RIK Ulrika von Celsing Praktikant PM 2012-01-13 Riksdagens parlamentariska utvecklingssamarbete Detta tankepapper ämnar sammanfatta riksdagens parlamentariska utvecklingssamarbete; hur man har arbetat, med vilka länder och vilka lärdomar man har kunnat dra från dessa projekt. Huvudformerna för insatserna – regionala demokratiseminarier, långsiktiga utvecklingssamarbeten med andra parlament, utvecklingssamarbeten på EU-nivå, ordinarie besöksverksamhet – beskrivs nedan. Avslutningsvis sammanfattas de viktigaste punkterna ur strategitankepapper och utvärderingar gällande utvecklingssamarbete som tidigare utarbetats i riksdagen. Regionala demokratiseminarier Mellan 1998 och 2008 genomfördes nio regionala demokratiseminarier i riksdagen, åtta i Sverige och ett utomlands. Dessa seminarier, genomförda med stöd och finansiering av Sida, har varit en betydande del av riksdagens demokratifrämjande verksamhet. Grundtanken var att skapa ett forum där ledamöter och högre tjänstemän kunde mötas i Sverige och fördjupa sina kunskaper om demokratiskt samarbete, folklig förankring, öppenhet och parlamentariskt arbete på lokal, regional och central nivå. Seminarierna har berört flertalet regioner: Centralamerika, Södra Afrika, ASEAN-länderna, Kaukasien och Centralasien, Västra Balkan och Östra Afrika. Man har även haft ett med burmesiska exilpolitiker. Både aktiva och före detta riksdagsledamöter och tjänstemän deltog i seminarierna och bland övriga medverkande återfanns bland annat JO, Riksrevisionen, UD och Sida. Inledningsvis var seminarierna en till två veckor långa och följdes av en vecka ute i landet för studier av regional och lokal demokrati. Efter de första seminarierna kortades de ner i längd, då det var svårt för parlamentariker att vara borta från parlamentet så lång tid. I en utvärdering från 2009 konstaterades att seminarierna fått god kritik från deltagarna. Att de var regionala gav riksdagen möjlighet att effektivt skapa närmare kontakter med parlamentariker från flera olika parlament i en region vid ett och samma tillfälle. Vidare skedde ett direkt erfarenhetsutbyte och närmare kontakter mellan parlament inom respektive region, något som deltagarna uttryckte uppskattning över. I utvärderingar framkom även förbättringspunkter. Vissa deltagare ansåg seminarierna för omfattande och kompakta och det uttrycktes en önskan om mer dialog, interaktion och grupparbeten. Vidare föreslogs att programmet skulle kunna ”skräddarsys” för olika personer genom att samtliga skulle få basinformation i en till två dagar och därefter skulle deltagarna själva välja möten relevanta för deras arbete i hemlandet. Möjligheten att dela upp parlamentariker och tjänstemän önskades. Deltagare lade också förslaget att korsmomenten skulle delas upp mellan länderna. Flertalet undrade över hur seminarierna skulle följas upp. Från riksdagens sida ansågs seminarierna ha varit framgångsrika och att man uppfyllt sina åtaganden. De seminarier som varade flera veckor var mycket arbetskrävande. Vidare var det nära att några seminarier ställdes in då antalet deltagare var litet. Alla genomfördes dock och under seminarierna med färre deltagare fick de som var närvarande mer utrymme till dialog. Det uttrycks att det inte är enkelt att peka på demokratiseminariernas specifika effekter för den demokratiska utvecklingen i regionerna, men att man kan göra sig vissa föreställningar om dess påverkan utan att kunna visa den i objektiva termer. Budgeten hölls under seminarierna och de var en förhållandevis billig biståndsform sett ur Sidas perspektiv. Långsiktiga utvecklingssamarbeten med andra parlament Med det vietnamesiska parlamentet, Nationalförsamlingen, bedrevs ett långsiktigt utvecklingssamarbete från 1998 till 2007, finansierat av Sida. I Sverige respektive Vietnam fanns en projektgrupp som drev arbetet. Syftet var att främja den demokratiska processen i Vietnam genom att stödja parlamentarikerna i deras lagstiftande roll. Projektets aktiviteter utgjordes av seminarier, studiebesök, utredningar och kapacitetshöjande åtgärder för bibliotek och IT-område. I utvärderingar framkom att nationalförsamlingen moderniserats under denna tid – parlamentet blev mer öppet och synligt för allmänheten och media, dess ställning stärktes i förhållande till andra statsorgan, kontrollmakten stärktes och antalet heltidsledamöter ökade. En bidragande orsak till dessa åtgärder ansågs med stor sannolikhet vara det långsiktiga utvecklingssamarbetet med Sverige. Lika omfattande projekt har inte genomförts sedan Vietnamprojektet, men mindre dito har riksdagen haft med Östtimors parlament 20042006, där man i seminarieform behandlade bland annat budget- och valfrågor. Mellan 2007-2008 genomfördes ett samarbete med Moldavien. Detta organiserades som ett trepartssamarbete med det lettiska parlamentet. Projektet skulle stötta den moldaviska demokratiska utvecklingen med särskild inriktning på EU-integration. Inledningsvis var det ett samarbete mellan Moldavien och Lettland, men Sverige involverades för att ge projektet bredd och för att man skulle kunna dra erfarenheter från både ett nytt och ett gammalt EUland. Sverige hade även möjlighet att finansiera projektet genom Sida. Det genomfördes ett studiebesök i Stockholm med parlamentariker och tjänstemän 2007 och det hölls även ett seminarium i Chisinau. En tredje aktivitet skulle äga rum i Lettland, men genomfördes aldrig. Letterna 2 skulle bidra med finansiering till projektet via Sida, men på grund av lettiska administrativa/juridiska bekymmer lyckades inte detta. I den svenska utvärderingen framgick att samarbetet gått trögt och inte nått upp till förväntningarna. Exempelvis så deltog aldrig lettiska parlamentariker i studiebesök/seminarier och som nämnt genomfördes aldrig det tredje planerade seminariet. 2008 beslutade man att inte förlänga samarbetet. Utvecklingssamarbeten på EU-nivå Riksdagen har deltagit i demokratifrämjande samarbeten även på EUnivå, så kallade TAIEX och twinningprojekt. Som en del av olika TAIEXprojekt genomfördes seminarier i riksdagen mellan 2000-2006 och man hade särskilda studieprogram för parlamentstjänstemän från EU:s kandidatländer. 2009 genomfördes ett samarbete med Georgien och vid ett par tillfällen har riksdagen haft trepartssamarbete med det ungerska vis-à-vis det turkiska parlamentet. Sverige har medverkat i twinningprojekt som co-partner då ett annat land har haft huvudansvar. Ytterligare samarbete på EU-nivå sker genom det östliga partnerskapet och dess parlamentariska dimension, Euronest Parliamentary Assembly. Ordinarie besöksverksamhet Varje år genomförs både inkommande och utgående besök med riksdagsledamöter och tjänstemän. Dessa besök bjuder tillfälle att sprida de svenska erfarenheterna och kunskaperna gällande demokrati, rättstatens institutioner och procedurer. Återrapportering från enskilda möten sker, men en mer övergripande utvärdering och uppföljning av besöken saknas. Likaså saknas en utarbetad plan för hur man ska hantera inkommande besöksförfrågningar. Resultat av tidigare strategitankepapper och utvärderingar Både riksdagen och regeringens fokusområden är demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnans roll i utveckling samt miljö och hållbar utveckling.1 I det demokratifrämjande arbetet lyfter riksdagen fram valprocesser och stöd till valobservationer samt att identifiera de demokratiska institutioner som det mest västenliga för demokratiutvecklingen. Exempel på sådana institutioner är parlament, offentlig förvaltning och antikorruptionsmyndigheter. Med hänsyn till regeringens utvecklingspolitik och politiken för global utveckling har det framförts att det parlamentariska utvecklingssamarbetet bör utgå från långsiktighet, då strukturella förändringar tar tid; proaktivt agerande, aktivare kontakt med prioriterade länder förespråkas; tillvarata riksdagens specifika mandat, lyfta fram riksdagens tjänstemän så som JO och Riksrevisionen; vid inkommande besök kräva bred politisk förankring och jämn könsfördelning, både opposition och regerande bör delta; andra aktörer, ta tillvara på erfarenheter från andra aktörer i Tankepapper inför framtagande av strategi för riksdagens parlamentariska utvecklingsarbete, 2010-07-01 1 3 exempelvis näringslivet; tydligare hantering vid avböjande svar av ad hoc-förfrågningar.2 Sida fokuserar på starkare band mellan parlamenten, parlamentarikerna och fattigdomsbekämpningsstrategierna i partnerländerna, ökad harmonisering av biståndet, stödprogram som har att göra med hur parlamentens roll i budgetprocessen och dess finansiella kontrollmakt kan bidra till det övergripande fattigdomsbekämpningsmålet.3 I tidigare tankepapper har det uttryckts att det är betydelsefullt att det partinära stödet stärks och utvecklas.4 Det krävs större satsningar på att bygga upp det svaga partiväsendet i många utvecklingsländer. Det uttrycks också att kapacitetsutveckling måste vara ett av de viktigaste elementen i riksdagens utvecklingsinriktade samarbete. Detta kan ske genom korta kurser till hel organisationsutveckling. Man föreslår att ett sätt att utveckla och internationalisera är att förse förvaltningen/organisationerna med gästande tjänstemän som kan föra över kunskap till institutionerna och finnas på plats en längre tid. Flertalet utvärderingar har visat att inom de demokratifrämjande utvecklingssamarbetena har riktade studiebesök för parlamentariker inom olika politikområden gett positiva resultat.5 Vidare framförs att en viss andel demokratifrämjande studiebesök även i fortsättningen bör ingå i den internationella verksamheten. Avgörande för det demokratifrämjande arbetet är att det finns en lokal samarbetspartner som har vilja och kraft att genomföra projekt och att lösningar baseras på lokala förhållanden och legitima system.6 PM 2011-12-09 Sammanfattning av seminarium om IPU:s demokratistöd, 7 december 2011 Riksdagens IPU-delegation bjöd in till frukostseminarium om IPU:s demokratistöd den 7 december 2011. Seminariet lockade cirka 20 åhörare. Inbjudna talare var Drude Dahlreup, professor vid 2 Funered, Strategi för internationella utvecklingssamarbete, hösten 2008, 2008-11-11 Stockholms universitet och som arbetat som konsult åt IPU, samt 3 En långsiktig strategi för riksdagens parlamentariska utvecklingssamarbete (PytsUt), Helena Bjuremalm, senior rådgivare för demokratibistånd på SIDA, 2006-11-21 och Johan Norqvist, senior programhandläggare på enheten för 4 En långsiktig strategi för riksdagens parlamentariska utvecklingssamarbete (PytsUt), globala program på SIDA. En kort återrapportering från 2006-11-21 valövervakningen i Tunisien gjordes. Funered, Strategi för internationella utvecklingssamarbete, hösten 2008, 2008-11-11 Tankepapper inför framtagande av strategi för riksdagens parlamentariska utvecklingsarbete, 2010-07-01 5 6 4 Anti Avsan (M), ordförande för den svenska IPU-delegationen, inledde seminariet med att informera kort om IPU, dess arbetssätt och biståndsverksamhet. Han berättade sedan om de utkast till rapporter som lagts fram vid IPU:s höstmöte. Dessa behandlar främjandet av god samhällsstyrning och vilka lärdomar som kan dras från den arabiska våren. Drude Dahlerup informerade om de konsultuppdrag hon har haft för IPU i Kambodja och Tunisien. Under dessa uppdrag har hon arbetat med att stödja processen för att få landets valssystem att fungera med kvoteringssystem. Hon framhöll att hon under sitt arbete funnit att IPU åtnjuter stor respekt och att i Tunisien hade man fått träffa kommissionen som gjorde valordningen och därmed fått komma in i hjärtat av processen. På plats i landet sker genomförandet av IPUprojektet på en vecka, berättade Dahlerup. Under hennes konsultuppdrag träffade de kvinnoorganisationer och representanter från ministerium och efter fem dagar hade de en färdig rekommendation till landet. Dahlerup konstaterade att under arbetet i landet kan flera svårigheter dyka upp som man måste förhålla sig till och förslagen får anpassas efter den nationella politiska kontexten. Detta var exempelvis fallet med den auktoritära regimen i Kambodja. Tunisierna hade ett mycket ambitiöst mål för kvinnors representation, 50 % kvinnor i parlamentet och varannan kvinna på partilistorna. Dock saknades kunskap hos exempelvis kvinnoorganisationerna om hur genomförandet skulle gå till. Dahlreup påpekade att på plats får man ta utgångspunkt i de problem som landet har, vilket kan omkullkasta tidigare planer. Hon underströk vikten av att erbjuda nya demokratier hjälp och stöd. Vidare framhöll Dahlerup betydelsen av att parlamentet är en säker arbetsplats, särskilt för att kvinnor ska ta plats. Helena Bjuremalm talade om SIDA:s demokratibiståndsarbete. Av biståndet är det en ganska liten del som går till stöd till parlament, men regeringens policy är att parlamentens roll ska lyftas fram i det demokratiutvecklande arbetet. Det demokratistöd som förmedlas via SIDA ges på både lokal, regional och global nivå. Lokalt ges stöd till bland annat parlamenten, media och valkommissioner i Tanzania och Uganda, regionalt till exempelvis Östafrikanska gemenskapens parlament och på global nivå till Parliamentarians for Global Action och IPU. Därefter informerade Johan Norqvist mer specifikt om det stöd som SIDA förmedlar till IPU sedan tio år tillbaka och inledde med att berätta att organisationen är en viktig aktör inom demokratiområdet för Sverige/SIDA. Han framhöll IPU:s bidrag vid ratificeringen av internationella MR-överenskommelser, frisläppandet av samvetsfångar, fred- och försoningsarbete, databasen PARLINE och den globala översyn som IPU gjort av jämställdhet i parlament. I översynen av IPU:s tekniska bistånd har man kunnat konstatera att insatserna har påverkat system och attityder bland medlemsparlamenten, berättade 5 Norqvist. Utvärderingen visar dock att man inte alltid nått uppställda mål, då de varit otydliga eller orealistiska. Vidare saknas ett funktionellt uppföljningssystem och IPU skulle behöva bli bättre på kommunikation, informera om vad man gör och föra detta vidare till beslutsfattare. Norqvist menade även att IPU bör se över hur publikationer distribueras och används samt hur man gör riskbedömningar. SIDA ser flera möjligheter för organisationen, IPU kan bidra till realiseringen av milleniemålen och arbeta mer med jämställdhetsarbetet. Den strategi som IPU antog 2012 visar på långsiktig vision, men den utmanas då den kommer i en tid av budgetneddragningar. Det är dock en organisation som har litet biståndsberoende, 85 % finansieras av medlemsavgifter. Vidare menade Norqvist att IPU kan vara en relevant part i MENAregionen efter den arabiska våren. Riksdagsledamot Abir al-Sahlani (C) informerade om valövervakningen i Tunisien. Hon berättade om hur valövervakningsprocessen går till med information, besök hos valkommissioner, civilsamhällets organisationer och partier. Från själva valet var al-Sahlani och Ulrik Nilssons (M) uppfattning att det funnits problem med köer och förhandsregistrering. De hade även själva haft problem av den mer praktiska sorten, så som icke ackrediterade tolkar som således inte fick följa med in i vallokalen. De jämförde det tunisiska valet med det ryska som de övervakat en tid senare och menade att i det senare fallet var öppenheten avsevärt mindre och fusket utbrett. 6