PROMEMORIA
2012-03-27
Rättsenheten
sid 1 (5)
Miljöbalkens tillämpningsområde
Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att
nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter såsom föroreningar och annan påverkan. I 2 kap. miljöbalken finns ett antal allmänna hänsynsregler som gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet,
eller som vidtar eller avser att vidta en åtgärd. Reglerna gäller bland annat förebyggande
och avhjälpande av skador. Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd är
skyldig att visa att hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken uppfylls.
Allmänna hänsynsregler, 2 kap. miljöbalken
I 2 kap. 3 § miljöbalken finns en hänsynsregel om förebyggande av skada, den s.k. försiktighetsprincipen. Skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön ska förebyggas,
hindras eller motverkas genom att verksamhetsutövaren vidtar de skyddsåtgärder, iakttar
de begränsningar eller vidtar de försiktighetsmått i övrigt som behövs. Försiktighetsmåtten skall vidtas så snart det finns en risk för skada eller olägenhet. Försiktighetsprincipen
innebär bland annat att en fastighetsägare eller entreprenör som vidtar åtgärder på en fastighet, t.ex. grävning eller schaktning, kan bli tvungen att som försiktighetsåtgärd först ta
bort, kapsla in eller på annat sätt oskadliggöra eventuella föroreningar som finns på fastigheten.
Kraven på hänsyn enligt försiktighetsprincipen gäller, enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, endast
i den utsträckning det inte anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska
särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. En uppskattning måste göras av dels sannolikheten för att
människors hälsa eller miljön påverkas, dels hur allvarlig denna verkan kan förväntas bli.
Enligt 2 kap. 8 § miljöbalken ska alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller
vidtagit en åtgärd, som har medfört skada eller olägenhet för miljön, ansvara för att denna
avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. miljöbalken till dess att skadan eller olägenheten upphört. Istället för att avhjälpa skadan kan skyldighet att ersätta
skadan eller olägenheten uppkomma.
Hänsynsreglerna kan utgöra en självständig grund för att utkräva både förebyggande och
avhjälpande åtgärder av en verksamhetsutövare. De fungerar även som utgångspunkt och
POSTADRESS:
BESÖKSADRESS:
581 86 LINKÖPING Östgötagatan 3
TELEFON:
TELEFAX:
E-POST:
WWW:
013 - 19 60 00
013 - 19 60 47
[email protected]
e.lst.se
sid 2
tolkningsunderlag för bedömningen av ansvaret för förorenad mark som regleras i 10
kap. miljöbalken.
Förorenade områden, 10 kap. miljöbalken
Verksamhetsutövarens ansvar
Enligt 10 kap. 1 § miljöbalken är bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken tillämpliga på
mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det
kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt 10 kap. 2 §
miljöbalken är i första hand den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövare) ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anläggningar som anges i 1 §. Om verksamheten alltjämt pågår bör förelägganden och andra beslut i första hand riktas mot den
som nu driver verksamheten. Detta gäller särskilt vid tillståndsgiven verksamhet eftersom
tillståndet kan behöva omprövas. Om den nuvarande verksamhetsutövaren inte klarar av
att avhjälpa olägenheten eller saknar förmåga att stå för kostnaden kan även tidigare verksamhetsutövare sökas, under förutsättning att utövaren har del i föroreningen. Tillsynsmyndigheten har således möjlighet att söka först den ene sedan den andre eller båda. Om
verksamheten har upphört kan förelägganden och andra beslut riktas mot – efter tillsynsmyndighetens val – en, flera eller alla tidigare verksamhetsutövare som har haft del i
föroreningen.
Enligt övergångsbestämmelserna, 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken, skall
bestämmelserna i 10 kap. 2 § miljöbalken tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet vars
faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969, om verkningarna av verksamheten alltjämt
pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande enligt 1 §, och det föreligger behov av att
avhjälpa skador eller olägenheter som har orsakats av verksamheten.
Förvaringsfall
Enligt 9 kap. 1 § miljöbalken avses med miljöfarlig verksamhet bl.a. användning av mark,
byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten på ett sätt som kan
medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön genom förorening av mark, luft,
vattenområden eller grundvatten. Definitionen medför att en avfallsdeponi som inte aktivt använts eller tillförts någonting på många år, t.ex. gruvhögar, tunnor med kemikalier
eller olja i gamla tunnor faller in under begreppet användning (jfr. prop. 1997/98, del 2 s.
107). Sådana fall av markanvändning är att bedöma som pågående miljöfarlig verksamhet
och kallas för förvaringsfall. Miljöfarlig verksamhet omfattas av försiktighetsprincipen
och övriga allmänna hänsynsregler i miljöbalken. Om förvaringen innebär en risk för utsläpp, t.ex. att giftiga ämnen kan läcka ut och skada närbelägna vattendrag, kan därför
krav på att vidta skyddsåtgärder för att förebygga framtida skador ställas på den som vid
tillfället bedriver den miljöfarliga verksamheten. En fastighetsägare kan på detta sätt anses
som utövare av miljöfarlig förvaringsverksamhet även om denne inte har bidragit till föroreningen (RÅ 1997 ref. 12 I). Fastighetsägare har även ålagts ansvar för att undersöka
föroreningarna i ett avfallsupplag (KN B 24/97). Från ett sådant s.k. förvaringsfall skiljer
man fall när själva marken är förorenad, s.k. skadefall. I skadefall anses inte den miljöfarliga verksamheten ha pågått längre än den kommersiella driften som har orsakat verksamheten. I skadefall kan därför en fastighetsägare normalt inte bli ansvarig för försiktighetsåtgärder.
sid 3
Fastighetsägare i förvaringsfall är även att anse som verksamhetsutövare enligt 10 kap. 2
§. Härmed är det möjligt att i förvaringsfall ålägga fastighetsägare även ett reparativt ansvar även om fastighetsägaren aldrig har deltagit i den verksamhet som gett upphov till
det som förvaras på fastigheten. Detta innebär att fastighetsägaren kan bli efterbehandlingsansvarig om deponien etc. har bidragit till föroreningarna. Ansvaret kan även komma
att åläggas tidigare fastighetsägare (”bedriver eller har bedrivit en verksamhet”).
Efterbehandlingsansvar kan enligt övergångsbestämmelserna endast utkrävas om faktisk
drift av verksamheten pågått efter miljöskyddslagens ikraftträdande den 1 juli 1969. Emedan fastighetsägarens ansvar för efterbehandling i förvaringsfall infördes genom miljöbalken och det saknas tillämpliga övergångsbestämmelser för dessa fall har rättsläget varit
oklart huruvida ”faktisk drift” kräver att avfall tillförts en deponi efter den 30 juni 1969,
för att utövare av en passiv förvaringsverksamhet skall kunna hållas ansvarig för föroreningar som orsakats av verksamheten. Frågan får anses ha klargjorts genom att Miljööverdomstolen i domar 2005-05-23, mål M 5338-04, och 2005-07-13, mål M 8552-03,
konstaterat att en passiv miljöfarlig verksamhet som pågått efter den 30 juni 1969 inte är
tillräcklig för att den som anses bedriva verksamheten skall kunna hållas ansvarig för skador och olägenheter som orsakats av denna. För en avfallsdeponi innebär detta att avfall
måste ha lagts upp efter miljöskyddslagens ikraftträdande för att ansvar enligt 10 kap. miljöbalken ska komma i fråga.
Fastighetsägarens ansvar
Kan inte någon verksamhetsutövare (förorenare eller markägare i förvaringsfall) utföra eller bekosta efterbehandling av en förorenad fastighet är, enligt 10 kap. 3 § miljöbalken,
var och en efterbehandlingsansvarig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet känt till
föroreningarna eller då borde ha upptäckt dem. Bestämmelsen anger vidare de närmare
avgränsningarna av detta ansvar. Fastighetsägarens subsidiära ansvar skall inte förväxlas
med det ansvar han kan ha som fingerad verksamhetsutövare i förvaringsfallen. Enligt
övergångsbestämmelserna till miljöbalken (15 § lagen (1998:881) om införande av miljöbalken) ska regeln inte tillämpas på förvärv som har skett före miljöbalkens ikraftträdande den 1 januari 1999.
En fastighetsägare kan enligt 10 kap. 5 § miljöbalken, trots att han inte är ansvarig för efterbehandling, bli ersättningsskyldig för den värdeökning på fastigheten som efterbehandlingen medför. Enligt förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2, s. 121) bör bestämmelsen tilllämpas med försiktighet och endast i klara fall av obehörig vinst. Bevisbördan för värdeökningen ligger på den som påstår att värdeökningen har skett.
Skälighetsbedömning
I 10 kap. 4 § miljöbalken regleras i vilken omfattning som den ansvarige ska utföra eller
bekosta efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att
skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Där anges att detta ska
ske i skälig omfattning. En bedömning omfattar således hur långt efterbehandlingsåtgärder ska sträcka sig och vilket ansvar som det är skäligt att ålägga den efterbehandlingsansvarige. Denna bedömning bör ta sin utgångspunkt i att skador och olägenheter samt risk
för dessa ska undanröjas.
sid 4
Frågan om huruvida en åtgärd ska anses vara miljömässigt motiverad bedöms utifrån
föroreningarnas typ, grad och farlighet, förutsättningarna för spridning, omgivningens
känslighet och liknande. Utgångspunkten bör därvid vara att området efter utförda åtgärder inte skall utgöra risk för människor eller miljö vid den pågående markanvändningen.
Dessa faktorer skall vägas mot kostnaden för åtgärderna. Kostnadsaspekten kan innebära
att mindre långsiktiga eller långtgående åtgärder får väljas om priset för att uppnå målet
blir för högt. Därefter görs en avvägning av vilket ansvar verksamhetsutövaren har för att
åtgärda föroreningen. I ansvarsfrågan tas hänsyn till:
(i) hur lång tid som förflutit sedan den förorenande verksamheten ägde rum,
(ii) den ansvariges skyldigheter vid det tillfället att förebygga skador,
(iii) om verksamhetsutövaren endast har bidragit till föroreningen i begränsad mån och
(iv) övriga omständigheter som kan påverka ansvarets omfattning (person och ekonomi).
Ju längre tid som har förflutit sedan den förorenande åtgärden ägde rum, desto mindre
ansvar anses kunna läggas verksamhetsutövaren till last. Här skall särskilt beaktas om föroreningarna skett så långt tillbaka i tiden som före den 1 juli 1969 (prop. 1997/98:45 Del
1 s. 605). Den andra faktorn gäller om verksamheten har bedrivits på ett vid den tiden accepterat sätt med iakttagande av de villkor som gällt för verksamheten. När det gäller omständigheter i övrigt kan hänsyn undantagsvis tas till faktorer såsom adressatens person
och ekonomi. Ett fall som skall beaktas enligt den fjärde faktorn är att en verksamhetsutövare endast har stått för en mindre del av föroreningen av ett område som i huvudsak är
påverkat av andra än denne. Om t.ex. sedimenten i en sjö har kontaminerats av föroreningar från flera verksamheter kan en verksamhetsutövare som endast har stått för en
försumbar del av föroreningen få ett jämkat ansvar eller helt gå fri från krav på efterbehandling. När det gäller fastighetsägares ansvar kan det vara mindre motiverat att ålägga
en fastighetsägare att utföra efterbehandling utanför gränserna till fastigheten. En viktig
övrig omständighet i dessa sammanhang bör vara omständigheterna kring det förvärv
som utlöst ansvaret. En samlad skälighetsbedömning kan allt efter omständigheterna leda
till fullt, jämkat eller inget ansvar.
Vid skälighetsbedömningen i förvaringsfall bör fastighetsägarens ansvar anses vara underställt förorenarens. Om ansvar kan krävas av den verksamhetsutövaren får det således
anses vara oskäligt att framställa krav på efterbehandling mot fastighetsägaren (RÅ 1997
ref 12 II).
Innan miljöbalken trädde i kraft var det enligt praxis inte möjligt att utkräva rent reparativa åtgärder av fastighetsägaren i förvaringsfallen. Mot den bakgrunden kan det endast i
undantagsfall vara skäligt att fastighetsägaren ska åläggas utföra efterbehandlingsåtgärder
avseende föroreningar som uppkommit före miljöbalkens ikraftträdande.
Fastighetens värde som tillgång hos fastighetsägaren bör även beaktas vid en skälighetsbedömning i förvaringsfallen. Hänsyn bör även tas till om ägaren har någon anknytning
till den verksamhet som givit upphov till det som förvaras.
Ansvarsfördelning
Om flera verksamhetsutövare eller flera fastighetsägare är ansvariga för efterbehandling
ansvarar i första hand verksamhetsutövarna solidariskt för efterbehandlingen och i andra
sid 5
hand fastighetsägarna solidariskt. Ett solidariskt ansvar medför att hela efterbehandlingen
kan utkrävas från var och en av de ansvariga. Vad de solidariskt ansvariga har betalat för
efterbehandlingen, ska fördelas mellan dem utifrån vad som är skäligt med hänsyn till
vars och ens bidrag till föroreningen och till omständigheterna i övrigt (10 kap. 6 och 7 §§
miljöbalken). Den viktigaste grunden för fördelningen mellan verksamhetsutövare är den
omfattning i vilken var och en har medverkat till föroreningen. Om en verksamhetsutövare visar att hans eller hennes bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte
ensamt motiverar efterbehandling begränsas ansvaret dock till den del som motsvarar bidraget. För ansvariga fastighetsägare gäller att den som vetat om föroreningarna bör svara
framför den som bara bort inse dem.
Utredningsskyldighet
Tillsynsmyndigheten kan med stöd av 26 kap 22 § MB förelägga den som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön, eller den
som är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet, att utföra vissa undersökningar. Enligt 10 kap 8 § MB är dessutom en verksamhetsutövare som omfattas av efterbehandlingsansvar enligt 10 kap MB, ansvarig för kostnader för att utreda den aktuella
föroreningssituationen i skälig omfattning.
Av 10 kap. 8 § andra stycket miljöbalken framgår att fastighetsägarens ansvar för utredningskostnader är något mera omfattande än dennes efterbehandlingsansvar. Ägaren
kan förpliktas att svara för utredningskostnader som rör fastigheten i den utsträckningen
det är skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, hans personliga ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt.
