1 (8)
HÖGSTA
FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS
BESLUT
Mål nr
2819-16
meddelat i Stockholm den 7 april 2017
KLAGANDE
Föreningen Resandefolkets Riksorganisation, 846502-0330
c/o AA
MOTPART
Länsstyrelsen i Stockholms län
Box 22067
104 22 Stockholm
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Kammarrätten i Stockholms dom den 17 maj 2016 i mål nr 3152-15
SAKEN
Statsbidrag för nationella minoriteter
___________________
HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver underinstansernas avgöranden och visar
målet åter till Länsstyrelsen i Stockholms län för ny handläggning.
Dok.Id 181114
Postadress
Box 2293
103 17 Stockholm
Besöksadress
Birger Jarls torg 13
Telefon
Telefax
08-561 676 00
08-561 678 20
E-post:
[email protected]
Expeditionstid
måndag – fredag
08:00-16:30
2
BESLUT
Mål nr
2819-16
BAKGRUND
Länsstyrelsen i Stockholms län kan med stöd av förordningen (2005:765) om
statsbidrag för nationella minoriteter efter ansökan bevilja en minoritetsorganisation statsbidrag till sin verksamhet. Med minoritetsorganisation avses en
riksorganisation eller en organisation av riksintresse som företräder den nationella
minoriteten och bedriver verksamhet som syftar t.ex. till att stärka dess inflytande
eller sprida kunskap om den egna gruppen.
I förordningen definieras riksorganisation som en organisation som har minst fem
lokalföreningar på olika orter i Sverige. Någon närmare bestämning av vad en
organisation av riksintresse är finns däremot inte i förordningen. Länsstyrelsen,
som har beslutat föreskrifter med stöd av ett bemyndigande i förordningen, har
dock meddelat mer preciserade föreskrifter om vad som utgör en organisation av
riksintresse. Av dessa föreskrifter framgår att organisationen antingen måste ha en
speciell kompetens inom en verksamhet som är angelägen för att t.ex. stärka den
nationella minoritetens inflytande eller måste representera en av de nationella
grupper som av historiska skäl finns på ett fåtal orter.
Länsstyrelsen avslog Föreningen Resandefolkets Riksorganisations ansökan om
statsbidrag för verksamhetsåret 2013 med motiveringen att föreningen inte
uppfyllde de krav som ställdes för att vara en riksorganisation eller en
organisation av riksintresse.
Förvaltningsrätten fann att föreningen inte förmått visa att den hade fem
lokalföreningar och att den därför inte utgjorde en riksorganisation. När det gällde
frågan om föreningen var en organisation av riksintresse fann förvaltningsrätten
att föreningen inte visat att den uppfyllde det krav på speciell kompetens som
ställdes i föreskrifterna. Den representerade inte heller en av de nationella grupper
som av historiska skäl finns på ett fåtal orter. Överklagandet avslogs.
3
BESLUT
Mål nr
2819-16
Kammarrätten instämde i förvaltningsrättens bedömning att föreningen inte var en
riksorganisation. Inte heller kammarrätten ansåg att föreningen representerade en
av de nationella grupper som av historiska skäl finns på ett fåtal orter. Kammarrätten fann vidare att det av utredningen framgick att föreningen ägnade sig åt
sådan verksamhet som en organisation enligt förordningen ska bedriva för att
anses vara en organisation av riksintresse. Domstolen konstaterade att det
därutöver enligt länsstyrelsens föreskrifter krävdes att föreningen hade en speciell
kompetens och fann att föreningen inte visat att den uppfyllde detta krav.
Föreningen ansågs därför likväl inte vara en organisation av riksintresse och
överklagandet avslogs.
YRKANDEN M.M.
Föreningen fullföljer sin talan.
Länsstyrelsen anser att överklagandet ska avslås och anför bl.a. följande.
För att regelverket praktiskt ska kunna hanteras och för att sökandena ska behandlas på ett likvärdigt och rättssäkert sätt krävs att vissa av reglerna i förordningen
förtydligas. Vad gäller begreppet organisation av riksintresse saknas en tydlig
definition i förordningen. För att kunna bedöma om en organisation är en sådan
minoritetsorganisation som avses i förordningen har en definition utformats som
inte kan anses strida mot syftet eller intentionen i förordningen. Länsstyrelsen har
således inte gått utöver bemyndigandet i förordningen.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Frågan i målet
Frågan i målet är om definitionen av uttrycket organisation av riksintresse i
länsstyrelsens föreskrifter om statsbidrag till nationella minoriteter ryms inom vad
som kan anses vara verkställighetsföreskrifter.
4
BESLUT
Mål nr
2819-16
Rättslig reglering m.m.
Statsbidrag får enligt 8 § förordningen om statsbidrag för nationella minoriteter
lämnas till en minoritetsorganisation som ansöker om bidrag och som uppfyller
vissa krav som anges i paragrafen.
Begreppet minoritetsorganisation definieras i 4 § första stycket förordningen som
en riksorganisation eller en organisation av riksintresse som
1. företräder någon av de nationella minoriteterna och där medlemmarna i
organisationen eller dess lokalföreningar eller avdelningar till övervägande delen
utgörs av personer som tillhör den nationella minoriteten, och
2. bedriver verksamhet som syftar till att stärka inflytandet för den nationella
minoriteten, att främja den egna nationella minoritetsgruppens identitet, kultur
och språk, att motverka diskriminering eller att sprida kunskap om den egna
gruppen.
Med riksorganisation avses enligt 5 § förordningen en organisation som har minst
fem lokalföreningar eller avdelningar på olika orter i Sverige. I 6 § anges vad som
menas med lokalförening eller avdelning. Någon närmare bestämning av uttrycket
organisation av riksintresse finns inte i förordningen utöver det som framgår
av 4 §.
I 15 § förordningen bemyndigas Länsstyrelsen i Stockholms län att meddela de
föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen. Med stöd av
bemyndigandet har länsstyrelsen beslutat om föreskrifter om statsbidrag till
nationella minoriteter (01FS 2011:26). I 2 § föreskrifterna anges att samma
definitioner som anges i förordningen ska tillämpas om inget annat anges. I
samma paragraf anges att med en organisation av riksintresse avses en
organisation som
5
BESLUT
Mål nr
2819-16
1. har en speciell kompetens inom verksamhet som är angelägen för att stärka
inflytandet för den nationella minoriteten, främja den egna gruppens identitet,
kultur och språk, motverka diskriminering eller sprida kunskap inom den egna
gruppen, eller
2. representerar en av de nationella grupper som av historiska skäl finns på ett
fåtal orter.
Enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen får regeringen meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Denna befogenhet får
enligt 11 § delegeras till myndighet under regeringen. Myndigheterna saknar
enligt regeringsformen egen normgivningskompetens och kan alltså meddela
föreskrifter endast efter bemyndigande i förordning.
Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller
annan överordnad författning får föreskriften enligt 11 kap. 14 § regeringsformen
inte tillämpas.
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
I 4 § förordningen finns en rad gemensamma villkor för att en organisation ska
anses som en sådan riksorganisation eller organisation av riksintresse som utgör
en minoritetsorganisation i förordningens mening. I 5 och 6 §§ ställs ett antal
ytterligare krav för att en organisation ska anses vara en riksorganisation.
Länsstyrelsen har i sina föreskrifter ställt upp ytterligare krav för att en organisation ska anses utgöra en organisation av riksintresse. Antingen krävs att det är
en organisation som har en speciell kompetens inom sådan verksamhet som
förordningen anger att bidragsberättigade organisationer ska syssla med eller så
ska organisationen representera en av de nationella grupper som av historiska skäl
finns på ett fåtal orter. Frågan är om dessa föreskrifter är att se som verkställighetsföreskrifter till förordningen.
6
BESLUT
Mål nr
2819-16
Vilka krav som bör ställas på verkställighetsföreskrifter till en förordning
behandlas inte särskilt i regeringsformen eller i dess förarbeten. Av Högsta
förvaltningsdomstolens praxis framgår dock att det som gäller beträffande
föreskrifter om verkställighet av lag i tillämpliga delar måste anses gälla även
föreskrifter om verkställighet av förordning (RÅ 1997 ref. 50).
I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 211) uttalas att med
föreskrifter om verkställighet av lag bör i första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid
vara ofrånkomligt att tillåta också materiellt utfyllande regler. En förutsättning är
då att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom föreskrifterna. Något
som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller ett nytt ingrepp i
enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden får inte beslutas i form av
verkställighetsföreskrifter (se HFD 2014 ref. 81 och där angivna rättsfall).
I propositionen En politik för det civila samhället behandlas bl.a. frågor om olika
bidragsformer till organisationer och regeringen framhöll att s.k. organisationsbidrag kan sägas stödja det civila samhällets organisationer för vad de är, inte för
vad de gör, eftersom de utgår från vissa baskriterier utan att ställa några tydliga
krav på motprestationer (prop. 2009/10:55 s. 141).
Regeringen konstaterade vidare att samtliga förordningar om bidrag tidigare
innehållit krav på geografisk spridning i någon form. Detta ansågs inte
ändamålsenligt för alla typer av organisationsbidrag och regeringen framhöll att
bidrag borde kunna utgå till föreningar som antingen hade en rikstäckande
organisation med regionalt eller lokalt förankrad verksamhet eller sådana
föreningar som var av riksintresse. Som exempel på en verksamhet av riksintresse
angavs organisationer som representerar en nationell minoritet eller som är
bildade på etnisk grund och som har medlemmar på ett fåtal orter. Andra exempel
angavs vara organisationer som representerar personer med funktionshinder på ett
fåtal orter eller organisationer som har en speciell kompetens med nära
anknytning till syftet för statsbidraget (a. prop. s. 159).
7
BESLUT
Mål nr
2819-16
Definitionen av en organisation av riksintresse i länsstyrelsens föreskrifter knyter
delvis an till uttalandena i propositionen. I stället för att ta sikte på de exempel
som regeringen ger på organisationer av nationella minoriteter m.m. har dock
exemplen på andra organisationer som kan vara av riksintresse använts som
förlaga för formuleringen om speciell kompetens i föreskriften. Föreskriftens
alternativa krav på att det ska vara fråga om en grupp som av historiska skäl finns
på ett fåtal orter saknar motsvarighet i propositionen.
Länsstyrelsens föreskrifter tillför i förhållande till förordningen ytterligare
moment till den bedömning som ska göras av om en organisation är bidragsberättigad. Frågan är om dessa moment tillför regleringen något sådant väsentligt
nytt att föreskrifterna går utöver vad som kan anses vara verkställighetsföreskrifter.
Vad kravet på speciell kompetens innebär i sak är oklart, liksom hur en förening
ska kunna visa att den besitter en speciell kompetens vad gäller att t.ex. främja en
grupps identitet eller motverka diskriminering. När ett författningsmässigt krav är
så vagt riskerar det medföra att kravet i praktiken kommer att tillföra regleringen
någonting väsentligt nytt, vilket också har skett i detta mål. Kammarrätten har
nämligen gjort bedömningen att föreningen visserligen uppfyller förordningens
krav för att utgöra en organisation av riksintresse, men saknar den speciella
kompetens som föreskriften kräver och just därför avslagit överklagandet. Enligt
Högsta förvaltningsdomstolens mening står det därmed klart att kravet på speciell
kompetens tillför regleringen i förordningen något väsentligt nytt. Likaså står det
klart att kravet på att gruppen av historiska skäl finns på ett fåtal orter utgör något
väsentligt nytt.
Föreskrifterna går således i denna del utöver vad som kan anses utgöra en verkställighetsföreskrift. Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen får de därför inte
tillämpas.
8
BESLUT
Mål nr
2819-16
Underinstansernas avgöranden ska därför upphävas och målet visas åter till
länsstyrelsen för ny handläggning.
_____________________
_____________________
_____________________
_____________________
_____________________
I avgörandet har deltagit justitieråden Mats Melin, Karin Almgren, Eskil Nord,
Thomas Bull och Mari Andersson.
Föredragande har varit justitiesekreteraren Maria Norrman.
Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 5 mars 2015 i mål nr 3243-15
Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut 2013-03-19
