Landanalys
Filippinerna
Januari 2001
Bo Eriksson
STYRELSEN FÖR INTERNATIONELLT
UTVECKLINGSSAMARBETE
Asienavdelningen
Landanalys Filippinerna
Bo Eriksson
Januari 2000
Förord
Det svenska utvecklingsamarbetet med Filippinerna har vägletts av en
landstrategi för perioden 1999 – 2003. Asienkrisen innebar att utvecklingen i
landet på vissa väsentliga sätt tog sig former som inte förutsågs i det analysarbete
som föregick landstrategin. Den svenska regeringen gav därför Sida i uppdrag
att utarbeta ett förslag till ny landstrategi under år 2000. En väsentlig del i
arbetet är föreliggande landanalys där förre ambassadören Bo Ericsson
presenterar några av de viktigaste frågorna för den kommande perioden.
Författaren är ensam ansvarig för analys och slutsatser som inte behöver
avspegla Sidas bedömning.
Januari 2001,
Jan Bjerninger
Avdelningschef
Asienavdelningen
Sida
Innehållsförteckning:
1. DE TRE HUSEN
Om det ekonomiska och politiska systemets rötter
1
2. DEMOKRATI, PATRONAGE OCH EN ANARKI AV FAMILJER
Om det politiska systemet och den politiska kulturen
5
3. FÖR EVIGT EN LOVANDE EKONOMI
Om ekonomi och ekonomisk politik
11
4. THE BIG STINK
Om Filippinernas miljöproblem
14
5. ÅTTA BARN OCH INGEN JORD
Om fattigdomen i Filippinerna
18
6. THE BEST SHOW IN TOWN
Om den filippinska jordreformen
21
7. VÄGEN GÅR FRAMÅT
Om Filippinerna och moderniteten
24
Nyckeldata
Antal invånare
Yta
Befolkningstillväxt
Medellivslängd
Spädbarnsdödlighet
Analfabetism, män
Analfabetism, kvinnor
Fattigdom
76,8 miljoner
300.000 kkm
2,1%
68,6 år
40,0%
4,7%
5,1%
37%
BNP, US$
BNP-tillväxt
Inflation
Sparande/BNP
Investeringar/BNP
Bistånd per capita, US$
Skuldtjänst/Exportintäkter, US$
Offentliga utgifter inom hälsa
Offentliga utgifter inom utbildning
75.3 Miljarder
2,9%
8%
20,1%
20,7%
8,1
5,2 Miljarder
2,6%
20,1%
Carbon dioxide emissions: per capit metric tons
Andel kvinnor i parlamentet
Andel kvinnor på ministerposter
HDI-index (1998)
Världsranking i HDI
HPI (1998)
GDI (1998)
Freedom House Index
politiska rättigheter
medborgerliga rättigheter
frihetsstatus
Corruption Perception Index (Transparancy International)
världsrankning
Index
0,9%
17,0%
9,5%
0,744
77
16,1%
0,739
2
3
Fria
69
2,8
Denna studie är avsedd att vara ett av flera underlag för Sidas och regeringens
överväganden inför beslut om en ny landstrategi för utvecklingssamarbetet med
Filippinerna från år 2001.
Moderniseringen pågår av det filippinska samhället.Men för att förstå de
allvarliga utvecklingshindren inom governance-området, bör den utländske
iakttagaren avstå från frestelsen att vifta bort den filippinska politiska kulturen
som en tragi-komisk såpopera. Det ur utvecklingssynpunkt viktigaste som
händer i Filippinerna, är den pågående kraftmätningen mellan de traditionella
och de moderniserande krafterna inom governance-området. Och för att förstå
varför moderniseringen inte går fortare, är det väsentligt att inse vilket tungt
socialt och politiskt arv, som landets snabbt växande grupp av modernister och
reformister har att övervinna.
1. DE TRE HUSEN
Om det ekonomiska och politiska systemets rötter
I varje filippinskt samhälle på landsbygden finns tre hus, som symboliserar de
huvudkrafter som har format det filippinska samhället, och som tillsammans har
skapat det politiska system och den politiska kultur som betingar landets
utveckling.
Det första är det traditionella filippinska bostadshuset eller hyddan, byggt med
en stomme av trä, med väggar av bambu och med ett tak av nipapalmens blad.
Det är sällan vackert, men praktiskt, och har överlevt som folkarkitektur i
hundratals år. Nipahyddan symboliserar det malajiska arvet, i vilket även
ingår de lokala språken, matkulturen och – framför allt – den starka betoningen
av familjen som den dominerande sociala och politiska enheten
Den andra byggnaden är den katolska kyrkan, ofta i spansk barock, och byggd
av spanska missionärer och munkar. Nära fyrahundra år av spansk kolonialism
gav filippinerna deras namn och deras religion, men också – som vi ska se i det
följande – en mycket ojämlik social struktur, som än idag är ett av landets
svåraste sociala problem.
Det tredje symboliska huset är lågt och fyrkantigt och döljer sin kraft bakom ett
anspråkslöst yttre: skolhuset, vars byggnation inleddes av amerikanerna
under nästan femtio år av amerikanskt styre från 1898 till självständigheten år
1946. President William McKinley föll på knä i Vita Huset i maj 1898 och
konsulterade Vår Herre. Skulle USA kolonisera Filippinerna efter sin seger i det
spansk-amerikanska kriget? Vår Herres råd till McKinley var entydigt: ”utbilda
filippinerna, upplyft dem och civilisera dem som medmänniskor för vilka Kristus
också dog på korset”. Nu skulle infödingarna lära sig riktig demokrati, noggrann
hygien, protestantisk arbetsmoral samt konsten att bygga fyrkantiga skolhus.
Från båt till nipahydda
En del filippinska historiker med nationalistiska böjelser har försökt att måla upp
bilden av ett lyckligt och avancerat förkolonialt filippinskt samhälle,. De flesta
historiker är idag dock eniga om att det som mötte spanjorerna på 1520-talet,
var ett starkt fragmenterat, strängt stratifierat och i grunden mycket primitivt
samhälle utan någon politisk centralmakt.
1
Den enda politiska organisationsformen var familjen, eller klanen, som
tillsammans hade kommit till den filippinska arkipelagen med båt. Än idag
används ett malajiskt ord för båt för att beteckna den minsta kommunala
enheten i Filippinerna: barangay, och dess idag folkvalde ledare kallas captain.
Klanen styrdes av en datu, och samhället bestod av en krigande överklass av
adelsmän, av fria män och av en klass av daglönare, som spanjorerna felaktigt
uppfattade som slavar. Ända upp till Manila var det förkoloniala samhället ytligt
islamiserat, men mera avancerade politiska enheter som muslimernas rajah,
bestående av flera barangays, hade ännu inte nått huvudön Luzon. Inte heller hade
filippinerna påverkats på ett avgörande sätt av de stora asiatiska
fastlandskulturerna.
På det hela taget var det ett grymt och primitivt samhälle. Polygami var regel
snarare än undantag, kvinnor var handelsvara och varken plog eller dragdjur
användes i jordbruket, som var helt inriktat på självförsörjning. All jord som
inte var bebyggd ägdes gemensamt, och brukades av en underklass av skuldsatta
daglönare.
I den mån det fanns alls något skrivet på det filippinska bladet när spanjorerna
anlände, så har det – som vi ska se i det följande – överlevt och förstärkts av den
spanska kolonialismen: fragmenteringen, bristen på övergripande nationell
identitet, familjecentreringen, avsaknaden av central politisk tradition och
bristen på ett fungerande kulturellt immunförsvar.
I Guds tjänst – och Mammons
I hundratals år, ända fram till 1830-talet, var Filippinerna en sömnig och
stagnerad spansk koloni. Det fanns aldrig mer än några tusental spanjorer i
landet, och för Spanien var Filippinerna på det hela taget en dålig affär. Den
spanska kulturen kompletterade snarare än ersatte den malajiska. För den
politiska och ekonomiska utvecklingen var spanjorernas bidrag framför allt att
de införde privat äganderätt av jorden, och därmed kodifierade och
privatiserade den förkoloniala sociala och ekonomiska strukturen.
Spanjorerna skapade landets parasitära överklass, ilustrados. Ända fram till
1830-talet levde Manila på galjonshandeln mellan Manila och Acapulco. Inga
filippinska varor fraktades över Stilla Havet. Manila var bara omlastningshamn
för kinesiskt siden, porslin, kryddor och industrivaror, vilka skeppades till
Mexiko i utbyte mot silver, präster och kolonialtjänstemän. Den filippinska
landsbygden var helt ointressant och lämnades helt åt kyrkan och
klosterordnarna.
Eftersom spanjorerna var få och koncentrerade till Manila, tvingades
spanjorerna att skapa en egen handgången filippinsk överklass. Denna indirekta
kolonisering byggde på datun, och hela den oligarkiska och familjefixerade
sociala strukturen, och utnyttjade de sociala och etniska motsättningarna för att
framgångsrikt söndra och härska.
Den filippinska överklassen debuterade som skatteindrivare. Spanjorerna såg
mellan fingrarna när dessa cabeza de barangay stoppade först lite men sedan
alltmera i egen ficka. Allt oftare kom cabeza att i realiteten hävda privat
äganderätt till jorden. Ur denna grupp växte under århundradena fram den
överklass som än idag styr Filippinerna.
2
År 1834 var kolonin i djup kris. Många spanjorer flydde, hungersnöd hotade
och för att överleva tvingades de att öppna Manilas hamn för internationell
handel med filippinska produkter: kopra, indigo, hampa, tobak. Kinesiska
köpmän – som sedan 1580 hade haft ett eget Chinatown i Manila – köpte upp
böndernas produktion och sålde vidare till brittiska och amerikanska
handelshus, som anlöpte Manila med moderna ångfartyg. Än idag kontrollerar
den kinesiska befolkningsgruppen på 1–2% av befolkningen över 40% av
handeln.
För att producera exportgrödor krävdes jord, och det var nu som de stora
jordbruken, haciendorna, tillkom. För ilustrados blev det lönsamt att arrendera
ut sin jord, och kineserna skötte inte bara uppköpen utan också kreditväsendet.
Sockret erövrade Filippinerna. Sockerexporten ökade mellan år 1879 och 1932
från 47 000 till 1,1 miljoner ton. Jorden blev en attraktiv handelsvara, och
många småbrukare tvingades bort från sin jord.
En tjusig tid
Den amerikanska kolonialpolitiken efter 1898 var motsägelsefull och
obeslutsam, men på det hela taget välvillig och förströdd. Amerikanerna skulle
förvisso komma att demokratisera Filippinerna, men för att klara
kolonialadministrationen förlitade man sig helt på den existerande överklassen
och bidrog därmed till att ytterligare förstärka oligarkins ställning. Makten lades
i händerna på dem som hade störst intresse av status quo.
Med hjälp av en massiv satsning på utbildning skapade amerikanerna en USAutbildad och USA-orienterad elitgrupp av entreprenörer, byråkrater och
teknokrater. Ett nationellt utbildningssystem inrättades. Amerikanernas
bergfasta tro på sig själva och den egna livsstilens allmänna överlägsenhet gav
utbildningspolitiken ett drag av moralisk mission, den vite mannens börda och
plikt att dela med sig till de små bruna bröderna och skydda dem från de
europeiska ulvarna. Stanley Karnow har, mycket träffande, kallat den
amerikanska kolonialpolitiken för ett experiment i självkopiering. Med det
engelska språket följde en annan kultur och en annan livsstil. Språket och
utbildningen drev in ytterligare kilar mellan eliten och folket.
Ilustrados blev den nya tidens business community, men efternamnen var desamma.
Den amerikanske generalguvernören Howard Taft konstaterade bittert att det i
hela landet fanns högst 6–7 000 utbildade personer, men ”de flesta är ingenting
annat än intrigerande politiker, utan tillstymmelse till moralisk stadga och
ingenting utom personliga intressen att tillfredsställa”.
Det tog amerikanerna ända fram till år 1911 för att slå ner den filippinska
revolutionens krav på självständighet. Förutom med våld i ett grymt
kolonialkrig, tämjde man 1898 års filippinska revolutionärer genom att ge dem
lönsamma positioner i kolonialadministrationen eller låta dem köpa stora
markegendomar billigt.
För att filippinerna i ökande grad skulle styra sig själva infördes val till en
lagstiftande församling redan år 1907, och två filippiner utsågs till observatörer i
den amerikanska kongressen. Av de 87 ledamöterna var 56 advokater, och de
avstod hellre från självständighet än från sina privilegier. Eftersom de valda
organen saknade reell makt blev de närmast debattklubbar, där filippinska
3
politiker lärde sig två saker: att prata väder och att berika sig själva med
allmänna medel. They want office, not independence, muttrade generalguvernören
Forbes.
Amerikanerna beviljade tullfrihet för filippinska råvaror som socker,
kokosnötsolja och tobak. Mellan 1902 och 1939 fördubblades arealen för
exportgrödor. Varför satsa på någonting så krångligt som industriproduktion
eller förädling av råvaror när den amerikanska marknaden ropade efter
filippinskt socker och var villig att betala med billiga amerikanska industrivaror?
Billig arbetskraft fanns i överflöd. Ett 60-tal familjer kontrollerade hela
ekonomin.
Manila hade världens främsta lag i hästpolo, en utmärkt balett och Fjärran
Österns ledande symfoniorkester. På det hela taget var det en tjusig tid.
Självständighet med förhinder
Filippinernas politiska och ekonomiska efterkrigshistoria är en lång och brant
utförsbacke, glaserad av magnifik vanskötsel och storskaligt röveri. Men det
började bra. Med sina rika naturresurser, en högutbildad och engelsktalande
befolkning och en hel del amerikansk infrastruktur ansågs republiken
Filippinerna vid självständigheten ha strålande framtidsutsikter. Ekonomin gick
ganska bra tills i mitten av 1960-talet, då Filippinerna var det näst rikaste landet
i Asien, på ungefär samma nivå som Sydkorea. Idag är Sydkoreas BNP per
capita tio gånger större än Filippinernas.
Men det var en ytlig och artificiell boom. Valutan var groteskt övervärderad. I
skydd av höga tullmurar och en skog av subventioner och regleringar
utvecklades en teknologilös sammansättningsindustri. Jordbruket försummades
och produktiviteten sjönk, men kompenserades genom nyodlingar. Genom en
övervärderad valuta och preferensbehandling för handeln med USA var
importen billig, och amerikanerna hjälpte dessutom till med ett massivt bistånd.
I de kalla krigets anda var USA berett att bortse även från massiva doser av
kleptokrati, korruption och vanstyre så länge makthavarna i Manila var pålitligt
anti-kommunistiska. Det är en historiens ironi att den idag synnerligen
respekterade organisationen National Movemement For Free Elections (NAMFREL),
som genom sin valövervakning mycket aktivt bidrog till att störta Marcos år
1986 och som alltsedan dess har spelat en viktig roll för att genomföra rimligt
hederliga val, i själva verket bildades av CIA för att ge 1953 års mycket korrupta
val en anständig fasad.
Under Marcos-eran, åren 1965–86, utvecklades utplundring till en smaklös
konstart. Aldrig har så få stulit så mycket från så många. För att förstå dagens
filippinska governance-problem är det viktigt att inse att det skedde under strängt
iakttagande av filippinsk politisk tradition, dvs. genom att systematiskt sätta
marknadsekonomin ur spel och genom ett incestuöst förhållande mellan
ekonomi och politik. En grupp ekonomer vid University of the Philippines
räknade i en studie år 1984 ut att Marcos genom åren hade utfärdat 688
presidentdekret och 283 instruktionsbrev, som samtliga innebar politiska
ingrepp i det ekonomiska livet. Genom att på detta sätt totalt byråkratisera
ekonomins funktionssätt kunde Marcos och hans kumpaner berika sig genom
monopol, politiska ingrepp i prismekanismerna, genom att bevilja sig själva
export- och importlicenser, lånegarantier, tullfrihet osv. – allt under täckmantel
4
av en radikal, nationalistisk ekonomisk politik. Marcos närmaste vänner
tilldelades faktiska monopol på hela ekonomiska sektorer, i utbyte mot trohet
och tystnad, och skyddades genom tullmurar och regleringar.
Det hela slutade 1986 i en ekonomisk och politisk katastrof. Marcos störtades
genom revolutionen på genomfartsleden EDSA. Under två år krympte den
filippinska ekonomin med över 15%. Landets utlandsskuld var dubbelt så stor
som dess BNP.
Under Cory Aquinos och Fidel Ramos’ administrationer skedde vad som i detta
perspektiv måste betraktas som betydande förbättringar. Aquino återupprättade
demokratin, och Ramos liberaliserade ekonomin. Mycket positivt har hänt
sedan 1986, och fortsätter att hända, men som vi har sett, släpar filippinerna
ännu på ett tungt arv, som försvårar genomgripande reformer och som gör det
svårt för såväl väljare som politiker att bryta nedärvda tankemönster.
2. DEMOKRATI, PATRONAGE OCH EN ANARKI AV FAMILJER
Om det politiska systemet och den politiska kulturen
Om man definierar demokrati som det regelverk och den praxis som reglerar
politiskt beslutsfattande och succession, måste Filippinerna med u-landsmått
mätt betraktas som oklanderligt demokratiskt. En svensk iakttagare bör undvika
att göra samma misstag som den filippinska extremvänstern, nämligen att
förkasta demokratin därför att filippinerna tenderar att rösta fel.
I grunden är systemet en kopia av det amerikanska med en – åtminstone på
papperet – klar boskillnad mellan lagstiftande, exekutiv och dömande makt. Alla
politiska företrädare är folkvalda – från presidenten, senaten och
representanthuset ned till sjuttiosju guvernörer, över sextonhundra borgmästare
och ordföranden och fullmäktige i 43 300 barangays. Varje filippinskt val sedan
1986 har varit det hederligaste hittills, och även om anklagelserna om valfusk
duggade tätt, i synnerhet från förlorarna, så anses 1998 års val vara den
lugnaste, friaste och hederligaste hittills. Att politiska maktskiften skulle kunna
äga rum med icke-demokratiska medel, t.ex. genom en statskupp vilket militären
försökte med ett halvdussin gånger under andra halvan av 1980-talet, måste
idag anses uteslutet eller åtminstone långsökt. Valdeltagandet ligger alltid högt,
på mellan 60 och 90 procent.
De politiska rättigheterna i Filippinerna framstår som närmaste föredömliga i ett
regionalt perspektiv. Yttrande- och föreningsfriheten är total, och den politiska
debatten är livlig och ofjättrad. Även medierna åtnjuter en frihet som är unik i
regionen, och någon statlig styrning förekommer lika lite som av statsmakten
sanktionerad förföljelse av journalister. När president Estrada och hans
kumpaner under 1999 försökte mobilisera näringslivet för en annonsbojkott mot
en särskilt misshaglig tidning utlöstes ett ramaskri av protester.
Föreningsfriheten har gett Filippinerna ett mycket aktivt och dynamiskt civilt
samhälle, som i stor utsträckning fullgör de aggregerande politiska funktioner
som i andra politiska system åligger de politiska partierna.
En författningsreform har diskuterats i åratal, senaste på initiativ av president
Estrada, som bl.a. vill att författningens begränsningar av utländskt ägande av
mark eller inom specificerade sektorer ska tas bort i syfte att främja utländska
5
investeringar. Oppositionen blev våldsam, därför att en stor del av kyrkan och
det civila samhället misstänkte att Estrada och hans anhängare egentligen
syftade till att ta bort författningens begränsningar vad gäller antalet
mandatperioder för folkvalda politiker. Estrada tvingades ge sig, och
författningsreformen har skrinlagts tills vidare.
Militärens roll
En annan framgång för det politiska systemet är att militären har avpolitiserats.
Risken för en militärkupp måste idag anses mycket liten. Marcos-regimen
byggde i hög grad på en maktdelning mellan presidenten och militären, och
EDSA-revolutionen 1986 inledde en period av konstant militär intervention i
den politiska beslutsprocessen. En del av kuppförsöken var förvisso skrattretande
teatraliska, men idag vet vi att den politiska instabilitet som skapades av den
politiserande militären kostade landet tio år av ekonomisk utveckling. Sedan
1986 har militären – under skickligt och målmedvetet ledarskap av moderna
och välutbildade generaler som Fidel Ramos och Boy Enrile – avpolitiserats och
professionaliserats. Marcosepokens ledande generaler, som nästan alla kom från
Marcos’ hemprovins, har rensats ut. Militärens andel av landets MR-problem
har gått ned påtagligt, och straffrihet för militärer är idag undantag och inte
regel.
Mindanao
En av Ramos-administrationens största framgångar var fredsavtalet i september
1996 med den viktigaste muslimska separatistorganisationen, MNLF. Sedan
dess har dock inte mycket hänt på Mindanao. Den mera fundamentalistiska
organisationen MILF, som inte accepterar fredsavtalet, förhandlar fortlöpande
med regeringen men hittills utan resultat. Den organisation för muslimskt
självstyre som sattes upp under ledning av MNLF-ledaren Nur Misuari, har
visat sig vara oskicklig och inkompetent, och lägger hela skulden för att
fredsprocessen har gått i stå på regeringen, som enligt Misuari inte har levererat
de utlovade ekonomiska resurserna. Regeringen säger, å sin sida, att den är
förhindrad att göra ytterligare utbetalningar därför att de lokala muslimska
organen för självstyre inte förmår att fullgör ens de enklaste handgrepp vad
gäller redovisning. Dessvärre har båda sidor rätt.
Det är dock uppenbart att Estrada-administrationen är mindre engagerad i
fredsprocessen på Mindanao än Ramos-regeringen, och är föga benägen att ta
några politiska risker genom ytterligare eftergifter till muslimerna. Sporadiskt
utbryter krigshandlingar på Mindanao, i synnerhet mellan regeringsstyrkorna
och MILF, men få bedömare i Manila tror på någon återgång till mera
storskaligt krig av den typ som rasade före 1996.
En del bevattnings- och andra infrastrukturella projekt har kommit igång på
Mindanao. En lång rad internationella biståndsgivare, bl.a. Världsbanken,
UNDP och USAID, är igång med projekt som syftar till att integrera f.d.
MNLF-krigare i det normala samhället. Sverige har gett stöd till UNDP:s
projekt. Utvärderingarna visar att projekten går ungefär så bra som kan
förväntas i denna svåra miljö, och att de internationella insatserna trots allt har
varit ett viktigt bidrag för att visa befolkningen på Mindanao att fred och dialog
lönar sig.
6
Demokratins kultur
De demokratiska bristerna står snarast att finna i politikens kultur, i hög grad
definierad av det historiska arvet. Den är på väg att förändras, men det går
långsamt.
l
Precis som allting annat i filippinens liv, domineras politiken fortfarande av
det som med en svåröversatt engelsk term kallas för patronage: individens
strängt personliga nätverk av blodsband, beskydd och tacksamhetsskulder,
av tjänster och gentjänster, gåvor och gengåvor, vänskap och personliga
lojaliteter. Mottot är “för min familj och mina vänner – allt, för de övriga –
lagen”.
Filippinerna styrs av relationer snarare än av regler. Under 1900-talet har
statsmakten kollapsat eller abdikerat minst fyra gånger i kris och krig, och
filippinen har smärtsamt lärt sig att när det gäller att bygga ett socialt
säkerhetsnät finns det ingenting som slår fyra fars- och morföräldrar, två
föräldrar, ett antal gudfäder och gudmödrar, ett tiotal syskon, några tjog fastrar
och mostrar samt några hundra kusiner, sysslingar och bryllingar.
l
I detta personliga nätverk utbyts det som vi kallar offentliga nyttigheter
(public goods) som privata nådegåvor och som brickor i det politiska
och sociala förhandlingsspelet. Allt flera filippiner upplever sig numera som
medborgare, och inser att det är de folkvalda politikernas skyldighet att
leverera social service och andra nyttigheter, men på den filippinska
landsbygden är ett sådant rättighetsperspektiv fortfarande en ganska
främmande tanke.
Den personliga relationen patron-klient känns för de flesta filippiner naturligare
än den mera objektiva och regelstyrda mellan medborgaren och hans valda
företrädare. Utanför den urbana eliten är det få som upplever patronage som
korruption eller ens som någonting förkastligt.
Enligt det traditionella synsättet är varje väg, varje skola och varje leverans av
social service en personlig gåva från makthavaren, som i gengäld har rätt att
kräva eller åtminstone begära tacksamhet och dessutom en gentjänst, t.ex.
genom en röst i allmänna val. Politikerna skriver tusentals
rekommendationsbrev, ordnar jobb åt vänner och släktingar, finansierar bröllop
och begravningar osv. Med Pierre Bourdieus begreppsapparat handlar filippinsk
politik fortfarande i hög grad om att växla finansiellt kapital – i form av t.ex.
gästfrihet, patronage, röstköp eller kampanjutgifter – till politiskt kapital, och att
omvandla allt det sociala kapital som ryms i nätverket av patronage till politiskt
kapital i form av stöd och röster. En ny politisk kultur är på väg att växa fram,
men ännu består varje politisk kampanj av en myriad små transaktioner mellan
patroner och klienter.
En anarki av familjer
Den traditionella politikens viktigaste enhet är familjen. Valda ämbeten ärvs
inte sällan mellan äkta makar eller mellan generationerna när innehavaren har
uppnått det maximala antalet ämbetsperioder som författningen tillåter, dock
under strängt iakttagande av demokratins spelregler. Vissa av de mest kända
politiska familjerna har fallit på sistone, t.ex. Laurel och Cuneta, men särskilt på
7
landsbygden förekommer fortfarande att politiska familjer regerar sina
valkretsar med metoder som närmast är feodala eller åtminstone förkoloniala.
Ev av landets mest ökända feodalherrar – Ramon Durano i Lanao-provinsen –
har uttryckt det med befriande frispråkighet. Han menar att han i Lanao gjorde
precis detsamma som Jesus när denne byggde kristenheten. Av de tolv
lärjungarna var tio släkt med Jesus. De två utbölingarna var Thomas, som
tvivlade, och Judas, som förrådde honom. ”Politik är alltför viktigt för att
överlåtas åt folk som man inte är släkt med”.
För det politiska systemet innebär dessa kulturella särdrag att statsmakten blir
vad sociologerna kallar en contest state, med ett nationellt men ganska svagt
politiskt centrum och rivaliserande regioner med lokala eliter. Filippinernas
politiska historia kan beskrivas – vilket Alfred McCoy har gjort på ett
förtjänstfullt sätt – som, å ena sidan, en tävlan mellan centralmakten och de
lokala eliterna och, å andra sidan, som en kamp mellan de lokala eliterna om de
resurser som centralmakten kontrollerar.
Allting är förhandlingsbart. Alltsedan självständigheten har filippinsk politik
handlat om en transaktion, där – å ena sidan – politiskt stöd och hela block av
röster från den lokala elitens trogna undersåtar (eller åtminstone en seger i
röstsammanräkningen) har bytts mot – å andra sidan – av centralmakten
levererade offentliga nyttigheter i fom av t.ex. infrastrukturella projekt, licenser,
statsbidrag, lånegarantier, koncessioner för att avverka skog osv. Det är ett
skolexempel på vad James Buchanan kallar rent seeking, dvs. en politisk strävan
efter att få ekonomiska privilegier av en statsmakt, som manipulerar det
ekonomiska regelverket i syfte att omfördela existerande tillgångar, snarare än
att skapa betingelser för produktion av nya resurser.
Åren närmast efter självständigheten år 1946 kännetecknades av att makteliten i
Manila gav lokala eliter en mycket hög grad av självstyre och ekonomiska
privilegier i utbyte mot stöd och röster vid presidentvalen. Det mest extrema
exemplet är när en koalition av lokala oligarkier på 1940-talet krävde och fick ta
över kontrollen av den lokala polismakten i utbyte mot röster i presidentvalet.
Marcos-eran skiljer sig från de andra endast genom en extrem grad av
centralisering. Med stor skicklighet knöt han lokala eliter till sin politiska sfär,
eller köpte dem, genom att utnyttja statens växande resurser och det allt
stridare flödet av externa resurser i form av lånade medel och bistånd. Många
lokala oligarkier krossades av Marcos, och ersattes av presidentparets släktingar
eller kumpaner, de s.k. cronies. De som vägrade att foga sig drabbades av mera
direkt repressiva metoder under undantagstillståndet på 1970-talet. Marcos är
den enda president som – före Fidel Ramos – lyckades med att kringskära och
reducera de lokala eller regionala oligarkiernas makt och självständighet.
Cory Aquino ärvde en tom statskassa, massiva skulder samt var dessutom hårt
ansatt av såväl kommunistiska och muslimska rebeller som av upproriska
militärer. För att överleva och alls få något politiskt handlingsutrymme
tvingades hon att – à la 1946 – decentralisera den politiska och ekonomiska
makten till de lokala eliterna. Av de tvåhundra ledamöterna i representanthuset
var efter 1987 års val 169 medlemmar av eller anknutna till traditionella
politiska familjer. Under Fidel Ramos fanns starka drag av detta traditionella
mönster, men Ramos-administrationen är antagligen den regering som i hela
den filippinska historien har stått friast från politiska och ekonomiska
8
särintressen och som verkligen försökte att, med växlande framgång,
modernisera det politiska systemet och det politiska tänkandet.
1998 års presidentval, då Joseph Estrada överlägset valdes till president, är det
första val som hade klasskaraktär. Normalt är en presidents maktbas en koalition
av politiska och ekonomisk maktgrupper, nationellt och regionalt, och
kandidaten utses genom en politisk process inom den styrande klassen. Estrada
omger sig förvisso med ett kotteri av vänner och affärsbekanta, men han är unik
därför att hans maktbas är ett genuint stöd i folkets breda lager. Bland de fattiga
och de mycket fattiga fick Estrada uppåt 60% av rösterna, men mindre än 20%
bland över- och medelklassen. Många ser därför Estradas seger som ’massornas
hämnd’ på elitens maktmonopol och deras dirty politics.
Efter den modernisering som ägde rum under Ramos, måste Estrada anses
vara ett steg tillbaka till en starkt personfixerad hands-on ledarstil, av den typ som
Marcos för evigt har komprometterat. Under Ramos inriktades regeringsarbetet
i högre grad än tidigare på målstyrning och problem angreps i policytermer.
Mycket av detta lever kvar, men under Estrada handlar det i högre grad om
personliga ingripanden av presidenten, ofta skott från höften som visar sig vara
ineffektiva eller missriktade, eller om att inrätta symboliska Presidential Task Forces
för olika ändamål.
Partier – men inget partisystem
Traditionell filippinsk politik handlar nästan aldrig om ideologier, sällan om
nationens ödesfrågor men alltid om personligheter, makt och pengar.
Bruna kuvert förblir ett av politikens viktigaste verktyg, och den vanlige väljaren
förväntar sig små kuvert innehållande 50–100 pesos från alla kandidaterna i
valkretsen.
l
Denna starkt personfixerade politiska kultur har förhindrat framväxten av
ett modernt partisystem. Varje politiker med självaktning har sitt eget
parti, som försvinner med den ledande personligheten och som växer snabbt
om vederbörande har framgångar vid valurnorna. Varje politiskt parti är
normalt en koalition av politiska familjer eller idag snarare utvidgade klaner
och maktgrupper.
Detta innebär också att det som statsvetarna kallar den aggregerande funktionen
i det politiska systemet i hög grad fullgörs av intresseorganisationer snarare än
partier, och att partierna sällan fungerar som politiska karriärvägar eller
urvalsmekanismer. Det experiment som gjordes i 1998 års val med partilistor
misslyckades kapitalt. Ingen förstod systemet, och för den genomsnittlige
väljaren är det fortfarande en främmande tanke att rösta på ett parti snarare än
på en individ.
En annan effekt av detta är att presidentmakten är samtidigt både stark och
svag. Den är stark därför att den representerar landets enda välorganiserade,
välfinansierade och bestående maktcentrum, men svag därför att partiernas
flyktighet gör att presidenten aldrig vet om hans förslag stöds av en majoritet i
kongressen. Han kan sällan på ett effektivt sätt vädja till ideologiska värderingar
eller partilojalitet. Han måste i varje enskild fråga samla en majoritet av enskilda
kongressmän med hjälp av de vanliga transaktionerna av offentliga nyttigheter
och patronage.
9
En förlamad byråkrati
Ett annat historiskt arv, betingat av att landet aldrig har haft någon stark
centralmakt, är att Filippinerna ännu inte har utvecklat någon autonom
tjänstemannakultur eller civil service-tradition av det slag som, britterna
inrättade på den indiska subkontinenten, eller som har utvecklats i länder som
Sydkorea eller Singapore, baserat på konfucianska värderingar. Den spanska
statsapparaten nådde knappast bortom Manila. Det lokala styret överläts till den
lokala eliten. Både den spanska och den amerikanska kolonialadministrationen
upplevdes som främmande kroppar i det filippinska samhället.
Alltför ofta är resultatet att ingen ansvarar för administrativ kontinuitet och ser
till att politiska beslut implementeras i verkligheten, eller kan fungera som
motvikt eller institutionellt minne gentemot politikens nycker och dagsländor.
Korruption, usla löner och ständiga politiska och personliga ingrepp i
regeltolkning och ämbetsutövning i syfte att främja olika särintressen har
förlamat delar av byråkatin, och gjort den till föga mera än en ineffektiv och
resursslukande försörjningsanstalt för politikens släktingar och vänner.
Om man väger samman alla dessa politisk-kulturella traditioner finner man –
föga förvånande – ett politiskt system som premierar det teatraliska och det
partikulära, men som ännu står främmande för objektiv och abstrakt
policyformulering. I slutänden blir systemet alltför ofta oförmöget att omsätta
politiska löften och beslut i konkret verklighet.
Över ett tioårsperspektiv är det tydligt att det är på väg att växa fram en kader
av moderna, engagerade, välutbildade och duktiga tjänstemän inom den
filippinska offentliga sektorn. Detta är särskilt uttalat inom de organ som
ansvarar för den makoekonomiska politiken, men också i andra delar av
förvaltningen.
Men på alltför många håll, både centralt och lokalt, finns ingen stabil byråkrati,
ingen Sir Humphrey, som ansvarar för att besluten faktiskt genomförs.
Tjänstemännen saknar resurser, därför att löftena är större än budgeten. De
saknar ofta motivation, därför att de bara förväntas att uppfylla politikernas
dagliga åstundan. De saknar kompetens, därför att de inte fick jobbet på sina
meriter utan därför att de talade med en inflytelserik kusin.
Ett korrumperat rättsväsende
Filippinernas traditionella preferens för patronage och personliga relationer
framför objektiva regler, gör dessvärre inget undantag för rättsväsendet. Även
om någon förbättring tycks ha skett under president Estrada, har de senaste
regeringarna misslyckats med den centrala uppgiften att minska den höga
kriminaliteten, som i alla opinionsundersökningar toppar listan över upplevda
samhällsproblem. Kampen mot brottsligheten försvåras av att såväl polisen som
rättsväsendet i övrigt är genomkorrumperade och ineffektiva. En indikation på
den saken är att landet har 97 000 polismän men 230 000 registrerade
ordningsvakter.
Ingen litar på polisen, och lagens kvarnar mal med den hastighet som är optimal
för att maximera inkomsterna för landets 40 000 advokater. Rättsväsendet är
långsamt, oberäkneligt och en absurd andel resurser läggs på civilrättsliga mål.
Ett särskilt problem i sammanhanget är att Högsta Domstolen fungerar som
10
oberäknelig överdomstol även i ekonomiska frågor. I några uppmärksammade
fall har HD – under åberopande av författningens luddiga paragraf om Filipino
First – rivit upp anbudsförfaranden och förklarat ingångna kontrakt med
utländska företag författningsvidriga.
Alla presidentkandidater talar om behovet av att rensa upp inom rättsväsendet,
och korruptionen ända upp i HD uppmärksammas nästan dagligen i de
filippinska medierna. Men ganska lite har åstadkommits i verkligheten – i
första hand därför att den styrande eliten har ett egenintresse av att även
rättsfrågor förblir förhandlingsbara. Med pengar och skickliga advokater kan
den som har råd normalt förvissa sig om en lycklig utgång av målet.
3. FÖR EVIGT EN LOVANDE EKONOMI
Om ekonomi och ekonomisk politik
Alla de politiska och kulturella faktorer som hittills har diskuterats – det
incestuösa förhållandet mellan ekonomi och politik, rent seeking, kleptokratin och
oligarkiernas makt över samhället – har tillsammans inneburit att flera
ekonomier i regionen under de senaste trettio åren har vuxit snabbare och nått
inkomstnivåer som klart överstiger Filippinernas. Under det senaste decenniet
har den ekonomiska tillväxten i genomsnitt legat obetydligt över
befolkningsökningen. Filippinernas BNP per capita ligger idag på ungefär 1980
års nivå och är ungefär hälften av Thailands och en fjärdedel av Malaysias.
Oavsett om man räknar BNP per capita nominellt eller korrigerad för köpkraft
(PPP), så ligger Filippinerna idag obetydligt före länder som Kina och
Indonesien.
Huvudskälet till detta är att det ekonomiska systemets struktur traditionellt har
premierat spekulation och rent seeking och har straffat jordbruk, export och
sparande. När Asien-krisen slog till under sommaren 1997 stod Filippinerna just
i begrepp att bli utskrivet efter trettio år på IMF:s intensivvårdsklinik. Under
perioden 1991–96 genomfördes ett omfattande reformprogram och tillväxten
steg till 6–7%. Under Asien-krisen blev Filippinerna i hög grad ett offer för
andras synder. Underskottet i bytesbalansen var hanterligt (4% av BNP).
Skuldsituationen var under kontroll. Inflationen var nere under 5%. Exporten
ökade med en årstakt på 20%. Det var överskott i de statliga finanserna, och
den ekonomiska tillväxten, under 1996 nära 7%, var – för en gångs skull – klart
export- och investeringsledd.
Filippinerna kom ganska helskinnat ur den asiatiska krisen. Det blev ingen
filippinsk recession. Under 1998 noterades nolltillväxt och för 1999 noterades en
BNP-tillväxt på ca 3%. Inte heller drabbades Filippinerna av någon bankkris.
De filippinska bankerna är små och sårbara, men väl övervakade och rimligt
kapitaliserade. Inte heller någon bail-out av IMF eller andra internationella
finansinstitutioner blev aktuell.
Det finns flera skäl till att Filippinerna kom så pass lindrigt undan den asiatiska
krisen. Ett skäl är att de finansiella bubblorna inom t.ex. kreditväsendet eller
fastighetssektorn inte alls var lika uppblåsta som i grannländerna. Filippinerna
hade ju trots allt bara haft god tillväxt i två-tre år, jämfört med ett helt
decennium i t.ex. Thailand. Dessutom var detta den tredje finansiella krisen i
Filippinerna på ett decennium, varför det mesta av de grundläggande finansiella
reformerna var genomförda i samband med tidigare kriser. Centralbanken var
11
redan oberoende och solvent, och övervakningen av bank- och finanssektorn
höll hygglig klass. Ett tredje- och ofta underskattat – skäl är att demokrati,
pluralism, pressfrihet och transparens visade sig vara värdefulla tillgångar i en
internationell förtroendekris.
Utvecklingen under 1999 har varit en besvikelse. Många observatörer
förväntade sig att Filippinerna skulle komma ur krisen tidigare än andra
regionala länder, och att tillväxten åter skulle ta fart. Men så har inte blivit
fallet. I vissa avseenden är bilden ändå ganska ljus. Inflationen ligger just nu en
årstakt av ca 6%, och räntorna är lägre än på mycket länge, under 9% på nittio
dagars statspapper. Valutareserven har byggts upp till rekordnivå med hjälp av
bl.a. lyckosamma internationella obligationslån, och motsvarar nu fem
månaders import. Exporten fortsätter att öka i en årstakt av nära 20%, och
består numera till över 70% av elektroniska komponenter och maskiner.
Utlandsskulden har ökat, men skuldtjänsten ligger fortfarande på hanterliga
12,5% av exportintäkterna.
Men tillväxten under år 1999 ligger ändå mindre än en procentenhet över
befolkningstillväxten. Jordbruket har – främst tack vare gynnsamt väder, för
vilket Estrada har tagit åt sig äran – återhämtat sig efter katastrofåret 1998, då
produktionen sjönk med nära 7%. Under tredje kvartalet 1999 ökade
industriproduktionen efter att minskat varje kvartal sedan mitten av 1998. Även
tjänstesektorn visar på en svag uppgång. För att få bättre fart i ekonomin har
regeringen satsat på att stimulera den inhemska efterfrågan genom att öka
budgetunderskottet från 1 till 4% av BNP, men eftersom systemet har stora
läckor har resultatet i form av ökad tillväxt blivit lägre än väntat. Regeringen
förefaller dessutom att ha svårt att få kontroll över budgetpolitiken.
Krisen avslöjade grundläggande svagheter i landets ekonomi, och utvecklingen
under 1999 reser ett stort antal frågetecken om Estrada-administrationens
förmåga att få fart på den ekonomiska tillväxten. I början av år 2000 finns det
anledning att befara att Filippinerna – återigen – har missat tåget.
Trots en omfattande liberalisering, privatisering och avreglering av
ekonomin under Ramos-administrationen är den återstående politiskekonomiska reformagendan lång och politiskt smärtsam. Det handlar t.ex.
om en rad lagar för att förbättra finansmarknadernas reglering och transparens,
förstärkning av bankinspektionen, avreglering av detaljhandeln, privatisering
och effektivisering av energisektorn, en rad rationaliseringar av skattesystemet,
en ny konkurslag samt en ny lag om expropriation. Under Estrada har
reformtakten gått ned, och de frågor som administrationen driver aktivt
tenderar att fastna i kongressen. Av en genomgång som har gjorts av The
Economist Intelligence Unit i Manila, framgår att av de fyrtio konkreta punkter som
återfanns i det handlingsprogram som Estrada lade fram när han tillträdde, har
nio punkter åtgärdats, fyra har påbörjats men tjugusju förblir orörda. Även i
reformhänseende har Filippinerna – trots det goda utgångsläget – hamnat efter
t.ex. Thailand. Det finns också en tendens hos Estrada att tillgripa kortsiktiga
och i många fall populistiska metoder, t.ex. subventioner av baslivsmedel i stället
för att satsa på att höja produktiviteten i jordbruket.
Avregleringen av ekonomin har gjort att korruptionen totalt sett sannolikt har
minskat, därför att utrymmet för politiska marknadsingrepp har drastiskt
reducerats. Nu behöver ingen längre export- eller importlicenser. Staten varken
ger eller garanterar idag några lån. Ineffektiva företag kan inte längre gömma
12
sig bakom lagstiftade monopol eller höga tullmurar. Statens autonomi gentemot
olika särintressen har höjts genom de genomförda reformerna, men fortfarande
är korruptionen omfattande och förlamande. Enligt Världsbankens
korruptionsstudie i Filippinerna försvinner 20% av anslagna budgetmedel i
korruption, och utländska affärsmän brukar uppskatta att den korrupta
affärsstilen i Filippinerna innebär en extra transaktionskostnad av ungefär
samma storleksordning. Det finns också en stark tendens till cronyism bland
Estradas släktingar och handgångna män.
Filippinerna är fortfarande starkt beroende av utländskt kapital, och har
misslyckats med att efter Asien-krisen förstärka den inhemska
resursmobiliseringen. Sparandet ökar, men ligger fortfarande bara på 16% av
BNP mot 35–50% i grannländerna, skattekvoten på 17% mot väl över 20% i
jämförbara regionala länder. Skatteadministrationen är korrumperad och
ineffektiv, och statsinkomsterna stagnerar, vilket förhindrar effektiva och
resoluta satsningar på offentliga investeringar, hälsovård, primärundervisning
och andra områden som är centrala för en effektiv fattigdomsbekämpning. De
offentliga investeringarna uppgår till bara 4% av BNP, och landets samlade
satsningar på infrastruktur är alldeles för små för att Filippinerna skulle kunna
knappa in på t.ex. Thailands eller Malaysias försprång. En effekt av allt detta är
att de utländska direktinvesteringarna förblir en rännil till Filippinerna – knappt
3 miljarder USD under 1999 – medan de ökar kraftigt till t.ex. Thailand.
Misstankarna om ett möjligt återfall i cronyism har ytterligare sänkt det
internationella förtroendet, och har fått utländska investerare att dra öronen åt
sig. Dessutom är inslaget av golfbanekapitalism fortfarande stort. En icke
obetydlig del av investeringarna går till golfbanor, lyxhotell, fastigheter och
andra non-tradeables med inga eller små spridningseffekter.
På grund av mångårigt ointresse för jordbruket har denna sektor halkat
betänkligt efter den övriga ekonomin. Huvudproblemet är och förblir att
jordbruket är alltför skyddat från utländsk konkurrens. I bekvämt skydd av en
tullmur på 100% har t.ex. den filippinska sockerindustrin avstått från att
investera och modernisera, och hela sektorn är idag hopplöst ineffektiv.
Jordbruket svarar idag för mindre än 20% av såväl BNP som av exporten, men
sysselsätter över hälften av arbetskraften. Den låga produktiviteten avspeglar
många års försummelser. Jordbrukets andel av de offentliga utgifterna sjönk
kontinuerligt från 10–12% kring 1980 till 6% i början av 90-talet. Satsningarna
på jordbruket har ökat under Ramos och Estrada, men fortfarande är de lägst
av ASEAN-ländernas.
Fram till i mitten av 1980-talet ökade jordbrukets förädlingsvärde med prydliga
5% per år, men spridningseffekterna var små därför att huvuddelen av den
expansiva produktionen ägde rum inom kapitalintensiva plantageodlingar, som
producerade kaffe, frukt och grönsaker för Metro-Manila och
exportmarknaden.
Produktiviteten är idag mycket låg för de stora grödorna, främst ris och majs,
och bristen på infrastruktur på landsbygden är skriande. Under 1980-talet
ökade den filippinska jordbruksproduktionen med i genomsnitt 1% per år, åren
1990–98 med 1,5%, vilket skall jämföras med en befolkningsökning på officiellt
2,3% men i realiteten antagligen 2,5%. En hektar filippinsk risodling avkastar i
genomsnitt en skörd på 2,8–3 ton, vilket skall jämföras med över 6 ton i Kina
eller Sydkorea och 4,4 ton i Indonesien. Den konstbevattnade arealen har ökat
13
långsamt, från 1,5 till 1,8 miljoner ha på tio år, men en tredjedel av de befintliga
bevattningsanläggningarna är ur funktion på grund av bristande underhåll.
Enligt The Economist Intelligence Unit motsvarar det kommande årens tillgängliga
budgetmedel för konstbevattning ungefär en femtedel av det verkliga behovet.
Ett förnedrande men obestridligt faktum är att Filippinernas ekonomi står och
faller med de pengar som ungefär fem miljoner filippinska gästarbetare
utomlands, legala och illegala, tjänar och skickar hem till sina familjer. 160
000 filippinska sjömän bemannar i varje givet ögonblick världens handelsflottor.
Utlandsarbetarna utgör ungefär 15% av arbetskraften, och genererar ett inflöde
på uppskattningsvis 8–10 BUSD per år, vilket i sin tur är 12–15% av BNP. De
officiella siffrorna över vad som passerar banksystemet är lägre, men påhittiga
filippiner har många andra sätt än SWIFT att få hem sina pengar. Enligt en
VB-studie har var sjätte hushåll ett inkomsttillskott på ca 30% från
familjemedlemmar som arbetar utomlands. I åratal har utlandsarbetarnas
remissor i princip finansierat det filippinska handelsunderskottet. Under 1999
har remissorna ökat med nära 50%.
Men det stora hindren för en snabbare ekonomisk utveckling är och förblir de
allmänna governance-problemen, i synnerhet de politiska
institutionernas undermåliga kvalitet. Den filippinska makroekonomin
sköts förvisso, som vi har sett, på ett kompetent sätt. Men det politiska systemet
i övrigt klarar ännu inte av att leverera t.ex. en rimlig nivå av lag och ordning,
har inte rensat ut rättsväsendet, kan inte formulera en sammanhållen och tydlig
utvecklingspolitik och förmår – sammantaget – inte producera den miniminivå
av good governance som krävs för att långsiktigt och uthålligt skapa internationellt
förtroende och konkurrenskraft. Systemet saknar helt enkelt ännu den
förutsägbarhet och den grad av regelstyrning som modern kapitalism kräver.
Under 1999 klarade kongressen av att producera summa tre (3) nya lagar, varav
en var statsbudgeten och en annan en lag om obligatoriska säkerhetsbälten i
bilar, som alla ändå struntar i.
Det finns – sammanfattningsvis – en djup och växande klyfta mellan, å ena
sidan, den globaliserade och dynamiska filippinska exportsektorn med tonvikt
på elektronik, bilkomponenter, software off-shore production och elektronisk handel,
som ökar i värde med 20% per år, och – å andra sidan – ett arkaiskt, ineffektivt
och korrumperat politiskt system med förkoloniala rötter och handlingsmönster.
4. THE BIG STINK
Om Filippinernas miljöproblem
För bara någon generation sedan stod skogen tät kring staden Ormoc på ön
Leyte. I början av 1990-talet fanns knappt ett enda träd kvar. Även skogen på
de viktigaste tillrinningsområdena i bergen (watersheds) var borta. All mark
användes för odling av socker och andra exportgrödor. Det mesta av marken
ägdes av sex familjer. Den störste jordägaren av alla var borgmästaren. När
tyfonen slog till i november 1991 omkom 7 000 personer i översvämningar och
mud slides.
Det behövs knappast någon mera sofistikerad strategisk miljöanalys för att
konstatera att de filippinska miljöproblemen är mycket allvarliga och att de
sedan länge har nått en nivå, där miljökostnaderna mätta som andel av BNP
sannolikt överstiger det resurstillskott som den ekonomiska tillväxten ger, och att
14
det totala sparandet sannolikt är negativt. Det är heller ingen tillfällighet att
olika former av stöd på miljöområdet är en av huvudkomponenterna i alla
givares program för Filippinerna, inklusive det svenska.
Fyra av de allvarligaste problemen
1. Luftföroreningarna är särskilt allvarliga i städerna. Av landets befolkning
bor ungefär 50% i städerna, varav nära 20% i Metro-Manila. Erfarenheterna av
det svenska utvecklingssamarbetet på luftvårdens område ger entydigt vid
handen att landet saknar tillförlitlig mätning och övervakning av
luftföroreningarna ens i Metro-Manila, men en IMF/VB-studie från september
1996 pekar på klart hälsovådliga nivåer av framför allt bly och partiklar.
Huvudboven i Manila är den kaotiska trafiken, som svarar för 63% av
partiklarna och 100% av blyet. Det stora antalet undermåliga dieselmotorer,
främst bussar och jeepneys, svarar för 65% av partikelutsläppen. Industrin samt
kol- och oljeeldade kraftverk är mindre källor för föroreningar, men de svarar
för en betydande del av svavelutsläppen.
IMF/VB:s beräkningar visar på en negativ miljökostnad av luftföroreningarna
bara i Metro-Manila på 0,2% av BNP, främst i form av sänkt
arbetsproduktivitet, översjuklighet och –dödlighet, ökade kostnader för
hälsovård och produktionsbortfall. Siffran är sannolikt i underkant, eftersom
trafiksituationen har påtagligt försämrats sedan studien gjordes, dels på grund av
ett snabbt ökande antal fordon under de goda åren 1996–97, dels därför att
trafikstockningarna har ökat påtagligt på grund av alla de flaskhalsar som har
skapas av de stora infrastrukturella projekt (vägar, tåg etc) som är under
genomförande i Manila.
2. Vattenföroreningarna är allvarliga, och emanerar enligt IMF/VB från
hushållen, från jordbruket, från ett dåligt avloppssystem och från gruvor och
industrier. Bara ca 20% av Manilas befolkning har tillgång till fungerande
avloppssystem. Av stadens 6 000 ton sopor per dag hamnar ungefär en tredjedel
i stadens vattendrag, och resten på undermåliga soptippar, vars lakvatten
allvarligt förorenar grundvattnet. De många guldgruvor som finns i landet, de
flesta i småskalig form, bidrar med omfattande kvicksilverföroreningar. Enligt en
svensk konsult bidrar guldgruvorna i Surigao till ett kvicksilverutsläpp som
uppskattas till två kilo per vecka. Även garverier, fabriker för tillverkning av
konstgödning, cementfabriker och metallindustrin bidrar med stora mängder
giftutsläpp.
Den glättade bild av tillgången på och uttaget av färskvatten som ges i World
Development Indicators motsvarar dock knappast verkligheten. Alla seriösa
bedömare är överens om att tillgången på färskvatten inom en snar framtid
kommer att bli en nationell krisfråga på grund av överutnyttjande. Redan idag
har vissa öar, t.ex. Cebu, svår vattenbrist på grund av såväl sjunkande
grundvattennivå som saltvattenintrång.
Även vad gäller vattenföroreningarna beräknar IMF/VB miljökostnaden till
minst 0,2% av BNP i form av vattenburna sjukdomar, utebliven produktion
inom jordbruk, fiske och skogsbruk samt minskad produktion inom jordbruket
på grund av sedimenterade bevattningsdammar.
3. Förbrukningen av naturresurser är sedan länge på en ohållbar nivå.
Det bästa exemplet är skogen.
15
År 1600, när spanjorerna hade koloniserat landet, var befolkningen under en
miljon och 90% av landets yta var täckt av regnskog. När amerikanerna tog
över var siffran nere i 70%. Under Marcos-eran tog sig skogsskövlingen
magnifika dimensioner. Koncessioner för storskalig skogsavverkning delades ut
till Marcos’ släktingar, vänner och politiska allierade som ett av de viktigaste
inslagen i systemet av patronage. När Marcos störtades var andelen ursprunglig
regnskog av landets areal nere i knappt 10%, och siffran idag uppskattas till 7%.
Filippinska ekologer brukar hävda att av landets totala yta bör minst 60% vara
täckt av någon form av skog i syfte att bevara den biologiska mångfalden och
vattenförsörjningen. Siffran idag uppskattas till 17%. Enligt VB (se tabellen
nedan) har Filippinerna världens snabbaste avskogning. Att den organiserade
skogsavverkning har minskat i omfattning beror i första hand på att skogen i det
närmaste har tagit slut. All kommersiell avverkning av ursprunglig skog är idag
förbjuden, liksom timmerexport. Men fortfarande minskar landet skogstäcke
genom illegal avverkning och smuggling, svedjejordbruk osv.
På samma sätt förhåller det sig med de marina resurserna, som är allvarligt
skadade på grund av t.ex. förstörelse av korallreven genom föroreningar och
skövling samt överfiskning, inte minst med hjälp av dynamit och cyanid. Sedan
1918 har 70% av mangroveträsken förstörts.
4. Genom sin geografiska och genetiska isolering som arkipelag i Sydkinesiska
sjön hade Filippinerna från början en mycket stor biologisk mångfald. I
fråga om artrikedom beskriver Heaney/Regaldo landet som ”tio gånger
Galapagos”. Över 510 arter av däggdjur, fåglar, reptiler och amfibiedjur på
land är unika för landet. Det är flera unika arter än vad som finns på
Madagaskar, men färre än i Brasilien som dock har en tjugoåtta gånger större
landyta. Filippinerna är, kort sagt, en av jordens artrikaste länder.
Men befolkningstrycket och avskogningen har gjort att mångfalden idag är
hotad. Siffran varierar mellan växtzonerna, men Heaney/Regaldo menar att
mellan 24 och 80% av de unika arterna idag är utrotningshotade.
Fattigdom, ointresse och girighet
Nedanstående tabell – sammanställd ur Världbankens World Development
Indicators 1999 – antyder en del av orsakssammanhangen:
Land
Filippinerna
Indonesien
Malaysia
Vietnam
Thailand
16
Befolkningsökning i %
1980–97
2,5
1,8
2,7
2,1
1,5
Befolknings-ökning i %
1997–2015
Befolknings-täthet på
landsbygden
1,9
1,3
1,6
1,3
0,7
621
699
530
1 102
280
Fattigdom
(<1 USD/dag)
i%
26,9
7,7
4,3
11,8
<2
Avskogning
% per år
3,5
1,0
2,4
1,4
2,6
l
Orsakssammanhangen är komplexa, men i fallet Filippinerna är det
uppenbart att samspelet mellan fattigdom och den snabba
befolkningstillväxten har lett till en betydande belastning på miljön.
Som framgår av tabellen har Filippinerna i utgångsläget en hög
befolkningstäthet och dessutom en snabbare befolkningsökning än övriga
regionala länder. Och med dagens demografiska struktur kommer den
filippinska befolkningen att fortsätta att växa snabbare än grannländerna.
När det gäller komplexet av befolkning, befolkningstäthet och fattigdom har
Filippinerna mera gemensamt med Bangladesh än sina regionala grannar.
Fattiga fiskebönder använder dynamit och cyanid därför att de är
kostnadseffektiva i jämförelse med mera hållbara fiskemetoder. Bristen på
odlingsbar jord på slättlandet tvingar upp de jordlösa familjerna till marginella
jordar i höglänta områden där deras svedjejordbruk, särskilt på känsliga
bergssluttningar, anses vara en viktigare källa till erosion och avskogning än det
illegala skogsbruket.
l
Men huvudskälet till miljökatstrofen i Filippinerna är en lång rad
strukturella faktorer av governance-karaktär. Miljöaspekter har
inte integrerats i policyformuleringen eller den ekonomiska politiken. Det
allmänna miljömedvetandet är mycket lågt och landets ledning saknar ännu
intresse för frågorna, vilket avspeglas i orimligt små anslag för miljöarbetet.
Under 1996 utgjorde miljöanslagen mindre än 1% av statsbudgeten, och
40% av pengarna gick till den korrupta och ineffektiva
skogsadministrationen och 28% till allmän administration.
Lagstiftningen är på många områden undermålig, och tillämpningsföreskrifter
saknas. Den utbredda korruptionen gör att huvudmännen bakom
miljöförstörande verksamhet lätt kan köpa sig fria från granskning och lagföring.
Miljömyndigheterna är mycket små, saknar kompetent personal och rimliga
driftsbudgetar. Ett exempel: med mycket pompa och ståt antog kongressen
under 1998 The Clean Air Act, som i sig är en fullt anständig lag, men efter två års
implementering av ADB:s stora luftvårdsprojekt är förseningen ungefär två år.
Förutom policy failures pekar IMF/VB på market failures och felaktig prissättning
som orsaker till miljöproblemen. Detta är tydligast när det gäller
luftföroreningarna. Beskattningen av transportsektorn är generellt sett orimligt
låg, och har en struktur som uppmuntrar till miljöförstöring. En liter bensin
kostar i Filippinerna 13–14 pesos, vilket motsvarar mindre än tre kronor, och av
priset är bara 3 pesos skatt. Bensin utan bly är alltför dyr i förhållande till den
med bly. Diesel är för billigt i förhållande till bensin. Trots att Filippinerna har
ett av Asiens högsta energipriser avspeglar det långt ifrån den verkliga
kostnaden om sociala effekter av utsläppen medräknas i kalkylen.
I den mån myndigheterna har lagstiftat om behandling av giftigt eller farligt
avfall har normalt inga tillämpningsföreskrifter utfärdats. Även om så är fallet
har de sällan genomförts i verkligheten. I sin rapport föreslår IMF/VB en extra
bensinskatt på 5 pesos för att finansiera ökade miljöinsatser. De filippinska
politikerna avvisade dock, indignerat och samstämmigt, förslaget som politiskt
omöjligt och anti-poor.
17
5. ÅTTA BARN OCH INGEN JORD
Om fattigdomen i Filippinerna
Siffrorna varierar något med mätmetoderna, men ungefär fem miljoner
familjer, eller drygt en tredjedel av befolkningen, lever under fattigdomsgränsen.
Av de fem miljonerna fattiga hushåll finns 3,3 miljoner på landsbygden. Totalt
sett är något mera än hälften av landsbygdsbefolkningen att betrakta som
fattiga, mot ungefär en femtedel i städerna.
Världsbanken har i en studie från 1995 gett följande bild:
l
l
Den genomsnittliga fattiga familjen på landsbygden har sex barn eller
flera. Mannen i familjen är 30–50 år, och varken han eller hans fru har
gått ut hela den obligatoriska skolan. Av familjens barn har en av tre
hoppat av skolan. De utnyttjar offentlig sjukvård regelbundet, mest för
mödra- och barnavård. Hälften av kvinnorna använder någon form av
preventivmedel, men 80% av de gifta kvinnorna vill inte ha flera barn.
Familjen äger ingen jord, utan är antingen lantarbetare eller brukare av
en lågproduktiv jordlott på en bergssida, där man odlar ris, majs,
koksnötter eller socker. Mellan 1985 och 1992 minskade den areal som
familjen brukar med en tredjedel. Chansen att familjens jord är
konstbevattnad är en på fem. Hälften av de fattiga familjerna använder
konstgödsel, en tredjedel insektsbekämpningsmedel och en fjärdedel
högavkastande rissorter. Dessa siffror har inte förbättrats sedan 1985.
Chansen att de ska få besök av en rådgivare från
jordbruksdepartementets lokala organisation är ungefär en på tio. En eller
två medlemmar av familjen har flyttat till staden och skickar hem pengar,
som svarar för över 10% av familjeinkomsten.
Som tidigare nämnts hade jordbruksproduktionen en hygglig tillväxt fram till i
mitten av 1980-talet, främst därför att den i hög grad var inriktad på
kapitalintensiv produktion av exportgrödor med små spridningseffekter till
jordbrukssektorn i övrigt. Av strukturella skäl hade alltså tillväxten i jordbruket
en mycket begränsad effekt på fattigdomen på landsbygden. Det är därför, som
VB påpekar, ironiskt att idag när de strukturella hindren är avsevärt mindre
minskar inte fattigdomen därför att tillväxten i jordbruket har stannat av.
VB har betonat att den filippinska fattigdomen på en punkt skiljer sig markant
från jämförbara u-länder. I Filippinerna utgör de hushåll som leds av kvinnor
inte alls någon särskilt fattig eller utsatt grupp, trots att huvuddelen av alla
filippinska utlandsarbetare är män. Bara 8% av de kvinnoledda hushållen
betecknas som fattiga.
Fattigdomen i städerna är grundare, och problemen är i första hand bostäder,
transporter, luftrörs- och vattenburna sjukdomar på grund av hälsovådlig
avfallshantering. Befolkningssiffrorna säger det mesta. Den genomsnittliga
befolkningstätheten i Filippinerna är 229 personer per kvadratkilometer. I
Metro-Manila ligger siffran på t.ex. 88 000 i Navotas och på 43 200 personer
per kvadratkilometer i Manila. Världsbanken ger följande genomsnittsbild av
den urbana fattigdomen:
18
l
Fadern i den fattiga familjen i städerna är i regel sysselsatt med
byggnation, transporter, detaljhandel eller andra lågbetalda arbeten med
låg grad av anställningstrygghet. Flera av familjemedlemmarna är
arbetslösa. Familjen har dock inte sällan extrainkomster från en
familjemedlem som arbetar utomlands. Bostaden är tillfällig, oftast
uppfört utan lagfart eller byggnadslov, s.k. squatters. De flesta har tillgång
till kommunalt vatten, men en av fyra familjer måste köpa vatten till
kraftigt överpris från vattenförsäljare. En familj av sex saknar avlopp, och
två familjer av tre lever utan sanitärt acceptabel sophantering.
Det såg ganska bra ut ett tag i mitten av 90-talet. Tillväxten var god, inflationen
låg, reformarbetet började bära frukt och president Ramos lanserade flera goda
initiativ i syfte att bekämpa fattigdomen. Den asiatiska krisen kom dock att
innebära att 90-talet totalt sett blev ett förlorat decennium i den filippinska
fattigdomsbekämpningen. Även om andelen fattiga gick ner något, från ca 35
till 32%, så ökade antalet fattiga hushåll, vilket Filippinerna är ensamt om i
regionen. I de muslimska delarna av landet lever nära 60% av befolkningen
under fattigdomsgränsen.
Det finns flera orsaker till att Filippinerna så klart har halkat efter den övriga
regionen när det gäller fattigdomsbekämpning. En är bristen på uthållig
tillväxt, som vi redan har diskuterat i avsnitt 3. Det räcker nämligen inte med
en satsning på jordbruk för att minska fattigdomen, utan tillväxten måste ha en
bred bas för att skapa en tillräcklig efterfrågan på arbetskraft.
En annan orsak är att Filippinerna har en dyster historisk tradition av
kapitalintensiv och inåtvänd ekonomisk politik, ofta i form av
omfattande subventioner för ett antal industri- och finansfamiljer, vilket vi har
sett i avsnitten 1–3.
En tredje faktor är den traditionellt mycket ojämna fördelningen av
inkomster och tillgångar. Fördelningen av t.ex. jordbruksmark är dock i sig
knappast avgörande. Filippinerna har en fördelning av jordägande som inte är
anmärkningsvärt mera ojämn än Malaysias eller Indonesiens. Ändå har
Filippinernas fattigdomsbekämpning varit avsevärt mindre framgångsrik.
Gini-koefficienten har i tre decennier sedan 1960 varierat mellan 0,45 och 0,49.
Under 1990-talet har klyftorna vidgas ytterligare. Mellan 1994 och 1997
minskade andelen av de totala inkomsterna för alla utom för de 10% med de
högsta inkomsterna. De ökade sin andel från ca 35 till 40%. De fattigaste 20%
av befolkningen fick se sin andel av de totala inkomsterna minska från 5,9 till
4,4%. De rikaste 20% ökade sin andel av inkomsterna från 51,9 till 55,8 %.
En fjärde faktor är otillräckliga investeringar i mänskligt kapital,
främst primärhälsovård och undervisning. De senaste åren har de sociala
utgifterna ökat, men ligger fortfarande lägre än i ASEAN-länderna i övrigt.
Den filippinska hälsovården, som låg på en relativt god nivå på 1960-talet, är
idag starkt förfallen, inklusive de exklusiva privata sjukhus i Manila som betjänar
överklassen och utlänningarna. Utgifterna för primärsjukvård har inte ökat i
takt med befolkningen. Bara en fjärdedel av sjukvårdens resurser satsas på
förebyggande vård.
Resultatet av förfallet är att Filippinerna inte har förmått att sänka t.ex.
spädbarnsdödligheten på samma sätt som grannländerna i Sydostasien eller
19
andra medlinkomstländer. Mätt med detta mått ligger Filippinerna idag efter
inte bara klart efter Thailand och Malaysia utan även länder som Kina och
Vietnam. En annan indikator – tillgång på drickbart vatten – har legat stilla i
Filippinerna, och har sannolikt sjunkit på senare år. I förberedelserna inför VB:s
och ADB:s stora lån till Filippinerna för Early Childhood Development, gjordes en
omfattande studie, som är djupt skrämmande läsning, och som visar att
filippinska barn på alla sätt far avsevärt mera illa än vad ekonomiska faktorer
skulle motivera.
Ett ännu värre exempel är skolan. Siffrorna över läskunnighet, deltagande i
skolundervisning osv. är tillfredsställande. Världsbankens siffror över t.ex.
deltagande i skolundervisning och läskunnighet visar på mycket små
könsskillnader. I en studie som citeras av Sidas 2015-studie skulle det i
undervisningssystemet totalt sett finnas flera flickor än pojkar.
Men dessa siffror döljer ett fortgående förfall mätt med såväl kvantitativa som
kvalitativa mått. Den formella läskunnigheten bland den vuxna filippinska
befolkningen brukar anges till 94%, men siffran för funktionell läskunnighet
ligger på ca 80%. Utbildningssystemet är, kort sagt, chanslöst mot
befolkningstillväxten.
Ett skäl till detta är att utbildningsbudgeten utgör 2,7% av BNP mot t.ex. 4,2% i
Thailand eller 5,4% i Malaysia. Metro-Manila har 10% av skoleleverna men
slukade år 1997 34% av budgetresurserna. Dessutom går en orimligt stor andel,
under 1998 nära 20%, till högskolor och universitet, samtidigt som nästan var
fjärde barangay saknar skola. Under senare år har kongressen och andra lokala
intressenter inrättat ett stigande antal statligt finansierade regionala högskolor,
som i realiteten är glorifierade gymnasieskolor. Underfinansieringen av
utbildningssystemet har tvingat hushållen att ta på sig en ökande andel av
utbildningskostnaderna – 30% på låg- och mellanstadiet, 42% i gymnasieskolan.
Men situationen är värre än vad budgetsiffrorna indikerar. Även om
kongressen för 1999 anslår 8% mera pengar än för 1998, är det långt ifrån
säkert att de utbetalas. För att bibehålla en god makroekonomisk ordning håller
budgetdepartementet en nära nog daglig kontroll på statens kontantflöden och
kan hålla inne anslagna pengar. Ett illustrativt exempel är att i november 1998
hade 1997 års anslag till skolböcker ännu inte utbetalats.
De som kan betala för sig skickar sina barn till privata skolor, ofta enkönade och
med engelska som undervisningsspråk. De offentliga skolorna har kronisk brist
på kompetenta lärare och lokaler. Sedan 1980 har såväl antalet elever per skola
som antalet elever per lärare ökat. Enligt president Estrada fattades det för
läsåret 1999/00 14 600 klassrum och dessutom 9 500 lärare. Enligt en VBstudie av de sociala utgifterna går det idag åtta elever på varje skolbok. En
studie från 1992 visar att av lärarna i matematik var 20% behöriga och i
naturvetenskap 6%. Kvalitén är på stadig nedgång. Bara 44% av eleverna i lågoch mellanstadierna och 39% av eleverna på högstadiet klarar idag av att få
godkänt på de nationella standardproven. Även på högre nivåer är det illa ställt
med kvalitén. Av 431 elever klarade 1998 bara 217, dvs. hälften, av sin
akademiska bibliotekarieexamen.
Den sjunkande kvalitén gör skolan alltmera oattraktiv och irrelevant för det
fattigaste grupperna. 98% av alla barn börjar visserligen i skolan, men bara 69%
fullföljer till och med åk 6. Ju fattigare provins, desto högre frekvens av avhopp.
20
Ett fjärde skäl till den misslyckade fattigdomsbekämpningen är ett otillräckligt
socialt säkerhetsnät. Det satsas för lite resurser, systemet ”läcker” på ett
betänkligt sätt och missar i stor utsträckning sin målgrupp. Det traditionella
patronage-systemet gör det svårt att mobilisera målgruppens egna ansträngningar,
utan stöd från t.ex. mikrokreditprogram uppfattas som gåvor. Nära nog samtliga
sådana program har misslyckats i Filippinerna. Det enda hyggligt fungerande
trygghetssystemet är, och förblir, familjen. På 1960-talet var sättet för en familj
att häva sig upp ur fattigdom att köpa eller arrendera mera jord och öka sin
jordbruksproduktion. På 70-talet handlade det om att se till att någon släkting
fick ett jobb inom den offentliga administrationen. Och sedan dess har nyckeln
till social mobilitet varit att skicka en eller flera familjemedlemmar utomlands
för att arbeta och skicka hem pengar.
Strategi för framtiden
President Estradas vilja att förbättra de fattigas levnadsvillkor är genuin. Men
Estrada har det förtvivlat svårt att bryta sig ur invanda filippinska tankesätt och
kulturmönster. En av hans mest omhuldade idéer är att i var och en av de 77
provinserna utse och namnge de hundra fattigaste familjerna, och därefter sätta
in särskilda åtgärder för att lyfta dem ur fattigdomen. Projektet har – naturligtvis
– inte lett till någonting annat än ett omfattande politiskt spel för att få med
släktingar, vänner och klienter i programmet och dessutom en omfattande
korruption. En mycket generad budgetminister förklarade vid ett givarmöte i
Manila att programmet syftade till att ”ge fattigdomen ett mänskligt ansikte”.
Den stackars budgetministern är annars en av de mest artikulerande i den
växande krets av aktivister, inom och utom statsförvaltningen, som inser vad
som krävs för en mera effektiv fattigdomsbekämpning:
- Fortsatta reformer och en bevarad ekonomisk öppenhet i syfte att främja en
uthållig tillväxt;
- Fortsatta ekonomisk-politiska reformer;
- En förbättrad skatteindrivning och rationalisering av skattesystemet;
- En ökad satsning på jordbruket, i synnerhet på infrastruktur och andra
investeringar som höjer produktiviteten;
- En snabb och resolut avslutning av jordreformen;
- En höjning av arbetsproduktiviteten genom större satsningar på mänskligt
kapital, främst skola och primärhälsovård;
- Ett effektivare socialt säkerhetsnät;
- En effektivare kamp mot korruptionen.
6. THE BEST SHOW IN TOWN
Om den filippinska jordreformen
Den filippinska jordreformen – Comprehensive Agrarian Reform Programme, CARP –
är en komplex och kontroversiell process. Den är behäftad med två
grundläggande problem. Det ena är simpelt matematiskt, och handlar om den
omöjliga ekvation som försöker att kombinera från början små
brukningsenheter med en snabbt stigande befolkning och med en odlad areal
som sedan länge nått bortom det maximum som är ekologiskt hållbart. Det
andra huvudproblemet är att Filippinerna har valt en demokratisk och
konsensus-baserad modell för jordreformen, dvs. som respekterar äganderätten,
21
garanterar de gamla markägarna marknadsmässig kompensation och är ickeauktoritär till sin karaktär.
Matematiken
Den genomsnittliga brukningsenheten för ris ligger idag på två hektar,
vilket är hälften av genomsnittsstorleken för trettio år sedan, trots att
avskogningen och bruket av alltmera marginella jordar har ökat den odlade
andel av landets yta från 28 till 44%.
Fördelningen av jorden är ojämn. Gini-koefficienten för jordägande har sakta
stigit och låg i början av 90-talet på 0,57. Det är ungefär samma nivå som i
Malaysia eller Indonesien, men det som gör Filippinerna unikt i Asien är den
närmast latinamerikanska kombinationen av många småjordbruk vid sidan av
stora haciendor. De senaste data, som anses pålitliga, är från år 1988, då 86%
av alla filippinska jordägare ägde brukningsenheter på mindre än sju hektar, och
då de 2% största jordägarna ägde 36% av all jordbruksmark.
På den filippinska landsbygden finns idag ungefär sex miljoner hushåll och
tretton miljoner hektar jordbruksmark, dvs. i genomsnitt två hektar per
familj, vilket ska jämföras med CARP:s mål att ge varje familj tre hektar. I
realiteten anses dock två miljoner hushåll vara målgruppen. I teorin omfattar
CARP drygt tio miljoner hektar, men på ett tidigt stadium skalades målet ner till
åtta miljoner ha. Om man dessutom räknar bort skog, allmänning och privatägd
mark på mindre än 24 ha, återstår – allt enligt VB:s beräkningar från 1995 – en
areal som räcker till att ge tre hektar till ungefär en miljon hushåll. Och om
bara något decennium kommer Filippinernas befolkning att ha ökat med en
fjärdedel, vilket kommer att ytterligare öka trycket på den odlingsbara jorden.
Konsensus-baserad modell
Bara ett fåtal länder i världen, bl.a. Costa Rica och Filippinerna, har vågat sig
på att försöka genomföra en jordreform under iakttagande av demokratiska
spelregler, respekt för äganderätten och med möjlighet till juridisk prövning av
besluten. De lyckade jordreformer som genomförts, framför allt i Östasien efter
1945, har alla varit påtagligt auktoritära, i regel genomförda under amerikansk
militär ockupation (Japan, Korea, Taiwan).
Resultatet har blivit en process som är dyr, långsam och krånglig.
Totalkostnaden för reformen beräknas till 10 miljarder dollar. Kongressens
första anslag för CARP, en dryg miljard dollar, har redan spenderats. Efter den
tioåriga reformperiodens slut, år 1998, hade bara 57% av det uppställda målet
uppfyllts, och reformperioden är nu utsträckt till år 2004, och kongressen har
utlovat nya pengar. Hittills har omfördelningen i stort sett omfattat statlig ägd
eller från Marcos-cronies konfiskerad mark, obrukad mark, en del plantager osv.
Det som återstår är den riktigt besvärliga och kontroversiella delen: privatägd
mark på mindre än femtio hektar, särskilt stora arealer av socker- och
kokosnötsodlingar.
Föga överraskande har de gamla jordägarna utnyttjat varje kryphål, varje
tänkbar juridisk fint och ibland till och med fysiskt våld för att försena och
sabotera processen. 80% av alla omfördelningar hamnar i domstol, och trots
hedervärda försök att förenkla och snabba på processen, har de juridiska
instanserna ett berg av oavgjorda mål kvar att behandla. Det hela kompliceras
22
också av att det på samma mark kan finnas giltiga lagfarter från såväl den
spanska som den amerikanska tiden, för att bara inte tala om generationer av
förfalskade eller genom korruption köpta lagfarter utfärdade av filippinska
myndigheter. Dessutom saknas lantmäteridata och pålitligt kartmaterial.
Processen i sig skapar också höga transaktionskostnader. Vem vågar investera i
ett jordbruk, vars ägarförhållanden är oklara? Osäkerheten innebär också att
bankerna ogärna godkänner lagfarter som säkerhet för lån, och att jordreformen
därför i realiteten har omöjliggjort en normal marknad för jorbruksfastigheter.
En annan effekt av reformen är att jordägarna har uppmuntrats att försöka få
marken omklassificerad från jordbruksareal till stadsplanerat område,
industrimark och andra typer av mark, som inte omfattas av CARP. I en lång
rad uppmärksammade fall har presidenten godkänt sådana omklassificeringar,
ackompanjerat av våldsamma protester från arrendatorer och jordlösa samt av
bestämda rykten om korruption.
En annan kritik som har riktats mot CARP är att de ekonomiska resurserna
slukas av ersättningen till de f.d. jordägarna och att ganska lite har blivit över för
att hjälpa de nyblivna jordägarna att höja sin produktivitet. Reformen har också
slagit sönder ett antal mycket effektiva och lönsamma brukningsenheter, t.ex.
moderna ananasplantager på Mindanao. En tredje kritik som riktats mot
reformen är att den tenderar att cementera traditionella genderförhållanden.
Regelverket har successivt ändrats. Om mannen och hustrun tillsammans
brukar jorden utfärdas lagfarten sedan 1996 i bådas namn. Men totalt sett är
bara 14% av reformens förmånstagare kvinnor.
Mot denna bakgrund har en del utländska givare, bl.a. USAID och
Världsbanken, uppmanat de filippinska myndigheterna att snabbt avsluta
reformen och till och med att strunta i att försöka omfördela privatägd mark på
mindre än 24 hektar, vilket de anser kosta mera än det smakar. I stället, menar
VB, bör reformen koncentreras på de områden där ojämlikheten är mest
skriande, t.ex. sockerplantager och storjordbruk i Bicol och västra Visayas.
Genom en sådan begränsning skulle viktiga ekonomiska resurser kunna frigöras
för att satsa på det som är allra viktigast för att uppnå en rimlig grad av
livsmedelssäkerhet: en höjd produktivitet i jordbruket.
The best show in town
Även jordreformens varmaste tillskyndare erkänner problemen med CARP,
men brukar erinra tvivlarna om att den filippinska historien innehåller över 400
bondeuppror. Jordreformen har ett starkt stöd i den filippinska folkopinionen
och bland internationella biståndsgivare. Jordreformen är trots allt den enda
genuint omfördelande process som försiggår i Filippinerna, i synnerhet den enda
som berör produktionsmedel, och har därför en mycket stor politisk och
symbolisk betydelse. I det traditionella filippinska samhället har jordägandet en
socio-kulturell och moralisk dimension, som går långt utöver de rent
ekonomiska övervägandena. Jorden representerar trygghet och värdighet, och
det är genom jorden som man bevarar länkarna mellan generationerna.
Även i ekonomiska termer kan CARP försvaras, därför att omfördelning av
jorden och klarare ägarförhållanden är en förutsättning för att långsiktigt kunna
höja produktiviteten inom jordbruket.
23
Om man ser till reformens faktiska förutsättningar i den filippinska miljö, som
har beskrivits i tidigare avsnitt, måste resultatet hittills anses vara framgångsrikt,
väl värt fortsatt svenskt och internationellt stöd.
7. VÄGEN GÅR FRAMÅT
Om Filippinerna och moderniteten
Filippinerna är ett land som lämpar sig väl för karikatyrer. Den bild som har
getts i det föregående av det politiska systemet och den politiska kulturen är
naturligtvis starkt förenklad, men fångar ändå – hoppas jag – de väsentligaste
governance-problemen och utvecklingshindren. Men det viktigaste är att
Filippinerna håller på att förändras. Förändringskrafterna är i första hand
ekonomiska.
Urbaniseringen och den snabba framväxten av en modern exportsektor medför
ständigt ökande påfrestningar för det traditionella systemet. De olika lagren av
patron-klient-relationer håller sakta men säkert på att brytas ner till en stor
mångfald av grupper med olika specifika intressen. En allt större andel av
befolkningen har fått ett egenintresse av förändring, och kan inte längre
mobiliseras med hjälp av traditionella lojaliteter och symboler.
Man ser det tydligt inom politiken, där den nya medelklassen kräver att bli hörd
och som kräver att bli integrerade i det politiska systemet. I de flesta fall tar den
nya medelklassen avstånd från de traditionella politiska metoderna, och talar
ofta med förakt om trapo, som på tagalog betyder både traditionell politiker och
disktrasa. Den nya medelklassen har andra intressen. Den kräver mindre av
patronage och mera av ordning och reda, klarare regler, förutsägbarhet, öppenhet
och ärlighet.
Ett tecken på att en allt större andel av befolkningen har frigjorts från de gamla
oligarkiernas makt är 1998 års valresultat. Som redan nämnts representerar
Estrada en ny politisk maktbas, nämligen de breda folkgrupperna. Även på
landsbygden börjar jordägarna och de gamla eliterna att tappa greppet om sina
väljare. Även den katolska kyrkan led ett svidande nederlag, då den mycket
aktivt motarbetade Estrada. Och vad har fyllt ut detta vakuum? I stor
utsträckning massmedia av olika slag, främst TV och film. I takt med att gamla
lojaliteter har försvagats söker väljarna efter nya personligheter att identifiera sig
med och rösta på. Mot denna bakgrund är det föga förvånande att senatsvalet
vanns av en TV-journalist och att hon i senaten har sällskap av bl.a. ett par
andra TV-personligheter, en filmstjärna och en framstående basketspelare. Den
positiva tolkningen av denna politiska stjärnkult är att den utgör ett
mellanstadium på vägen från traditionella politiska lojaliteter till mera moderna.
Moderniseringen innebär också att nya frågor rycker fram. För tio år sedan var
det bara en handfull entusiaster som intresserade sig för den pågående
miljökatastrofen och dess konsekvenser. Idag har miljöförstöringen nått den
politiska smärtgränsen och står idag högt på dagordningen, åtminstone i
städerna. Under 1998 och 1999 var t.ex. bristen på effektiv sophantering i
Metro-Manila en av politikens huvudfrågor. Ett annat exempel är det politiska
uppror som mötte miljöministerns beslut att, i syfte att lindra den ekonomiska
krisens härjningar på landsbygden, lyfta förbudet mot timmerexport.
Protesterna blev så kraftiga att beslutet togs tillbaka.
24
Allt flera filippiner ser numera sig själva som medborgare med objektiva
rättigheter och skyldigheter och allt mindre som klienter i ett traditionellt
nätverk. De nya entreprenörerna i IT-branschen tenderar att begära helt andra
saker av sina politiker än de gamla sockerbaronerna. Den nya typen av politiker
är avsevärt mera intresserade av politikens sakfrågor. Till saken hör också att det
stora antalet utlandsarbetare gör att allt flera filippiner exponeras för andra
former av politiska och ekonomiska system, och att deras familjer med hjälp av
utlandsarbetarnas remissor är mindre beroende av det traditionella systemet
med tjänster och gentjänster.
Därtill kommer ett starkt och vitalt civilt samhälle, t.ex. en stor mångfald av
enskilda organisationer som på olika områden kräver och arbetar för
förändringar. De enskilda organisationerna är – till skillnad från för tio år sedan
– en väg till poster inom administrationen och politiken. Många av de nya och
duktiga teknokraterna i statsförvaltningen och i regeringen har kommit den
vägen.
Filippinerna håller på att moderniseras. De som arbetar med internationellt
utvecklingssamarbete märker det tydligt. Årligen utbetalas ungefär 1,7 miljarder
i internationellt bistånd, och de krav som givarna ställer driver påtagligt på
moderniseringen. Jordreformsministern Boy Morales har vid upprepade
tillfällen hävdat att just det internationella stödet har räddat jordreformen
undan de starka särintressenas krav på att reformen skall skrotas. De filippinska
motparterna i utvecklingsprojekten är ofta unga, entusiastiska och välutbildade
tjänstemän, som för svältlöner arbetar inom förvaltningen för att, inom sina
områden, förändra och modernisera governance-kulturen och därmed höja
landets kapacitet att planera och genomföra en politik för utveckling och
fattigdomsbekämpning. Ju snabbare den ekonomiska tillväxten är, desto
snabbare går förändringen.
Filippinerna kännetecknas idag av denna stigande – men i grunden produktiva
– spänning mellan två politiska kulturer, den traditionella och den moderna.
Även om president Estrada personligen representerar traditionen, består hans
administration av en växande kader reformister, som i samarbete med
näringslivet, de enskilda organisationerna, media och den akademiska världen
håller på att förbättra den filippinska samhällsstyrningen.
Den filippinska reformvägen är slingrig men demokratisk. Ibland är det två steg
framåt och ett bakåt, men vägen leder trots allt framåt och det finns ingen väg
tillbaka.
25
De viktigaste källorna:
Agrarian Reform in the Philippines – Status and Perspectives for 1998 and Beyond,
Deutsche Welthungerhilfe and IIRR, 1997.
Asian Development Bank: Compendium of Social Statistics in the Philippines, 1998.
Asian Development Bank: Social Impact of the Regional Financial Crisis in the
Philippines, Juni 1999.
Business World: The Year-End Report, December 27, 1999.
The Department of Education, Culture and Sports: Facts and Figures on Philippine
Education, 1995.
The Economist Intelligence Unit: Philippine Alert, A Monthly Business
Environment Report, 1998–99.
The Economist Intelligence Unit: Philippine Corporate Update Program,
December 1999.
The Estrada Presidency: A Presidency for the People. A Technical Report to
Accompany the State of the Nation Address of President Joseph Ejercito
Estrada. July 27, 1998.
The European Chamber of Commerce: Monthly Factsheet, 1998–99.
Garilao, Ernesto D.: The Ramos Legacy in Agrarian Reform; A transition
Report, 1998.
Heaney, Lawrence R. och Regalado, Jacinto C.: Vanishing Treasures of the
Philippine Rainforest, 1998.
International Monetary Fund and The World Bank: Philippines: Scope for
Integrating Macroeconomics and the Environment – Some suggestions, 1996.
Karnow, Stanley: In Our Image – America’s Empire in the Philippines, 1989.
McCoy, Alfred W. (red): An Anarchy of Families; State and Family in the
Philippines, 1994.
Modernizing Agiculture; Report and Recommendations of the Congressional
Commission on Agricultural Modernization, 1999.
Moving Forward the Filipino Nation in The New Millenium, President Joseph Ejercito
Estrada’s One-and-a-Half Year Report to the Filipino Nation, December 1999.
Phelan, John Leddy: The Hispanization of the Philippines: Spanish Aims and
Filipino Responses 1565–1700, 1985.
Philippine Statistical Yearbook, National Statistical Coordination Bureau, 1998.
Scott, William Henry: Barangay – Sixteenth-Century Philippine Culture and
Society, 1994.
26
World Bank: Philippines: A Strategy to Fight Poverty, November 1995.
World Bank: Philippines: Education Financing and Social Equity – A Reform
Agenda, 1996.
World Bank: Philippines: Restoring Growth with Greater Equity – What the
Government Can Do and How the World Bank Can Help, 1998.
World Bank: The Socioeconomic Impact of the Financial Crisis in the Philippines,
February 1998.
World Bank: Philippines: Social Expenditure Priorities, 1998.
World Bank: Philippines: The Challenge of Economic Recovery, 1999.
World Bank: Philippines: Country Assistance Strategy 1999–2002, 1999.
World Bank: World Development Indicators, 1999.
27
STYRELSEN FÖR INTERNATIONELLT UTVECKLINGSSAMARBETE
105 25 Stockholm, Sweden
Tel: 08-698 50 00. Fax: 08-20 88 64
Hemsida: http://www.sida.se
ISBN: 91-586-0221-6
