Fattigdom och människohandelEn strategi för bekämpning av
människohandel genom Sveriges
internationella utvecklingssamarbete
1
Innehållsförteckning
1
BAKGRUND TILL STRATEGIN ...............................................................4
2
DEFINITION OCH GRÄNSDRAGNINGAR .............................................5
3
PROBLEMETS NATUR, UTBREDNING OCH FÖLJDER.......................7
3.1 Vad innebär människohandel? .................................................................7
3.2 Utbredning och trender.............................................................................8
3.3 Problemets följder ...................................................................................10
4
ORSAKER TILL MÄNNISKOHANDELN...............................................11
4.1 Ekonomiska orsaker ................................................................................11
4.2 Sociokulturella orsaker…………………………………………............13
4.3 Legala och politiska orsaker……………………………………............14
4.4 Parternas perspektiv…………………………………………….............15
5
ÅTGÄRDER FÖR ATT BEKÄMPA MÄNNISKOHANDEL ..................16
5.1 Internationella och regionala överenskommelser ....................................16
5.2 Program ...................................................................................................18
5.2.1
Internationella organisationer………………......
19
5.2.2
Bilaterala givare .................................................
21
5.3 Enskilda organisationer ...........................................................................21
5.3.1
Internationella enskilda organisationer…… .......
22
5.3.2
Internationella nätverksorganisationer som
arbetar mot människohandel ...............................
23
5.3.3
Lokala enskilda organisationer……………... ....
23
6
SVERIGES AGERANDE...........................................................................24
6.1 Sveriges agerande inom olika politikområden ........................................24
6.2 Svenska erfarenheter och resurser ...........................................................26
6.3 Policybeslut inom utvecklingspolitiken med bäring
på människohandel .......................................................................27
6.4 Erfarenheter inom utvecklingssamarbetet ...............................................28
7
UTGÅNGSPUNKTER
FÖR
ATT
BEKÄMPA
MÄNNISKOHANDEL INOM UTVECKLINGSSAMARBETET ...........29
8
STRATEGISKA ÖVERVÄGANDEN OCH PRIORITERINGAR ...........30
8.1 Inriktning och huvudkomponenter ..........................................................31
8.2 Förebyggande åtgärder ............................................................................33
8.2.1 Öka inkomstmöjligheterna för unga och förbättra
arbetsvillkoren.....................................................
33
8.2.2 Bidra till fri och säker rörlighet....................................
34
8.2.3 Utbildning för barn i särskilt utsatta situationer...........
34
8.2.4 Främja jämställdhet mellan könen ...............................
34
8.2.5 Främja barnets rättigheter.............................................
35
8.2.6 Stärka de sociala skyddsnäten ......................................
35
8.2.7 Motverka efterfrågan på sexuella tjänster ....................
36
8.2.8 Upplysning och information till människor i
riskzoner..............................................................
36
8.2.9 Relevant och harmoniserad lagstiftning .......................
37
2
8.2.10 Effektiv lagföring .......................................................
37
8.3 Kurativa åtgärder .....................................................................................38
8.3.1 Underlätta rapportering av övergrepp .........................
38
8.3.2 Omedelbart stöd till offren ...........................................
38
8.3.3 Reformering av polis- och rättsväsende .......................
38
8.3.4 Utveckling av socialtjänst ............................................
39
8.3.5 Förbereda återsändande och återanpassning ................
39
8.3.6 Samordning mellan verkställande organ .....................
40
8.3.7 Stödja kritiska granskare ..............................................
40
8.4 Analys, genomförande, uppföljning .................................................
41
8.4.1 Ökad information .........................................................
41
8.4.2 Metodutveckling...........................................................
41
8.4.3 Samverkan mellan olika aktörer...................................
41
8.4.4 Uppföljning och utvärdering ........................................
42
8.5 En kombination av olika instrument och kanaler inom Sveriges
internationella utvecklingssamarbete ...........................................42
9
KONSEKVENSER FÖR ARBETET I SVERIGE..............................
43
9.1 Samstämmighet med andra politikområden ............................................43
9.2 Aktiv samordning, organisation och uppföljning ....................................43
9.3 Finansiella konsekvenser.........................................................................44
10 SAMLADE RIKTLINJER I KORTHET....................................................45
Förkortningslista ..........................................................................................
47
3
1
BAKGRUND TILL STRATEGIN
Människohandel är inget nytt problem men förefaller ha växt i
omfattning på flera håll i världen och fått en alltmer global karaktär.
Under senare år har problemet också fått ökande internationell
uppmärksamhet. Människohandel kan till stor del ses som ett symtom på
relativ och absolut fattigdom, samt ett resultat av bristande jämställdhet
mellan kvinnor och män liksom bristande respekt för barnets rättigheter.
Det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete är att höja de
fattiga folkens levnadsnivå. I samarbetet med länder i Central- och
Östeuropa är det övergripande målet att främja en hållbar utveckling samt
fördjupad integration och partnerskap i Östersjöområdet och dess
omgivningar. Att främja demokrati, minska sociala orättvisor och öka
jämställdhet mellan könen är alla delmål för Sveriges
utvecklingssamarbete. De kan också vara medel för att utrota fattigdom
samt verka för ökad integration och en hållbar utveckling. Som mer
konkreta mål på vägen kan man se utvecklingsmålen i FN:s
Millenniedeklaration, som generalförsamlingen antog år 2000. Den
parlamentariska kommittén Globkom har lagt fram sitt betänkande om
hur Sveriges politik för global utveckling bör se ut i framtiden och en
proposition är att vänta våren 2003. Kommitténs betänkande behandlar
hur global rättvisa kan främjas genom olika politikområden och visar på
hur en sådan politik kan bygga på och integrera såväl ett fattigdoms- som
ett rättighetsperspektiv. Det alltmer globala problemet med
människohandel måste ses i ljuset av detta utvecklingspolitiska
perspektiv. Det är ett exempel som illustrerar behovet av samstämmighet
mellan olika politikområden och av gränsöverskridande åtgärder.
Människohandel är enligt FN:s konvention om gränsöverskridande
organiserad brottslighet och dess protokoll om människohandel en
rekrytering, förflyttning och/eller inhysande av en person med tvång,
under falska förespeglingar eller annan otillbörlig påverkan med syfte att
utnyttja henne eller honom. Det är ett allvarligt brott som kränker
människans värdighet och en rad mänskliga rättigheter. Staten har ett
ansvar enligt mänskliga rättighetsinstrument att tillförsäkra människor
skydd mot människohandel. Regeringarna i det land varifrån någon
bortförs, i de eventuella transitländerna, såväl som i det slutliga
destinationslandet är direkt ansvariga för att vidta de åtgärder som krävs
för att förebygga och bekämpa människohandeln, samt skydda offren och
ge dem stöd. Det behövs en samverkan mellan länder och det
internationella samfundet måste bistå. Här har Sveriges
utvecklingssamarbete en uppgift att fylla.
Sveriges engagemang för att bekämpa människohandel har vuxit snabbt
de senaste åren både vad gäller problemets bemötande i vårt eget land,
inom EU och i omvärlden i övrigt. Engagemanget har utgått från skilda
politikområden och framförallt fokuserat på gränsöverskridande
organiserad brottslighet, fattigdomsbekämpning, social trygghet,
4
ekonomisk utveckling, migration, jämställdhet och skydd av barn. I
Sverige arbetar flera departement och myndigheter, liksom enskilda
organisationer mot människohandel och för att stödja dem som blivit
offer för handeln.
Sverige ger stöd till insatser för att bekämpa människohandel i Centraloch Östeuropa, på västra Balkan, i Syd- och Sydostasien samt i
Västafrika. Sverige har inom ramen för EU:s regionala samarbete med
Asien tagit initiativ till gemensamma åtgärder för att bekämpa
människohandel. Detta initiativ har fungerat som en katalysator för en
policyutveckling av frågan inom Sveriges utrikespolitik. Ett motsvarande
regionalt samarbete har påbörjats inom dialogen mellan EU och Afrika.
För att stärka Sveriges fortsatta ansträngningar för att bekämpa
människohandel
inom
ramen
för
det
internationella
utvecklingssamarbetet, och för att få en långsiktig inriktning och
institutionell förankring i arbetet, behövs en samlad strategi och
vägledande riktlinjer. Denna strategi är inriktad på åtgärder för att
bekämpa alla former av människohandel, men har fokus på kvinnor och
barn, liksom på de vanligaste och värsta formerna av exploatering som
sexuellt utnyttjande, tvångsarbete och skadligt barnarbete. Strategin
bygger på en probleminventering och analys av orsaker och behov,
lärdomar från hittills gjorda erfarenheter samt Sveriges särskilda
förutsättningar. Strategin är avsedd för regeringskansliet, Sida och andra
myndigheter som arbetar med frågan inom utvecklingssamarbetet.
2
DEFINITION OCH GRÄNSDRAGNINGAR
Strategin tar sin utgångspunkt i den definition som anges i FN:s protokoll
om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med
människor, särskilt kvinnor och barn.1 Det internationella samfundet
sluter nu upp kring denna efter att tidigare ha använt olika definitioner
med åtföljande brister i harmonisering och samordning. I detta protokoll
avses med
handel med människor: rekrytering, transport, överföring, hysande
eller mottagande av personer genom hot om eller bruk av våld eller
andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande,
maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta belägenhet eller
givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla
samtycke från en person som har kontroll över en annan person i
syfte att utnyttja denna person. Utnyttjande skall innebära
åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av
1 UN Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children,
tilläggsprotokollet till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, som antogs av
generalförsamlingen i november 2000.
5
sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller
med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor, träldom eller
avlägsnande av organ. 2
Enligt protokollet framgår att det skall anses som människohandel även
om ett offer samtyckt till den åsyftade exploateringen när något av de
medel har använts som anges i definitionen. Vidare slås fast att när det
gäller barn, d.v.s. en person under 18 år, så behöver heller inte något av
de angivna medlen ha använts för att det skall anses vara
människohandel.
Förenklat uttryckt avses med människohandel en handling som
rekrytering, förflyttning eller inhysande av en person med hjälp av medel
som tvång, hot, bedrägeri eller andra otillbörliga påtryckningar i syfte att
utnyttja personen på något sätt. Protokollets definition utgår från att
vuxna och barn av båda könen kan bli offer för människohandel och att
offrets fria vilja i något avseende har undergrävts eller begränsats. Den
omfattar alla former av utnyttjande, inte bara sexuellt utnyttjande.
Definitionen i protokollet är således bred för att vara tillämplig på många
olika situationer men lämnar därmed också utrymme för tolkningar. Även
om den avser människohandel över nationsgränser, vilket innebär att
brottet skall ha begåtts eller organiserats i mer än en stat, så kan den
tillämpas analogt på handel med människor inom länder.
Människohandel är ett sammansatt fenomen och begrepp. Ser man den
som en process kan man tala om tre faser – rekrytering, transport och
utnyttjande vid destinationen. Människohandel kan ofta brytas ner i en
varierad serie kränkningar av någons rättigheter under denna process.
Offret kan bli utsatt för bedrägeri, våldtäkt, misshandel, tvångsarbete,
stöld av resehandlingar etc. Flera gärningsmän kan vara inblandade och
kränkningarna begås på flera orter över tid. Människohandel blir därför
ett tänjbart begrepp som ska härbärgera en sammansatt verklighet.
Fenomenet överlappar delvis eller hänger samman med flera andra
företeelser och frågor så som människosmuggling, migration, prostitution
och barnarbete. Denna strategi gäller just människohandel, men analys
och åtgärder avseende dessa näraliggande frågor kan ha bäring också på
bekämpning av människohandel och omvänt. Nedan beskrivs i korthet
några sådana företeelser:
Människosmuggling handlar om att i vinstsyfte transportera människor
till länder för vilka de saknar visum eller nödvändigt inresetillstånd.
Transporten sker på den smugglades initiativ eller med dennes
medgivande. Människosmuggling är ett brott som i första hand riktar sig
mot staten.
Arbetskraftsmigration handlar om människor som själva bestämmer sig
för att flytta för att söka arbete eller utkomst på annan ort i landet eller i
ett annat land. Migration som begrepp omfattar varken någon otillbörlig
påverkan eller vinstsyfte, men behovet eller viljan att migrera kan skapa
grogrund för människohandel och en marknad för människosmuggling.
2 Definitionen av begreppet människohandel enligt FN:s protokoll om handel med människor, paragraf 3
6
Inte sällan blir människor offer för människohandel när de är på resande
fot för att skaffa sig arbete.
Tvångsarbete är när en person mot sin vilja tvingas utföra ett arbete
under någon form av hot. Offren för människohandel tvingas många
gånger till olika former av tvångsarbete, t.ex. i hushåll eller jordbruk, där
deras rättigheter och rörlighet inskränkts.
Barnarbete är när någon minderårig utnyttjas i skadligt arbete. Arbetet i
sig kan vara fysiskt eller psykiskt skadligt eller så hindrar arbetet barnet
att åtnjuta sin rätt till utbildning eller utveckling i övrigt.
Sexuellt utnyttjande och framförallt prostitution utgör en av de
dominerande formerna av utnyttjande som människohandeln syftar till.
Efterfrågan på sexuella tjänster utgör således en av de viktigaste
orsakerna till att denna typ av människohandel förekommer.
Det är framförallt i rättsliga, särskilt straffrättsliga, sammanhang som det
finns ett behov att absolut definiera och ringa in människohandel. Men
det
behövs
också
gemensamma
utgångspunkter
för
informationsinhämtning, analys och åtgärder. De tre brottsrekvisiten för
människohandel enligt FN-protokollet kan användas för avstämning när
en bedömning av förekomsten människohandel skall göras.
3 PROBLEMETS NATUR, UTBREDNING
OCH FÖLJDER
3.1
Vad innebär människohandel?
Handel med människor är ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av
andra människors nöd och utsatthet. Ett typiskt fall av människohandel är
den unga kvinnan från en fattig familj på landsbygden som lockas till
staden, eller till ett välbärgat grannland, under förespeglingar om
välbetalt arbete. Ofta är det en bekant som står för de första kontakterna
med kvinnan eller hennes familj. Kvinnan som hamnar i ett främmande
land är helt beroende av denna kontaktperson. Hon varken förstår språket
eller känner till trakten och saknar oftast inresetillstånd. När hon väl
lämnat hembyn kanske färden inte går dit det var sagt, arbetsplatsen visar
sig vara en bordell, och betalningen inte den som förespeglats. Tvärtom
blir hon skyldig för resekostnaderna, fråntagen sina eventuella dokument
och ofta sexuellt utnyttjad. I Västafrika är det vanligt att barn – ofta
pojkar – från fattiga omständigheter som lämnar sina familjer för att
arbeta på bomulls- eller kakaoplantage. De hamnar istället i arbete under
slavliknande former. Människor som dessutom drabbats av krig eller
naturkatastrofer, befinner sig på flykt eller under annan svår press blir
7
förstås än mer utelämnade. På så sätt utnyttjas människors beroende och
utsatthet för andras vinning.
3.2
Utbredning och trender
Människohandel förekommer i dag i stora delar av världen och de flesta
länder är berörda. Det är en sammansatt och skiftande företeelse som rör
sig både över tid och rum. Den består av en kedja av övergrepp. Handeln
förekommer inom länder, över nationsgränser och även mellan
kontinenter. Eftersom det handlar om brottslig verksamhet är det svårt att
veta hur omfattande problemet är. Den information som finns är
knapphändig och data är ofta otillförlitliga. Siffror är ofta grova
antaganden. De kan utgå från olika definitioner och ha tagits fram för
olika syften, vilket gör att de sällan är jämförbara. Människohandel för
sexuell exploatering har getts förhållandevis mycket uppmärksamhet.
Den ökade dokumentationen om effekterna av väpnade konflikter,
exempelvis från Vietnamkriget, Sierra Leone, Balkan och Algeriet, visar
på dessa konflikters betydelse för spridningen av människohandel.
Rapporterna redovisar hur efterfrågan på sexuella tjänster under
konfliktsituationer bl.a. leder till att sexhandel med kvinnor och barn fått
fäste och sedan fortsätter då soldater ersätts av sexturister och
människohandlare. Tillförlitlig information vad gäller handel med
människor för olika former av tvångsarbete i bygg- och
restaurangbranschen, jordbruket och vissa industrier är mer bristfällig.
Om handel för tiggeri och organhandel finns nästan ingen information.
Trots detta kan vissa konturer och trender skönjas.
• I Europa sker människohandeln främst från Öst- och Centraleuropa
och vidare därifrån till Västeuropa. Länderna på västra Balkan
fungerar i många fall som knutpunkt för handel med kvinnor och
flickor från öst till väst, men de är också själva både ursprungs- och
destinationsländer. Offren utnyttjas främst i prostitution eller för
annan sexuell exploatering. Kvinnor och barn säljs också till Europa
från Sydostasien, Västafrika och Sydamerika. Unga kvinnor från
Europa, framförallt Ryssland, rapporteras också ha sålts till USA,
Sydostasien och Japan för prostitution. Rapporter finns också om
utnyttjande i jordbruks-, restaurang- och hushållsarbete. Det finns
även uppgifter om att barn säljs för att utnyttjas som tiggare.
• I Öst- och Sydostasien är flera länder så som Thailand och Kina både
ursprungs- och destinationsländer. Därutöver är de främsta
ursprungsländerna
för
människohandel
Filippinerna,
Burma/Myanmar, Vietnam och Kambodja medan de huvudsakliga
transit- och destinationsländerna är Malaysia och Japan. Kvinnor och
flickor säljs framförallt för prostitution och sexuell exploatering, men
också för hushållsarbete och giftermål, så kallade "postorderbrudar".
Flickor och pojkar säljs som billig arbetskraft för att arbeta på
byggen, i restauranger, jordbruk, fabriker och privata hushåll. Flera
8
fall av barn som sålts för organiserat tiggeri har också
uppmärksammats.
• I Sydasien är Bangladesh och Nepal ursprungsländer medan Indien
och Pakistan är destinationsländer. Det finns också en omfattande
handel inom Indien. Flickor och unga kvinnor från fattigare områden
på landsbygden säljs för prostitution och för giftermål till städerna.
En del pojkar säljs till Pakistan för arbete på byggen och i jordbruk.
Det har också förekommit att pojkar sålts till Mellanöstern som
kamelryttare.
• Flera huvudsakligen ursprungs- och transitländer finns i Centralasien
och södra Kaukasien. Det handlar främst om unga kvinnor och flickor
som säljs från bl.a. Armenien, Georgien, Kazakstan och Tadjikistan
till Ryssland, Västeuropa, Turkiet, Förenade Arabemiraten och USA
för att framförallt utnyttjas i prostitution. I Mellanöstern förekommer
handel med människor för barnäktenskap, kamelridning och
hushållsarbete.
• Det finns lite information och data om problemet i Afrika. Den
information som finns gäller huvudsakligen Central- och Västafrika
och gäller handel med barn till plantagejordbruk. Flickor säljs också
för hushållsarbete tvångsgifte/barnäktenskap och prostitution.
Ursprungsländer är framförallt Mali, Togo, Benin, Burkina Faso och
Nigeria medan Elfenbenskusten, Ghana, Nigeria och Gabon är
mottagarländer. Kvinnor säljs också till Europa och utnyttjas i
prostitution och hushållsarbete.
• Vad gäller andra delar av Afrika är informationen mer bristfällig men
det finns indikationer på att människohandel förekommer. Kvinnor
och barn transporteras från olika delar av Afrika till Arabiska halvön
och till Europa men även inom och mellan olika länder. De som
utsätts för människohandel utnyttjas oftast för sexuella ändamål,
hushållsarbete eller som billig arbetskraft. Exempelvis har Sydafrika
blivit ett destinationsland p.g.a. den växande sexhandeln.
Brottssyndikat från Central- och Östeuropa, Sydasien och Västafrika
tros vara inblandade i människohandeln.
• Handeln med människor i Latinamerika sker till en betydande del
inom länderna och har tydlig koppling till sexhandeln. Handeln
förekommer även över gränserna till andra länder inom regionen och
till USA, Kanada, Japan och Västeuropa. Ursprungsländerna i
regionen är framförallt Bolivia, Brasilien, Colombia, Dominikanska
Republiken och Mexiko, medan Argentina, Venezuela och Costa Rica
är de vanligaste destinationsländerna. Det finns information om
utnyttjande inom gruvindustri, jordbruk, skogsbruk och
hushållsarbete liksom inom narkotikahandel. Uppgifter tyder på att
det även förekommer handel med barn för adoptioner bl.a. från
Guatemala och Bolivia.
9
• USA och Kanada är stora destinationsländer för människohandel i
första hand från Latinamerika men även från Central- och Östeuropa
och Sydostasien. Handeln avser framförallt prostitution, tvångsarbete
och "postorderbrudar".
3.3
Problemets följder
Det är uppenbart att människohandeln kan få förödande konsekvenser för
offrens fysiska och psykiska hälsa och för deras juridiska, sociala och
ekonomiska situation, både på kort och lång sikt. Utöver följderna för de
drabbade påverkar människohandeln också samhället negativt.
Den drabbades hälsa kan ta skada på flera sätt. Det är vanligt att offret
utsätts för en psykologisk nedbrytning genom isolering, hot, förnedring,
våld och sexuella övergrepp som försätter henne eller honom i en extrem
stressituation. Stressen kan i sin tur leda till trauman och depressioner.
Risken för sexuellt överförbara sjukdomar – och då i värsta fall hiv/aids –
är stor. Fysiska skador uppstår ofta till följd av våld och misshandel.
Oönskade graviditeter bland kvinnor och flickor som utnyttjas sexuellt
leder inte sällan till riskfyllda aborter. Kvinnor och barns fysiska, mentala
och sociala utveckling hämmas och de blir märkta för livet.
De sociala följderna är också mycket allvarliga, inte minst för de unga
kvinnor och flickor som sålts för sexuellt utnyttjande. De kvinnor som
återvänder accepteras ofta inte av sin familj och blir socialt utstötta i de
samhällen de kommer ifrån. De får svårt att bilda familj och att få ett
arbete. Det är därför stor risk att de blir än mer utelämnade och på nytt
utsätts för olika former av utnyttjande eller återsäljs in i prostitution.
Pojkarnas öde vet vi mycket lite om, men risken för att de hamnar i ett
utanförskap som kan leda till kriminalitet och missbruk är uppenbar.
De negativa samhälleliga följderna av människohandeln är bl.a. att
patriarkala attityder legitimeras. I de mest utsatta länderna kan också
antalet återvändande offer för människohandel, ofta med svåra psykiska
och fysiska men, vara en omedelbar belastning. Handeln förser
prostitutionsindustrin med offer, vilket i sin tur får följder för
jämställdheten och synen på mäns och kvinnors sexualitet. Den förstärker
föreställningen att såväl människor som sexualitet kan köpas och säljas.
Dessutom kan det sexuella utnyttjandet av kvinnor och barn bidra till att
öka spridningen av hiv/aids, vilket slår både mot individen och samhället
genom inkomstbortfall, ökade vårdkostnader, försvagade familjer och
socialt lidande.
Människohandel, liksom vapen- och narkotikahandel, omsätter stora
summor och bidrar till en växande illegal marknad och kriminalitet.
Eftersom verksamheten ger förhållandevis stora vinster till relativt låg
risk kan människohandlare och andra intressenter bli lockade av
möjligheterna att tjäna snabba och säkra pengar. En utbredd illegal
marknad av ljusskygga verksamheter underminerar en sund ekonomi och
försvårar uppbyggnaden eller upprätthållandet av rättsstaten. Utöver att
10
finansiera en alltmer organiserad och avancerad brottslighet finns
anledning att tro att intäkterna många gånger bidrar till att finansiera
subversiv verksamhet och väpnade rörelser.
4
ORSAKER TILL MÄNNISKOHANDELN
Människohandel är ett sammansatt problem. För att förstå dess orsaker
behöver man identifiera och analysera både de mer omedelbara och
utlösande faktorerna men också de underliggande och strukturella.
Orsaker går att finna i såväl politiska och ekonomiska som sociala och
kulturella faktorer liksom i samspelet dem emellan. Människohandel kan
vidare analyseras utifrån ett utbuds- respektive ett efterfrågeperspektiv,
d.v.s. vilka faktorer utelämnar människor till människohandel respektive
vilka faktorer påverkar efterfrågan på dessa människor.
Den globala människohandeln kan ses som en följd av efterfrågan på
människor för olika former av exploatering, fattigdom – absolut och
relativ, kvinnors och barns underordnade ställning och brist på makt samt
bristande respekt för och skydd av mänskliga rättigheter. Det är också
tydligt att människor är mer utelämnade vid extrema händelser som
naturkatastrofer eller väpnade konflikter när deras hela existens rubbas
och sociala strukturer och försörjningssystem faller sönder. Det gäller
framförallt kvinnor och barn och då särskilt de som tillhör redan
marginaliserade grupper. ökar
4.1
Ekonomiska orsaker
Det är framförallt en ojämn fördelning av tillgängliga resurser och bristen
på inkomstmöjligheter som utelämnar människor åt människohandel.
Det saknas tillgångar och tillräckliga inkomster i familjen. På
landsbygden minskar jordbrukets lönsamhet och marken blir för knapp.
Kvinnor och barn måste därför i högre grad bidra till familjens uppehälle.
Med minskade marginaler blir hushållen sårbarare. Det saknas ofta
socialförsäkringssystem eller så nås inte de fattigaste av dessa.
Det råder brist på avlönat arbete, särskilt för outbildad arbetskraft.
Ungdomsarbetslösheten är hög på många håll. Arbetsmarknaden för unga
kvinnor är ofta mycket begränsad och sämre än för unga män. Kvinnors
lönearbete värderas relativt sett lägre än männens i t.ex. jordbruket.
Kvinnor är därför i allmänhet hänvisade till hushållsarbete och den
informella sektorns försäljnings- och servicejobb. De arbeten som finns
innebär ofta dåliga arbetsvillkor med långa arbetstider och låga löner.
Hushålls- och servicearbeten är ofta dåligt reglerade och arbetarna är inte
fackligt organiserade. I många fall börjar unga kvinnor som hembiträden
under slavliknande former i hopp om något bättre. Kreditmöjligheter för
fattiga till rimliga villkor är mycket begränsade och det saknas
11
fortfarande tillgång på mikrokrediter, framförallt för unga kvinnor utan
egna tillgångar.
Migrationstrycket ökar medan många gränser blir alltmer slutna.
Ekonomisk strukturomvandling driver på migrationen från landsbygden
till städerna och från fattigare länder till rikare. Arbetarna förflyttar sig
också till arbetsplatser som behöver mer temporär arbetskraft t.ex. inom
turistnäringen, byggnadsbranschen och jordbruket. Den snabba
urbaniseringen bidrar i sin tur till att människor från landsbygden
exponeras för andra inkomst- och konsumtionsmöjligheter. Invandringen
till många höginkomstländer blir alltmer rigoröst reglerad samtidigt som
alltfler gästarbetare och migranter är kvinnor.
Det är ofta brist på relevant, god och kostnadsfri skolutbildning, vilket
särskilt drabbar flickor. Många barn saknar fortfarande grundläggande
utbildning och är beroende av andra som kan läsa och skriva. Finns det
överhuvudtaget någon utbildning så innebär den ofta kostnader för
föräldrarna. Den är ofta illa anpassad till barnets verklighet och leder
sällan till avlönat arbete.
I vissa länder och områden, däribland i Central- och Östeuropa, har
snabba och genomgripande samhällsomvälvningar eller väpnade
konflikter lett till svåra ekonomiska problem och sammanbrott av de
sociala skyddssystemen. För många människor har resultatet blivit
försämrade inkomstmöjligheter och en ökande fattigdom, inte minst för
anställda inom traditionellt kvinnliga sektorer. Många män har också
förlorat sin traditionella roll som familjeförsörjare och har hamnat i
missbruk. Därmed har många kvinnor fått en tyngre försörjningsbörda. I
många länder i Afrika har spridningen av hiv/aids lett till en allt tyngre
försörjningsbörda för de överlevande familjemedlemmarna, vilka oftast
är barn.
Bland de ekonomiska orsakerna på efterfrågesidan är det framför allt
möjligheterna att göra stora vinster inom sexhandeln samt efterfrågan på
billig arbetskraft som är framträdande. Efterfrågan på sexuella tjänster är
också
både
utbredd
och
diversifierad.
Lönsamheten
i
prostitutionsindustrin är relativt sett mycket hög och den sexrelaterade
turist- och underhållningsindustrin står för en påtaglig del av inkomsterna
i flera länder. Det finns en efterfrågan på billig och medgörlig arbetskraft
till illegal verksamhet och till verksamhet i den informella sektorn som är
svagt rättsligt reglerad och har låg vinstmarginal. Det kan handla om små
företag som inte kan flytta sin produktion. Inom vissa regioner och
branscher finns en marknad för barnarbetskraft som oftast är billigare och
lättare att exploatera än vuxen arbetskraft. Barnarbetskraft är särskilt
förekommande i plantagejordbruk för kakao och bomull, räkodling,
ädelstenshantering, hushållsarbete och militär verksamhet. Barn utnyttjas
också för tiggeri och brottslig verksamhet.
Den ekonomiska globaliseringen tillsammans med den nya
kommunikationstekniken, snabbare och billigare transporter har
underlättat för en växande organiserad brottslighet, som bl.a. länkar
samman lokala kriminella individer och gäng med större brottssyndikat.
12
4.2
Sociokulturella orsaker
Förtrycket av kvinnor och barn, i form av patriarkala familje- och
samhällsstrukturer där kvinnor underordnas män, är en dominerande
orsak bland de faktorer som bidrar till att utelämna människor åt handel.
Det är en samtidigt en huvudorsak till att det finns en efterfrågan på
sexuella och andra tjänster som stimulerar människohandel.
Flickor och kvinnor ges ofta inte samma möjligheter som män och
pojkar, och de utsätts för diskriminerande attityder och handlingar. De
ses ofta som en börda i familjen och det satsas genomgående mindre på
dem. Ofta får de inte gå i skolan. Kvinnor har mindre att säga till om i
familjen och saknar inte sällan rätten att äga eller arrendera land.
Förtrycket tar sig nya uttryck i dag, som t.ex. brudköp via Internet. I
Sydasien förekommer betungande hemgifter med moderna
konsumtionsvaror till brudgummens familj för att få en dotter bortgift.
Synen på mäns och kvinnors sexualitet är en viktig del av mönstret, som
ofta visar sig i mäns önskan att kontrollera kvinnors och flickors
sexualitet. Föreställningar vidmakthålls om mäns sexualitet som
naturgiven medan kvinnlig sexualitet skuld- eller skambeläggs. För
kvinnor leder det till ett konstant hot om våld, stigmatisering och i vissa
fall mord. För den som utpekats som en ”dålig” kvinna kan det betyda
total rättslöshet och social utfrysning.
Rådande acceptans för prostitution och sexhandel måste förstås som ett
symptom på denna sexualsyn.
Utnyttjande av prostituerade ingår inte sällan i en initiationsrit av pojkar
in i de vuxna männens krets. Det är också vanligt i samband med att män
gör affärer, befinner sig på resa eller arbetar långt hemifrån. Såväl
prostitution som vissa former av slavliknande arbete återfinns ibland i
traditionella kastsystem, hierarkiska sociala mönster eller efter etniska
linjer. Via satellit-TV och Internet får också pornografin en ökad
utbredning och förstärker föreställningarna om att kroppar går att köpa
för pengar, vilket kan leda till en ökad efterfrågan på sexuella tjänster.
Barn är utelämnade åt sina föräldrar och andra vuxna. Föräldrar ser sig
ofta ha rätt och skyldighet att bestämma över barnen och deras liv. De
kan skicka iväg dem till arbete eller till att tas om hand av andra. I delar
av Afrika finns en tradition att sända i väg barn för säsongsarbete till
närliggande länder. Traditioner som barnäktenskap och brudköp bidrar
också till riskerna för att flickor utsätts för människohandel.
Mäns våld mot kvinnor, missbruk och andra sociala missförhållanden i
familjen är pådrivande orsaker till att kvinnor vill skiljas eller tvingas
lämna sina hem för att klara sig på egen hand. Många kvinnor bryts ned
av missförhållandena och blir därmed lättare offer för andras utnyttjande.
Barn och ungdomar rymmer hemifrån för att de blir utsatta för övergrepp
eller för att de inte står ut med att leva med våld och missbruk. Sjukdom
och dödsfall kan också ställa kvinnor och barn i en desperat situation när
det saknas sociala och ekonomiska skyddssnät.
Etnisk diskriminering, eller diskriminering på grund av social bakgrund
är faktorer som gör människor beroende och sårbara.
13
Många känner inte heller till sina rättigheter eller tror sig inte ha en
chans att hävda dem. I många länder är fattiga eller vissa etniska gruppers
rättigheter de facto inskränkta av nationell lagstiftning.
Fattiga människor möts ofta inte med respekt av polis och andra
samhällsföreträdare. Utbredda nedvärderande attityder i samhället banar
väg för utnyttjande och övergrepp.
Västerländsk livsstil och konsumtionsmönster sprids via medier och
varumarknaden. Satellit-TV kablar ut nya förebilder och lockar med
spännande och varierande liv. Efterfrågan på olika konsumtionsvaror,
och framförallt ungas vilja att tjäna pengar snabbt för att kunna få tag på
dessa varor, kan göra att de blir mer sårbara för att hamna i händerna på
människohandlare. Bristande framtidstro bland unga människor i många
utvecklingsländer är en kompletterande faktor. Det gäller också i vissa av
transitionsekonomierna där införandet av demokratiska statsskick och
marknadsekonomi inte gett vad folk hoppats på. Människor blir då mer
benägna att ta risker.
4.3
Legala och politiska orsaker
När det gäller de legala och politiska orsakerna så är det framförallt
bristen på tillfredsställande lagstiftning, fungerande förvaltning och
effektivt rättsväsende som är slående.
De flesta länder har anslutit sig till de internationella instrument som
behandlar frågan om människohandel. Men ännu återstår för många
länder att anpassa sin nationella lagstiftning till dessa. På nationell nivå
har det ofta saknats lagstiftning och en uttalad politik mot
människohandel. Finns det en sådan lagstiftning eller politik brister den
inte sällan i sin tillämpning och uppföljning. I flera av de länder där
människohandel eller liknande brott är kriminaliserat är straffsatserna
ibland förhållandevis låga. Genomgående brister respekten för de
mänskliga rättigheterna och det samhälleliga skyddet av utsatta och
fattiga grupper är svagt. Samhället ger inget eller dåligt skydd åt kvinnor
och barn mot olika former av övergrepp.
I många länder är korruptionen utbredd inom polisväsendet liksom inom
stora delar av den övriga förvaltningen så som tull, militär
gränsbevakning och immigrationsmyndigheter. Det saknas ofta
mekanismer för att utkräva ansvar bland verkställande förvaltning och
tjänstemän. Dessutom är i många fall samordningen mellan angränsande
länders rättsmyndigheter bristfällig, både vad gäller lagstiftning och den
praktiska tillämpningen.
Minskade möjligheter att lagligt immigrera till andra länder utelämnar
människor åt människohandlare. Immigrationsbestämmelserna är ofta
stränga vilket gör att allt fler stängs ute och därmed är hänvisade till
olagliga vägar för att ta sig över gränser. Särskilt redan utsatta grupper
blir då lättare offer för människohandlare.
14
Vad gäller handel med människor för olika former av tvångsarbete3 leder
brister i arbetsrättslig reglering och efterlevnad till allvarliga problem för
offren. Detta gäller särskilt inom den informella sektor som ligger nära
den privata sfären, så som hushållstjänster.
På efterfrågesidan är bristande straffbarhet för dem som tjänar på
exploateringen och sexköparna den viktigaste faktorn. Risken för
upptäckt liten och bevisningen ofta svår att få fram. Möjligheterna att få
anklagade fällda är därför små.
4.4
Parternas perspektiv
Analysen kan också struktureras genom att utgå från de tre berörda
parterna: offret, utnyttjaren och dem som tjänar pengar på verksamheten.
Det typiska offret – en ung kvinna – kanske saknar försörjning eller har
föräldrar som lever under mycket knappa omständigheter. Det är
framförallt hon som behöver bidra till den övriga familjens försörjning.
Det finns inget lönearbete på landsbygden där hon bor eller det är mycket
dåligt betalt. Tätorten eller storstaden lockar med bättre möjligheter. Hon
eller hennes familj saknar kunskap och överblick över möjligheterna
bortom orten och måste förlita sig på andras information och råd. En
bekant säger sig kunna ordna arbete på servering och kan dessutom
ombesörja resan.
Utnyttjaren har i regel inte intresse av att förhöra sig om personen, vars
tjänster denne köper, har blivit utsatt för människohandel. Möjligen har
köparen intresse av personens ålder, etniska eller sociala bakgrund. Det
är oftast inte straffbart att köpa någons tjänster, i varje fall inte i god tro.
Den sociala kontrollen är också svag vad gäller sexköp och anlitande av
billig arbetskraft. I många sammanhang anses de här företeelserna som
socialt accepterade.
Den som tjänar pengar på verksamheten kan räkna med god vinst.
Storleken på denna kan vara beroende av var han/hon befinner sig i
människohandelns kedja. För somliga handlar det om brödfödan, för
andra om omfattande ekonomisk brottslighet. De går relativt säkra –
brottet är svårt att upptäcka och bevisa, och straffsatserna förhållandevis
låga. Vinstpengarna kan tvättas. Myndigheterna på rättsområdet kanske
till och med är inblandade eller får sin procent i mutor. En polis som är
dåligt betald, har begränsad utbildning och otränat rättsmedvetande har
ofta mindre betänkligheter. Eventuellt har han fått betala för sitt jobb
eller måste betala för att behålla det.
5 ÅTGÄRDER
FÖR
MÄNNISKOHANDEL
ATT
BEKÄMPA
3 Se: FN:s protokoll mot människohandel, artikel 3 (a): ”tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor” samt
”träldom”.
15
Under senare delen av 1990-talet fick problemet snabbt ökad
uppmärksamhet och idag tas frågan upp inom flera politikområden såväl i
Sverige som i andra länder. Människohandel har kommit att ses som bl.a.
en utvecklingsfråga men också en spegling av brist på jämställdhet. Den
har getts plats på den utvecklingspolitiska agendan och blivit föremål för
åtgärder inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet. Allt
fler aktörer, statliga och icke-statliga, har således börjat angripa
problemet och då från delvis olika utgångspunkter som migration,
organiserad brottslighet eller mänskliga rättigheter. Ett gemensamt
mönster av en tredelad åtgärdsstrategi kan dock urskiljas. Den består för
det första av förebyggande åtgärder, för det andra av stärkt lagstiftning
och lagföring av förövarna, och för det tredje av skydd och hjälp till
offren efter det att brottet upptäckts. I ett inledande skede koncentrerade
sig aktörerna – framförallt de statliga och mellanstatliga – på det
normativa arbetet och en effektivare lagföring av förövarna, medan stöd
och hjälp till offren lämnades till enskilda organisationer. På senare tid
har bredare multisektoriella åtgärdsprogram vuxit fram, med flera aktörer
inblandade, framförallt i Europa och Asien.
5.1
Internationella och regionala överenskommelser
Det normativa regelverket har lyfts fram och vidareutvecklats både
internationellt, inom FN och regionalt. Det finns nu ett internationellt
regelverk att förlita sig på, men normerna har ännu inte fått genomslag i
nationell lagstiftning och politik. Politiken brister ofta i sin tillämpning.
Även om initiativ har tagits till harmonisering av nationell lagstiftning,
framförallt inom EU, återstår mycket att göra.
• Det samlande dokumentet idag är FN:s konvention mot
gränsöverskridande
organiserad
brottslighet
och
dess
tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av
handel med människor, särskilt kvinnor och barn. Konventionen och
protokollet öppnades för undertecknande i Palermo i december 2000.
Över två tredjedelar av FN:s medlemsländer har undertecknat
protokollet och har därmed markerat sin avsikt att ratificera.4
Protokollet träder i kraft när 40 länder har ratificerat det.
Protokollet syftar till
- att förebygga och bekämpa handel med människor, med särskild
hänsyn tagen till kvinnor och barn
- att skydda och stödja offren med full respekt för deras mänskliga
rättigheter, och
- att främja samarbete mellan staterna för att uppnå dessa syften.
4 Konventionen hade den 6 mars 2003 undertecknats av 147 stater och ratificerats av 30 stater. Protokollet hade samma datum undertecknats av 117
stater och ratificerats av 24 stater, däribland samtliga EU-länder.
16
Genom protokollet har man för första gången på global nivå lyckats
komma överens om en definition av människohandel som är rättsligt
bindande för dess parter. Protokollet innehåller bestämmelser om bl.a.
kriminalisering, assistans till och skydd för offer, offrets status i
destinationslandet, återanpassning av offer, förebyggande åtgärder,
åtgärder mot efterfrågan och utbyte av information och
gränskontrollåtgärder. Enligt protokollet så skall parterna vidta
lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att motverka sådan
efterfrågan som främjar utnyttjande av människor, särskilt kvinnor
och barn, som leder till människohandel. Protokollet har redan visat
sig få betydelse för att samla världssamfundet i att bekämpa
människohandeln.
Arbetet
med
rapporteringsoch
uppföljningsmekanismer pågår.
•
FN:s konvention om eliminering av alla former av diskriminering av
kvinnor (CEDAW) med tillhörande protokoll om enskilds klagorätt
har fokus på kvinnors mänskliga rättigheter. Kvinnokonventionen
från 1979, som har ratificerats av tre fjärdedelar av världens stater
understryker att kvinnor skall ha samma rättigheter som män och att
staten skall vidta åtgärder för att försäkra jämställdhet mellan kvinnor
och män. Konventionen förbjuder alla former av diskriminering av
kvinnor och uppmanar länder att identifiera och eliminera
könsspecifika hinder för ett jämlikt utnyttjande av medborgerliga frioch rättigheter. Den föreskriver att länder skall vidta lämpliga
åtgärder för att bekämpa alla former av handel med kvinnor och
utnyttjande genom prostitution. En kommitté av oberoende experter
bevakar konventionens efterlevnad.
• FN:s konvention om barnets rättigheter (CRC) från 1989 är idag
ratificerad av alla stater utom USA, Somalia och Östtimor. Den gäller
alla personer under arton år och omfattar såväl barnets medborgerliga
och politiska som dess ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
Konventionen är inriktad på barnets rätt att få sina grundläggande
behov tillfredsställda, att skyddas mot diskriminering och utnyttjande,
och deras rätt att uttrycka sin mening och få den respekterad. Den
föreskriver att varje land skall skydda varje barn från alla former av
sexuellt utnyttjande och att det skall ska vidta åtgärder för att
förhindra försäljning av eller handel med barn. Varje stat har
skyldighet att se till att den nationella lagstiftningen står i
överensstämmelse med konventionens innehåll.
• I maj 2000 antog FN:s generalförsamling ett tilläggsprotokoll till
barnkonventionen om barn, barnprostitution och barnpornografi som
utvecklar barnkonventionens skydd. Det har nu trätt i kraft och
riktlinjer har utarbetats för hur stater ska rapportera. Genom
protokollet åtar sig konventionsstaterna att förbjuda och straffbelägga
de i protokollet angivna handlingarna. Protokollet innehåller
bestämmelser om utlämning vid anklagelser om brott och om
internationellt samarbete för att förhindra brott.
17
Den kommitté av oberoende experter som har till uppgift att övervaka
barnkonventionens efterlevnad kan förväntas att närmare ta upp
frågan om handel med barn och kräva att stater rapporterar om
problemet och vidtagna åtgärder i sitt land.
• ILO antog 1999 konvention 182 om förbud mot och omedelbara
åtgärder för avskaffande av de värsta formerna av barnarbete.
Barnprostitution och försäljning av barn ingår definitionsmässigt i
de ”värsta formerna av barnarbete”. I enlighet med konventionen,
som gäller alla barn under 18 år, åtar sig konventionsstaterna att
omedelbart avskaffa dessa extrema former av barnarbete. Mer än
hundra stater har ratificerat konventionen. Som ett led i
uppföljningen av konventionen bedriver ILO ett internationellt
biståndsprogram, IPEC (International Programme on the
Elimination of Child Labour) som syftar till att stärka ländernas
förmåga att avskaffa barnarbete.
• FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har i sin rapport till
ECOSOC tagit fram ett antal mänskliga rättighetsprinciper och
rekommendationer för att bekämpa människohandel. Dessa utgår
från individens rätt till skydd.5
Förutom de ovan beskrivna internationella instrumenten finns flera
regionala överenskommelser om samarbete för att bekämpa fenomenet
bl.a. förslag till ramlagstiftning inom EU och Europarådets
rekommendation R(2000)11 mot människohandel. Inom organisationen
för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) antogs vid ministermötet i
december 2002 en deklaration om människohandel, vilken är politiskt
bindande för OSSE:s medlemsländer. För Asien kan nämnas South Asian
Association for Regional Co-operation:s, (SAARC) deklaration mot
människohandel i Sydasien,6 handlingsplanen mot människohandel inom
Asia-Europe Meeting, ASEM,7 liksom Asian Regional Initiative Against
Trafficking in Women and Children, (ARIAT) i Sydostasien. I Västafrika
finns en handlingsplan inom Economic Community of West African
States, (ECOWAS), och Libreville-plattformen i Central- och
Västafrika.8
5.2
Program
Flera FN-organ, och andra mellanstatliga organisationer, som arbetar för
kvinnors och barns mänskliga rättigheter och mot organiserad
brottslighet, har etablerat särskilda program, för att bekämpa
människohandel. Flera bilaterala givare och biståndsorgan har också tagit
5 Rekommendationerna överlämnades till UN ECOSOC 20 Maj 2002, E/2002/68/Add.1
6 SAARC Convention on Preventing and Combating Trafficking in Women and Children for Prostitution
7 ASEM Action Plan to Combat Trafficking in Persons, Especially Women and Children
8 För redogörelse av respektive regional överenskommelse hänvisas till UD:s bakgrundsskrift om människohandel.
18
upp frågan och ger stöd till olika insatser för att bekämpa
människohandel.
5.2.1 Internationella organisationer
I stort sett alla program var till en början inriktade på medvetandegörande
om problemet och stöd till lagstiftning och effektivare lagföring av
människohandlare och organiserade brottsnätverk. Under hand har fler
och mer diversifierade program vuxit fram. Eftersom de flesta insatser
pågått relativt kort tid har några utvärderingar knappats hunnits göras.
Bland de mest framträdande aktörerna märks följande.
• United Nations Development Programme, UNDP, har framförallt
bidragit med att samordna aktörer och insatser bl.a. en grupp av FNorgan, bilaterala givare och enskilda organisationer som bekämpar
handel med kvinnor och barn i Mekongregionen9.
• United Nations Children's Fund, UNICEF, med en väl utbyggd
fältorganisation, arbetar bl.a. på Balkan, i Syd- och Sydostasien och i
Västafrika för att medvetandegöra, påverka och utbilda myndigheter
och enskilda organisationer och att motverka handel med barn och att
skydda och hjälpa offren. Den förebyggande humanitära
verksamheten omfattar utbildningar och andra insatser som syftar till
att motverka sexuell exploatering av barn i konfliktsituationer.
• United Nations Development Fund for Women, UNIFEM, har länge
pekat på problemet som ett uttryck för våld och diskriminering av
kvinnor. Fonden har insatser i Afrika, Syd- och Sydostasien för att
bekämpa handel med kvinnor. UNIFEM har även sammanställt ett
antal rapporter som belyser kopplingen mellan sexualiserat våld mot
kvinnor och barn, krig och människohandel.
• United Nations Fund for Population Activities, UNFPA, har under de
senaste åren uppmärksammat människohandel dels genom att peka på
kopplingen till prostitution och sexuella övergrepp, och dels genom
sitt arbete för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter.
• International Labour Organisation, ILO, driver ett omfattande
internationellt program för att avskaffa barnarbete, IPEC, inom vilket
bekämpning av människohandel utgör en viktig komponent.
Erfarenheter från verksamheter i flera länder har utvärderats.
• United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention,
UNODCCP, arbetar med ett globalt program vad gäller identifiering
av organiserade kriminella gruppers inblandning i människohandel
och utvecklandet av effektiva rättsliga insatser för att bekämpa denna
handel.
9 I Mekong regionen ingår Burma/Myanmar, Kambodja, Laos, Thailand, Vietnam, och södra Kina,
19
• United Nations Economic and Social Commission for Asia and the
Pacific, ESCAP, har program i både Syd- och Sydostasien för att
skapa ökad medvetenhet om människohandel och om hur barn och
unga drabbas.
• International Organization for Migration, IOM, har program på västra
Balkan, i Baltikum samt i flera andra länder i Central- och Östeuropa,
i några Sydöstasiatiska länder och även i vissa länder i Central- och
Västafrika. Programmen är inriktade på att kartlägga och
uppmärksamma människohandel, lagföring och kriminalisering,
juridisk och medicinsk rådgivning samt på program för återvändande
och återintegrering av offren för människohandel.
• Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, har
antagit en uppförandekod för OSSE-personal och riktlinjer för sin
bekämpning av människohandel.10 Insatserna inriktas bl.a. på att öka
medvetenheten om problemet, anpassa och harmonisera nationella
lagstiftningar, utbilda personal inom rättsväsendet samt samarbeta
med enskilda organisationer för rehabilitering och återintegrering av
offer. OSSE:s kontor för mänskliga rättigheter, ODIHR, driver ett
antal projekt och har inrättat en särskild projektfond för att finansiera
insatser på området.
• Stabilitetspakten för sydöstra Europa har en särskild arbetsgrupp mot
människohandel för att komma åt problemet på Balkan. Arbetet har
resulterat i att länderna i regionen har åtagit sig att anpassa sin
lagstiftning till varandra vad gäller människohandel och utarbeta
nationella handlingsplaner mot människohandel. Vidare har man
förespråkat temporära uppehållstillstånd och skydd för offren i
destinationsländerna för att möjliggöra vittnesförhör med dem i en
eventuell rättegång.
• International Criminal Police Organization, INTERPOL, stödjer olika
internationella initiativ för att samla information om och spåra de
grupper och nätverk som är inblandade i människohandeln.
• European Law Enforcement Organisation, EUROPOL, har deltagit i
flera internationella utredningar som gäller människohandel och
arbetar för att förebygga och bekämpa handel med barn för sexuell
exploatering liksom produktion och distribution av barnpornografi.
10 I den europeiska säkerhetsstadgan från 1999 (Istanbul) åtar sig OSSE:s medlemsländer att verka för att eliminera alla former av människohandel genom
att främja antagandet och stärkandet av lagstiftning. OSSE:s ministermöte i Wien i oktober 2000 preciserade hur detta kan ske genom att stadfästa
riktlinjer och en uppförandekod - the OSCE Anti-Trafficking Guidelines och Code of Conduct. Medan riktlinjerna talar om ökad medvetenhet och
utbildning, om behovet av att observera, rapportera och koordinera gäller uppförandekoden för OSSE:s fältpersonal. Sedan dess har många av OSSE:s
fältmissioner tagit initiativ för att i respektive land medverka till bekämpningen av människohandel. I juli 2001uppmanade OSSE:s Permanenta råd
organisationens internationella samarbetspartners att anta riktlinjer liknande OSSE:s. I ett beslut vid ministermötet i Bukarest 2001 upprepades åtagandet
att bekämpa människohandeln.
20
5.2.2 Bilaterala givare
I takt med den ökande satsningen på insatser för att bekämpa
människohandel bland multilaterala och enskilda organisationer har
också allt fler bilaterala givare visat sitt intresse för frågan. Stöd har ofta
ingått som en del i bredare satsningar på barn, jämställdhet, mänskliga
rättigheter, hälsa och rehabilitering eller stärkande av civilsamhället. Nu
börjar givare utveckla särskilda strategier för långsiktig hantering av
frågan. The United States Agency for International Development
(USAID) har i flera regioner gett stöd till multilaterala organisationer och
lokala enskilda organisationer för förebyggande åtgärder, rehabilitering
av offren och för att bidra till koordinering mellan olika aktörer.
Australien Agency for International Development (AusAID) har satsat på
ett större program i Sydostasien. Canadian International Development
Agency (CIDA/ACIDI) driver bl.a. program mot handel med barn i
Afrika och Mellanöstern. Norwegian Agency for Development Cooperation (NORAD) har också bidragit till olika projekt inriktade på att
skydda och främja barnets mänskliga rättigheter och projekt som
motverkar kvinnohandel. Storbritannien stödjer genom OSSE/ODIHR
insatser på västra Balkan för att bekämpa människohandel. Landet har
initierat ett nätverkssamarbete mellan migrationsmyndigheter i regionen
för att lättare kunna upptäcka och hantera fall av människohandel. Vidare
ges stöd till Anti-Slaverys kapacitetsutveckling av enskilda
organisationer som arbetar med problemet i Västafrika. Department for
International Development:s (DfID) arbete mot människohandel är
framförallt inriktat på utbildningsinsatser till unga som befinner sig i
riskzonen men också på rehabilitering och återintegrering av offren.
(Beträffande Sida och Sveriges bistånd se vidare under avsnitt 6.)
5.3 Enskilda organisationer
5.3.1 Internationella enskilda organisationer
Allt
fler
internationella
utvecklingsoch
mänskliga
rättighetsorganisationer arbetar idag för att bekämpa människohandel
genom att rapportera om problemet men också genom olika räddningsoch stödprogram för offren. De internationella organisationerna har
bidragit till att knyta ihop det lokala arbetet med policy- och
påverkansarbete på nationell, regional och internationell nivå. De
organisationer som dominerar är följande;
Anti-Slavery International har sedan länge arbetat mot tvångsarbete och
andra exploaterande former av arbete. På senare år har människohandel,
skadligt hushållsarbete och värsta formerna av barnarbete kommit i
fokus. Arbetet består huvudsakligen av utrednings- och påverkansarbete.
21
Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, CARE, har ett antal
projekt som riktar sig mot människohandel bl.a. i Västafrika där
organisationen ger träning och tekniskt stöd till lokala kommittéer för
deras arbete mot människohandel. Vidare arbetar CARE för förbättrade
arbetsvillkor för hushållsarbetare och för att skydda dem mot
exploatering.
End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking in Children
for Sexual Purposes, ECPAT, är ett nätverk av organisationer och
individer som arbetar för att bekämpa sexturism som riktar sig mot barn
och barnpornografi. Organisationer har utfört studier om barnprostitution
och handel med barn, och arbetar för lagförande av förövarna.
Human Rights Watch har sedan länge uppmärksammat handel med
människor för prostitution och för olika former av tvångsarbete i främst
Asien och Europa. Organisationen arbetar huvudsakligen med
rapportering och dokumentering av enskilda fall samt med studier och
påverkansarbete.
Plan International är inriktat på barn och driver förebyggande insatser
för fattiga familjer på landsbygden genom t.ex. mikrokrediter, hälsovård
och utbildning. Samtidigt bidrar man till att uppmärksamma och
motverka problemen med människohandel och barnarbete liksom till att
öka respekten för barnets rättigheter. Man arbetar både i Asien och i
Västafrika.
Save the Children Alliance har länge arbetat mot sexuellt utnyttjande och
övergrepp på barn och mot skadligt barnarbete. Man har nu också
inkluderat bekämpning av människohandel och håller på att utveckla ett
decentraliserat program på Balkan, i Syd- och Sydostasien och
Västafrika. Insatserna gäller program och påverkansarbete såväl
preventivt som kurativt.
World Vision arbetar med att ta reda på mer om människohandel i olika
regioner och att hjälpa offren bl.a. med hälsovård, stöd till
familjeåterförening och sysselsättning. Man arbetar också mot sexuellt
utnyttjade av barn och barnsexturism.
5.3.2
Internationella nätverksorganisationer
människohandel
som
arbetar
mot
Det finns också internationella nätverksorganisationer, globala och
regionala, för vilka arbetet med att bekämpa människohandel utgör en
huvudfråga. De viktigaste är följande:
Coalition Against Trafficking in Women, CATW, är en koalition av
enskilda organisationer som arbetar internationellt för att uppmärksamma
och bekämpa alla former av sexuell exploatering, inklusive prostitution,
pornografi, sexturism och brudköp och för att förverkliga kvinnors
22
mänskliga rättigheter. CATW understryker sambandet mellan
människohandel och prostitution och betonar att kvinnor inte ägnar sig åt
prostitution av fri vilja utan därför att deras valmöjligheter är beskurna.
CATW ser prostitution som en form av sexuellt utnyttjande och våld mot
kvinnor.
Förutom
påverkansarbete
har
CATW
många
medlemsorganisationer som är engagerade i att assistera offer för
prostitution och handel med kvinnor.
Global Alliance Against Trafficking in Women, GAATW, är en annan
koalition av enskilda organisationer som arbetar mot människohandel och
för att förverkliga kvinnors mänskliga rättigheter när det gäller fri
rörlighet och migration, rätten till arbete och i arbetet. Organisationen
arbetar genom studier, utbildning och påverkansarbete. Koalitionen
betonar kvinnors rätt till fria val också till prostitution. Man menar att
redan utsatta grupper stigmatiseras och begränsas ytterligare genom en
moraliserande hållning till prostitution.
La Strada är ett samlingsprojekt bestående av flera olika enskilda
organisationers
verksamheter.
Organisationerna
arbetar
gränsöverskridande i många länder i Central- och Östeuropa för att sprida
information och stödja och hjälpa offren för människohandel.
Organisationerna utbyter erfarenheter och information men utformar sina
egna projekt.
5.3.3 Lokala enskilda organisationer
Bland de lokala enskilda organisationerna finns sådana som arbetat i
många år med att uppmärksamma och ge stöd till offren och för att bidra
till deras rehabilitering. De har ofta en god kunskap om de lokala
orsakerna och följderna. Hjälpinsatserna har ofta varit begränsade, men
den tidigare bilden av små och isolerade insatser har bytts mot mer
sammanhängande verksamheter av lokala nätverk av organisationer.
6
6.1
SVERIGES AGERANDE
Sveriges agerande inom olika politikområden
Problemet med människohandel har under senare år getts växande
uppmärksamhet inom flera politikområden. Flera departement arbetar
med delvis olika aspekter av frågan och flera initiativ har tagits för att
bekämpa människohandel. I dag är regeringens arbete mot
människohandel och prostitution prioriterade områden. Frågan har
dessutom fått stor medial uppmärksamhet.
Arbetet mot människohandel var en prioriterad fråga för regeringen
under Sveriges ordförandeskap i EU:s ministerråd under det första
halvåret 2001. Medlemsländerna enades då om definitionerna av straffbar
23
människohandel för arbetskrafts- och sexuell exploatering och om nya
garantier för brottsoffer. Den 1 juli 2002 trädde en ny lagstiftning mot
människohandel i kraft. Lagen utvidgar det kriminaliserade området och
inför en ny brottsrubricering –människohandel för sexuella ändamål.
Nedan anges exempel på Sveriges agerande inom olika politikområden i
ett nationellt perspektiv för att bekämpa människohandel. Erfarenheter
från dessa områden kan bidra till att förstärka insatser inom det
internationella utvecklingssamarbetet.
Inom Justitiedepartementet pågår ett arbete för att genomföra de
lagstiftningsåtgärder som krävs för att Sverige skall kunna tillträda dels
FN:s protokoll om bekämpande av handel med människor, särskilt
kvinnor och barn, dels det fakultativa protokollet till FN:s
barnkonvention angående handel med barn, barnprostitution och
barnpornografi. Detsamma gäller för att kunna genomföra EU:s
rambeslut om åtgärder mot människohandel. Arbetet innefattar en utökad
kriminalisering av alla former av människohandel, även människohandel
som inte är gränsöverskridande och människohandel som syftar till andra
former av exploatering än sexuell, t.ex. tvångsarbete.
När det gäller skyddet för offer av människohandel i Sverige har den s.k.
Anhörigkommittén avgett sitt betänkande "Människosmuggling och offer
för människohandel" (SOU 2002:69). Ambitionen är nu att snarast lägga
fram ett lagförslag som stärker skyddet för offren och därmed förbättrar
möjligheterna att lagföra den här typen av brott. Förslaget innebär också
att kunna bistå offren med boende samt socialt och psykologiskt stöd.
En stor del av människohandeln syftar till exploatering genom
prostitution. Sverige har genom införandet av lagen om förbud mot köp
av sexuella tjänster gjort en tydlig markering. Sexköp har kriminaliserats
medan de prostituerades rätt och möjligheter att söka stöd och hjälp från
samhället understryks.
I Rikskriminalpolisens femte lägesrapport om handel med kvinnor
redogörs för handelns utveckling i Sverige samt för det internationella
arbetet på området. I den nationella rapporteringen ingår bl.a. att studera
hur förundersökningar bedrivs och att utvärdera utredningsmetoder.
Rikskriminalpolisen lämnar i sina rapporter förslag på en rad åtgärder för
att underlätta och förbättra arbetet. Näringsdepartementet arbetar inom
ramen för jämställdhetspolitiken för att kvinnor och män också i
praktiken skall ha samma rättigheter och lika möjligheter. Frågor kring
mäns våld mot kvinnor och människohandel i Sverige och vårt
närområde har getts stor uppmärksamhet. Jämställdhetsministern tog i
juni 2001 vid konferensen "Women and Democracy" i Vilnius ett initiativ
till ett nordisk-baltiskt samarbete under 2002 bestående av gemensamma
och nationella kampanjer mot handel med kvinnor. Initiativet, som
avslutades under hösten 2002, har fått stöd av ländernas justitieministrar.
Arbetsgruppen för kampanjen väntas avlämna förslag till
rekommendationer för en eventuell fortsättning på samarbetet vid ett
kommande ministermöte våren 2003. En insats mot prostitution och
handel med människor i Barentsregionen planeras inom ramen för det
svenska ordförandeskapet i Nordiska ministerrådet. Sverige har inom
24
jämställdhetspolitiken också i Europasammanhang betonat kampen mot
prostitution och människohandel.
Socialdepartementet samordnar inom Regeringskansliet arbetet med
ratificeringen av det fakultativa protokollet till FN:s barnkonvention som
behandlar handel med barn, barnprostitution och barnpornografi.
Regeringen har uppmärksammat det särskilda problem som finns när det
gäller omhändertagande av sexuellt exploaterade barn i Sverige. En
arbetsgrupp har i uppdrag att till 2004 göra en inventering av kunskaper
om sexuellt exploaterade barn i Sverige.
Inom ramen för Östersjöstaternas råd finns det en särskild funktion för
barnfrågor. Sedan 1998 pågår ett samarbete kring sexuell exploatering av
barn, med finansiellt stöd från Sverige och Norge. Bakgrunden är den
första världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn
som hölls i Stockholm 1996. Samarbetet har en hemsida som erbjuder
möjligheter till interaktivt samarbete mellan barnspecialister i regionen.
En enhet för barnfrågor har inrättats vars uppgift är att fortsätta att
utveckla och stödja arbetet mot sexuell exploatering av barn i regionen.
Inom utrikespolitiken tog Sverige under hösten 2000 tillsammans med
Thailand och Filippinerna ett initiativ till intensifierat samarbete mellan
Asien och Europa för att bekämpa handel med kvinnor och barn. Som ett
resultat av initiativet välkomnades vid ASEM:s utrikesministermöte i
Peking i maj 2001 en handlingsplan som fokuserar på förebyggande
insatser, lagföring och stöd till brottsoffren. Sverige verkar för att
handlingsplanen genomförs genom att fokusera på olika aspekter av
problemet. Exempelvis arrangerade Utrikesdepartementet, i samarbete
med UNIFEM och ESCAP, i oktober 2002 ett seminarium för att lyfta
fram behovet av rättighetstänkande och jämställdhetsperspektiv i
orsaksanalys och utformande av förebyggande åtgärder mot
människohandel. I dialogen mellan Afrika och EU har på motsvarande
vis ett projekt för att lyfta upp människohandel på den politiska agendan
initierats. Sverige är drivande i detta arbete, som förväntas leda till att en
handlingsplan mot människohandel antas vid nästa toppmöte mellan
Afrika och Europa.
Sverige tog i februari 2003 initiativ till en konferens om hur
östersjöstaterna kan ta sitt ansvar för ensamkommande barn i regionen.
Bland dessa förekommer också barn som utsatts för eller riskerar utsättas
för människohandel. I deklarationen från Barentsrådets 2003 i Kirkenes
gjorde statsministrarna från Danmark, Finland, Island, Norge, Ryssland
och Sverige en utfästelse om en gemensam ansträngning för att stoppa
människohandeln i Barentsregionen.
Kvinnor och barn som utsatts för människohandel lyfts också fram som
en grupp som bör ges särskild uppmärksamhet i Regeringens proposition
2000/01:119 Europa i omvandling – Sveriges utvecklingssamarbete med
Central- och Östeuropa. liksom i uppföljningen av regerings
Asienstrategi, Ds 2002:24, Framtiden med Asien, samt i landstrategier
för prioriterade länder.
(Beträffande Sveriges agerande inom utvecklings- och biståndspolitiken
se vidare under 6.3 och 6.4.)
25
6.2
Svenska erfarenheter och resurser
Med tanke på att en stor del av människohandeln idag avser sexuell
exploatering och då bristen på jämställdhet mellan könen är en
nyckelfaktor kan forskning, utredningar och praktisk erfarenhet från
jämställdhetsarbetet i Sverige vara värdefulla. Det gäller
jämställdhetsarbetet i allmänhet och bekämpningen av prostitution och
mäns våld mot kvinnor i synnerhet. I Sverige finns ett utbrett stöd för
jämställdhet som bl.a. kommit till uttryck i en omfattande lagstiftning
med en jämställdhetslag, kvinnofridslagstiftning, en lag om förbud av
köp av sexuella tjänster och en kopplerilag. Kriminaliseringen av sexköp
kan ha medfört att prostitutionsverksamheten till viss del gått "under
jorden" och därmed blivit svårare att kontrollera. Men enligt
Rikskriminalpolisen så har lagen framförallt medfört att
människohandlare anser Sverige vara en olönsam och riskfylld marknad.
Verksamheten kräver mer organisering än i andra länder och blir därmed
mer kostsam. Sverige har, vad man känner till, förhållandevis få fall
jämfört med många andra länder som framstår som mer attraktiva för
människohandlare och hallickar.11
Den till synes växande trenden av människohandel för arbete under
tvång och slavliknande former – också i Europa – ger anledning att gå till
erfarenheter av det svenska arbetarskyddet. Sveriges starka arbetsrättsliga
lagstiftning vad gäller ålder, minimilöner, arbetstider, miljö m.m. och
arbetstagarnas fackliga organisering har skyddat arbetskraften från grövre
former av utnyttjanden. Erfarenheter från det arbetsrättsliga området och
dess praktik är därför värda att beakta.
Sverige har också ett förhållandevis gott skydd för barn och lång
erfarenhet av att söka förverkliga barnets rättigheter. Dessa erfarenheter
bör tas tillvara vad gäller såväl lagstiftning som politisk tillämpning, inte
minst socialt arbete.
6.3
Policybeslut inom utvecklingspolitiken med bäring
på människohandel
Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet för svenskt
utvecklingssamarbete
med
utvecklingsländerna.
Det
svenska
policydokumentet ”De fattigas rätt – vårt gemensamma ansvar”,
SKR1996/97:169 som ansluter till OECD/DAC:s synsätt på
fattigdomsfrågor, slår fast att fattigdom är ett mångdimensionellt
begrepp. Att vara fattig är inte bara att sakna inkomster utan också
politiskt inflytande, säkerhet, social delaktighet och tillgång på hälsovård,
utbildning och annan samhällsservice. Att vara fattig innebär att leva i
otrygghet om morgondagen och att utsättas för förnedring och andras
förakt. Att fattigdom har flera sidor och tar sig många olika uttryck
avspeglar sig t.ex. i den människohandel som förekommer i dess spår.
11 Handel med kvinnor, lägesrapport 5, 1 jan-31dec 2002. Rikskriminalpolisen, Kriminalunderrättelsetjänsten, Rapport 2003:1
26
Sida har i linje med skrivelsen antagit en strategi
fattigdomsbekämpning, "Perspectives on Poverty", från 2002.
för
Demokrati och demokratisk samhällsutveckling är ett mål för svenskt
utvecklingssamarbete. Liksom andra multilaterala och bilaterala givare
har Sverige utvecklat och förstärkt sitt arbete för demokrati och
mänskliga rättigheter under 1990-talet. I regeringsskrivelsen ”Demokrati
och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete”, SKR
1997/98:76, utvecklas detta mål och sambandet med de mänskliga
rättigheterna understryks. En slutsats är att ett demokrati- och
rättighetsperspektiv skall genomsyra allt svenskt utvecklingssamarbete.
Det kan ske genom direkta insatser för att främja demokrati och respekt
och skydd av de mänskliga rättigheterna men också användas som
instrument i beredning och uppföljning av alla insatser. På Sida
färdigställs för närvarande riktlinjer för demokratisk samhällsstyrning
som också har betydelse i arbetet mot människohandel.
Främjandet av jämställdhet mellan kvinnor och män är ett annat mål för
svenskt utvecklingssamarbete. Sverige har drivit frågan om att stärka
kvinnors och flickors roll och att försöka medverka till att bryta deras
underordning. Sida antog ett handlingsprogram för jämställdhet ”Kvinnor
och män” 1998 och både Sida och utrikesdepartementet har agerat aktivt
för att främja jämställdhet i alla delar av utvecklingssamarbetet. De
senaste åren har jämställdhetsarbetet allt mer betonat vikten av en
förändring av mäns roller och attityder, och framhållit vikten av att se på
maktförhållanden mellan kvinnor och män. Både effekterna av
människohandel och de attityder som är bakomliggande orsaker till den
samma är att betrakta som avgörande utvecklingshinder.
I svenskt utvecklingssamarbete är barn en viktig målgrupp för insatser
inom områdena hälsa, social trygghet, undervisning och kultur. Historiskt
sett har barn dock ofta varit osynliga bakom begrepp som hushåll, familj
eller ”kvinnor och barn”. Efter barnkonventionens ikraftträdande och
med den ytterligare betoningen av mänskliga rättigheter i
utvecklingssamarbetet har ett barnrättsperspektiv allt mer kommit att
föras in i det svenska utvecklingssamarbetet. Barnets rätt till bästa
möjliga hälsa och utbildning har lyfts fram. Frågan om skydd för särskilt
utsatta barn har också blivit mer uppmärksammad. På senare tid har
barnets rätt till att få sin röst hörd och dess roll i samhällsutvecklingen
kommit i fokus inte minst i samband med FN:s speciella
generalförsamling om barn i maj 2002. Riktlinjer för hur barnets
rättigheter skall integreras i det bilaterala utvecklingssamarbetet antogs
av Sida 1999, ”Barnens rättigheter i svenskt utvecklingssamarbete”. Ett
kapitel berör särskilt utsatta barn, ibland dem sexuellt utnyttjade barn,
barn och hiv/aids samt arbetande barn. Därefter har UD fullföljt en
översyn av barnfrågor i det internationella utvecklingssamarbetet. Inom
den översynen har utarbetats särskilda skrifter, bl.a. ”Barn som utsätts för
kommersiell sexuell exploatering”. En regeringsskrivelse 2001/02:186
överlämnades till riksdagen i maj 2002 som bland prioriterade insatser tar
upp internationella insatser för att förhindra all människohandel.
27
6.4
Erfarenheter inom utvecklingssamarbetet
Sverige har ännu en begränsad programerfarenhet vad gäller insatser
direkt inriktade på bekämpning av människohandel eftersom det är först
de senaste åren problemet uppmärksammats. Efterhand kommer det
finnas utvärderingar och erfarenheter av insatser att dra lärdom ifrån.
Insatser att notera är i huvudsak multilateralt stöd till UNICEF:s arbete
mot sexuell exploatering och människohandel. Värt att nämna är också
stödet till ESCAP i Sydostasien för dess regionala studie om sexuella
övergrepp på barn och unga och utbildning av dem som arbetar med
rehabilitering av barn som utsatts för övergrepp. Sida bereder för
närvarande ett fortsatt stöd till de länder som omfattades av ESCAP:s
projekt, i form av tekniskt stöd. Projektet är inriktat både på barn som är i
riskzonen för att bli sexuellt utnyttjade och på barn som redan är i
prostitution. Sverige har även stött internationella kurser riktade till
personal som arbetar med barn i särskilt svåra omständigheter i Afrika
och Asien. Vidare stödjer Sverige IOM:s insatser i flera länder i Centraloch Östeuropa, i Centralasien och på västra Balkan. I de baltiska länderna
handlar dessa om att kartlägga och skapa uppmärksamhet kring
problemet samt bidra till ökat samarbete mellan olika aktörer i arbetet
mot människohandel. På västra Balkan gäller det insatser för skydd,
rehabilitering, repatriering och återanpassning av offren samt
informationskampanjer. I Moldavien, Ukraina och Vitryssland avser
insatserna lagstiftning, lagföring, kompetensutveckling och nätverkande
av myndigheterna på rättsområdet samt insatser för att stödja offren.
Många av de bilaterala och multilaterala insatser Sida stödjer för
utbildning och ökad sysselsättning bland kvinnor och utsatta grupper,
liksom vissa landsbygdsutvecklingsprogram och förvaltningsstöd kan
antas bidra till att minska risken för människohandel.
Sverige ger också stöd till enskilda organisationers verksamhet för
bekämpning av människohandel. När det gäller enskilda internationella
organisationer ges stöd till Anti-Slaverys program i Västafrika. Bland
svenska organisationer kan nämnas Rädda Barnen som stödjer flera
insatser både i Europa och Asien samt Kvinna till Kvinna och
Kvinnoforum, som framförallt är inriktade på Balkan respektive de
baltiska länderna. Nettverk i Nord arbetar mot prostitution och
kvinnohandel i Norrbotten och nordvästra Ryssland och har fått pengar
från Sida till ett stort informationsprojekt mot människohandel i
regionen.
7 UTGÅNGSPUNKTER FÖR ATT BEKÄMPA
MÄNNISKOHANDEL INOM
UTVECKLINGSSAMARBETET
Människohandel är ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av människor,
ett allvarligt brott och en grov kränkning av människans värdighet.
28
Sveriges arbete för att bekämpa människohandel skall ta sin normativa
grund i relevanta FN konventioner med tillhörande protokoll och i andra
internationella åtaganden. Särskilt relevanta är konventionen mot
gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tillhörande
protokoll om människohandel, barnkonventionen med tillhörande
protokoll om försäljning av barn, barn i prostitution och pornografi samt
kvinnokonventionen. ILO:s konvention 182 om avskaffandet av de värsta
formerna av barnarbete har också strategisk relevans. Utöver dessa
juridiskt bindande dokument bör deklarationen och handlingsplanen som
antogs vid FN:s världskonferens om kvinnor i Peking 1995 nämnas
liksom slutdokumentet från världskonferensens uppföljning fem år
senare. Vidare bör handlingsplanen som antogs vid FN:s konferens om
befolkning och utveckling i Kairo 1994 liksom slutdokumentet från
uppföljningsmötet fem år senare nämnas. Slutdokumentet från FN:s
generalförsamlings specialsession för barn i maj 2002 bör också lyftas
fram.
Arbetet för att bekämpa människohandel skall också ta sin normativa
grund i den samlade svenska politiken vad gäller arbetet mot prostitution,
sexuell exploatering, barnfrågor och handel med människor.
Sveriges utvecklingssamarbete är inriktat på fattigdomsbekämpning och
bygger på synen att fattigdom är ett sammansatt begrepp med politiska,
ekonomiska och sociala aspekter. Människohandel kan i stor utsträckning
ses som ett symtom på relativ och absolut fattigdom, särskilt fattigdom
bland unga och kvinnor. Den är också ett resultat av efterfrågan på främst
kvinnor och barn för olika former av exploatering. Att bekämpa
människohandel blir därför också en fråga om att bekämpa fattigdomens
orsaker, inte minst bristande tillväxt, ojämn fördelning av resurser, social
otrygghet, brist på jämställdhet, demokrati och mänskliga rättigheter.
Analysen vad gäller människohandelns drivkrafter gäller även för
Central- och Östeuropa.
Regeringens strategi utgår från ett rättighetsperspektiv om att varje
människa har lika rättigheter och att staten har skyldighet att till sitt
yttersta bidra till att dessa rättigheter respekteras, skyddas, främjas och
genomförs. Människohandel är ett övergrepp på den enskilda människans
rättigheter och denne har rätt till skydd och stöd från staten. Alla
människor har rätt till lika skydd och stöd och ingen får diskrimineras på
grund av kön, ras eller en rad andra särskiljande grunder. De som kan
utsättas för eller har fallit offer för människohandel har rätt att få sin röst
hörd och att lösningar bör bygga på deras medverkan och beslut. Med ett
sådant perspektiv följer också att förstå de ofta komplexa övergrepp som
offren utsätts för utifrån hans eller hennes totala situation. Man finner
ofta att de kvinnor eller barn som riskerar att utsättas för människohandel
inte får sina ekonomiska, sociala och politiska rättigheter uppfyllda och
saknar det skydd han eller hon har rätt till. Den ena bristen eller
utsattheten förstärker den andra och en sådan svår situation måste mötas
med helhetslösningar.
Att motverka efterfrågan på människohandelns offer, särskilt på kvinnor
och barn, för olika former av exploatering blir en viktig del av strategin.
Där är hållningen i svensk lagstiftning vad gäller arbetsskydd,
29
jämställdhet, mäns våld mot kvinnor, prostitution och för barnets
rättigheter riktgivande.
Strategin tar också sin utgångspunkt i att människohandel berör flera
politikområden. Samstämmighet och samordning mellan de olika
politikområdena kan stärka effekten av åtgärderna mot människohandel
inom ramen för utrikespolitiken i allmänhet och utvecklingspolitiken i
synnerhet. Omvänt kan bekämpningen av människohandel inom ramen
för denna strategi bidra till att effektivisera åtgärder inom andra
politikområden.
Människohandel är förvisso inte nytt fenomen men har kommit att
uppmärksammas först under senare år. Problemet står nu på den politiska
dagordningen såväl internationellt som nationellt. Det finns ett
internationellt normativt regelverk men det är i många fall inte omsatt i
nationell lagstiftning eller så är den nationella lagföringen svag.
Kunskapen om problemets karaktär och utbredning, liksom om hur man
kan motverka det, är fortfarande begränsad. I dag finns det alltså behov
av att institutionalisera det internationella regelverket, utforma och pröva
olika åtgärdsprogram nationellt och lokalt, och samtidigt få mer kunskap
om problemet, dess orsaker och effekter.
Strategin bygger på Sveriges tidigare erfarenheter inom
utvecklingssamarbetet vad gäller arbete för jämställdhet, demokrati och
folkligt deltagande, mänskliga rättigheter, stöd till kvinnors och barns
skydd och utveckling, sysselsättningsfrämjande program samt insatser för
att stärka rättssystem och motverka korruption. Den bygger vidare på
erfarenheter från främst Syd- och Sydostasien, Central- och Östeuropa
samt Västafrika.
Problemet människohandel har delvis strukturella orsaker som kräver
långsiktiga lösningar, samtidigt kräver problemets allvar och dess
föränderliga rörliga natur snabba åtgärder och en öppenhet för att ändra
och tänka om. Denna strategi utgår från ett medellångt tidsperspektiv på
fem till tio år.
8 STRATEGISKA ÖVERVÄGANDEN OCH
PRIORITERINGAR
8.1
Inriktning och huvudkomponenter
Regeringens strategi inriktar sig främst på handel med kvinnor och barn
eftersom de är de mest utsatta grupperna, men utesluter inte heller vuxna
män. Den utesluter inte något ändamål för människohandeln men har sitt
fokus på de vanligaste eller värsta formerna av exploatering som sexuellt
utnyttjande och arbetskraftexploatering, framför allt tvångsarbete och
skadligt barnarbete.
Människohandel är i mycket ett symtom på fattigdom och måste
angripas därefter. Fattigdomen tar sig olika uttryck. Den kan vara absolut
eller relativ. Gemensamt är att den lämnar människor maktlösa och
30
sårbara. Det innebär att många av de insatser Sverige gör idag för att
bekämpa fattigdomen i världen också är relevanta för att komma åt
människohandeln. Sveriges bidrag till att bekämpa handeln i
utvecklingsländerna kan därför i första hand bli en fråga om att förstärka
och utveckla särskilt relevanta delar av aktuella program för
fattigdomsbekämpning inom utvecklingssamarbetet. Dessa kan sedan
kompletteras med och förstärkas av andra separata och mer specifika
åtgärder mot människohandel. Tyngdpunkten skall ligga på integrering i
pågående programverksamhet för fattigdomsbekämpning. Vad gäller
länder i Central- och Östeuropa, skall tyngdpunkten ligga på integrering i
programverksamheten främst inom områdena gemensam säkerhet,
demokratins fördjupning, ekonomisk omvandling och social trygghet.
Människohandel bekämpas bäst genom en kombination av
förebyggande arbete och uppföljande stöd till dem som drabbas. Det
förebyggande arbetet måste huvudsakligen inriktas på att förhindra att
människor överhuvudtaget riskerar att utsättas för människohandel samt
insatser som motverkar efterfrågan genom att angripa de underliggande
och strukturella orsakerna. En effektiv lagföring av förövarna är också
förebyggande. Det kurativa arbetet består dels i att bereda rättshjälp åt
offren för att de ska få lagligt skydd och upprättelse, dels i att erbjuda
dem rehabilitering, stöd för återvändande och en plats i det land och
samhälle de kommer ifrån. Tyngdpunkten i Sveriges stöd skall ligga på
långsiktiga förebyggande insatser, så som att främja och skydda
mänskliga rättigheter, att minska diskriminerande attityder mot kvinnor
och barn, att bidra till att barn och unga i riskområden får relevant
utbildning och att det skapas sysselsättning och inkomsttillfällen för unga
kvinnor.
Situationen i ett land, region eller annat givet sammanhang skiljer sig.
Varje sammanhang kräver sin kombination av åtgärder. Nedan under 8.2
och 8.3 följer en översikt över åtgärder för Sverige att överväga, dels för
att förebygga människohandel, dels för att bidra till offrens upprättelse
och återhämtning.
Insatser för bekämpning av människohandel inom ramen för
utvecklingssamarbetet skall bidra till att minska människors fattigdom
och till en hållbar utveckling. Därför inriktar sig denna strategi främst på
åtgärder som direkt bidrar till att respektera, skydda och förverkliga den
fattiga människans rättigheter och behov. Förhållandevis mindre tonvikt
läggs på straffrättsliga och polisiära åtgärder mot förövarna.
Det finns idag tillräckligt mycket information om problemet för att
åtgärder skall kunna vidtas. Men för att förstå de sammansatta
sambanden mellan fenomenet människohandel och de övergripande
globaliserings- och utvecklingstendenserna behöver kunskapen om
problemet breddas och fördjupas. Det krävs också kunskap för att
utveckla mer träffsäkra program mot människohandeln än de som finns
idag. Även om kvantitativa data kan vara svåra att få fram kan
sammanställningar och analys av kvalitativ information bidra till
förståelsen av fenomenet och vilka uttryck det tar sig i olika regioner och
över tiden. En bättre överblick regionalt och globalt är en förutsättning
för en effektiv bekämpning.
31
Eftersom bekämpning av människohandel kräver åtgärder inom flera
olika politikområden och eftersom det är ett gränsöverskridande fenomen
krävs samverkan och samarbete mellan många olika aktörer. Ofta behövs
ett multisektoriellt angreppssätt. Att främja samordning och samarbete
skall därför vara inslag i en strategi för bekämpning av människohandel.
I avvägningen mellan utvecklingssamarbetets olika instrument och
kanaler betonas nedan under 8.5 det multilaterala utvecklingssamarbetets
roll när det gäller bekämpning av människohandel. Dessutom understryks
behovet av att kombinera kompletterande kanaler och instrument.
32
8.2
Förebyggande åtgärder
8.2.1 Öka inkomstmöjligheterna för unga och förbättra arbetsvillkoren
Det allt överskuggande är att unga människor, inte minst unga kvinnor,
saknar arbete och därmed en utkomst. I dag behöver allt fler kvinnor en
egen inkomst för att kunna försörja sig själv och sin familj.
Möjligheterna till inkomstbringande arbete är i många fall få på hemorten
och de söker sig därför dit de tror sig finna bättre möjligheter. Även om
kvinnor i högre utsträckning efterfrågas för arbete inom den formella
sektorn, framförallt i produktionen, är det inom den informella sektorn
som de i första hand finner sysselsättning. Mikrokrediter riktade till
kvinnor för eget företagande har varit en beprövad väg i kombination
med bl.a. läs- och skrivundervisning samt stöd till marknadsföring av
produkterna. Sverige har erfarenhet från långvarigt stöd inom detta
område som kan byggas vidare på. Ett sådant exempel är Grammeenbanken i Bangladesh som ger kreditlån till framförallt fattiga kvinnor på
landsbygden, med krav på viss kollektiv säkerhet. Metoden har i stort
visat sig effektiv mot fattigdom och ses som en katalysator för social och
ekonomisk utveckling.
ILO har gjort en ny satsning för att skapa långsiktiga arbeten för
ungdomar. Sverige har härmed en möjlighet att särskilt betona och
påverka flickornas situation. ILO:s program mot skadligt barnarbete,
IPEC, är sedan tidigare inriktat på att bekämpa människohandel och är
samtidigt en erfarenhetsbank vad gäller att skapa sysselsättning.
Vidare gäller det att förbättra arbetsvillkoren i de jobb som finns och
underlätta förmedlingen av arbeten med acceptabla villkor. Branscher
där arbetstagarna är särskilt utsatta bör regleras och det arbetsrättsliga
skyddet förstärkas. Den informella sektorn och särskilt då arbete som
ligger nära den privata domänen – som hushållsarbete – är svagt reglerad
och lämnar arbetstagarna oskyddade. Här måste man skilja på handel för
prostitution och handel för andra ändamål då prostitution enligt svensk
lagstiftning aldrig kan betraktas som yrkesmässig verksamhet. För att
förbättra utsatta kvinnors kunskap om arbetsmöjligheter bör nya vägar
prövas med arbetsförmedlingar som kan ge vissa garantier. Licenser och
kontrollsystem för företag som anställer utländsk arbetskraft kan vara en
annan åtgärd. Sverige har via Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS, stött
upprättandet av arbetsförmedlingar i Central- och Östeuropa. Stöd för att
utveckla arbetsförmedlingar i utvecklingsländer, eventuellt också via
fackföreningsrörelsen och enskilda organisationer, bör närmare
undersökas.
8.2.2 Bidra till fri och säker rörlighet
En angränsade fråga är hur Sverige kan bidra till människors möjligheter
att röra sig fritt och säkert. Medan kapitalet rör sig fritt och snabbt i
33
dagens globaliserade värld är arbetskraften inte lika rörlig, särskilt inte
den från de fattigare länderna. Arbetskraftens möjlighet att migrera,
också över nationsgränserna, har bäring på människosmuggling och även
människohandel. En rigorösare reglering av arbetskraftsinvandring skulle
kunna medföra att människohandeln ökar. Här finns underliggande
intressekonflikter mellan begränsningar av arbetskraftsinvandring för att
värna om den egna befolkningen och bibehållen välfärd och att bidra till
fattigare människors behov att söka sig en utkomst.
När allt fler kvinnor och flickor lämnar sin hemort för att söka arbete
inom sina länder eller som gästarbetare bör också själva resandet
underlättas. Ibland saknar de nödvändiga dokument eller kunskap om
omvärlden. I många länder är det socialt oacceptabelt för kvinnor att resa
på egen hand. Unga kvinnor blir ofta utelämnade till att eskorteras av
män. Det finns därför skäl att stödja insatser som på olika sätt kan
underlätta kvinnors rörelsefrihet och stärka kontrollen av företag som
förmedlar gästarbete.
8.2.3 Utbildning för barn i särskilt utsatta situationer
En fortsatt satsning på utbildning är viktig, särskilt för flickor. Utöver
nödvändig primärskoleutbildning behövs en mer omfattande utbildning
som kan leda till inkomst och försörjning. En sådan utbildning måste
också vara tillgänglig och relevant för fattiga och socialt marginaliserade
barn och ungdomar som befinner sig i riskzonen för människohandel.
Sverige har en lång tradition av stöd till flickors utbildning samt
erfarenhet av utbildningsinsatser som inkluderar barn med
funktionshinder, flyktingbarn och barn från minoritetsgrupper.
Utbildningen behöver också inriktas mer på vad barn behöver för att
hantera den verklighet de lever i. Det kan gälla sexualundervisning och
undervisning vad gäller reproduktiv hälsa, hälsovård eller
konfliktlösning. Sveriges stöd till informell utbildning av arbetande barn
i Bangladesh är ett exempel. Inom program för "utbildning åt alla" skall
Sverige utarbeta åtgärder som också kan minska riskerna för
människohandel.
Det
är
viktigt
att
utbildningsoch
sysselsättningspolitiska åtgärder samspelar.
8.2.4 Främja jämställdhet mellan könen
En grundläggande åtgärd och nyckelfråga är att minska kvinnors
underordning i förhållande till män. Maktbalans och könsstereotyper kan
motverkas och respekten för och skyddet av kvinnors rättigheter kan
stärkas bl.a. genom att förändra kvinnodiskriminerande lagstiftning och
motverka diskriminerande traditionella normer och attityder. Kvinnors
rätt att leva fria från mäns våld och sexuella övergrepp behöver stödjas.
Det gäller också att stimulera kvinnors aktiva deltagande på alla nivåer i
samhällslivet. I detta sammanhang är det viktigt att stödja ansträngningar
för en sammanhängande jämställdhetspolitik vad gäller kvinnor och män
i hemmet, på arbetet och i politiken.
34
Kvinnor och barn behöver känna till sina rättigheter och hur de kan
hävdas, inte minst gäller det synen på mäns och kvinnors rätt till att
bestämma över sin kropp och sexualitet. Därför kan stöd till
sexualupplysning och förbättrad reproduktiv hälsa bland kvinnor och
män på sikt bidra till att förebygga människohandel för sexuellt
utnyttjande. Inom ramen för bekämpning av hiv/aids aktualiseras
kvinnors och minderårigas behov av att kunna freda sig mot sexuellt
utnyttjande, liksom behovet av att skapa ett ansvarsmedvetet och
respektfullt beteende hos män.
8.2.5 Främja barnets rättigheter
En annan grundläggande åtgärd är att bidra till att barnets bästa blir en
vägledande princip, såväl i all samhällsstyrning som inom familjen, och
att särskilt uppmärksamma flickors utsatthet. Det handlar om att verka för
en barnsyn i barnkonventionens anda, där barn respekteras och blir tagna
på allvar. Det gäller att understryka familjens primäransvar för omsorg,
skydd och vägledning, men att också statens yttersta ansvar är att stödja
familjen och se till barnets bästa där familjen inte förmår. Sveriges
satsning på att lyfta fram barnen och deras behov i utvecklingssamarbetet
innebär också att bekämpa människohandel eftersom många av offren är
minderåriga, och det är barn som far mest illa. Under senare år har flera
insatser utvecklats för att skydda barn mot övergrepp och utnyttjanden,
särskilt av UNICEF och barninriktade enskilda organisationer. Det finns
härmed erfarenheter att bygga vidare på.
8.2.6 Stärka de sociala skyddsnäten
Sverige skall verka för stärkandet av det sociala stödet till familjer med
sociala problem, i syfte att minska kvinnors och barns utsatthet. Våld och
övergrepp, drogmissbruk och andra former av missförhållanden bidrar till
att kvinnor vill skilja sig och barn ge sig iväg hemifrån. De blir därmed
lättare utelämnade åt människohandlare. Våld i hem, skola och på
institution har fått ökad uppmärksamhet i internationella fora. En
kommande FN-studie om barn och våld ska ses som ett sådant uttryck.
Det finns härmed anledning för Sverige att fortsatt ge sitt stöd.
Sociala skyddsnät och stöd vid sjukdom, plötsliga dödsfall och olyckor
är viktigt för att förebygga människohandel. Stöd till utvecklande av
sociala försäkringsformer och möjligheter till vård och stöd i utsatta
situationer är inslag som bör övervägas. Behov och stöd gäller inte minst
i flykt- och katastrofsituationer. Riskerna för människohandel behöver
ges särskild uppmärksamhet inom ramen för det humanitära biståndet.
8.2.7 Motverka efterfrågan på sexuella tjänster
För att motverka exploatering i sexindustrin skall Sverige särskilt
undersöka möjligheterna att minska efterfrågan på sexuella tjänster
genom att medvetandegöra och avskräcka potentiella förövare och köpare
35
av sexuella tjänster. Det krävs framförallt åtgärder som kan få kunder och
förövare att ändra sitt beteende för att minska den direkta efterfrågan.
Det handlar om djupt rotade attityder och föreställningar hos både män
och kvinnor som bara kan påverkas på sikt. Många gånger är frågor som
rör sexuella beteenden tabubelagda. Då blir ett första steg att skapa
öppenhet och utrymme för att överhuvud taget kunna ta upp frågorna i en
offentlig debatt. Nästa steg blir att hitta sätt att nå fram och ta upp
känsliga frågor bland pojkar och män. Sida har bidragit till att öka
kunskapen om mäns sexualitet i Afrika, Asien och Latin Amerika.
Sverige har också egen praktisk erfarenhet av att verka för att påverka
män och pojkar i samhället. Inom ramen för program för reproduktiv
hälsa och hiv/aids-förebyggande åtgärder kan Sverige bidra till att lyfta
fram och påverka pojkars och unga mäns självuppfattning och
föreställningar om kön och sexualitet. Särskilda grupper av män som har
arbeten långt ifrån sin familj, som bygg- och transportarbetare,
migrantarbetare och militära styrkor bör särskilt uppmärksammas. Sida
har t.ex. gett stöd till ett vägprojekt i Mozambique med särskilda
hiv/aids-förebyggande inslag, som öppnat för samtal också om sexuella
övergrepp på kvinnor och barn. I detta sammanhang skall också arbetet
med uppföranderegler för statligt finansierade utlandsarbetande som
humanitära hjälparbetare, fredsbevarande styrkor och biståndspersonal
uppmärksammas.
En annan del av strategin blir att minska efterfrågan bland dem som
tjänar pengar på sexhandeln. Barer och andra nöjesställen bör ta sitt
ansvar särskilt vad gäller minderåriga och unga kvinnor som utsatts som
för människohandel. Det kan nämnas att vissa resebyråer, flygbolag och
hotell har, efter påtryckningar från enskilda organisationer, tagit sitt
ansvar att inte medverka till prostitutionsindustrin bl.a. genom att anta
uppförandekoder och etiska regler. Polis, tullanställda och andra
myndighetspersoner som kan missbruka sin maktposition är också viktiga
målgrupper vad gäller skydd och stöd samt anmälning av förövare.
8.2.8 Upplysning och information till människor i riskzoner
En mer omedelbar åtgärd är att bidra till att upplysa potentiella offer och
deras familjer och närsamhälle om risker och konsekvenser av
människohandel. Detta kan göras både genom att uppmana till
försiktighet och till avståndstagande från att själva bidra till
människohandel. Skolan är en viktig arena för sådan information samt för
social kontroll och uppföljning av de barn som uteblir. ILO har t.ex.
använt lärare som informatörer och väktare i arbetet mot
människohandel. Lokala radiosändningar har också varit ett sätt att nå ut
med information om risken för människohandel. Sådan information och
kontroll bör samordnas med ansträngningar att skapa ökad förståelse för
varje människas rätt att fatta egna beslut om sitt liv och att röra sig fritt.
Lokala enskilda organisationer har här en viktig roll att spela, inte minst i
samarbete med lokala media.
Det krävs vidare intensifierade insatser till stöd för människor som
befinner sig i särskilt utsatta situationer, exempelvis under och efter en
36
väpnad konflikt eller en naturkatastrof. De som tvingas bo i flyktingläger
kan behöva särskilda upplysnings- och utbildningsinsatser för att
motverka människohandel.
8.2.9 Relevant och harmoniserad lagstiftning
Kriminalisering av människohandel kan verka starkt förebyggande,
särskilt om brottet betraktas som allvarligt och lagföringen fungerar
effektivt. Med tanke på att rättsväsendet i många utvecklingsländer är
dåligt utbyggt är det inte rimligt att räkna med snabba framgångar. Ett
första krav är ratificering av relevanta internationella konventioner och
att anpassa den nationella lagstiftningen till dessa. Ökat internationellt
samarbete kan skynda på utvecklingen. Sverige kan såväl genom
multilaterala kanaler som via EU och det bilaterala samarbetets
policydialog driva på nödvändiga lagstiftningsförändringar och
harmoniseringar. Så länge det finns kryphål och stora skillnader mellan
länder i straffnivåer och lagföring har problemen en tendens att flytta sig.
För att markera brottets allvar och öka möjligheten till lagföring kan en
del lagtekniska frågor behöva ses över, som frågan om försök och
medhjälp till människohandel, frågan om dubbel straffbarhet,
utelämnande av misstänkt samt handel med människor inom länder. Det
finns också skäl att uppmärksamma närliggande brott, som köp av
sexuella tjänster, tvångsgifte, tvångsarbete, skuldslaveri, tortyr och mäns
våld mot kvinnor, som kan ha bäring på människohandel. När det gäller
människohandel för prostitutionsändamål kan erfarenheterna från den
svenska sexköpslagen lyftas fram.
8.2.10 Effektiv lagföring
Sveriges stöd till polis-, åklagar- och domstolsväsende liksom övrig
berörd förvaltning bör ses över för att få en mer effektiv lagföring. I
praktiken ser myndigheterna inte sällan genom fingrarna vilket
underminerar tilltron till att staten tar brottet på allvar. Först när fler
gärningsmän kan dömas finns det en chans att komma åt den
organiserade kriminaliteten. Sverige stödjer ett flertal insatser för att
stärka polisväsendet, bl.a. i Sydafrika och i Central- och Östeuropa.
Fortsatt stöd till internationellt polissamarbete genom UNODCCP,
Interpol och Europol är viktigt.
För en effektiv lagföring behövs ofta offrens vittnesmål. Det skall då
noteras att det i första hand ligger i lagförande myndigheters intresse att
hålla kvar offren som vittnen inför en eventuell rättegång. Det måste
därför vara klart att så sker med offrets goda minne och att han eller hon
får medel för sitt uppehälle.
Ett annat viktigt bidrag i sammanhanget är stöd till
korruptionsbekämpning. Sida stödjer flera sådana insatser bl.a.
Transparency Internationals arbete.
För att komma åt lönsamheten i människohandeln måste man förstå dess
ekonomiska förutsättningar och hur lönsam den är i förhållande till annan
brottslighet. Ekonomiskt inriktad brottslighet så som narkotikahandel
37
behöver inte ha direkt samband, men är ofta relaterad. Särskilda
undersökningar behöver också göras om sexindustrins utbredning och
ekonomi.
8.3
Kurativa åtgärder
8.3.1 Underlätta rapportering av övergrepp
Rapportering av brott mot kvinnor och barn behöver underlättas. Offer
för människohandel och liknande övergrepp behöver lättillgängliga och
säkra möjligheter att rapportera förövarna och få sin situation
uppmärksammad antingen genom att vända sig till polisen eller via
särskilda telefonlinjer. Inte minst enskilda organisationer har erfarenheter
av att öppna rapporterings- eller rådgivningsslussar, av typ "hotlines"
eller kvinnojourer för offer och eventuella vittnen.
8.3.2 Omedelbart stöd till offren
Offren skall få omedelbart stöd från myndigheterna när ett fall av
människohandel blivit upptäckt. Offret måste skyddas från sin förövare
och få det juridiska, ekonomiska, medicinska och psykosociala stöd som
hon eller han behöver. Gäller det barn ställs särskilda krav. Det är viktigt
att offret inte kriminaliseras under migrations- eller prostitutionslagar.
För detta behövs skyddande lagstiftning, en fungerande ordningsmakt
och ett rättsväsende med kompetenta tjänstemän samt en fungerande
socialtjänst. Offret måste informeras om sina rättigheter och upplysas om
eventuella oberoende stödresurser så som advokat- och psykosocial hjälp
utanför de offentliga institutionerna. Sådana resurser är viktiga för att
säkerställa insyn utifrån och för att offret ska kunna känna sig tryggare i
att få det skydd och stöd hon eller han har rätt till.
8.3.3 Reformering av polis- och rättsväsende
Det behövs stöd till reformering och stärkande av ordningsmakten och
rättsväsendets personal. Deras kunskaper om människors rättigheter
brister ofta liksom bemötandet av kvinnor och barn. I många fall är
risken stor att offret utsätts för ytterligare övergrepp eller kränkande
behandling och då inte sällan av polisen som just har till uppgift att
skydda människor mot sådan behandling. Poliskåren i många
utvecklingsländer är relativt outbildad och dåligt betald. Korruption är
vanligt förekommande. På många håll krävs därför en reformering och
stärkande av polisväsendet för en mer rättsäker och socialt kompetent
hantering. Möjligheten att förstärka svenskt stöd till polisutbildning och
polisens organisation bör undersökas i detta sammanhang, både för mer
kortsiktiga insatser i särskilt utsatta områden och mer långsiktig
institutionell uppbyggnad. Behovet av utbildning och uppföljning gäller
38
utöver polis också domare, åklagare, advokater och gränsmyndighetens
personal. Sverige och svenska enskilda organisationer har länge arbetat
för att ändra attityder vad gäller kvinnor och barn och stärka det sociala
ansvarstagandet hos olika myndigheter t.ex. genom att anställa kvinnliga
poliser. Det är viktigt att dessa erfarenheter tas till vara. Det gäller också
attityderna hos gränsstationerad polis, migrations- och tullmyndigheter
och personal på olika "uppsamlingshem" som kan komma i kontakt med
brottsoffren.
8.3.4 Utveckling av socialtjänst
Psykosocial behandling och rådgivning finns inte alltid att tillgå i
utvecklingsländerna, i synnerhet inte i de minst utvecklade länderna. En
allmän utveckling av socialpolitiken och utbyggnad av ett systematiskt
socialt arbete behövs som en bas för vidareutveckling av mer
specialiserad rehabilitering och rådgivning för kvinnor och barn. Här kan
Sverige bidra både genom stöd till institutionsuppbyggnad och utbildning
för en framväxande socialtjänst och kompetens i socialt arbete bland t.ex.
hälso- och sjukvårdspersonal. Sverige har stor erfarenhet inom området.
Sida utbildar socialarbetare på Västbanken och i Gaza för att jobba med
barn som utsatts för sexuella övergrepp. Sida har också finansierat en
kurs vid Uppsala universitet om medicinsk och psykosocial service för
barn i utsatta situationer. Svenskstödda multilaterala insatser genom FNsystemet bidrar alltjämt till våra erfarenheter och vår kunskap om
hanteringen av de fysiska, psykiska och sociala effekter av sexualiserat
våld i bl.a. konfliktsituationer, som kan leda till att kvinnor och barn blir
offer för människohandel.
Det är också viktigt att stödja lokala enskilda organisationers arbete som
många gånger spelar en stor roll, samtidigt som statens övergripande
ansvar betonas. För lång tid framåt kommer enskilda organisationer stå
för merparten av det sociala stödet till utsatta grupper och offer för
människohandel.
8.3.5 Förbereda återsändande och återanpassning
Återsändande och återanpassning av offren i hemlandet kräver en rad
kurativa åtgärder både i det återsändande landet och det mottagande
ursprungslandet. Återvändande offer "dumpas" ofta vid gränsen utan
pengar och riskerar då stå inför samma problem som ursprungligen ledde
fram till människohandeln. Ett återsändande kan väcka rättsliga och
administrativa frågor om medborgarskap, uppehålls- och arbetstillstånd.
Innan återsändandet påbörjas bör möjligheterna till stöd i hemlandet för
att finna arbete, bostad och ett socialt sammanhang undersökas så att
offret kan tillförsäkras skydd och rimlig överlevnad. Själva transporten
måste också vara trygg. Samarbetsavtal och praktiska rutiner mellan
angränsande länder kan underlätta.
Återvändandeprogram bör inriktas på att kunna erbjuda offren för
människohandel tillgång till vuxenutbildning, inkomstskapande
verksamhet och annat stöd liksom skydd mot nya övergrepp. Det är
39
viktigt att offren själva får bestämma över de åtgärder som sätts in.
Erfarenheterna tyder på att det är mindre utpekande att ta del av mer
allmänna sysselsättnings- eller sociala program, än att bli föremål för
särbehandling och satt på en institution för offer för människohandel.
Överhuvudtaget bör institutioner ses som en temporär övergångslösning
och fungera som tillfälligt skydd och sluss ut i samhället. Här krävs en
aktiv socialtjänst och samarbete med de organisationer som har kunskap
och erfarenhet vad gäller utsatta kvinnor och barn. Hittills är det
framförallt enskilda organisationer som tagit initiativ till insatser för
återvändande.
Vad gäller minderåriga skall en återförening med familjen prövas först
efter barnets egen åsikt beaktats och en bedömning gjorts av vad som är
barnets bästa.
8.3.6 Samordning mellan verkställande organ
Samordning mellan olika verkställande myndigheter både inom länder
och mellan länder är nödvändig, liksom mellan myndigheter och enskilda
organisationer. Detta är särskilt viktigt vid lokalt gränssamarbete för att
få fast både handlarna och köparna samt för att stödja offren. Sverige kan
dra lärdomar från fungerande samarbete, t.ex. samarbetsavtalet mellan
Thailand och Kambodja samt Östersjösamarbetet för utsatta barn. Här har
Sverige goda förutsättningar att bidra.
8.3.7 Stödja kritiska granskare
Mänskliga rättighets- och andra enskilda organisationer liksom media
spelar en viktig roll som kritiska granskare. De kan belysa dessa
ljusskygga företeelser som illegal migration, människohandel och
barnarbete men också bevaka problemen. Människohandeln omsätter
stora belopp och det finns ofta en omfattande korruption i anslutning till
handelsstråken. Sverige skall därför också se till behovet av stöd till
bevakande organisationers arbete och granskande medier.
8.4
Analys, genomförande, uppföljning
8.4.1 Ökad information
Eftersom informationen om människohandelns utbredning, karaktär och
tendenser fortfarande är bristfällig behöver Sverige bidra till att öka
kunskapen om fenomenet. Det gäller dels att utveckla sätt att
systematisera datainsamling på lokal, nationell och regional nivå samt att
lägga pussel med den bitvisa men växande information som finns för att
få fram en mer sammanhängande bild. Den forskning som redan gjorts
bör användas i möjligaste mån.
40
Analys och utredningskapacitet inom ämnesområdet behöver fortsatt
stärkas, särskilt vad gäller att förstå den komplexa orsaksdynamiken till
handeln, inte minst efterfrågefaktorn.
8.4.2 Metodutveckling
Det finns också ett behov av ökad kunskap om verkningsfulla sätt att
stödja de individuella offren och bidra till deras återhämtning. Det gäller
att lyssna till offren själva. Sverige kan bidra till spridningen av
metodologiska erfarenheter inte minst från enskilda organisationers
arbete, men även från socialt och psykosocialt arbete i Sverige.
8.4.3 Samverkan mellan olika aktörer
Människohandel kan bara bekämpas genom samverkan mellan aktörer i
olika länder och mellan dem som bevakar olika politikområden. Det
behövs samarbete mellan forskning och policyarbete och operativt arbete.
Arbetet berör inte bara myndigheter och institutioner utan också enskilda
organisationer. Här behövs mer informella nätverk och formaliserade
partnerskap för samverkan över gränserna och mellan olika aktörer. Mer
systematiska samverkansformer behöver utvecklas framför allt på
nationell och regional nivå. Samordningen mellan givare bör uppmuntras
liksom initiativ till gemensamma insatser. Det finns idag ett behov bland
det snabbt växande antalet aktörer att samlas kring vissa gemensamma
målsättningar och processer internationellt och regionalt. Sådana nätverk
och fora har utvecklats regionalt bl.a. i Asien och börjar växa fram även
på andra håll. Det finns skäl att se till att det inte växer fram en
"snårskog" av konkurrerande aktörer utan att samverkansmekanismer och
rollfördelning blir tydlig. Sverige har god överblick och breda
kontaktytor med många av de aktörer inom det internationella
utvecklingssamarbetet som arbetar mot människohandel och kan därmed
bidra till en sådan samordning.
Existerande informationsnätverk som det globala Child Rights
Information Network, CRIN, fungerar som ett torg för utbyte och
uppdatering. Ett annat exempel på detta är Q-web vad gäller frågor om
kön och jämställdhet.12 Bekämpning av människohandel kräver olika
typer av partnerskap och samarbete med en rad olika aktörer. Sverige
skall underhand skaffa sig en överblick över olika aktörer och framförallt
ge stöd till aktörer som är likasinnade i sin syn på människohandel.
8.4.4 Uppföljning och utvärdering
De enskilda staternas åtgärder för att bekämpa människohandel bör följas
upp,
granskas
och
utvärderas.
Den
granskningsoch
uppföljningsmekanism till FN:s protokoll om bekämpning av
människohandel som håller på att beredas och sättas upp inom
12 Q-web är ett informationsnätverk som drivs av Kvinnoforum för att sprida information i Sverige och internationellt om jämställdhetsfrågor och
människohandel.
41
UNODCCP kan här vara en ingång. Den internationella granskningen
inom ramen för FN-systemet av barn- respektive kvinnokonventionen
kan vara instrumentella för ändamålet. Det gäller också berörda
specialrapportörer. Det är vidare viktigt att internationella mänskliga
rättighetsorganisationer fortsätter sitt granskande och rapporterande
arbete.
I takt med ökad erfarenhet från olika åtgärdsprogram blir det också
aktuellt att reflektera kring och utvärdera hur effektiva olika
åtgärdsstrategier varit. Här kan inte minst erfarenheter från det bilaterala
utvecklingssamarbetet och det särskilda samarbetet med länder i Öst- och
Centraleuropa vara av intresse.
8.5
En kombination av olika instrument och kanaler
inom Sveriges internationella utvecklingssamarbete
Idag är mycket av det internationella och svenska policyarbetet gjort.
Nästa fas handlar om att omsätta politiken i praktiken. För det kommer
Sverige behöva använda och kombinera olika instrument i
utvecklingssamarbetet. Sverige behöver vidareutveckla den politiska
dialogen, t.ex. inom ramen för ASEM-samarbetet, samtidigt som man
utvecklar både dialog och stöd till praktiska insatser inom ramen för
biståndet. Det multilaterala arbetet är centralt för ett fortsatt stöd till
antagande och harmonisering av normer liksom till regionala och
multisektoriella program. UNDP, UNICEF, UNIFEM, UNODCCP,
UNFPA och UNHCR är viktiga FN-organ. IOM har också en viktig roll,
liksom ILO, när det gäller skadligt barnarbete. Regionala och
interregionala mekanismer kan främja harmonisering och samordning.
Frågan om människohandel kan tas upp i dialogen inom ramen för det
bilaterala samarbetet när det gäller att allmänt uppmärksamma
problemet, lyfta upp internationella åtaganden och legala frågor eller
diskutera den nationella politiken för att motverka människohandel.
Frågor kring efterfrågan på sexuella tjänster och utnyttjande av billig
arbetskraft har också sin plats i dessa sammanhang. Inom ramen för det
bilaterala biståndet faller också olika åtgärder som kan motverka
människohandel t.ex. sysselsättningsskapande program för kvinnor,
utbildning av flickor, minoriteter och arbetande barn liksom hivförebyggande arbete inom hälsoprogram.
Bekämpning av människohandel måste särskilt uppmärksammas i
konflikt- och andra extraordinära situationer och har därför också sin
plats inom det humanitära biståndet. Det gäller också vid
konfliktförebyggande insatser och åtgärder vid återuppbyggnadsarbetet
efter konflikter.
Enskilda organisationer spelar en stor roll i bekämpningen av
människohandel framförallt som granskare för att uppmärksamma och
kartlägga problemet och för att utveckla och genomföra stödinsatser för
offren. Sverige kan ge stöd dels direkt till internationella och lokala
enskilda organisationer, dels via svenska organisationer. Det finns skäl
att bygga på svenska organisationers kompetens och nätverk, särskilt vad
42
gäller frågor om jämställdhet och mäns våld mot kvinnor, fackliga
rättigheter respektive barns rättigheter.
Forskningsstöd för att fördjupa kunskaper och utveckla metodik kan
aktualiseras. När det gäller jämställdhetsfrågar eller områden där Sverige
har särskilda erfarenheter bör möjligheterna till forskningssamarbete med
institutioner i andra länder undersökas.
9 KONSEKVENSER FÖR ARBETET I
SVERIGE
9.1
Samstämmighet med andra politikområden
Bekämpning av människohandel är en fråga som uppenbart faller inom
flera politikområden och måste få en interdepartemental samordning.
Denna samordning bör, där så är tillämpligt, ha fattigdomsbekämpning
för ögonen. Här kommer propositionen om en ny svensk politik för
global utveckling bli vägledande.
Eftersom handel med kvinnor och barn för sexuellt utnyttjande skall ges
särskild uppmärksamhet är samstämmigheten mellan utvecklings- och
jämställdhetspolitiken viktig. Utvecklingspolitiken bör kunna bidra till en
för regeringskansliet gemensam handlingsplan för bekämpning av
människohandel. Det skall också understrykas att Sverige har i sina
internationella kontakter en viktig roll att spela i det normativa arbetet för
bekämpning av prostitution.
9.2
Aktiv samordning, organisation och uppföljning
Den växande politiska uppmärksamheten i frågan i Sverige och
internationellt kan komma att betyda mer arbete. Ett ökat intresse för
forskning och utbildning kring denna och närliggande frågor kan också
väntas. Flera ämnesområden och geografiska arbetsområden inom det
internationella utvecklingssamarbetet berörs av frågan i dag, utan att vara
tydligt förankrad i något. Frågan om människohandel bör självklart
belysas i landstrategier.
Det krävs en aktiv samordning för att skapa en samlad bild av Sveriges
stöd till bekämpning av människohandel inom utvecklingssamarbetets
ram. Det krävs vidare en enhetlig uppföljning av effekterna av olika
insatser, dels för att säkerställa att frågan uppmärksammas och utreds
inom de olika arbetsområdena, dels för att få olika åtgärder att samverka.
43
Någon enhet inom utrikesförvaltningen skall ges huvudansvaret för att en
handlingsplan utarbetas och följs upp samt för att en enhetsöverskridande
arbetsgrupp etableras.
Arbetet har delvis sina egna aktörer och processer som kräver visst
specialkunnande, men det är viktigt att frågan inlemmas i de myndigheter
och enheter som berörs. Några omfattande extra personella resurser är
därför inte nödvändiga på kort sikt. En rationell samverkan mellan olika
berörda myndigheter kan hålla nere personalbehovet. Det kommer att
vara viktigt att också ta till vara den expertis som finns, inte minst bland
myndigheter och enskilda organisationer i Sverige, exempelvis genom en
referensgrupp.
9.3
Finansiella konsekvenser
Det kommer inte krävas nya mer omfattande finansiella insatser. Det
handlar snarare om att förstärka pågående program och policydialog för
att driva fram vidare utveckling, samordning och metodutveckling. I den
mån resursförstärkning behövs är det frågan om omprioriteringar inom
existerande ram för utvecklingssamarbetet.
44
10 SAMLADE RIKTLINJER I KORTHET
Sverige skall för bekämpning av människohandel inom ramen för
utvecklingssamarbetet:
1. Behandla problemet som i huvudsak ett fattigdoms- och
jämställdhetsproblem
och
bygga
åtgärder
på
pågående
programverksamhet för fattigdomsbekämpning, samt vad gäller
Central- och Östeuropa inom områdena gemensam säkerhet,
demokratins fördjupning, ekonomisk omvandling och social trygghet.
2. Utgå från och understryka varje människas rätt till skydd mot
människohandel och att kvinnor och barn har rätt till särskilt skydd.
3. Prioritera de mest utbredda och värsta formerna av människohandel, i
dag främst handel med kvinnor och barn för sexuellt utnyttjade och
arbetskraftsexploatering, framförallt tvångsarbete eller skadligt
barnarbete.
4. Lägga tyngdpunkten på långsiktiga förebyggande åtgärder, men
också bidra till bättre förutsättningar för återhämtning till ett värdigt
liv för de människor som utsatts för människohandel.
5.
•
•
•
•
•
•
•
•
Bland preventiva åtgärder överväga insatser som
skapar arbete åt ungdomar, särskilt unga kvinnor,
förbättrar arbetsrättsliga villkor,
ökar och förbättra flickors utbildning,
bidrar till jämställdhet mellan könen,
bidrar till flickors och pojkars sexuella hälsa,
synliggör barn och ungdomar och lyssna till dem,
bidrar till sociala skyddsnät inte minst i katastrofsituationer,
motverkar efterfrågan på kvinnor och barn för prostitution och andra
former av exploatering,
• stödjer harmonisering av nationell lagstiftning med internationella
normer, och
• bidrar till oberoende granskning av staters efterlevnad av de
internationella normerna.
6. Bland kurativa åtgärder överväga insatser som
• underlättar rapportering om människohandel
• bidrar till att offren möts med respekt och omedelbart får juridiskt,
medicinskt, socialt och ekonomiskt stöd,
• bidrar till den långsiktiga uppbyggnaden av socialt arbete och en
socialtjänst,
45
• stärker polis– och ordningsmaktens respekt för mänskliga rättigheter
och dess sociala kompetens,
• bidrar till utveckling av enskilda organisationers sociala arbete och
till deras samverkan med myndigheter.
7. Påverka andra länder att ansluta sig till gällande internationella
instrument och till regionala åtaganden vad gäller människohandel.
8. Bidra till att skapa medvetenhet om problemet runt om i världen
särskilt i sammanhang där det ännu inte uppmärksammats eller där det är
kontroversiellt.
9. Bidra till förbättrad och mer systematisk kunskap och analys av
människohandeln för att förstå problemets omfattning, karaktär och
orsaker. Bidra till erfarenhetsutbyte och löpande utvärdering av olika
åtgärdstrategier.
10. Lägga tonvikten på stöd till multilateralt samarbete vad gäller direkta
multisektoriella program mot människohandel, komplettera med
bilaterala insatser inom de reguljära samarbetsprogrammen för
fattigdomsbekämpning och satsa på stöd till enskilda organisationer och
genomförande nätverk.
11. Bidra till samordning mellan olika aktörer och givare både på
internationell och regional nivå med inriktning på operationalisering av
givna internationella normer och policybeslut.
12. Identifiera utvecklingssamarbetets bidrag till bekämpning av
människohandeln i världen i förhållande till bidrag från andra
politikområden inom svensk politik som juridiska frågor, jämställdhets-,
social- och migrationspolitik. Bidra till att skapa samstämmighet mellan
olika politikområden genom att peka på samband mellan dessa, bidra till
samordning och ta vara på möjligheter till samverkan. Integrera
bekämpning av människohandel i de olika delarna av
utrikesförvaltningen, men också säkerställa en sammanhållande funktion
som står för initiativ, uppföljning och samordning.
46
FÖRKORTNINGSLISTA
AMS
ARIAT
ASEM
CARE
CATW
CEDAW
CIDA/
ACIDI
CRC
CRIN
DAC
DfID
ECOSOC
ECOWAS
ECPAT
ESCAP
EUROPOL
FN
GATTW
HIV/AIDS
ILO
INTERPOL
IOM
IPEC
NORAD
ODIHR
OECD
OSSE
RKP
SAARC
Sida
Arbetsmarknadsstyrelsen
Asian Regional Initiative Against Trafficking
in Women and Children
Asia-Europe Meeting
Cooperative for Assistance and Relief
Everywhere
Coalition Against Trafficking in Women
Convention on the Elimination on all forms of
Discrimination Against Women
Canadian International Development Agency
Convention on the Rights of the Child
Child Rights Information Network
Development Assistance Committee
Department for International Development
Economic and Social Council
Economic Community of West African States
End Child Prostitution, Child Pornography and
Trafficking in Children for Sexual Purposes
United Nations Economic and Social
Commission for Asia and the Pacific
European Law Enforcement Organisation
Förenta Nationerna
Global Alliance Against Trafficking in Women
Human Immunodeficiency Virus/Accuired
Immunodeficiency Syndrome
International Labour Organization
International Criminal Police Organization
International Organization for Migration
International Programme on the Elimination of
Child Labour
Norwegian Agency for Development Cooperation
OSCE Office for Democratic Institutions and
Human Rights
Organization Economic Cooperation and
Development
Organisationen för säkerhet och samarbete i
Europa
Rikskriminalpolisen
South Asian Association for Regional Cooperation
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete
47
UD
UNDP
UNFPA
UNHCHR
UNICEF
UNIFEM
UNODCCP
USAID
AusAID
WGCC
Utrikesdepartementet
United Nations Development Programme
United Nations Fund for Population Activities
United Nations High Commissioner for Human
Rights
United Nations Children's Fund
United Nations Development Fund for Women
United Nations Office for Drug Control and
Crime Prevention,
The United States Agency for International
Development
Australian
Agency
for
International
Development
Working Group for Co-operation on Children
at Risk
48
