.
• Ett system för rapporter från mikrobiologiska laboratorier om fynd som
är epidemiologiskt relevanta och nationellt jämförbara finns i alla landsting och data kan delas mellan berörda aktörer.
17
Utreda utbrott
När ett utbrott väl upptäckts och verifierats kan det behöva utredas ytterligare om det misstänks kunna fortsätta att sprida sig. En snabb och effektiv
utredning som ger underlag för nödvändiga åtgärder kan leda till att spridningen hejdas och utbrottet inte får den utbredning det annars skulle fått.
Frågor som behöver utredas i ett tidigt skede är antal fall, utbrottets orsaker,
smittkällor och smittvägar, risken för spridning, befolkningsgrupper som
riskerar att smittas och riskfaktorer för svår sjukdom. Nyttan med utredningar av ett utbrott kan vara olika på lokal och nationell nivå och kan besvara olika typer av frågor. För att rätt åtgärder ska kunna sättas in i tid är en
kontinuerlig uppföljning av utredningsresultaten nödvändig. Beslut om utredning och utredningsresultaten dokumenteras på ett transparent och systematiskt sätt.
För att klara av att hantera och kommunicera akuta smittskyddsfrågor behöver myndigheterna inom smittskyddet upprätthålla komptentens för utbrottsutredning, för fältepidemiologisk metodik och för att bygga kunskap
om hur man bättre kan bekämpa och förebygga utbrott i framtiden.
Upprätta en falldefinition
En falldefinition tas fram som används av alla aktörer för registrering av fall
och aktiv fallspårning. Den dokumenteras och sprids till berörda aktörer av
smittskyddsläkare, eller vid utbrott i mer än ett landsting av SMI och Socialstyrelsen. När ett utbrott är verifierat behöver den fortsatta utredningen särskilt inrikta sig på att följa utbrottets förlopp genom att leta efter fall för att
upptäcka om utbrottet begränsats eller fortsätter sprida sig. Ansvarig smittskyddsläkare eller miljönämnd får kontinuerligt ta ställning till behovet av
ytterligare fallspårning, provtagning och/eller utökad övervakning. En utbrottskurva tas fram av berörda aktörer och uppdateras kontinuerligt.
Värdera risker
En preliminär riskvärdering med en bedömning av utbrottets omfattning,
möjlig spridning och allvarlighetsgrad görs tidigt under utbrottet av kommun, smittskyddsläkare eller central expertmyndighet vid utbrott med nationell spridning. Graden av osäkerhet anges och möjliga alternativa handlingsvägar redovisas. Denna riskvärdering dokumenteras och kommuniceras
till berörda aktörer, samt uppdateras vid behov. Metoder för nationella riskanalyser behöver utvecklas av ansvariga centrala expertmyndigheter för att
snabbare och mer flexibelt kunna hantera gränsöverskridande smittskyddshändelser.
18
Kommunicera risker
Klar, tydlig och tillgänglig information ska underlätta för målgrupperna att
fatta egna beslut i situationen genom att de
inser allvaret i situationen
motiveras att vidta förebyggande åtgärder
känner igen symtom på sjukdomen
vet vad man ska göra om man blir smittad
vet hur man vårdar sig själv och andra hemma
känner till vilken roll vaccin, antibiotika och antivirala läkemedel spelar
och hur de fungerar
• vet var de kan få svar på sina frågor.
•
•
•
•
•
•
Genomföra undersökningar
Om ett utbrott ska utredas behöver data hämtas in utanför kontoret. Detta
kan bli resurskrävande vid långa avstånd, oklara smittvägar och smittkälla,
samt vid ett större antal sjukdomsfall. De flesta mindre utbrott kan hanteras
inom varje kommun eller landsting, men en beredskapsplan för tillfälligt
ökade behov av personal, utrustning eller andra resurser kan behövas. Om
utbrottet är omfattande och behovet av kunskap, utrustning eller arbetskraft
överstiger de regionala resurserna, kan ett utbrottsstöd utifrån behövas.
SMI:s tjänsteman i beredskap (TiB) kan initiera kunskapsstöd från SMI:s
experter. Medlemmar ur den centrala fältepidemiologiska gruppen (CFG)
kan medverka i utbrottutredningar på plats. Förfrågan om detta görs via
SMI:s TiB. Socialstyrelsens TiB kan initiera samordning av smittskyddsaktörerna och samordna kommunikationen. Vid större vattenburna utbrott kan
den nationella vattenkatastrofgruppen (VAKA) ge stöd och råd via larmnumret 020-30 20 30.
Vid en del utbrott kan smittskyddsläkare och/eller central expertmyndighet besluta om att genomföra en större analytisk studie. Detta görs främst
vid större livsmedelsburna utbrott.
Förslag till mål för utbrottsutredningar
• Grundläggande fältepidemiologisk kompetens finns hos relevanta aktörer
inom smittskyddet lokalt, regionalt och nationellt.
• Former för samverkan i utbrottsutredningar mellan lokal, regional och
central nivå finns beskrivna i handlingsplaner hos alla aktörer.
• Rutiner för hur riskvärderingar görs och hur centralt stöd kan begäras
finns på alla nivåer.
19
Hantera utbrott
De åtgärder som vidtas för att hantera ett utbrott måste kunna inge förtroende hos den befolkning som ska skyddas. De måste vara effektiva för att
begränsa och kontrollera smittspridning, vara tydligt motiverade och med ett
klart angivet ansvar. Den som beslutar om en åtgärd måste kunna motivera
den utifrån hur den kommer att kunna genomföras, vilka aktörer och intressenter som kan komma att beröras och vilka konsekvenser åtgärden sannolikt får. Det är viktigt att kunna kommunicera den osäkerhet som finns om
vilka effekter åtgärderna får.
Deklarera utbrott
Smittskyddsläkaren är den som har ansvar för att deklarera ett utbrott inom
sitt landsting. Vid utbrott som omfattar flera landsting kan utbrottet deklareras av de berörda smittskyddsläkarna i samråd med SMI och Socialstyrelsen. Det kan ske genom direktkontakt med Socialstyrelsens tjänsteman i
beredskap (TiB), som snabbt kan anordna en telefonkonferens med berörda
för avstämning av hur utbrottet deklareras på ett samordnat sätt. Det är viktigt för allmänhetens förtroende att myndigheterna redan tidigt kommunicerar en gemensam syn på utbrottet och på de förebyggande och kontrollerande åtgärder som föreslås. Det är också viktigt att myndigheterna tidigt
enas om behov av hjälp och stödinsatser.
Upprätta en ledningsorganisation
Direkt efter att utbrottet deklarerats tar berörd smittskyddsläkare ställning
till om utbrottet föranleder att en ledningsorganisation upprättas enligt
landstingens epidemiplaner. Det är lämpligt att preciserade kriterier för detta
finns i planerna. Om det anses nödvändigt att inrätta en epidemiledningsgrupp sker detta skyndsamt efter att utbrottet deklarerats.
Vårdgivaren/landstinget/regionen ska ha en övergripande krisplan där det
framgår att också allvarlig händelse av smitta eller annat utbrott ska omfattas av den övergripande planen. Smittskyddsläkaren med sin stab är då en
självklar expert och dessutom myndighetsperson vid sjukdom som lyder
under SmL. Smittskyddsläkaren ingår i den regionala krisledningsorganisationen. En särskild epidemiledningsgrupp behövs samtidigt ofta som stöd till
smittskyddsläkaren i utbrottshanteringen. Alla aktörer som ska delta i utredningen och kontrollen av utbrottet, samt övriga experter som kan behövas,
kallas till ett första ledningsmöte (som kan vara ett telefonmöte) så snart
som möjligt efter att beslut om inrättande av en epidemiledningsgrupp tagits.
En arbetsordning med syfte, ingående funktioner och medlemmar samt
mandat kan vara förberett och antas på första mötet för epidemiledningsgruppen. En preliminär strategi för kommunikation till berörda intressenter
20
tas fram. Det är därför viktigt att även kommunikationskompetens finns med
på ett tidigt stadium.
Identifiera samverkansbehov
Om ett utbrott omfattar flera landsting är samverkan mellan landstingens
smittskyddsläkare och centrala myndigheter nödvändig. Smittskyddsläkarna
i berörda landsting kan sig emellan utse en koordinerande utbrottsledning,
men varje smittskyddsläkare är ansvarig för åtgärderna inom sitt landsting.
Socialstyrelsen svarar för nationell samordning av insatserna mot smittspridning som bedrivs av många olika aktörer. SMI har en central roll i att
informera aktörerna om utbrottet och föreslå åtgärder utifrån sin samlade
kunskap. Flera andra myndigheter kan delta i en utbrottsledning (se bilaga 3
för beskrivning av roller och ansvarsområden). Alla berörda aktörer har ett
ansvar att samverka vid ett utbrott som omfattar flera landsting, hela landet
eller med internationell utbredning.
Zoonossamverkansgruppen sammankallas vid misstanke om zoonosutbrott enligt den nationella zoonosplanen [13] och Socialstyrelsens TiB kontaktas för detta. Om en nationell zoonossamverkan i utbrottshanteringen inte
bedöms nödvändig, kan ändå en regional zoonossamverkan behövas mellan
smittskyddsläkare, länsveterinär och kommun.
Vid misstanke om ett omfattande vatten- eller livsmedelsburet utbrott
(som samtidigt kan vara en zoonos) kontaktas relevanta lokala, regionala
och centrala myndigheter via deras TiB samt VAKA.
Vid alla omfattande och allvarliga utbrott som uppfyller kriterierna för
anmälan enligt IHR (bilaga 1) kontaktas Socialstyrelsens TiB som för frågan vidare för ställningstagande till eventuella samverkansåtgärder på nationell nivå.
Vid utbrott av vektorburen smitta med behov av vektorkontroll kontaktas
i första hand Jordbruksverket, SVA och länsstyrelsen via deras TiB för expertstöd.
Initiera åtgärder
Beslut om åtgärder riktade mot människor för att kontrollera utbrottet och
begränsa eller förhindra smittspridningen tas av smittskyddsläkare. För de
medicinska åtgärder där läkemedel behövs, fastställs och säkras tillgången
till dessa läkemedel. I det fall resurserna inom landstinget inte räcker kan
läkemedel behöva rekvireras från nationella lager genom kontakt med Socialstyrelsens TiB.
Beslut om åtgärder mot objektburen smitta (inklusive sällskapsdjur) tas av
kommunens miljönämd. Beslut om åtgärder mot djur som bär på zoonotisk
smitta tas av Jordbruksverket.
Dokumentera åtgärder
Om en uppföljning och utvärdering av utbrottshanteringen ska kunna göras
måste vidtagna åtgärder dokumenteras noggrant. Under ett utbrott kan därför en särskild loggbok inrättas. Ett användbart instrument för icke sekre-
21
tesskyddad information, som också ger möjlighet att dela logbok med andra
aktörer, är det webbaserade systemet WIS [14].
Besluta om hur sjukdomsfall och dödsfall
hanteras
Information till hälso- och sjukvården om hygienföreskrifter, klinisk anmälan, och vid behov behandlingprinciper och hantering av dödsfall upprättas
av smittskyddsläkare i samråd med representanter för hälso- och sjukvården.
Vid nationella utbrott tas rekommendationer till hälso- och sjukvården fram
av Socialstyrelsen i samråd med SMI och Arbetsmiljöverket och eventuellt
andra myndigheter.
Kommunicera resultat av åtgärder
Alla efterfrågar information utifrån sina förutsättningar. Det innebär att behovet av att kommunicera effektivt och snabbt med många olika målgrupper
är stort. Många viktiga yrkesgrupper behöver information för att klara sitt
arbete och exempelvis krävs stora insatser för att nå ut till hälso- och sjukvårdens och omsorgens alla delar.
Att det kan vara svårt att ta till sig budskap i en osäker och stressfylld situation ställer extra höga krav på tydlig information. På några kända områden kan information tas fram i förväg, men den största delen måste utformas
i situationen för att vara relevant och aktuellt. Detta ställer höga krav både
på förberedelser och på flexibilitet i situationen.
Olika aktörer har sin specifika kunskap om gruppers och individers skilda
förutsättningar. Genom en konstruktiv samverkan runt kommunikation, kan
resurserna användas på effektivast möjliga sätt.
Avsluta utbrottsbekämpningen
Ett beslut om att åtgärder för att bekämpa utbrottet avslutas tas av smittskyddsläkare i samråd med övriga aktörer på liknande sätt som när utbrottet
deklarerades. Beslutet dokumenterasoch kommuniceras på samma sätt som
övriga åtgärder. I samband med att utbrottet avslutas tas beslut om och hur
en utvärdering ska göras.
Förslag till mål för hantering av utbrott
• Planer med kriterier för när en utbrottsledning upprättas och hur den organiseras finns i landstingens epidemiplaner.
• Planer finns i alla landsting om hur beslut om ledning, samverkan,
dokumentation, kommunikation och initiala åtgärder tas av smittskyddsläkare efter att utbrottet deklarerats och följs upp under utbrottet.
• En gemensam plan finns i landstingen och på nationell nivå för samverkan mellan berörda aktörer om åtgärder av större betydelse för samhället,
t.ex för vaccinationsinsatser under utbrott.
22
• Planer för hur hygienföreskrifter, isolering och transport av smittsamma
patienter genomförs finns i alla landsting och är avstämda mellan landstingen.
23
Utvärdera utbrott
Att göra en noggrann bedömning i efterhand av utfall, slutprestationer, användning av resurser, beslut och organisering av utbrottshanteringen är nödvändigt för att kunna återföra erfarenheter och ständigt förbättra utbrottshanteringen och för att om möjligt förhindra framtida utbrott. Detta förutsätter
att relevanta data, händelser och vidtagna åtgärder dokumenteras transparent
och systematiskt under utbrottet. För att det ska bli en bra analys behövs
ofta hjälp utifrån som kan se mer oberoende på händelserna. I eftergranskningen ingår uppföljning av om beslutade åtgärder genomförts, utvärdering
av vilka effekter och eventuella bieffekter åtgärderna har fått och vilka lärdomar som generellt kan dras av utbrottshanteringen.
Inför all utvärdering, men särskilt vid en mer omfattande utvärdering av
ett nationellt utbrott, identifieras problemområdena, syftet med utvärderingen, vem som gör utvärderingen, vilken utvärderingsmodell som används och
hur utvärderingen kommer att användas. Gemensamma resurser och riktlinjer för utvärderingar skapas i en dialog mellan smittskyddsaktörerna.
Förutom utvärdering av utbrottshändelser är en relevant och långsiktig
forskning och utvecklingverksamhet inom smittskyddet av betydelse. Studier för att utröna orsakssamband, effekter av olika interventioner och kulturella och sociala faktorers betydelse för hur utbrott uppstår och hanteras är
sällsynta och behövs för att stärka smittskyddet.
Upprätta en utbrottsrapport
Vid alla utbrott där en ledningsorganisation inrättats lämnas en utbrottsrapport i rimlig tid efter avslutat utbrott där ledningsorganisastionens arbete
utvärderas utifrån måluppfyllelse och effekter inlusive bieffekter av vidtagna åtgärder. Det är lämpligt att rapporten sammanfattar de lärdomar som
kan dras av utbrottshanteringen. I bilaga 4 finns ett förslag på vad en utbrottsrapport kan innehålla. Rapporten arkiveras hos ansvarig smittskyddsläkare samt förmedlas till berörda myndigheter. Vid större utbrott
med nationell omfattning är det lämpligt att en omfattande utvärdering genomförs i samråd mellan de berörda aktörerna.
Förslag till mål för utvärdering
• Plan för hur utvärderingar efter utbrott genomförs finns lokalt, regionalt
och nationellt.
• Efter allvarliga nationella utbrott kan en omfattande utvärdering genomföras (inom 12 månader efter utbrottets slut) av en nationell samverkansgrupp eller en oberoende part på Socialstyrelsens uppdrag. Utvärdringen
görs med en gemensamt överenskommen metodik.
24
Bilagor
Bilaga 1. Beslutsschema för anmälan av
händelser till Sociatyrelsen
Tillämpning av IHR’s beslutsschema [5] för bedömning och anmälan av
händelser i Sverige som ska anmälas till Socialstyrelsen.
Händelser upptäckta av den lokala och regionala övervakningen
Fall av följande sjukdomar är
ovanliga eller oväntade och kan
vara allmänfarliga och ska därför
anmälas:
- Smittkoppor
- Polio till följd av vilt poliovirus
- Mänsklig influensa vållad av en
ny subtyp
- Svår akut respiratorisk sjukdom
(sars)
- lungpest
- gula febern
- virala hemorragiska febrar
(Ebola, Lassafeber, Marburg)
- West Nile feber
Eller
Detta beslutsschema ska tillämpas
på händelser som kan utgöra ett
hot mot människors hälsa av
nationell omfattning, bl.a.
händelser som visar på
förekomsten av sjukdomar med
särskild nationell eller regional
spridning, händelser av okänd
orsak eller källa och händelser
som innefattar andra händelser
eller sjukdomar än de som anges i
rutan till vänster.
Är händelsens inverkan på
folkhälsan allvarlig?
Nej
Ja
Är händelsen ovanlig eller oväntad?
Ja
Händelsen skall anmälas omedelbart till Socialstyrelsen enligt
Internationella hälsoreglementet
25
Nej
Ingen anmälan
på detta
stadium. Ny
bedömning när
mer information
blir tillgänglig.
Bilaga 2. Processkarta för utbrottshantering
Resultat från workshop om processkartläggning av
utbrottshantering
Workshoppen leddes av en konsult (Göran Hellström, CIL). Deltagare var
representanter för Socialstyrelsen, SMI, MSB och en representant för smittskyddsläkarna. Utgångspunkten var att försöka beskriva allmäna processer i
utbrottshanteringen, oavsett vilken eller vilka aktörer som deltar i dem och
oavsett om de samarbetar eller inte. Processerna är alltså inte knutna till
specifika aktörer i denna generiska kartläggning.
För varje identifierad huvudprocess beskrivs ingångsvärdet, det som sätter
igång processen, sedan det som uppfattades som de centrala aktiviteterna
eller delprocesserna och slutligen utfallet eller det skapade mervärdet. Mellan varje aktivitet anges också vad som är utfall av det föregående steget,
som sedan blir ingångsvärde i nästa steg. Grafiskt representeras ingångsvärden och resultat av ovaler och aktiviteter av rektanglar. Flödet läses från
vänster till höger. Ingångsvärden till huvudprocessen och slutprodukt markeras med fyllda symboler.
Tre övergripande huvudprocesser i utbrottshanteringen identifierades:
1. Utreda och kontrollera utbrott
2. Vårda och förebygga sjukdom
3. Hantera kriser i samhället
Utreda och kontrollera utbrott
Det som sätter igång processen är en indikation om en avvikelse i sjukdomsförekomst eller en upplevd ökad risk för sjukdom. Först måste det fastställas
om ett utbrott föreligger eller inte. Detta leder eventuellt till ett beslut om att
deklarera ett utbrott. Därefter organiseras en utbrottsledning och samverkan.
En utbrottsledning behöver ta beslut om att upprätta en falldefinition, utreda
utbrottet och vidta initiala åtgärder. Dessa implementeras och följs upp och så
småningom kan utbrottet avslutas. I flera steg behövs kommunikation om
aktiviteter och beslut. Utfallet bör vara att utbrottet är kontrollerat. Se figur 1.
Vårda och förebygga sjukdom
Processen sätts igång av att sjukdomsfall utöver det förväntade inkommer
till vårdinrättningar. Detta leder till att man måste ta ställning till om de kan
hanteras inom ordinarie verksamhet eller om en höjd beredskapsorganisation ska gälla. Därefter vidtar en prioritering, bedömning och omhändertagande av patienter som får en preliminär diagnos. En vårdplan inrättas samtidigt som behandlande läkare anmäler, smittspårar och ger förhållningsrelger enligt SmL. När patienter har tillfrisknat eller avlidit och när smittspridning kring sjukdomsfallen har kontrollerats kan organisationen återgå
till normalläge. Slutresultat bör vara att de sjuka har tillfrisknat, dödsfallen
omhändertagits och sekundär smittspridning förhindrats. Se figur 2.
26
Hantera kriser i samhället
Processen sätts igång av indikationer på att en allvarlig händelse har inträffat eller hotar att inträffa. Först måste en gemensam lägesbild skapas av de
berörda aktörerna i samverkan. I samband med detta tas belut om vilken
beredskapsgrad som råder och ett krisledningssystem upprättas. Aktörerna
tar beslut i samverkan om åtgärder inom relevanta samhällsviktiga områden.
Vid utbrott av smittsamma sjukdomar är det framför allt avspärrningar och
karantänsåtgärder, upprätthållande av hälso- och sjukvårdskapacitet, transporter, el- och vattenförsörjning, kommunikationer m.m. Slutresultat bör
vara att påverkan av utbrottet på samhällsviktiga verksamheter är minimerad
och verksamheterna säkerställda. Se figur 3.
27
28
29
30
Bilaga 3. Roller och ansvar inom smittskyddet
Smittskyddsläkarna
Varje landsting har en smittskyddsläkare som har ett samlat ansvar för
smittskyddsarbetet i det område där han eller hon verkar. Enligt SmL, ska
smittskyddsläkaren planera, organisera och leda smittskyddet och verka för
effektivitet och samordning.
Genom sina myndighetsuppgifter blir smittskyddsläkaren att betrakta som
en myndighet skild från landstingens övriga hälso- och sjukvårdsverksamhet. I övrigt får landstingen inom det kommunala självstyrets principer svara
för den närmare utformningen av smittskyddsorganisa-tionen inom sitt område. Smittskyddsläkaren är också att betrakta som en förvaltningsmyndighet enligt regeringsformen och tryckfrihetsförordningen vilket innebär att
smittskyddsläkaren är självständig i förhållande till nämnden i sin myndighetsutövning och att smittskyddsläkaren är skyldig att registrera och förvara
allmänna handlingar.
Enligt 6 kap. 7 § SmL ska smittskyddsläkaren skyndsamt underrätta de
myndigheter eller den kommun, som ansvarar för att smittskyddsåtgärder
vidtas mot djur eller objekt som sprider eller misstänks sprida smittsam
sjukdom, om iakttagelser som är av betydelse för det objektinriktade smittskyddet.
Miljö- och hälsoskyddsnämnder
Det är kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder som har tillsyns- och
smittspårningsansvaret vad gäller allvarlig smittsam sjukdom 9 kap. 14 och
15 §§ MB. De sjukdomar som finns omnämnda i lagstiftningen på smittskydds-, epizooti- och zoonosområdet kan räknas som allvarliga smittsamma sjukdomar. För att nämnden ska kunna ingripa mot objekt, inklusive
djur, som sprider smitta ska förekomsten av smittämnen utgöra en sådan
störning som omfattas av begreppet olägenhet för människors hälsa (9 kap.
3 § MB och en rimlighetsavvägning ska ha gjorts. Kommunens miljönämnd
ska utan dröjsmål informera smittskyddsläkaren om sådant som kan vara av
betydelse för smittskyddet för människor.
Enligt livsmedelslagen (2006:804) är den eller de kommunala nämnder
som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet även lokal kontrollmyndighet på livsmedels- och dricksvattenområdet. Den lokala kontrollmyndigheten har ansvar för att kontrollera att livsmedel och dricksvatten som produceras är säkra. Enligt artikel 4 förordning (EG) nr 882/2004
ska kontrollmyndigheten upprätta beredskapsplaner som ska kunna användas som stöd vid krissituationer.
Enligt lagen (2006:344) om kommuners och landstings åtgärder inför och
vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap är alla kommuner
skyldiga att ha en krisledningsnämnd och krishanteringsplan. Syftet med
kontrollmyndighetens krishanteringsplan för livsmedel och dricksvatten är
att i förväg identifiera tänkbara risker, och med hjälp av detta upprätta handlingsplaner hur man agerar vid olika typer av kriser. Av planerna framgår
31
hur krisorganisationen ser ut, de olika rollerna och på vilket sätt uppgifterna
kanlösas. Mycket av detta kan förberedas.
Länsstyrelser
Länsstyrelserna ansvarar för länets tillsynsvägledning enligt MB, med undantag för den tillsyn som utövas av Generalläkaren och Skogsstyrelsen.
Tillsynsvägledning innebär att samordna, följa upp och utvärdera tillsynen
och ge stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Länsstyrelsen
har även den operativa tillsynen enligt miljöbalken av de miljöfarliga verksamheter där kommunerna i länet inte har tillsynsansvaret.
Länsstyrelsen har i uppgift att samordna åtgärder mot smittsamma djursjukdomar i länet, men dessa leds i första hand av Jordbruksverket och efter
delegation av länsstyrelsen. Det kan handla om dels höggradigt smittsamma
sjukdomar som får stora konsekvenser för djuren och djurhållningen, s.k.
epizootier, dels sådana sjukdomar som smittar mellan djur och människa
och som kan orsaka allvarlig sjukdom på människor, s.k. zoonoser.
Smittskyddsinstitutet (SMI)
SMI är en nationell kunskapsmyndighet med ansvar för smittskyddsfrågor
med ett brett folkhälsoperspektiv. SMI följer och analyserar utvecklingen av
smittsamma sjukdomar samt bygger upp och förmedlar kunskap till hälsooch sjukvården och andra aktörer inom smittskyddsområdet. Genom regeringens proposition 2009/10:123 har SMI ett samlat ansvar för smittskyddet
i landet med ett brett folkhälsoperspektiv. Myndighetens viktigaste uppgifter
är beredskap, kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning, övervakning,
diagnostik och uppdragsverksamhet, stöd till kvalitets- och metodutveckling, att ge råd och stöd till verksamhetsansvariga inom landsting och kommuner samt att bedriva viss forskning med anknytning till grunduppdraget.
SMI har en omfattande laboratieverksamhet med diagnostik och vidare
karakterisering av smittsamma sjukdomsagens som förekommer hos människa samt i vatten.
Centrala fältepidemiologiska gruppen – CFG
SMI ansvarar för Centrala fältepidemiologiska gruppen (CFG) som är en
grupp smittskyddsexperter som kan stärka beredskapen vid konstaterade
eller misstänkta utbrott av allvarliga smittsamma sjukdomar, i första hand i
Sverige, men även internationellt. CFG består av närmare 30 personer med
olika kompetenser inom smittskydd, såsom läkare, veterinärer, epidemiologer och miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Inom Sverige är det främst
landstingens smittskyddsenheter som kan anlita CFG. Smittskyddsläkaren
kontaktar då SMI:s tjänsteman i beredskap med närmare information om
uppdraget.
Socialstyrelsen
Socialstyrelsen är förvaltningsmyndighet för hälso- och sjukvård, tandvård,
hälsoskydd, smittskydd och socialtjänst. Socialstyrelsen reglerar vård och
32
omsorg genom föreskrifter, allmänna råd och handböcker. I myndighetens
ansvar ingår att granska och stödja hälso- och sjukvårdens egen krisberedskap och att samordna vissa frågor vid en kris.
Socialstyrelsen har ett samlat ansvar för att kunskap utvecklas och sprids
om katastrofmedicin. Socialstyrelsen ska verka för att expertis inom dessa
områden står till samhällets förfogande vid kriser och katastrofer.
Socialstyrelsen ska samordna en beredskap mot allvarliga hälsohot enligt
lagen (2006:1570) om internationella hot mot människors hälsa och är nationell kontaktpunkt för det internationella hälsoreglementet (IHR 2005).
Socialstyrelsen är nationell kontaktpunkt för det europeiska varningssystemet, Early Warning and Response System (EWRS) där medlemsstaterna
snabbt kan meddela varandra och kommissionen om utbrott av smittsamma
sjukdomar som hotar att sprida sig till andra länder inom unionen.
Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska
Socialstyrelsen samordna och övervaka planläggningen av den civila hälsooch sjukvårdens, hälsoskyddets, smittskyddets och socialtjänstens beredskap. Dessutom ska myndigheten enligt samma bestämmelse på regeringens
uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och
sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap, för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap och inför allvarliga utbrott av smittsamma sjukdomar. I
sin samordnande roll genomför Socialstyrelsen beredskapsplanering i enlighet med bemyndiganden och ansvar i smittskyddslagen (2004:168) och i
förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Enligt
denna förordning ska Socialstyrelsen ha en tjänsteman i beredskap och kan
sätta upp en ledningsfunktion i kris. Hälso- och sjukvården och det regionala och lokala smittskyddet kan vid en allvarlig händelse kontakta Socialstyrelsens tjänsteman i beredskap.
Genom smittskyddslagen har Socialstyrelsen ett samordnande ansvar för
allt arbete kring befolkningens skydd mot smittsamma sjukdomar. Socialstyrelsen tar fram strategier för att ge Sverige tillgång till vaccin och antivirala läkemedel vid utbrott av smittsamma sjukdomar, samt utarbetar riktlinjer för fördelning och distribution av dem. Vidare kan myndigheten ta fram
föreskrifter och rekommendationer för att minska smittspridningen.
Socialstyrelsen samordnar myndigheternas arbete med att ta fram strategier och underlag för kommunikation med ansvariga aktörer, allmänheten
och massmedier.
Läkemedelsverket
Läkemedelsverket har ansvar för kontroll och tillsyn av läkemedel, naturläkemedel och medicintekniska produkter. Myndigheten har till uppgift att se
till att den enskilda patienten och hälso- och sjukvården får tillgång till säkra
och effektiva produkter och att dessa används ändamålsenligt och kostnadseffektivt.
Arbetsmiljöverket
AV tar ställning till om allvarliga akuta risker ska leda till (att arbetsgivare
måste vidta) omedelbara åtgärder på arbetsplatsen, kan ge dispens från ar-
33
betstidslagen och utreder allvarliga olyckor och annan allvarlig skadlig inverkan (som allvarlig smitta) som uppstått under arbetet, ger tillstånd till
laboratorier som diagnostiserar mikroorganismer i riskklass 3 eller 4 om
utökade laboratorieresurser behövs.
Jordbruksverket
SJV leder och samordnar bekämpningsarbetet för att begränsa och utrota
sjukdomen hos djur och de kan fatta beslut om avspärrning, provtagning,
avlivning, sanering med mera. Vid behov upprättar SJV en nationell ledningscentral (NLC) och regionala operativa ledningscentraler (OLC) och
aktiverar distriktsveterinärorganisationen för fältarbete som avspärrning,
smittspårning, provtagning, kontroll av sanering med mera och beslutar
också vid behov att använda epiteamet. Ersättning till drabbade djurägare
ligger också under SJV:s ansvar. På djurområdet är SJV ansvarig för rapportering till EU-kommissionen och OIE.
Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA)
SVA bistår SJV med råd och epidemiologiska bedömningar i egenskap av
nationell expertmyndighet i bekämpningsarbetet vid epizootiutbrott, inklusive zoonoser och de ska kunna påbörja diagnostiskt arbete senast sex timmar efter det att epizooti- eller zoonosmisstanke väckts. SVA hjälper också
till att bekämpa zoonotisk smitta i livsmedel. SVA:s statsepizootolog ingår i
den nationella ledningscentralen (NLC) när den upprättas på SJV. Myndigheten bistår med expertis på smittspårning och desinfektion vid SJV:s operativa ledningscentraler (OLC) och distribuerar epizootiutrustning och provtagningsmaterial till länsstyrelser, OLC med flera.
Livsmedelsverket
SLV medverkar när zoonotisk smitta i livsmedel ska bekämpas och hjälper
SJV att bekämpa epizootiutbrott. Myndigheten utreder utbrott, medverkar
till att spåra och återta produkter, beslutar om föreläggande och förbud och
ansvarar för provtagning med mera, när det gäller företag som SLV kontrollerar (slakterier, större livsmedelsanläggningar).
Lagar, förordningar och föreskrifter som styr
utbrottshanteringen
Smittskyddslag (2004:168)
Samhällets smittskydd ska tillgodose befolkningens behov av skydd mot
spridning av smittsamma sjukdomar. Lagen reglerar ansvarsfördelning och
vilka åtgärder som ska vidtas, skyldigheter och rättigheter etc. Ett 60-tal
sjukdomar omfattas av lagens bestämmelser och indelas i samhällsfarliga,
allmänfarliga, smittspårningspliktiga och anmälningspliktiga sjukdomar.
34
Smittskyddsförordning (2004:255)
I förordningen ges kompletterande föreskrifter till smittskyddslagen. Socialstyrelsens falldefinitioner vid anmälan enligt smittskyddslagen ger anvisningar om vilka kriterier som gäller för rapportering av misstänkta eller bekräftade fall av sjukdomar som upptas i smittskyddslagen.
Smittspårning
Smittskyddslagen reglerar vilka sjukdomar som är smittspårningspliktiga
och även förutsättningarna för smittspårningen. I Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2004:5) om smittspårningspliktiga sjukdomar anges fler sjukdomar där smittspårning ska utföras. Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS
2005:23) och allmänna råd om smittspårning ger ytterligare bestämmelser
och råd om smittspårning. Fördjupade anvisningar och exempel finns i Socialstyrelsens författningshandbok Smittspårning vid sexuellt överförbara
infektioner.
Hälso- och sjukvårdslag (1982:763)
Hälso- och sjukvårdslagen innehåller de grundläggande reglerna för all
hälso- och sjukvård. Lagen reglerar åtgärder för att medicinskt förebygga,
utreda och behandla sjukdomar och skador. Den anger mål för hälso- och
sjukvården och krav på god vård. I övrigt finns bestämmelser som klargör
landstingens och kommunernas ansvar för olika delar av hälso- och sjukvården.
Miljöbalk
Miljöbalken har bl.a. som syfte att förhindra uppkomsten av olägenheter för
människors hälsa enl. 9 kap. miljöbalken. Med olägenhet för människors
hälsa menas störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan
påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Bedömning
av om en störning ska omfattas av begreppet olägenhet för människors hälsa
ska ske från medicinska eller hygieniska utgångspunkter. I denna bedömning ska inte ingå några ekonomiska eller tekniska bedömningar. Bedömningen ska ske på objektiva grunder och utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet. Vid bedömningen ska hänsyn tas till vad personer som är något känsligare än normalt tycker. På så sätt kan även vissa allergikers eller särskilt infektionskänsliga personers behov beaktas och vägas
in.
Om olägenheter konstateras föreligga är det i första hand verksamhetsutövarens, ägarens eller nyttjanderättshavarens ansvar att vidta åtgärder för att
undanröja dessa olägenheter. Om verksamhetsutövaren inte fullgör sina
skyldigheter kan miljö- och hälsoskyddsnämnden, vid vite förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder som te x smittrening eller att höja vattentemperaturen i fastigheten för att tillförsäkra de boende i fastigheten ett legionellafritt vatten.
35
Livsmedelslagstiftningen
Numera utgår nästan alla regler om livsmedel från EU-rättsliga bestämmelser. Det finns olika slag av sådana regler:
•
•
EU-förordningar som är direkt tillämpliga.
EU-direktiv som implementerats in i svensk rätt genom lagar,
förordningar och Livsmedelsverkets föreskrifter.
Regeringen har gett ut en förteckning över EU-förordningar som livsmedelslagen ska tillämpas på i tillkännagivande (2010:231) om de EGbestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen. Den svenska livsmedelslagen (2006:804) innehåller bl.a. regler om kontroll, avgifter, straff och
överklagande. Den svenska livsmedelsförordningen (2006:813) innehåller
bl.a. regler om vilken myndighet som ska kontrollera olika slag av anläggningar. Den ger också Livsmedelsverket rätt att besluta föreskrifter.
Epizootilag (1999:657)
Epizootilagen omfattar sådana allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas
genom smitta bland djur eller från djur till människa (epizootiska sjukdomar). I lagen stadgas en anmälningsskyldighet för den som har anledning
misstänka att en epizootisk sjukdom har drabbat djur i hans vård. En anmälan om den misstänkta sjukdomen ska anmälas omedelbart till distriktsveterinären eller annan veterinär. Till dess ett besked av en veterinär föranleder
något annat, ska den som har djuren i sin vård göra vad som rimligen kan
begäras för att förhindra eller begränsa smittspridning.
Veterinären ska efter en anmälan, omedelbart göra en undersökning för
att fastställa sjukdomens art och i övrigt göra vad som är nödvändigt för att
förhindra att smitta sprids. Veterinären ska dessutom skyndsamt underrätta
SJV och länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska utan dröjsmål underrätta Statens
veterinärmedicinska anstalt, distriktsveterinären och den eller de kommunala nämnder som utför uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Om
det är fråga om en epizootisk sjukdom hos fisk, ska också Fiskeriverket underrättas, och om misstanken gäller sådan epizootisk sjukdom som kan
överföras till människor även SLV, SMI och smittskyddsläkaren.
Zoonoslag (1999:658)
Zoonoslagen gäller sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas
naturligt från djur till människa (zoonoser) och som inte är sådana epizootiska sjukdomar som omfattas av epizootilagen. En förutsättning för lagens
tillämpning är att den gäller dock endast sådana zoonoser som det finns tillräckliga kunskaper om för effektiv kontroll och bekämpning av.
Om en veterinär har anledning misstänka att ett fall av zoonos har inträffat, ska han omedelbart göra en undersökning för att fastställa sjukdomens
eller smittämnets art och i övrigt göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids. Den som har djuren i sin vård är skyldig att tåla det
intrång och underkasta sig de åtgärder samt lämna den hjälp som behövs för
undersökningen.
36
Om ett fall av zoonos konstateras, ska detta anmälas till länsstyrelsen som
skyndsamt ska underrätta SVA, SLV, SMI, smittskyddsläkaren, den eller de
kommunala nämnder som utför uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt distriktsveterinären.
Den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen utövas av SJV. Länsstyrelsen utövar tillsynen inom länet.
Lag (2006:806) om provtagning på djur m.m.
Lag (2006:806) (provtagningslagen) ger mandat att vidta åtgärder för sjukdomar som inte är listade vare sig i epizootilag eller zoonoslag.
Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap
Bestämmelserna i förordning (2006:942) (krisberedskapsförordningen) syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under
fredstida krissituationer och höjd beredskap. Med krisberedskap avses förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder och genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att
hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja
varandra vid en sådan krissituation.
Lagstöd för icke-medicinska åtgärder
Smittskyddsåtgärder för att skydda befolkningen mot smittsamma sjukdomar regleras främst i smittskyddslagen och lagen om skydd mot internationella hot mot människors hälsa, men det finns även bestämmelser i andra
lagar och förordningar som kan bli aktuella vid ett utbrott av en smittsam
sjukdom. Socialstyrelsen har gjort en sammanställning av lagstiftningsstödet
för ickemedicinska åtgärder för att begränsa smittspridning [15]. Några lagar som inte nämnts ovan är:
Arbetsmiljölagen (1977:1160) syftar till att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Till de faktorer
som kan orsaka ohälsa räknas smittämnen. Arbetsgivaren har huvudansvaret
och ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren
utsätts för ohälsa eller olycksfall. Enligt 1 kap. 3 § AML är den som genomgår en utbildning att jämställa med arbetstagare, vilket gör att även elever omfattas av vissa av bestämmelserna i lagen.
I ordningslagen (1993:1617) finns bl.a. de begränsningar i den grundlagsskyddade rätten till mötesfrihet som är motiverade av ordnings- och säkerhetsskäl. Polisen har enligt 2 kap. 23 § OL en viss möjlighet att upplösa en
allmän sammankomst eller en offentlig tillställning, bl.a. om den innebär en
fara för de närvarande. Som en sådan fara torde kunna räknas risken att
smittas av en allvarlig sjukdom. Detta blir dock bara aktuellt om mindre
ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga.
37
Internationella hälsoreglementet
Det internationella hälsoreglementet (IHR 2005) är ett bindande ramverk som
fastslår rättigheter och skyldigheter för såväl enskilda individer, stater och
WHO. Syftet med reglementet är att förebygga och hantera akuta hälsorisker
som kan komma att sprida sig över nationsgränser. IHR 2005 ställer krav på
den kapacitet som ska finnas i medlemsstaterna vad gäller att kunna upptäcka,
bedöma, rapportera och hantera händelser samt för att hantera hot mot människors hälsa av både nationell och internationell karaktär. Med ett internationellt
hot mot människors hälsa (IHMH) avses en risk för att smittämnen eller andra
ämnen som utgör eller kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa förs in
i landet eller sprids till andra länder
Enligt IHR måste ansvarsfördelning och beslutsprocesser vara tydliga för att
säkerställa effektiv kommunikation inom landet, med WHO och med andra
länder. Ett krav ställs även på multidisciplinära och tvärsektoriella Rapid Response Teams som bör finnas tillgängliga dygnet runt. Dessa ska kunna agera
snabbt och hantera händelser. Vad gäller beredskap inkluderar IHR krav på
identifiering av tillgängliga resurser, upprättandet av ändamålsenliga nationella
beredskapslager och kapacitet att stödja regional och lokal hantering vid ett hot
mot människors hälsa. I Sverige håller ett IHR-nätverk bestående av många
myndigheter på att byggas upp.
Sverige har implementerat IHR 2005 bl.a. genom lagen 2006:1570 om skydd
mot internationella hot mot människors hälsa (IHMH-lagen) och förordningen
2007:156 om skydd mot internationella hot mot människors hälsa. Dessa anger
t.ex. att Socialstyrelsen är nationell kontaktpunkt för IHR och att Socialstyrelsen ska utse karantänshamnar och karantänsflygplatser. Lagen anger vidare att
alla myndigheter, landsting och kommuner har ett rapporteringsansvar gentemot Socialstyrelsen om sådant som de misstänkar kan utgöra ett internationellt
hot mot människors hälsa. Socialstyrelsen har i sin tur rapporteringsskyldighet
gentemot WHO. I det fall då WHO förklarar ett område drabbat av ett internationellt hot mot människors hälsa, är det Socialstyrelsens uppgift att sprida
denna information på ett nationellt plan [5].
EU-lagstiftning
Smittskyddet kom tydligt in i EU-arbetet med Amsterdamfördraget som undertecknades 1997 och det därpå följande beslutet att bilda ett nätverk för epidemiologisk övervakning och kontroll av smittsamma sjukdomar. Ansvaret för
nätverket delas av medlemsländerna och ska stödjas av EU-kommissionen. I
beslutet framgår det att nätverket ska
• samordna en epidemiologisk övervakning på EU-nivå av vissa grupper av
smittsamma sjukdomar och hälsofrågor
• driva ett system för tidig varning och reaktion (Early Warning and Response
System, EWRS) för att begränsa spridning av smittsamma sjukdomar.
I de uppföljande besluten har detaljer om hur detta samarbete ska fungera reglerats. Då det blev uppenbart att ett nätverk bara till vissa delar kunde lösa de
problem man identifierat på EU-nivå, skapades ECDC år 2003 för att ge stöd
till medlemsstaternas gemensamma arbete.
38
Bilaga 4. Etiska bedömningar
För att kunna göra en bedömning av vad som är etiskt försvarbara åtgärder
under ett utbrott av smittsam sjukdom behöver man utgå från överenskomna
principer och värderingar. Ett sådant etiskt ramverk måste bygga på de
grundläggande målen för smittskydd som är att skydda hela eller delar av
befolkningen mot smitta och att vara rättvist. Alla som arbetar med smittskydd ställs ibland inför svåra etiska dilemman. Några dilemman som kan
uppstå i utbrottshanteringen är enligt nedan.
När det råder osäkerhet om risker för befolkningen kan man ibland vidta
oproportionerliga åtgärder för att vara på den säkra sidan. Kravet på försiktighet kan komma i konflikt med principen om proportionalitet om man inte
har klargjort vad som är en rimlig och accepterad säkerhetsnivå. Samtidigt
kan försiktigheten ibland leda till att man avstår från effektiva åtgärder för
att bieffekterna av åtgärden är okända vilket leder till bristande effektivitet.
Ett annat dilemma är att förväntningar från myndigheter eller från allmänheten på aktiv handling kan vara starka och man leds in i ett ineffektivt
förbrukande av resurser.
Ett etiskt övervägande som har sitt ursprung i det enskilda mötet mellan
behandlande läkare och patient och som uttrycks i t.ex. Läkarförbundets
etiska regler [16] är en del av ramverket men räcker inte som vägledning i
en utbrottssituation. Befolkningens hälsa är något utöver summan av de enskilda individernas hälsa och det gemensamma bästa för en hel befolkning
är inte alltid detsamma som de enskilda individernas bästa.
Ibland måste individuell autonomi och informerat samtycke åsidosättas
till förmån för andra värden i hanteringen av utbrott av en smittsam sjukdom. Individuell autonomi måste t.ex. vägas mot kollektivt viktiga värden
som ett effektivt skydd mot smitta i befolkningen, en rättvis behandling av
olika grupper och solidaritet med de mest utsatta.
Tvångsåtgärder som tvångsundersökning, tvångsisolering, karantän och
avspärrning av områden behöver vara effektiva och tillgripas bara om de är
absolut nödvändiga [17]. Sådana beslut måste alltid vara öppet redovisade,
rättvisa och rättssäkra.
Vilka som i första hand tilldelas vaccin eller läkemedel i en bristsituation
måste avgöras genom öppet redovisade beslut och med hänsyn taget till de
mest behövande samtidigt som åtgärden så långt som möjligt bör främja
hela befolkningens behov av skydd [17].
Vid allvarliga utbrott där smitta sprids mellan människor måste särskilda
överväganden göras för sjukvårdspersonal och andra som har stor betydelse
för hanteringen och som blir särskilt utsatta för smitta i sitt arbete. De möter
också sårbara och riskutsatta grupper och kan själva bli spridare av smitta.
Andra samhällsfunktioner kan behöva särskilt skydd för att upprätthålla
strategiskt viktig verksamhet. Det är viktigt att listan på strategiskt viktiga
samhällsfunktioner som kan ges särskilt medicinskt skydd inte förlängs utöver det nödvändiga för att direkt och indirekt rädda liv [17].
39
Bilaga 5. Förslag på innehåll i en utbrottsrapport
Titel
Titeln innehåller typen av utbrott, orsakande smittämne, plats och tid.
Namn på författarna med organisationstillhörighet.
Sammanfattning
Kort sammanfattning av huvudpunkterna som beskriver utbrottet.
Inledning
En kort introduktion till utbrottet med detaljer om upptäckt, falldefinition,
inledande undersökningar, och omedelbara kontrollåtgärder.
Händelseförlopp
En beskrivning av plats, drabbad befolkning, spridningsförloppet med epidemikurva och en tidslinje med vilka åtgärder som vidtogs.
Organisation och samverkan under utbrottet
Nivå på utbrottshanteringen och organisation av utbrottsledning. Beskrivning av lokal, regional och/eller nationell samverkan.
Utredningsmetoder
Epidemiologiska
Mikrobiologiska
Resultat av utredningar
Resultat från de tillämpade metoderna med tolkning av data.
Resultat av åtgärder
Beskrivning av utfall av vidtagna åtgärder och hur effektiva det var. Ta upp
både övergripande åtgärder, vård av fall, preventiva åtgärder, information
mellan aktörer och kommunikationsåtgärder.
Diskussion och slutsatser
Validitet (att man mäter det man verkligen vill mäta) och osäkerhet i data.
Tolkning av resultaten. Värdering av vidtagna åtgärder. Motivering för de
slutsatser som drogs under utbrottet. Förklaring av vidtagna smittskyddsåtgärder. Oförutsedda problem som uppstod under utbrottets gång. Kunskapsluckor som upptäcktes.
40
Bilaga 6. Termer och begrepp
befolkning
desinfektion
endemi
epidemi
epidemiologi
exponering
falldefinition
fall-kontrollstudie
folkhälsa
hälsa
incidens
intensivvård
isolering
fördelningen av en folkmängd inom ett geografiskt
begränsat område, enligt vetenskapen demografi
det nödvändiga förfarandet för förstörande och dödande av mikroorganismer genom fysikaliska eller
kemiska metoder. Desinfektion är mindre effektiv än
sterilisering och säkerställer ej den säkerhetsmarginal
som associeras med steriliseringsprocesser.
den kontinuerliga, lågnivå- och lågfrekvensnärvaron
av sjukdom i ett samhälle eller ett smittförande ämne
inom ett visst geografiskt område eller en population
(människa, djur eller växt)
förekomsten av fler fall och snabbare spridning av en
sjukdom än vad som förväntas i ett visst område eller
bland en specifik grupp av personer under en given
tidsperiod
studiet av förekomsten och spridningen av sjukdomar
och av deras kontroll och förebyggande
individens eller miljöns utsatthet för (sjukdoms)riskfaktorer
uppsättning gemensamt fastställda diagnoskriterier
som måste vara uppfyllda för korrekt påvisande av fall
av ett visst allvarligt hot mot människors hälsa i en
viss population, samtidigt som påvisande av andra
liknande hot utesluts
en fall kontroll-studie utgår ifrån människor som fått
en viss sjukdom (fall). Fallens exponering (t. ex. matvanor) undersöks. Fallen matchas med friska människor (kontroller) i befolkningen som väljs ut slumpmässigt men med avseende på ålder, kön och geografiskt område. Kontrollerna måste väljas eller matchas
på ett sätt som är helt oberoende av den exponering
man mäter
det allmänna hälsotillståndet i en befolkning
Kommentar: Medan ansvaret för individers hälsa är
ett samspel mellan individ och samhälle är folkhälsan
i högre grad ett ansvar för samhället
tillstånd av fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande,
och inte endast frånvaro av sjukdom eller skada (Baserad på WHO:s definition av hälsa)
antalet nya fall av en sjukdom eller av personer som
blir sjuka under en given period i en specifik population: uttrycks vanligtvis som en frekvens
med alla medel förstärkt vård av patienter som befinner sig i en krissituation, antingen efter en operation
eller i en svår sjukdom eller efter en svår skada
patienter som blir isolerade p.g.a. smittsam sjukdom
41
för att inte smitta andra personer (smittskyddsisolering) eller patienter som är extra känsliga och mottagliga för infektioner som skyddas genom att bli isolerade (skyddsisolering)
karantän
påtvingad isolering eller begränsning av den fria rörligheten som införs för att förebygga spridning av
smittsam sjukdom till andra, alternativt, för att isolera
en person som ej har någon sjukdom under ett sjukdomsutbrott, för att förhindra att denna person får
sjukdomen
kohortstudie
en eller flera exponerade individer jämförs med en
eller flera individer som inte har exponerats
Kommentar: Exponeringen har skattats först och hälsoutfallen har bestämts vid ett senare tillfälle. Sådana
studier kan fastställa samband mellan orsak och verkan med måttlig säkerhet.
läkemedelsprofylax administrering av läkemedel för att förebygga och
undvika sjukdomar (eller skador) snarare än att bota
dem eller att behandla deras symtom.
objektburen smitta alla sjukdomar som kan spridas mellan objekt och
människa
Kommentar: Alla typer av objekt och djur ingår i begreppet, t.ex. livsmedel, ventilationsanläggningar,
vattenanläggningar utomhus eller inne i fastigheter
och andra vatteninstallationer, vilda djur, livsmedelsproducerande djur, skadedjur och sällskapsdjur
pandemi
en epidemi som inträffar över ett mycket stort område
(länder eller kontinenter) och som vanligtvis påverkar
en stor andel av populationen (människa och/eller
djur)
personlig skyddsskyddsutrustning som är avsedd att användas av en
utrustning
person till skydd mot en eller flera hälso- eller säkerhetsrisker
prevalens
antalet sjukdomsfall (nya och existerande) i en given
population vid en bestämd tidpunkt.
primärprevention
förebyggande åtgärd för att förhindra uppkomst av
sjukdomar, skador, fysiska, psykiska eller sociala problem
samordning
koordination av resurser och arbetsinsatser för att erhålla högre kvalitet och större effektivitet
samråd
överläggning för att om möjligt enas om ett gemensamt handlande eller en gemensam ståndpunkt
samverkan
övergripande gemensamt handlande på organisatoriskt
plan för ett visst syfte
42
sekundärprevention förebyggande åtgärd för att:
- i tidigt skede förhindra en negativ utveckling av fysiska, psykiska eller sociala problem,
- förhindra återinsjuknande i tidigare genomliden
sjukdom eller
- förhindra att latent sjukdomstillstånd utvecklas till
kliniskt fastställd sjukdom
smittskydd
verksamhet till skydd mot att smittsamma sjukdomar
sprids bland människor
triage
medicinsk snabb förstahandsbedömning av skadade
och sjuka på en katastrofplats eller ett akutintag
Kommentar: Avsikten är prioritering, framför allt att
tillse att personer med de mest trängande behoven av
behandling tas om hand omgående eller med minsta
möjliga dröjsmål, men skulle även kunna gälla prioritering av smittskyddsbehov. Vid akutintag på större
sjukhus utförs triage fortlöpande, vanligen av sjuksköterskor.
utbrott
synonymt med "epidemi". Termen används alternativt
för att beskriva en lokal (i motsats till allmän) epidemi.
zoonos
sjukdom eller infektion som överförs naturligt mellan
ryggradsdjur och människa och omvänt
43
Referenser
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Quist, J., En sammanhållen förvaltning. Karlstad University Studies,
2007.
DG-SANCO, Strategy for Generic Preparedness Planning, 2011.
HPA, The Comunicable Disease Outbreak Plan, 2012.
WHO, Foodborne disease outbreaks: Guidelines for investigation
and control2008.
Socialstyrelsen. IHR. 2012-12-14]; Available from:
http://www.socialstyrelsen.se/smittskydd/globaltsmittskydd/internati
onellahalsoreglementet(ihr).
Socialstyrelsen, Beredskapsläkemedel. Tillgång och tillgänglighet,
2012.
Arbetsmiljöverket, AFS 2005:01 - Mikrobiologiska arbetsmiljörisker
- smitta, toxinpåverkan, överkänslighet, 2005.
Smittskyddsinstitutet. Skyddsåtgärder. 2010 2012-09-25]; Available
from: http://smi.se/amnesomraden/biosakerhet-ochbioskydd/skyddsniva-och-skyddsatgard/.
FOI. Forum för Beredskapsdiagnostik - myndighetssamverkan för en
starkare beredskap. 2009 2010-11-03 2012-09-25]; Available from:
http://forumberedskapsdiagnostik.foi.se/jo9/.
Socialstyrelsen, Kommunikationsplaneringför pandemisk influensa
2012.
Bonita, R., R. Beaglehole, and T. Kjellström, Grundläggande
Epidemiologi. Andra upplagan ed2010: Studentlitteratur.
Socialstyrelsen. EWRS. 2012-12-14]; Available from:
http://www.socialstyrelsen.se/smittskydd/globaltsmittskydd/samarbe
teinomeu.
Socialstyrelsen, Zoonoser. Nationell plan för myndighetssamverkan
vid allvarliga zoonosutbrott. , 2009.
MSB. WIS. 2012-12-14]; Available from:
https://www.msb.se/sv/Produkter--tjanster/WIS/.
Socialstyrelsen, Lagstiftningsstöd för ickemedicinska åtgärder för att
begränsa smittspridning vid en pandemi, 2006.
Läkarförbundet. Available from:
http://www.slf.se/Etikochansvar/Etik/Lakarforbundets-etiska-regler/.
WHO, Addressing ethical issues in pandemic influenza planning,
2008, WHO.
44