Juristfirman Unité Adress: Kyrkogatan 22 A, 434 30 Kungsbacka E-post: [email protected] Hemsida: www.unite.se Telefon: 0300-10570 Försiktighetsprincipens tillämpning på risker med elektromagnetiska fält Mats Dämvik Juni, 2001 Innehåll Sammanfattning.........................................................................................................................................................3 1 Inledning.................................................................................................................................................................5 1.1 Presentation av ämnet.................................................................................................................................... 5 1.2 Arbetets upplägg och avgränsningar..............................................................................................................5 2 Övergripande strålskyddsarbete............................................................................................................................. 7 3 Fysikalisk bakgrund................................................................................................................................................8 3.1 Allmänt.......................................................................................................................................................... 8 3.2 Det elektromagnetiska strålningsspektrumet................................................................................................. 8 3.3 Elektriska fält.................................................................................................................................................9 3.4 Magnetiska fält............................................................................................................................................ 10 3.5 Högfrekventa fjärrfält.................................................................................................................................. 10 4 Olika källor...........................................................................................................................................................12 4.1 Radio- och mikrovågsfält.............................................................................................................................12 4.2 Lågfrekventa fält..........................................................................................................................................13 4.3 Statiska fält.................................................................................................................................................. 16 5 Biologiska risker...................................................................................................................................................18 5.1 Introduktion................................................................................................................................................. 18 5.2 Undersökningsmetodik................................................................................................................................ 18 5.3 Radio- och mikrovågsfält.............................................................................................................................20 5.4 Lågfrekventa fält..........................................................................................................................................24 5.5 Statiska fält.................................................................................................................................................. 30 5.6 Särskilt om el- och bildskärmsöverkänslighet............................................................................................. 33 6 Rättsligt skydd...................................................................................................................................................... 36 6.1 Introduktion................................................................................................................................................. 36 6.2 Allmänna tolkningsdata............................................................................................................................... 36 6.3 Miljöbalken..................................................................................................................................................39 6.4 Plan- och bygglagen.....................................................................................................................................46 6.5 Ellagen......................................................................................................................................................... 51 6.6 Arbetsmiljölagen..........................................................................................................................................53 6.7 Strålskyddslagen.......................................................................................................................................... 57 7 Slutsatser.............................................................................................................................................................. 59 8 Referenser.............................................................................................................................................................61 Sidan 2 av 62 Sammanfattning De biologiska effekter som kan uppkomma vid exponering för elektromagnetiska fält är beroende av såväl exponeringstiden som fältets styrka och frekvens. Olika typer av källor kan därför medföra olika risker. Vid lägre frekvenser utgör det svenska kraftnätet (50 Hz) den källa som vi alla så gott som alltid utsätts för. Då det gäller högfrekventa fält utsätts vi för starkare fält då vi befinner oss nära sändarantenner för radio, TV, mobiltelefoni och radar. I vissa arbetsmiljöer kan arbetstagare också exponeras för starka fält från exempelvis induktionsvärmare eller svetsmaskiner. Krav på försiktighetsåtgärder mot risker med elektromagnetiska fält kan ställas med stöd av flera olika lagar. Då det gäller långtidsexponering för svagare elektromagnetiska fält handlar det ofta om sådana risker för människors hälsa eller miljön som inte är helt säkerställda. I dessa situationer är det främst försiktighetsprincipen som kan tillämpas. Principen kan ha en något varierande formulering i olika lagar, men det som är utmärkande är att den går att tillämpa redan på misstänkta risker som inte är helt säkerställda. Då det gäller kraftfrekventa fält finns det flera studier som har visat på en ökad risk för att barn drabbas av leukemi då de bor nära kraftledningar. Studierna visar också att riskökningen tycks börja vid långvarig exponering för magnetfält i storleksordningen 0,2 – 0,3 µT. I många sammanhang utgör denna kunskap om ett tröskelvärde utgångspunkten vid tillämpning av försiktighetsprincipen. Detta gäller t ex vid en koncessionsprövning, enligt ellagen, för att uppföra en ny kraftledning eller i ett bygglovsärende, enligt plan- och bygglagen, för att uppföra en transformatorstation i närheten av bostäder. För att miljöbalkens försiktighetsprincip skall vara tillämplig på hälsorisker krävs att det föreligger en risk för ”olägenhet för människors hälsa”. Mycket talar för att en sådan olägenhet är för handen då bostadsmiljön består av magnetfält över 0,2 µT. Även om försiktighetsprincipen är tillämplig får inte de krav på åtgärder som ställs vara orimliga. Det görs en avvägning mellan nyttan av försiktighetsåtgärderna och de kostnader åtgärderna medför. Denna skälighetsavvägning blir av störst betydelse då det rör sig om krav som riktar sig mot en befintlig verksamhet, eftersom kostnaderna blir högre då. Av den begränsade praxis som finns bör den slutsatsen kunna dras att det inte går att ställa krav på mer kostnadskrävande skyddsåtgärder mot källor som bidrar med magnetfält runt 0,2 µT i boendemiljön. Nyttan med åtgärderna ökar dock med den fältstyrkenivå människor utsätts för. Kostnaderna är beroende av vilken skyddsåtgärd som väljs. Eftersom både elektriska och magnetiska fält avtar snabbt med avståndet är en effektiv skyddsåtgärd att öka avståndet till källan. Det är dock inte alltid som detta är den billigaste metoden. Till skillnad från vad som gäller för elektriska fält är det svårt att skärma av magnetfält, men ibland kan det vidtas åtgärder som innebär att olika magnetfält tar ut varandra. I en kraftledning kan t ex fasledningarnas inbördes placering bestämmas så att det sammanlagda magnetfältet vid marknivå minimeras. Normalt sett tillbringar vi de flesta av dygnets timmar i bostaden. Av denna anledning är det fälten i hemmiljön som är av störst betydelse för hälsan. Mycket tid tillbringas också på arbetsplatsen. I denna miljö förefaller det dock som om det accepteras att arbetstagare utsätts för högre fält än i bostaden, vilket i vissa situationer bör kunna motiveras av en kortare exponeringstid. Det krav som kan ställas med stöd av försiktighetsprincipen är även beroende av hur känsliga de exponerade personerna är för fälten. I en skolsal där barn ofta vistas eller på ett kontor som används av en elöverkänslig arbetstagare bör det kunna ställas högre krav på arbetsmiljön än vad som gäller i många andra situationer. Det finns även risker med andra fält än de kraftfrekventa. Vi vet att statiska magnetfält som är starkare än det jordmagnetiska fältet kan påverka vissa djurs orienteringsförmåga. Med anledning av detta har försiktighetsprincipen även använts för att skydda miljö- och fiskeriintressen vid tillståndsgivning för en likströmskabel till havs. Då det gäller de högfrekventa fälten har befintlig rättspraxis främst kommit att inriktas på bygglov för basstationer för mobiltelefoni. Inom detta område finns det enskilda djurförsök som indikerar att det kan förekomma hälsorisker vid långvarig exponering för de fältstyrkenivåer som basstationerna utsätter allmänheten för. Kunskapen om dessa eventuella risker är dock mycket bristfällig. Mobiltelefontekniken har inte, i någon större omfattning, funnits tillgänglig så länge att vi fått kännedom om vilka långtidseffekterna på människor kan vara. Även om det finns relativt många rättsfall inom området har jag inte funnit något lagakraftvunnet fall där det nekats bygglov enbart på grund av hälsoriskerna. Plan- och bygglagen innebär dock att en avvägning skall Sidan 3 av 62 göras mellan flera olika intressen och det är givetvis möjligt att hälsoaspekterna, eller i vart fall oron för riskerna, tillsammans med övriga omständigheter kan medföra avslag på en ansökan om bygglov för denna typ av strålkälla. Sidan 4 av 62 1 Inledning 1.1 Presentation av ämnet Under de senaste årtiondena har det skett en ständigt ökande elektrifiering av samhället. I såväl bostaden som på arbetsplatsen har det tillkommit mer elektrisk utrustning. Till följd av detta har vår miljö också förändrats på så sätt att vi exponeras för elektromagnetiska fält i en större utsträckning än tidigare. Under de senaste åren har denna ökning även, i en allt snabbare takt, kommit att omfatta högfrekventa fält. Allt fler börjar använda mobiltelefon. Nya leverantörer och system för mobiltelefoni tillkommer, vilket medför fler stationer som sänder ut strålning i vår omgivning. Även annan utrusning än telefonen har börjat bli sladd- eller trådlös. Vi vet att människor, djur och växter kan påverkas av elektromagnetiska fält eftersom viktiga biologiska funktioner, som bland annat cellens kommunikation med sin omgivning, bygger på elektricitet. I massmedia rapporteras det också ofta om olika studier som visar på hälsorisker förknippade med sådana elektromagnetiska fält vi kan utsättas för i bostaden och på arbetet. Det handlar bland annat om risker för cancer, demens och elöverkänslighet. Det är därför naturligt att många oroar sig och önskar ställa krav på el- och strålmiljön. Syftet med detta arbete är att undersöka vilka rättsliga möjligheter det finns att ställa krav som innebär att exponeringen begränsas. En utgångspunkt för arbetet är att det råder osäkerhet om vilka risker som är förknippade med en längre tids exponering för svagare fält. I denna situation är det främst försiktighetsprincipen som kan tillämpas. Försiktighetsprincipen återfinns, med lite varierande formuleringar, i flera lagar som kan användas för att ställa krav på åtgärder. Det finns dock flera problem som är förknippade med en tillämpning av försiktighetsprincipen och som innebär att det ofta kan vara svårt att fastställa vad som gäller. Det krävs först och främst kunskap om riskerna. Här handlar det främst om att värdera de studier som föreligger. Därefter gäller det att ta ställning till vilken bevisning som fordras för att principen skall bli tillämplig. Detta kan ofta vara svårt eftersom lagar och förarbeten är allmänt hållna och därför inte brukar ger tillräcklig information. Det saknas också vägledande prejudikat inom området. Den information som finns till stöd för tolkning av försiktighetsprincipen består därför i många fall av opublicerade domar och beslut, vilka det kan vara svårt att få kännedom om. Min avsikt med detta arbete är att försöka minska den rättsosäkerhet som råder genom att leta upp och sammanställa olika tolkningsdata. Målet är att finna och klarlägga riktlinjer för när försiktighetsåtgärder kan krävas mot exponering för elektromagnetiska fält. Rättsfall och myndighetsbeslut kommer att analyseras och analogier kommer att görs mellan olika regelsystem. Olika avgöranden kommer även att granskas mot bakgrund av de forskningsresultat som finns om riskernas sannolikhet och omfattning. Frågan här är vilken bevisning som finns tillgänglig, vad som har åberopats i det enskilda fallen och vilken information den beslutande eller dömande instansen funnit avgörande. 1.2 Arbetets upplägg och avgränsningar Arbetet kommer att begränsa sig till att omfatta risker med elektromagnetiska fält. Elektromagnetisk strålning över 300 GHz kommer alltså inte att behandlas. Detta gäller såväl de naturvetenskapliga som de juridiska aspekterna. Syftet med den naturvetenskapliga delen av arbetet är först och främst att klarlägga vilken bevisning om riskerna som finns tillgänglig för den rättsliga bedömningen. Innan vi går in på de studier som föreligger om risker för människors hälsa och miljön krävs dock en allmän orientering om vad ett elektromagnetiskt fält är för något och vad ett sådant fält har för egenskaper som kan tänkas påverka biologin. En fysikalisk bakgrund är också nödvändig för kunskap om vilka skyddsåtgärder som kan vidtas mot exponering för fälten. En redogörelse för vilka källor till elektromagnetiska fält som utsätter oss för de starkaste fälten kommer också att göras. Denna information är av betydelse för att fastställa i vilka situationer riskerna bör vara som störst. Den juridiska delen av arbetet kommer att utgå från de lagar som kan åberopas till stöd för krav på åtgärder för att minska eller begränsa exponeringen. Såväl författningar, lagförarbeten, rättspraxis och annan information som är relevant vid tolkningen kommer att gås igenom. Det bör dock påpekas att, i brist på annat, bygger redogörelsen i vissa delar på praxis från domstolar och myndigheter vars avgöranden inte har någon prejudicerande effekt. Sidan 5 av 62 Arbetet gör inte heller anspråk på att vara heltäckande då det gäller opublicerade avgöranden inom området. Behandlingen av de juridiska frågorna kommer i första hand att inrikta sig på försiktighetsprincipens tillämpning. I den mån det finns andra regler som kan tillämpas i syfte att ställa krav på olika försiktighetsmått kommer dock även dessa att nämnas. Vidare finns det olika formella bestämmelser om vilken eller vilka lagar som är tillämpliga, vem som handlägger tillsynsfrågor, till vem man kan överklaga med mera, vilka är av praktisk betydelse för försiktighetsprincipens tillämpning. Frågor om skadestånd eller straffsanktioner mot den som ansvarar för källan till exponeringen kommer dock inte att behandlas. Den naturvetenskapliga delen av arbetet skall endast ses som en översiktlig orientering i ämnet. För den som vill fördjupa sig ytterligare i någon speciell fråga lämnas källhänvisningar i texten. Den juridiska diskussionen har för avsikt att vara lite djupare och bygger delvis på egna slutsatser och synpunkter. För den som vill bilda sig en egen åsikt i frågan hänvisas även här till källorna. Arbetet bygger på material som insamlats fram till och med maj 2001. Sidan 6 av 62 2 Övergripande strålskyddsarbete Det finns flera internationella organisationer som arbetar med frågor rörande miljö- och hälsorisker förknippade med elektromagnetiska fält. Framför allt inom Världshälsoorganisationen, WHO, har det sedan lång tid tillbaka arbetats med att öka och sprida kunskap inom området. Sedan 1996 sker detta arbete inom ramarna för ett projekt där samarbete sker med ett 40-tal nationella myndigheter samt ett flertal forskningscentra och internationella fackorganisationer. Några av de organisationer som aktivt arbetar med frågorna och deltar i WHO-samarbetet är internationella byrån för cancerforskning (IARC), förenta nationernas miljöprogram (UNEP), internationella arbetarorganisationen (ILO) och EU-kommissionen. ICNIRP (International Commission on Non-Ionising Radiation Protection) är en annan internationell organisation som medverkar i WHO-samarbetet och utför ett viktigt arbete inom området. Detta är en oberoende forskningskommission med syfte att arbeta med skydd för människor och miljön mot icke-joniserande strålning. De värderar forskningsresultat från hela världen samt tar fram riktlinjer, gränsvärden och andra rekommendationer avseende exponering för elektromagnetiska fält och annan icke-joniserande strålning. Inom EU arbetar flera av kommissionens direktorat med olika aktiviteter inom området. Direktoratet för forskning administrerar t ex ett europeiskt samarbetsprojekt (COST 244) för informationsutbyte mellan forskare i ämnet biologiska effekter av elektromagnetiska fält. EU har även vidtagit vissa lagstiftningsåtgärder inom området. Då det gäller skyddet för arbetstagares hälsa finns det ett direktiv rörande elektromagnetiska fält i samband med arbete vid bildskärm. Det har också vidtagits gemenskapsåtgärder i syfte att förbättra hälsa och säkerhet för arbetstagare som exponeras för bl a elektromagnetiska fält samtidigt som de är gravida, nyligen har fött barn eller ammar. Rådet har också utfärdat en rekommendation om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält. Denna rekommendation baserar sig helt och hållet på riktvärden som föreslagits av ICNIRP. I Sverige deltar vi i det internationella samarbetet och arbetar även på nationell nivå. I sin miljöproposition ”Svenska Miljömål” 1997/98:145 föreslår regeringen att riksdagen skall anta femton nationella miljökvalitetsmål. Målen skall fungera som riktlinjer för miljöarbetet på olika nivåer runt om i Sverige. Riksdagen har beslutat om att anta miljökvalitetsmålen och olika myndigheter har fått i uppdrag att ytterligare precisera dessa i olika delmål. Statens strålskyddsinstitut (SSI) har arbetat med miljömål 13 som avser en säker strålmiljö. Enligt riksdagens beslut innebär en säker strålmiljö att människors hälsa och den biologiska mångfalden skall skyddas mot skadliga effekter av strålning i miljön. SSI har brutit upp detta mål i fem delmål. Delmål 4 innebär att riskerna med elektromagnetiska fält skall vara så klarlagda år 2010 att myndigheter kan planera konkreta åtgärder. SSI har konstaterat att kunskapen om de elektromagnetiska fältens biologiska verkningar är otillräcklig och att detta leder till en osäkerhet som oroar många. De har därför föreslagit ökade forskningsinsatser inom området. Då det gäller myndigheternas hantering av problemen i dagsläget har det konstaterats att det finns internationella expertgrupper som föreslagit gränsvärden och rekommendationer, vilka dock endast baserar sig på säkerställda risker och inte på misstänkta cancerrisker. Enligt SSI är det därför många som anser att rekommendationerna inte är tillräckliga. Då det gäller möjliga, men inte helt säkerställda risker, är det främst försiktighetsprincipen som blir av intresse då det gäller det rättsliga skyddet.1 1 SSI, 1999 s.71ff Sidan 7 av 62 3 Fysikalisk bakgrund 3.1 Allmänt Elektriskt laddade partiklar finns över allt. I atomen finns negativt laddade elektroner och en positivt laddad kärna. Om en atom har för få eller för många elektroner är den elektriskt laddad. Man kallar den då för en jon. Joner och fria elektroner är sådana laddade partiklar som ger upphov till elektricitet. Mellan två partiklar av olika laddning finns det alltid en elektrisk spänning. Om mediet mellan laddningarna är elektriskt ledande uppstår det även en kraftpåverkan mellan laddningarna som gör att de sätts i rörelse. Detta innebär att det uppstår en elektrisk ström. Elektrisk ström och spänning påverkar den närmast omgivande miljön genom att den alstrar elektromagnetisk strålning eller fält. Den elektromagnetiska strålningen består av elektriska och magnetiska svängningar. Elektromagnetisk strålning uppstår så fort en elektrisk laddning accelereras och uppkommer därför alltid som en följd av elektriska växelströmmar. Med en växelström avses att laddningarna byter riktning med en viss periodicitet eller frekvens. Frekvensen, eller antalet svängningsperioder per sekund, anges i enheten hertz (Hz). Även likström, som inte varierar med tiden, ger upphov till statiska elektriska och magnetiska fält, men dessa brukar inte definieras som strålning. Elektromagnetisk strålning är en form av energitransport. Denna transport kan man se antingen som en elektromagnetisk våg eller som ett flöde av partiklar. Detta är egentligen inte märkvärdigare än att en vattenvåg på havet också kan ses som ett flöde av vattenmolekyler. Sammanhanget eller perspektivet avgör vilket betraktelsesättet man väljer. Då det gäller den elektromagnetiska strålningen brukar det ofta talas om partikelflöden då det gäller den mer högfrekventa delen av strålningsspektrumet, medan den mer lågfrekventa strålningen ses som en vågrörelse. Det är denna mer lågfrekventa del av strålningsspektrumet som brukar benämnas elektromagnetiska fält. Dessa fält utgörs av ett elektriskt och ett magnetiskt fält. 3.2 Det elektromagnetiska strålningsspektrumet Den elektromagnetiska strålningen indelas i ett spektrum efter energiinnehåll, frekvens eller våglängd. Mellan dessa tre storheter finns ett mycket enkelt matematiskt samband och man kan därför själv välja vilken storheter man vill ange. Då de gäller de elektromagnetiska fälten brukar de anges i frekvens, medan våglängd eller energiinnehåll brukar användas för mer högfrekvent strålning. Det elektromagnetiska spektrumet indelas i olika huvudområden, enligt figur 1. Först och främst skiljs det mellan joniserande och icke-joniserande strålning. Då strålningen är tillräckligt energirik kan den slå ut elektroner från sin plats runt atomen. Atomen övergår då från att vara neutral till att bli elektriskt laddad. Den blir en jon. Sådan strålning kallas därför för joniserande strålning. I det elektromagnetiska spektrumet är det främst röntgen- och gammastrålning som är joniserande. Strålning med ett lägre energiinnehåll klassas som icke-joniserande. Den icke-joniserande delen av spektrumet består av ultraviolett strålning, synligt ljus, infraröd strålning samt elektromagnetiska fält. Sidan 8 av 62 Figur 1. Det elektromagnetiska strålningsspektrumet. I det elektromagnetiska spektrumet hör fälten till den lågfrekventa delen under 300 GHz. Inom detta frekvensområde görs sedan ytterligare klassificeringar. Först och främst skiljs det på tidsvarierande och statiska fält. De statiska fälten härstammar från likström och har frekvensen 0 Hz. Tidsvarierade fält härstammar från föremål som leder växelström. De växelströmsfält med frekvens upp till 100 kHz brukar definieras som lågfrekventa fält. Inom detta område görs det även ytterligare indelningar i smalare frekvensband. Av störst intresse är de s k extremt lågfrekventa fälten som avser frekvenser upp till 300 Hz. Inom detta område ligger därmed frekvensen för vårt distributionsnät av elektrisk kraft. I Sverige och övriga Europa ligger denna nät- eller kraftfrekvens på 50 Hz, medan den i USA ligger på 60 Hz. De naturliga fälten i människokroppen, som bland annat alstras av strömmarna i det centrala nervsystemet, ligger också inom detta extremt lågfrekventa område. Det högfrekventa området av de elektromagnetiska fälten (100 kHz - 300 GHz) består av radio- och mikrovågor. Radiovågor används främst till utsändningar från radio, TV och mobiltelefoni. Fält inom den övre delen av det högfrekventa området brukar benämnas mikrovågor. Radarn och mikrovågsugnen är exempel på apparatur som arbetar med mikrovågor. 3.3 Elektriska fält Det elektriska fältet är ett mått på kraftpåverkan mellan föremål av olika elektrisk laddning. Mellan två föremål som har olika laddning finns det en elektrisk spänning. Den elektriska fältstyrkan bestäms av denna spänning och avståndet mellan föremålen. Styrkan på det elektriska fältet anges i volt per meter (V/m). Den elektriska fältstyrkan avtar snabbt med avståndet till källan. Hur detta samband ser ut är dock beroende på källans omfång. Från en punktformig källa avtar styrkan med kuben på avståndet. Då ett större föremål utgör källan avtar dock fältstyrkan långsammare. Framför en bildskärm avtar fältet ungefär kvadratiskt med avståndet.2 Om laddningarna mellan två föremål kommer i rörelse på grund av att materialet däremellan är elektriskt ledande, som t ex i biologisk vävnad, uppkommer det även en elektrisk ström mellan föremålen. När ström mäts i en tredimensionell kropp, som t ex människokroppen, brukar begreppet strömtäthet användas. Detta är den ström som går genom en tvärsnittsarea vinkelrätt mot strömmens riktning. Enheten för strömtäthet är ampere per kvadratmeter (A/m2). Strömtätheten (J) är proportionell mot det elektriska fältets styrka (E) enligt följande formel. J=σ•E Den elektriska konduktiviteten (σ) är material- och frekvensberoende, men konstant i övriga avseenden. Då ett elektriskt fält passerar gränsen mellan två olika material förändras därmed fältet. Ett elektriskt fält i luft dämpas t ex av en husvägg bestående av trä eller sten. På samma sätt förändras fältet av en människokropp. Då gränsvärden anges för elektriska fält utgår man dock från ett ostört fält, även om fältstyrkan ändras i den kropp som exponeras för fältet. 2 Hamnerius, 1996 s.7 Sidan 9 av 62 Ett elektriskt ledande föremål som befinner sig i ett elektriskt fält blir uppladdat av detta fält. Detta kallas kapacitiv spänningssättning. En buss som parkerar under en kraftledning blir t ex kapacitivt spänningssatt av fältet från kraftledningen. Om en person som står på marken tar i bussens metallhölje går det en elektrisk ström genom honom från bussen till jord. I detta fall är strömmens styrka beroende av metallhöljets area. Riskerna är alltså större om det är en buss som parkerar under kraftledningen än om det istället hade varit en personbil. 3.4 Magnetiska fält Magnetfältet är ett mått på den kraftverkan som beror på rörelser hos laddade partiklar. Ett magnetiskt fält alstras därmed av elektriska strömmar. Fältets styrka är beroende av såväl strömmens styrka som avståndet till den strömförande ledaren. Magnetfält kring en ledare med likström är statiskt medan fältet kring en växelström varierar med strömmens frekvens. Styrkan på det magnetiska fältet anges i ampere per meter (A/m). Magnetfältet i en punkt är ofta genererat av flera strömkällor. Ibland kan fältet förstärkas av olika källor som alstrar magnetfält i en och samma riktning, men det kan också vara så att de olika magnetfälten tar ut varandra. I en vanlig lampsladd med två ledare går t ex strömmen fram i den ena ledaren och tillbaks i den andra. I detta fall ger de två ledarna upphov till motriktade magnetfält som tar ut varandra, eftersom ledarna ligger så tätt tillsammans. Om ledarna däremot är längre ifrån varandra, som t ex i en kraftledning, tar fälten från de olika ledarna endast delvis ut varandra. Här omges alltså ledningarna av ett större sammanlagt magnetfält. På samma sätt som för det elektriska fältet avtar magnetfältet med avståndet från källan. Det magnetiska fältet från en lång rak enkelledare avtar med ett genom avståndet. Magnetfältet avtar däremot kubiskt med avståndet från en punktkälla; som t ex från en liten motor.3 Begreppet magnetisk flödestäthet (B) brukar också användas. Hänsyn tas då även till vilket material fältet befinner sig i. Flödestätheten är lika med fältstyrkan (H) multiplicerat med permeabilteten (µ). Enheten för den magnetiska flödestätheten är tesla (T). B=µ•H De flesta material – som t ex luft, vatten, biologisk vävnad och de flesta metaller – har en permeabilitet med ett värde mycket nära det för vakuum. Det är därmed svårare att skärma av ett magnetfält, än ett elektriskt fält. Endast magnetiska material, som järn, har en permeabilitet som kraftigt avviker från vakuum. Ett magnetfält passerar alltså genom en människa eller en annan organism utan att fältet störs i någon nämnvärd grad, eftersom organismer endast innehåller försumbara mängder magnetiskt material. I biologisk vävnad finns det ibland, som i den mänskliga hjärnan, små mängder av magnetitpartiklar (Fe3O4). Dessa partiklar har den förmågan att de kan orientera sig själva i ett magnetfält. Materialet kan alltså bland annat användas som en kompass. Hos levande organismer misstänks förekomsten av magnetit vara en orsak till några av de biologiska effekter av magnetfält vi senare skall diskutera. På samma sätt som ström genom en ledare genererar ett magnetfält, gäller även det omvända förhållandet. I en ledare som befinner sig i ett tidsvarierade magnetfält, eller rör sig i ett statiskt magnetfält, induceras det en elektrisk ström. För en människa som befinner sig i ett tidsvarierande magnetfält uppkommer det alltså induktionsströmmar i kroppen. Induktionsströmmens styrka är dels beroende av magnetfältets styrka, men eftersom permeabilitet är frekvensberoende - också av magnetfältets frekvens. 3.5 Högfrekventa fjärrfält De elektromagnetiska fälten brukar indelas i när- och fjärrfält beroende på frekvens och avstånd till strålkällan. Normalt sett, om källan är liten i förhållande till våglängden, kan närfältsförhållanden antas råda inom en våglängd från källan. Vi kraftfrekvens (50 Hz) är därmed närfältet 6000 km och vid GSM-telefoni (1,8 GHz) är närfältet 17 cm. Området utanför detta avstånd utgörs av fjärrfältet. Det är alltså främst inom det högfrekventa området vi kan exponeras för fjärrfält av märkbar styrka. Vid fjärrfältsförhållanden skiljs det inte på de elektriska och magnetiska fälten, utan här är det den sammanlagda 3 Hamnerius, 1996 s.7 Sidan 10 av 62 effekten som är av intresse. En storhet som används i detta sammanhang är strålningstäthet (s). Den definieras som strålningens effekt, infallande i rät vinkel mot en yta, dividerad med ytans area. Enheten är watt per kvadratmeter (W/m2). I fjärrfältet är strålningstätheten den elektriska fältstyrkan multiplicerad med den magnetiska fältstyrkan (s = E • H). Den radiofrekventa strålningens absorption i den mänskliga kroppen anges ofta i SAR (Specific Absorption Rate). Detta är ett uttryck för effektutvecklingen per viktenhet och anges i enheten watt per kilogram (W/kg). SAR-värdet är ett bra mått på den termiska effekten av radiofrekvent strålning, eftersom det är proportionellt mot den temperaturstegring som sker i kroppen. SAR-värdet är beroende av flera faktorer som strålningens styrka, riktning och frekvens samt den bestrålade kroppens form. Om hela kroppen utsätts för samma strålningsintensitet uppkommer det högsta SAR-värdet i halsen, eftersom denna kroppsdel är smalast. Den vågrörelse som ett elektromagnetiskt växelfält utgör kan vara av olika utseende och form. Många "konstgjorda" fält utgörs av en sinusformad vågrörelse. Vid digital signalöverföring användes istället en pulsad våg. Då det gäller informationsöverföring via elektromagnetiska fält påverkar även informationsinnehållet signalens form så att den blir mer oregelbunden. I detta sammanhang talas det också om modulerade signaler. Att en signal amplitudmoduleras innebär t ex att även amplituden av den högfrekventa signalen ges en variation av annan, lägre, frekvens. Som vi återkommer till senare kan även fältets form vara av betydelse för de biologiska effekterna. Sidan 11 av 62 4 Olika källor 4.1 Radio- och mikrovågsfält 4.1.1 Bakgrundsfält Radiofrekvent strålning kan genereras på naturlig väg, till exempel vid blixturladdningar i samband med åskväder. Jorden bestrålas också ständigt av radiostrålning från universum. Denna kosmiska radiostrålning uppstår genom att stora mängder laddade partiklar accelereras. Intensiteten på jorden av den kosmiska radiostrålningen är dock mycket låg jämfört med den vi själva genererar.4 I en svensk undersökning från 1999 avseende exponeringen för högfrekventa fält utfördes en serie mätningar i storstad, mindre stad och landsbygd. Medelvärdet för alla mätplatser var 0,5 mW/cm2 med ett medianvärde av 40 µW/cm2. Det dominerande bidraget, i storstadsområden, var utsändningar från basstationer för GSM-telefoni vid frekvensen 900 MHz, medan TV-sändningar var den dominerande exponeringskällan på landsbygden.5 4.1.2 Radio, TV och mobiltelefoni Radio- och TV-sändare förekommer i många olika utföranden, från små bärbara stationer med effekter på några tiondels milliwatt till stora anläggningar med antenneffekter på flera hundratals kilowatt. Då det gäller radioutsändningar bärs informationen på olika sätt i signalerna. Man skiljer på radiosignaler som är amplitudmodulerade (AM) och frekvensmodulerade (FM). AM-signalerna kan användas för utsändningar över mycket långa avstånd och därför används stora antenner med hög uteffekt vid sådan kommunikation. Fält från denna typ av AM-antenner överstiger ofta de internationella riktvärdena i närheten av källa. FM-signaler, som även används för TV-utsändningar, används för mer lokala utsändningar, och då krävs det inte lika stora uteffekter som för AM-radio. Antenner för FM-vågor kan ibland återfinnas uppe på taket till byggnader. Det finns alltså risk för att personer kan komma så nära antennen att de kan exponeras för fält som överstiger de internationella riktvärdena.6 Då det gäller basstationerna för mobiltelefoni avger de fältstyrkor som normalt sett är avsevärt mycket lägre än de som alstras av antenner för radio- och TV-utsändningar. Basstationerna är dock många och utgör därför ett stort bidrag till de högfrekventa fält allmänheten ständigt exponeras för. De basstationer som finns för mobiltelefoni är högt placerade i en mast, ett torn eller uppe på en byggnad. En basstation innehåller antenner, där varje enskild antenn avger en begränsad, strålkastarlik, radiofrekvent stråle som är så gott som parallell med marken. Eftersom antenner som är monterade på husväggar riktar sin energi utåt utsätts människor på andra sidan väggen inte för någon högre strålning. På cirka en meters avstånd rakt framför antennens strålande yta överskrids dock ofta ICNIRP:s riktvärden.7 Det finns olika tekniker för mobiltelefoni. Det äldre NMT-systemet, arbetade i frekvensband runt 450 och 900 MHz, och utnyttjade en kontinuerlig bärvåg (analog teknik), medan modernare GSM-system utnyttjar pulsade fält (digital teknik) inom frekvensband runt 900 MHz och 1,8 GHz. Den digitala tekniken har visserligen medfört en sänkning av exponeringen, men som vi återkommer till senare finns det misstankar om att pulsade fält ger biologiska effekter vid lägre intensiteter än vad som gäller för kontinuerliga fält. Medan vi ständigt exponeras för svaga fält från basstationer, utsätts användaren för betydligt kraftigare fält under den tid en mobiltelefon används. Detta beror på det korta avståndet till källan. Då mottagningsförhållandena är dåliga kan strålningen komma upp i närheten av de riktvärden som finns till skydd mot exponering av allmänheten. Anledningen till detta är att vid dåliga mottagningsförhållanden behövs det sändas ut en starkare signal från telefonen för att få kontakt med närmaste basstation. 4.1.3 Andra källor 4 Bäverstam, 1998 s.2 Bergqvist et al, 2000 s.13 6 Rehfuess, 2000 s.14 och AFS 1987:2 s.9 7 SSI, 1997a 5 Sidan 12 av 62 Från vissa vapensystem, som används för att slå ut elektronik i flygplan, utstrålar det så starka mikrovågsfält att det sägs kunna ramla ner "stekta sparvar från skyn". För fredliga ändamål används inte fullt så kraftig strålning. Strålningsenergi i mikrovågsområdet (10 MHz - 150 GHz) används t ex ibland för torkning av vatten- och fuktskador i byggnader. Intensiteten på denna strålning är av sådan styrka att den kan orsaka direkta och bestående skador på människor och djur.8 Radarn används i olika sammanhang och arbetar oftast inom frekvensområdet 1-10 GHz. Det finns radar för hastighetsövervakning av biltrafik, flygradar, väderradar och radar i satelitkommunikationssystem samt olika militära system. En typisk trafikradar avger cirka 10 mW/m2 på 10 meters avstånd.9 Det finns många utrustningar som arbetar med höga effekter av elektromagnetisk strålning vid frekvenser runt 27 MHz. Vid flera olika industriella tillämpningar används radiofrekvent energi för uppvärmningsändamål. Exempel på apparater som används för detta är induktionsvärmare, limtorkar, plastsvetsmaskiner samt olika ugnar. Plastsvetsmaskiner används t ex för att sammanfoga plastfolie till produkter som lastbilskapell, presenningar och regnkläder. I en svensk undersökning har det mätts upp vilken exponering arbetare vid dessa svetsmaskiner utsätts för. Man upptäckte strålningstätheter upp mot 19 kW/m2 i arbetarens händer. För medicinsk värmebehandling används också kortvågsapparater som arbetar på frekvenser runt 27 MHz och mikrovågsapparater på frekvenser runt 2,45 GHz.10 4.2 Lågfrekventa fält 4.2.1 Bakgrundsfält i vår närmiljö Även om det jordmagnetiska fältet i huvudsak är statiskt förekommer det variationer av flödestätheten beroende av påverkan från rymden. Jorden påverkas i första hand av laddade partiklar som transporteras hit från solen. Denna transport brukar benämnas solvinden. Olika faktorer gör att solvinden varierar i styrka med tiden. Då starka solvindar kommer i kontakt med jordens magnetfält uppkommer det optiska himlafenomen som norr- eller sydsken i närheten av de jordmagnetiska polerna. Genom att studera de svarta fläckar som finns på solytan har man lyckats konstatera att solens aktivitet varierar över en 11-årsperiod. Vid ett solfläcksmaximum, det vill säga då solen är som mest aktiv, utsändes en extra kraftig solvind som kraftigt kan påverka det jordmagnetiska fältet. Som mest varierar jordens magnetfält med omkring 0,5 µT. Särskilt i stora strömslingor – som elnät eller järnvägsnät - kan denna fältförändring ge upphov till stora inducerade strömmar. Vid ett solfläcksmaxima 1989 slogs t ex hela Quebecs elförsörjning ut i nio timmar. Den normala variationen av den naturliga flödestätheten ligger dock på omkring 0,01 µT inom det extremt lågfrekventa området.11 Bakgrundsfält i vår miljö genereras också av mänskligt konstruerade källor, och vi exponeras därför normalt sett för högre fält än de naturliga. Den tyska strålskyddsmyndigheten har undersökt vilken exponering för magnetfält som befolkningen i allmänhet utsätts för. Undersökningen omfattade 2.000 individer som utgjorde ett representativt tvärsnitt av befolkningen i Tyskland. Resultatet visade på en genomsnittlig dagsexponering på 0,1 µT. De uppmätta värdena varierade dock mellan olika personer beroende på om de bodde i centralort, på landet, nära kraftledning etc.12 I Sverige anses medianvärdet för magnetfält i bostäder lokaliserade till större städer vara cirka 0,1 µT. Det elektriska fältet brukar ligga på 1-10 V/m. I mindre städer och på landsbygden är värdena ungefär hälften. Totalt sett beräknar man att 0,5% av bostadsbeståndet har ett magnetfält över 0,2 µT. Exponeringen i arbetsmiljön ligger ofta på samma nivåer, men det finns också många arbetsplatser med betydligt högre magnetfält. Den genomsnittliga exponeringen, av arbetare, för lågfrekventa magnetfält har uppskattats till cirka 0,2 µT.13 4.2.2 Människokroppens elektricitet Då laddade partiklar i form av joner eller elektroner kommer i rörelse uppstår det, som bekant, elektriska SSI, 1997b Suess et al, 1989 s.122 Hansson Mild et al, 1987 s.5ff och AFS 1987:2 s.9 11 Suess et al, 1989 s.182 och Engström, 1999 12 Rehfuess, 2000 s.15 13 Arbetarskyddsstyrelsen et al, 1996 s.4 och Bergqvist et al, 1999, bilaga 1, s.4 8 9 10 Sidan 13 av 62 strömmar. Vid de flesta biokemiska reaktioner i människokroppen, som t ex matsmältningsprocessen eller aktiviteten i hjärnan, är laddade partiklar på något sätt inblandade i processen. På cellnivå blir cellen elektriskt laddad genom att natrium- och kaliumjoner transporteras genom cellmembranet. Det är genom denna mekanism som nervcellerna blir elektriska och kan leda nervimpulser. Av denna anledning förekommer det naturliga strömmar i människokroppen. Sedan 20-talet har mätningar utförts på den elektriska aktivitet hos hjärnbarkens nervceller med EEG (elektroencefalografi). Metoden innebär att den elektriska spänningen mäts mellan elektroder som placeras på huvudet. Även om metoden har den begränsningen att det inte går att mäta all aktivitet i hjärnan, utan endast den som finns i hjärnbarken direkt under skallbenet, kan EEG-mätningar ge intressant information. Det har bland annat upptäckts att EEG ändrar sig med personens vakenhetsgrad. Figur 2. Normala ändringar av EEG vid olika vakenhetsgrader.14 Inom medicinen, eller närmare bestämt inom neurologin, används EEG för att leta efter sjukdomar som drabbar hjärnan. Mycket talar för att EEG samvarierar med nervvävnadens ämnesomsättning och blodflöde. Då cellernas funktion nedsätts och hjärnaktiviteten reduceras innebär detta en sänkning av EEG:s medelfrekvens och vanligen också en ökning av dess medelamplitud mellan två mätpunkter på huvudet. Exempel på sjukdomar som ger dessa effekter på EEG är åderförkalkning och proppar eller förtätningar i hjärnans blodkärl. Senildemens framkallar EEG-förändringar som är ungefärligen proportionella mot förlusten av nervceller i hjärnan och av de intellektuella funktionerna. Även tumörer, skallskador och infektioner i hjärnan kan störa blodcirkulationen till nervcellerna och påverkar då EEG. Vid ett epilepsianfall sker det däremot en kraftigt ökad aktivitet i hjärnbarkens nervceller. Detta orsakar en plötslig förändring av både frekvens och amplitud i EEG. Cirka 80% av epilepsipatienterna uppvisar också någon form av EEG-förändring mellan anfallen.15 Man mäter dock inte enbart den elektriska aktiviteten i hjärnan utan mätningar utförs även på hjärtat (EKG), musklerna (EMG) samt andra ställen av kroppen i olika syften. Den ungefärliga storleksordningen på de värden som brukar detekteras med dessa mätmetoder anges i tabell 1. Eftersom en av de orsaker som anges orsaka biologiska effekter vid exponering för elektromagnetiska fält är att de inducerade strömmarna stör kroppens naturliga elektricitet är det viktigt att ha kontroll på vilka nivåer de ligger på. 14 15 Ingvar, 1980 s.7 Ingvar, 1980 s.6ff Sidan 14 av 62 EKG EEG EMG Spänning 1 mV 50 µV 1 µV Strömtäthet mA/cm2 µA/cm2 pA/cm2 Tabell 1. Ungefärlig storleksordning på kroppens naturliga strömmar i hjärta, hjärna och muskler. 4.2.3 Järnvägsnätet De svenska järnvägarna har ett elsystem med 16 kV spänning och frekvensen 16 2/3 Hz. Detta kan medföra problem med magnetfält i hus som ligger nära järnvägen. På södra stationsområdet i Stockholm, där hus byggts direkt över järnvägen, har uppmätts 4 µT två våningar upp i huset. Källan till de störande fälten är strömmen som går till loket och åter till banan. Magnetfältet i huset varierar alltså beroende på var på banan tåget befinner sig.16 Inne i passagerarvagnarna är fältstyrkan som högst vid golvet eftersom strömförsörjningen är lokaliserad dit. Fältet avtar dock snabbt med avståndet och i sitthöjd ligger magnetfältet på några tiotals µT.17 I lokkupén brukar dock fälten vara högre och lokförare anses vara en av de yrkeskategorier som är utsatta för de högsta magnetfältsexponeringarna. 4.2.4 Kraftfrekventa källor Det svenska elnätet utgör en stor källa för exponering av elektriska och magnetiska fält vid nätfrekvensen 50 Hz. Storkraftnätet består idag av 1.500 mil högspänningsledningar. Däri ingår ledningar på 400 och 220 kV. Via ställverk och olika nätstationer transformeras och distribueras sedan elektriciteten till konsumenten i ledningar för lägre spänning. Hemma i vägguttaget är spänningen 220 V. Det elektriska fältet från en högspänningsledning är som starkast där linorna hänger närmast marken. På marken rakt under en 400 kV-ledning kan fältet ha en styrka upp till 10 kV/m. Inne i ställverk kan fältet vara upp till 25 kV/m. Som vi varit inne på tidigare minskar dock fältstyrkan snabbt med avståndet och det elektriska fältet dämpas också av material som t ex markvegetation och byggnadsmaterial. Magnetfältet från en högspänningsledning beror lite på ledningens utformning och hur hårt den belastas, men fält upp till 30 µT kan förekomma rakt under ledningen. Omgivande material skärmar dock inte av magnetfälten på samma sätt som de elektriska fälten. Inne i hus som ligger mycket nära (10 - 30 m) högspänningsledningar kan det därför förekomma magnetfält upp mot 10 µT. I vissa större byggnader förekommer det även att en transformatorstation placerats i husets nedersta våning. Utrymmena intill och över dessa stationer har då ofta förhöjda magnetfält, vilka kan uppgå till tiotals µT.18 En vanlig källa till magnetiska fält i tätorter är så kallade vagabonderande strömmar. De uppkommer då el installeras med sammankopplad nolla och skyddsjord, vilket ofta är fallet i Sverige. Om man exempelvis ansluter en tvättmaskin till elnätet drivs den via tre ledningsfaser och en nolledare för returström. Tvättmaskinens metallhölje, som ofta står i förbindelse med vattenledningsrör, skyddsjordas också. Eftersom nolledare och skyddsjord är ihopkopplade har då en del av returströmmen möjlighet att rymma och ta en genväg till transformatorn via vattenledningsnätet. Det brukar sägas att strömmen vagabonderar eller "är på luffen" då. I en vanlig elkabel där fram- och returledare ligger tätt intill varandra tar magnetfälten från respektive ledare ut varandra, eftersom strömmen, och därmed också magnetfälten, går i olika riktning. En vattenledning som leder ström blir däremot en enkelledare med ett oreducerat magnetfält. Vagabonderande strömmar i vattenledningar, fjärrvärmeledningar, teleledningar, armeringsjärn m m ger upphov till magnetfält på många ställen i tätbebyggda områden. De vagabonderande strömmarna ligger ofta på en styrka omkring 10 A och ger då upphov till ett magnetfält av 2 µT på 1 meters avstånd från ledaren.19 I storstäderna har det gjorts en del mätningar över magnetfälten i utomhusmiljö. Elbranschens forskningsorgan, Elforsk, har gjort mätningar av gatorna i Stockholms innerstad och på vissa ställen funnit fält på 6 µT. På de flesta mätpunkter låg magnetfälten mellan 1 och 2,5 µT. Orsaken till dessa fält är nedgrävda fjärrvärmerör och andra elektriskt ledande kablar som ligger någon halvmeter under gator och trottoarer.20 Hamnerius, 1996 s.18f Rehfuess, 2000 s.13 18 Elforsk, 1998 s.6f och Hamnerius, 1996 s.16ff och 36 19 Hamnerius, 1996 s.20ff 20 Ekstrand, 1998 s.28f 16 17 Sidan 15 av 62 I hemmiljön finns det också många andra källor till elektriska och magnetiska fält. Nätanslutna apparater och lampor kan ofta avge omkring 10 µT på någon decimeters avstånd. Här handlar det dock om punktkällor där fälten avtar snabbt med avståndet. I vissa situationer kan vi dock exponeras för mycket höga magnetfält. Det finns t ex nätdrivna rakapparater och hårtorkar som ger över 1 mT vid användning. I solarier har det också uppmätts magnetfältsexponeringar upp till 60 µT, i kombination med en elektrisk fältstyrka på 2 kV/m.21 4.2.5 Lågfrekventa källor över 60 Hz Vissa nätdrivna apparater alstrar även fält av annan frekvens än nätfrekvens. Den traditionella bildskärmen eller TV-apparaten med bildrör är exempel på detta. Inom lågfrekvensområdet genererar skärmen också fält av linjefrekvens. Bilden byggs upp genom att en mängd linjer ritas på skärmen. Linjefrekvensen är det antal linjer som ritas per sekund och brukar ligga mellan 20 och 100 kHz för olika typer av bildskärmar. Även lysrör och bakgrundsbelysningen till LCD-bildskärmar avger fält i kHz-området. Normalt sett ligger styrkan av det linjefrekventa magnetfältet några decimeter framför bildskärmen på omkring 0,1 µT. Denna fältstyrka kan tyckas vara förhållandevis låg, men då måste det också beaktas att den ström som induceras i kroppen är beroende av såväl fältstyrka som frekvens. Detta innebär att då man sitter framför en bildskärm kan det induceras högre strömstyrkor i kroppen än t ex då man befinner sig rakt under en högspänningsledning.22 Det finns olika säkerhetssystem som bygger på elektromagnetiska fält. Mittemellan bågarna på stöldalarm i affärer eller bibliotek finns det ofta några hundra µT vid frekvenser runt 1 kHz. Liknande larm finns även för att detektera metallföremål hos flygpassagerare.23 I industrin förekommer kraftiga magnetfält i processer där stora induktionsmotorer eller induktionsvärmare används. Inom den svenska stålindustrin har det t ex mätts upp magnetfält mellan 8 och 70 mT vid frekvenser under 300 Hz. Kring ljusbågsugnar och vid svetsarbete är det också vanligt att arbetare exponeras för fält i storleksordning några millitesla. I sjukhusmiljö, vid användning av viss utrustning, förekommer det exponering för magnetfält i storleksordningen 1 - 10 mT.24 4.3 Statiska fält 4.3.1 Naturliga fält Det jordmagnetiska fältet kan liknas vid en tvåpolig stavmagnet med statiska fältlinjer mellan nord- och sydpol. Styrkan på det jordmagnetiska fältet är geografiskt beroende och varierar inom intervallet 25 - 60 µT. I Sverige ligger fältstyrkan för närvarande på cirka 50 µT.25 I jordens atmosfär finns det också ett statiskt elektriskt fält som beror på laddningsdifferenser. Ett moln har t ex ofta annan laddning än jordytan. Normalt sett ligger fältstyrkan på omkring 130 V/m vid vackert väder, men vid riktiga åskoväder har det observerats fältstyrkor upp mot 100 kV/m.26 Statisk elektricitet uppkommer även i många andra sammanhang. Vi kan själva generera den då vi drar av oss en tröja eller kammar det nytvättade håret. Denna typ av elektrostatisk uppladdning uppkommer genom kontakt och separation mellan olika ytor. Den laddningsöverföring som sker när ytorna skiljs åt kan vi ibland känna, höra eller se. Uppladdningens storlek bestäms främst av vilken kombination av ämnen det är som kommer i kontakt med varandra. Endast ämnen med mycket hög isolationsförmåga kan ge elektrostatisk uppladdning. Dessa kan dock också ladda upp isolerade ledare. Vi människor är sådana ledare då vi är isolerade från jord t ex via ett par skor med gummisulor. Särskilt vintertid, då luften är torr, blir vi extra starkt uppladdade. Anledningen till detta är att det inte bildas något elektriskt ledande vattenskikt på kontaktytorna vid torr luft. Om en kraftig uppladdning uppkommer, så att den elektriska fältstyrkan blir mycket hög, kan den utjämnas med en gnista mellan ytorna. Laddningar överförs då mellan de föremål som har olika potential. Den blixt som uppkommer vid åskoväder är t ex en enorm gnista orsakad genom denna typ av urladdning. Även sådan Hamnerius, 1996 s. 25ff och Rehfuess, 2000 s.12 Hamnerius, 1996 s.30ff Hamnerius, 1996 s.37 och Rehfuess, 2000 s.13 24 Suess et al, 1989 s.182f 25 National geophysical data center, 2000 26 Suess et al, 1989 s.178 21 22 23 Sidan 16 av 62 gnisturladdning som vi själva orsakar, t ex genom att vi drar av oss en tröja, kan vara farlig om den sker i en brandfarlig miljö. 4.3.2 Mänskligt konstruerade fält Batterier och batteridrivna apparater arbetar med likström och avger därför statiska fält. I en el-driven bil eller truck finns det mycket batterier, men även i en vanlig bensindriven bil finns det utrustning som avger statiska fält och är lokaliserade nära kroppen. Detta gäller bland annat bilens värmesits och dess elektriska fönsterhissar. Vissa tågliknande fordon drivs också av likström. Detta gäller t ex spårvagnsnätet i Göteborg och tunnelbanenäten i många städer. Det statiska magnetfältet under denna typ av likströmskraftledningar kan ligga i storleksordningen 20 µT. Inne i ett tåg varierar fälten mycket beroende på olika omständigheter. I England har det mätts upp så höga fält som 200 µT i sitthöjd inne i passagerarvagnar.27 Även de kraftledningar som ligger på havsbottnarna brukar överföra likström. Det magnetfält som avges från dessa kablar ligger vanligtvis på en nivå över det jordmagnetiska fältet i den närmaste omgivningen till kabeln. Magneter är vanliga i högtalare och batteridrivna motorer. Dessa kan producera magnetfält i storleksordningen 1 – 10 mT i omedelbar närhet till deras magnetiska poler.28 Fältstyrkan avtar dock mycket snabbt med avståndet för denna typ av punktkällor. Inom vissa tillverkningsindustrier finns det ibland likströmsutrusning som genererar höga statiska fält. Detta gäller t ex vid elektrolytiska processer som aluminiumproduktion. Det finns rapporter om arbetare vid aluminiumugnar som exponerats för 5 -15 mT under långa tidsperioder. Arbetare vid partikelacceleratorer kan exponeras för magnetfält runt 300 mT under flera timmar i sträck.29 Inom sjukvården används MRT (magnetresonanstomografi) för magnetisk fotografering av människokroppen. Tekniken går till så att patienten ligger inne i en stor cylinderformad magnet och exponeras under en kortare tid för ett mycket högt statiskt magnetfält. Atomkärnorna i kroppen pekar normalt i olika riktningar, men när de påverkas av fältet i magnetkameran ställer de in sig så att de ligger parallellt med varandra. Atomkärnorna roteras på detta sätt ur sin naturliga position. När sedan magnetfältet slås av faller atomkärnorna tillbaka på sin naturliga plats och avger då radiovågor. Det är genom att detektera dessa radiovågor som en dator kan bygga upp en bild av den exponerade kroppen. Under den tid fotograferingen pågår kan patienten utsättas för ett magnetfält upp mot 2 T.30 I katodstrålebildskärmar till datorer och TV-mottagare accelererar en elektrod upp en elektronstråle som ritar upp bilden på insidan av skärmglaset. Denna elektronstråle ger upphov till ett elektrostatiskt fält framför bildskärmen, vilket bland annat drar åt sig dammpartiklar med negativ laddning. Om bildskärmen snabbt blir dammig är därför detta ett tecken på att den avger starka elektrostatiska fält. Partiklar av positiv laddning vandrar istället ifrån bildskärmen, mot användaren. På ett avstånd om 30 cm från bildskärmen brukar det elektrostatiska fältet ligga mellan 0 och 50 kV/m beroende på modell. Det statiska magnetfält som alstras av en bildskärm brukar dock anses som försumbart i förhållande till det jordmagnetiska fältet.31 Moulder, 2000 Moulder, 2000 29 Moulder, 2000 30 Brandt et al, 2000 31 Hamnerius, 1996 s.32 27 28 Sidan 17 av 62 5 Biologiska risker 5.1 Introduktion Ett elektromagnetiskt fält har den egenskapen att det utövar kraftpåverkan på laddade partiklar. Av denna anledning är det uppenbart att sådana fält har potential att påverka biologiska system. I människor, djur och växter förekommer det laddade partiklar i form av joner och fria elektroner. Dessa laddade partiklar deltar i praktiskt taget alla biokemiska processer och fyller en viktig funktion i biologiska system. Cellens kommunikation med sin omgivning styrs t ex av en jontransport genom dess membran. Ibland kan vi känna av fälten rent fysiskt. Vid bärplockning under en kraftledning kan det t ex uppkomma lätta stick i fingertopparna. Håller man armen nära bildskärmen till TV-apparaten kan också armens hår resa sig. Vi är alla mer eller mindre känsliga för sådana biologiska effekter. Tillfällig exponering för denna typ av fält anses dock, normalt sett, inte medföra några hälsorisker. De risker för människors hälsa och miljön som fälten ger upphov till är beroende av olika faktorer. Fältstyrkan och exponeringstiden är två viktiga parametrar i detta sammanhang. Fältens växelverkan med en organism är också frekvensberoende. I denna framställning kommer därför beskrivningen av de biologiska riskerna att uppdelas i olika avsnitt efter fältens frekvens. Då det gäller elöverkänslighet brukar dock diskussionen föras oberoende av frekvens. Denna problematik kommer därför att redovisas i ett särskilt kapitel. Det finns vissa risker med exponering för elektromagnetiska fält som vi har god kännedom om. Den termiska effekten är den effekt som är mest välkänd. Alla som använt en mikrovågsugn vet att elektromagnetiska mikrovågsfält kan värma upp en kropp. För att den termiska effekten skall uppkomma behöver dock fältstyrka och exponeringstid ställas in på vissa nivåer. Vi vet också att nervsystemet bygger på elektricitet. Om intensiteten på ett externt fält är tillräckligt hög kan det därmed påverka nervsystemets funktion. Denna effekt är säkerställd genom laborativa experiment. Då det gäller denna typ av akuta effekter har vi bra kontroll över vid vilka fältstyrkor och frekvenser negativa hälsoeffekter börjar uppträda. Det är på denna information de internationella rekommendationerna om riktvärden baserar sig. En parameter som dock inte har beaktats då dessa gränser fastställts är längre exponeringstider. Det finns också risker med långvarig exponering för svaga elektromagnetiska fält. Här handlar det dock inte om helt säkerställda risker, utan mer om en viss grad av sannolikhet för negativa effekter. Det finns många statistiskt säkerställda studier som visar på hälsorisker, men ofta är det så att de resultat olika forskargrupper presenterar inte är helt samstämmiga. Medicinsk expertis brukar också ange att orsaksmekanismerna är okända. Det finns dock flera intressanta hypoteser som ger möjliga förklaringsmodeller. Den omständigheten att elektricitet fyller en viktig funktion i levande organismer innebär givetvis en möjlighet till påverkan även av svaga externa fält. Livet på jorden har också under lång tid utvecklats under en miljö bestående av ett jordmagnetiskt fält och annan naturlig elektromagnetisk strålning. Frågan är på vilket sätt evolutionen påverkat livet med anledning av detta? Efter olika studier vet vi att vissa djurarter orienterar sig efter det jordmagnetiska fältet. Vi vet också att dessa djurarter, liksom människan, innehåller magnetiskt material i form av magnetit. Detta material fungerar utmärkt som en detektor för magnetfält. En teori är därför att vi utvecklat olika funktioner som bygger på känslighet för externa magnetfält i olika avseenden, vilka kan störas av mänskligt förorsakade fält. Det har också upptäckts att elektromagnetiska fält, under vissa betingelser, ger upphov till biologiska effekter som kan förklara de sjukdomar långtidsexponering misstänks ge upphov till. Här finns det flera intressanta hypoteser som undersöks i syfte att få ytterligare kunskap om orsakssambanden. 5.2 Undersökningsmetodik 5.2.1 Jämförelse mellan olika metoder Innan vi går närmare in på de forskningsresultat som finns inom området, bör några saker nämnas om den metodik forskarna använder. Detta behövs för förståelse av de värderingar som görs. Inte minst vid en rättslig Sidan 18 av 62 tillämpningen av försiktighetsprincipen är det av betydelse att känna till förutsättningarna för de uttalanden som görs i utlåtanden av medicinsk expertis. För att undersöka riskerna med exponering för elektromagnetiska fält används flera typer av metoder som alla har sina för- och nackdelar. De metoder som används är främst epidemiologiska studier, djurförsök och så kallade in-vitro studier där det görs laborativa experiment på cellnivå. I epidemiologiska undersökningar studeras förekomsten av olika sjukdomar i befolkningen samt faktorer som påverkar denna förekomst. Syftet är att finna samband mellan sjukdomar och exponering för faktorer som exempelvis elektromagnetiska fält. En nackdel med denna metod är dock att den har svårt att detektera små effekter, vilket det ofta är fråga om då det gäller exponering för svaga elektromagnetiska fält. Det är svårt att skilja små effekter från inga effekter alls. Avsaknaden av resultat behöver inte betyda att ett orsakssamband saknas utan kan också betyda att mätmetoden inte är tillräckligt tillförlitlig för att detektera sambandet. Epidemiologiska studier utgör dock i regel den enda möjligheten att studera samband mellan elektromagnetiska fält och hälsoeffekter direkt hos människan. Visserligen görs det också vissa laboratorieexperiment med frivilliga försökspersoner, men då handlar det bara om att undersöka sådana biologiska effekter som inte anses kunna vara skadliga för hälsan. En annan nackdel med epidemiologiska studier är också att resultatet endast bygger på ett statistiskt samband mellan exponering och sjukdom, vilket inte behöver vara det samma som att exponeringen är den verkliga orsaken till hälsoeffekten. Laborativa in-vitro-studier av celler syftar till att klarlägga underliggande mekanismer som sammanbinder exponering med biologiska effekter. I förhållande till denna typ av cellstudier är laborativa in-vivo-studier med olika arter av försöksdjur mer relaterade till en verklig livssituation. Ofta är det dock vanskligt att översätta resultatet från djurstudier på människor, eftersom doser och känslighet kan variera. Ett vanligt problem inom området är att när en eller flera undersökningar visat på någon biologisk effekt har andra forskargrupper försökt upprepa experimentet utan att komma fram till samma resultat. En orsak till detta kan vara små, till synes obetydliga, fel eller olikheter i metodik och laboratorieuppställningar. Resultatet av ett experiment på en råtta kan t ex påverkas av om råttan under försöket utsätts för en miljö som stressar den på ett annat sätt än genom påverkan av elektromagnetiska fält. 5.2.2 Mer om epidemiologiska studier Epidemiologiska studier kan göras på olika sätt beroende på omständigheterna i den aktuella situationen. Den klart vanligaste metoden som används för att undersöka effekterna av elektromagnetiska fält är dock fallkontrollundersökningen. Denna metod innebär att det ur en population väljs ut en fallgrupp och en kontrollgrupp. Fallgruppen består av individer som har den sjukdom som skall undersökas och kontrollgruppen består av individer som inte har denna sjukdom. Därefter insamlas exponeringsdata och en jämförelse görs mellan exponeringen för fall och kontroller. Det mått som brukar användas för att jämföra sjukligheten hos exponerade och oexponerade individer betecknas relativ risk. Den relativa risken anger förhållandet i antalet sjukdomsfall bland de som exponerats för fälten och de som inte exponerats för fälten. Om den relativa risken är större än 1 kan det alltså vara så att fälten ökar risken för att utveckla sjukdomen. Ett mått på sannolikheten för resultatets korrekthet är statistisk signifikans. En sannolikhet om 95% för att resultatet är korrekt är den tröskel för signifikans som används i de flesta studier inom området. Ibland, t ex då det gäller barnleukemi, kan en sjukdom vara så sällsynt att det blir svårt att finna tillräckligt många sjukdomsfall, vilket kan vara en orsak till att resultatet blir statistiskt osäkert. Det kan även finnas förväxlingsfaktorer som påverkar analysen av resultatet. I en svensk studie över plastsvetsarbetare, vilka exponeras för höga elektromagnetiska fält, har man t ex funnit att 30% av svetsarna hade ögonskador mot endast 10% av de personer i studien som hade andra arbetsuppgifter. Den relativa risken var alltså 3. Här gick det dock inte att dra några säkra slutsatser om att fälten orsakat ögonskadorna, eftersom även flyktiga kemiska ämnen som avges från plasten kan ge upphov till ögonskador.32 Fynden i en studie måste först och främst beaktas mot bakgrund av hur väl forskarna lyckats kontrollera olika felkällor. Det finns även andra kriterier som brukar användas vid utvärderingen av om det finns ett 32 Hansson Mild et al, 1987 s.41f Sidan 19 av 62 orsakssamband mellan exponering och sjukdom. I detta sammanhang brukar ofta Hills kriterier åberopas. I huvudsak har dessa följande innebörd. • Om observerade samband är starka minskar risken för att de kan förklaras av systematiska fel. En hög relativ risk gör alltså orsakssambandet troligare. • Samstämmiga fynd i studier utförda på olika befolkningsgrupper stärker tilltron till ett samband. • Hypoteser om ett orsakssamband stärks om det finns ett samband mellan den relativa risken och exponeringsnivån. • En biologiskt rimlig förklaring över sambandet mellan exponering och hälsoeffekt stärker tilltron. • Djur- och cellstudier som visar på liknande fynd stärker också tilltron. 5.3 Radio- och mikrovågsfält 5.3.1 Några viktiga egenskaper hos fälten Inom detta frekvensområde (100 kHz - 300 GHz) skiljs det på termiska och icke-termiska effekter. De termiska effekterna är allmänt accepterade som hälsofarliga och det finns också internationella rekommendationer om riktvärden som anger vid vilka nivåer strålningen anses skadlig. Detta gäller även icke-termiska effekter för frekvenser upp till 10 MHz. Då det gäller effekterna av en längre tids exponering för strålning som ligger under dessa riktvärden råder det dock en större osäkerhet. Det finns vissa generella egenskaper hos de radiofrekventa fälten som har betydelse för frågan om vilka biologiska effekter som kan uppkomma. De sätt på vilket fälten tränger in i den exponerade vävnaden är beroende av frekvensen. Ju lägre frekvens, desto djupare tränger fälten in i vävnaden. En mobiltelefon som hålls nära örat ger t ex upphov till exponering endast några centimeter in i skallen, eftersom energin absorberas så snabbt vid mobiltelefonifrekvens.33 Vid bedömning av de icke-termiska effekterna bör man också uppmärksamma den omständigheten att människans naturliga fält är av betydligt lägre frekvens än de radiofrekventa fälten. Magnetfältskomponenten av de radiofrekventa fälten inducerar därför strömmar i kroppen som till frekvens starkt avviker från kroppens egna strömmar. De elektriska fälten förändras dock av kroppen. Detta innebär dels att fältstyrkan dämpas, men också att frekvensen ändras. Konduktiviteten hos biologisk vävnad är sådan att elektriska fält runt 100 MHz genererar strömmar i kroppen med frekvens som påminner om människans naturliga elektricitet. Även formen på fälten har visat sig vara av betydelse för de biologiska effekterna. Det skiljs på sinusformade vågor och pulsad strålning. Vid samma energiabsorption från de två strålningstyperna har det visat sig att de pulsade fälten ger större biologisk respons. Det går t ex att höra pulsmodulerade fält vid frekvenser mellan 200 MHz och 6,5 GHz.34 5.3.2 Säkerställda hälsorisker och riktvärden De hälsorisker med radiofrekventa fält som anses säkerställda är dels den termiska effekten och dels påverkan på nervsystemet. Inom frekvensområdet mellan 100 kHz och 10 MHz har man visat att den dominerande effekten av strålningen övergår från att stimulera nerver och muskler till termisk uppvärmning av kroppen. I en laborativ studie med frivilliga försökspersoner har det upptäckts att den primära effekten av exponering för strålning vid 100 kHz är att nervsystemet retas, medan huden istället värms upp vid 10 MHz.35 Då det gäller effekterna på nervsystemet kommer dessa att behandlas utförligare i samband med effekterna av de lågfrekventa fälten. För människan och vissa djurarter är värmekänslighet och termoreglering förknippad med hypotalamus och termiska receptorer i hud och kropp. Information om temperaturförändringar överförs via det centrala nervsystemet och det endokrina körtelsystemet. Detta innebär att en organism reagerar både fysiologiskt och beteendemässigt på uppvärmning. Termiska effekter i form av en höjd kroppstemperatur har vi alla känt av vid fysisk aktivitet och i samband med feber vid sjukdomstillstånd. Från laborativa försök på människor har vi även fått information vid vilka strålningsnivåer en känsla av uppvärmning uppträder i kroppen. Genom olika studier har vi också god kontroll över vilka temperaturökningar människan klarar av. Ökningar av människans kroppstemperatur med mer än 1-2 Ahlbom et al, 2000 s.3160 ICNIRP, 1998 s.506 35 ICNIRP, 1998 s.504 33 34 Sidan 20 av 62 °C anses kunna ge negativa hälsoeffekter. I djurförsök och andra laborativa experiment har det, genom exponering för starka radiofrekventa fält, upptäckts en rad fysiologiska effekter vid en temperaturökning i denna storleksordning. Några exempel på sådana effekter är förändringar i nervsystemsfunktion, immunförsvar samt syn- och reproduktionsförmåga.36 Strålningens effektutveckling per viktenhet i kroppen anges i ett SAR-värde. Tröskeln för oreparerbara termiska skador på människa anses vara ett SAR-värde större än 4 W/kg. I ett flertal laborativa undersökningar på frivilliga försökspersoner har det visats att exponering för strålning av ett SAR-värde mindre än 4 W/kg inte ger någon förhöjd kroppstemperatur som överstiger 1 °C. I samverkan med viss medicinering är dock människan känsligare för termisk stress. Även lägre nivåer av radiofrekvent energi ger upphov till en mindre uppvärmning, men denna värme avyttras med hjälp av kroppens normala temperaturregleringssystem.37 För vissa djurarter har det dock upptäckts att termiska effekter uppträder vid lägre SAR-värden. Vissa djur är också känsligare för en temperaturökning. På apor har det t ex upptäckts beteendeförändringar redan vid temperaturökningar på 0,2 - 0,3 °C i hypotalamusregionen.38 Då det gäller riktvärden har ICNIRP angivit grundläggande begränsningar i SAR-värden, och ICNIRP har även översatt dessa begränsningar till referensnivåer av direkt mätbara storheter. För yrkesmässig exponering har ICNIRP, inom frekvensområdet 100 kHz – 10 GHz, satt begränsningen 0,4 W/kg som ett medelvärde för hela kroppen. För allmänhetens exponering är denna gräns 0,08 W/kg. Dessa begränsningar anses ge en säkerhetsmarginal för faktorer som en hög omgivningstemperatur och en hög nivån av fysisk aktivitet. För fjärrfältsförhållanden finns det också referensvärden för strålningstäthet (W/m2). De gränser ICNIRP givit för allmänhetens exponering har även rekommenderats av EU. Även i Sverige har arbetarskyddsstyrelsen och SSI givit föreskrifter med gränsvärden för högfrekventa fält. Referensvärdena varierar dock med frekvensen på ett komplext sätt. I tabell 1 har jag därför valt att endast redovisa gränserna för några av de mest använda frekvenserna.39 ICNIRP, 1998 s.504f ICNIRP, 1998 s.505ff och WHO, 2000 s.2 38 ICNIRP, 1998 s.505 39 För en komplett redogörelse hänvisas till ICNIRP, 1998, EU-rekommendation 1999/519/EG, AFS 1987:2 och SSI FS 1995:3. 36 37 Sidan 21 av 62 Frekvens 27 MHz (Svetsning mm) 900 MHz (Mobiltelefoni) 1.8 GHz (Mobiltelefoni) 2.45 GHz (Mikrovågsugn) Allmänhetens exponering (EU och ICNIRP) 2 W/m2 4.5 W/m2 9 W/m2 10 W/m2 Yrkesmässig exponering (ICNIRP) 10 W/m2 22.5 W/m2 45 W/m2 50 W/m2 Yrkesmässig exponering, 1 sek (AFS 1987:2) 250 W/m2 250 W/m2 250 W/m2 250 W/m2 Yrkesmässig exponering, 6 min (AFS 1987:2) 50 W/m2 10 W/m2 10 W/m2 10 W/m2 Allmänhetens exponering vid torkning med mikrovågor (SSI FS 1995:3) 2 W/m2 4.5 W/m2 9 W/m2 10 W/m2 Tabell 1. Fastställda gränsvärden för de vanligast förekommande frekvenserna. Som synes har arbetarskyddsstyrelsen satt olika gränsvärden beroende på om exponeringstiden är 1 sekund eller 6 minuter. Övriga gränsvärden grundar sig på ett tidsmedelvärde på 6 minuter. 5.3.3 Misstänkta hälsorisker 5.3.3.1 Allmänt Det är mycket ovanligt att människor exponeras för så starka radiofrekventa fält att gränsvärdena överskrids. Vid exponering för fält på lägre nivåer är det känt att risker kan uppkomma för personer med pacemakers, inplanterade defibrillatorer och likande medicinsk utrustning. Den diskussion som pågår om risker med strålning från mobiltelefoner och basstationer för mobiltelefoni handlar dock om sådana icke-termiska effekter som inte anses vara säkerställda. Biologiska effekter har upptäckts i några undersökningar, men i andra studier har man inte lyckats verifiera resultaten. De flesta undersökningar som gjorts inom området avser effekter vid relativt korta exponeringstider. Vissa av de effekter forskarna sett indikationer på är dock av en sådan karaktär att de antyder risker för negativa hälsoeffekter efter en längre tids exponering. Ett exempel på detta är de indikationer som finns på att fälten påverkar den barriär som hindrar gifter i blodet från att tränga in i hjärnan och skada nervceller. På lång sikt kan detta öka risken för demenssjukdomar och demens. Det finns dock, mig veterligen, inga epidemiologiska studier som undersökt om långvarig exponering för högfrekventa fält medför någon ökad risk för demens. Av denna anledning är kunskapsläget osäkert. Under de senaste åren har det gjorts ett par epidemiologiska studier avseende samband mellan mobiltelefonanvändning och cancer, men mobiltelefonerna har inte varit tillgängliga för den stora allmänheten i så många år, vilket innebär en begränsning i möjligheterna att undersöka långtidseffekterna av mobiltelefoni. 5.3.3.2 Påverkan av blodhjärnbarriären och nervsystemet Blodhjärnbarriären utgörs av ett cellager som avskiljer det blod som cirkulerar i hjärnans blodkärl från nervvävnaden. Barriären släpper in syre och näringsämnen och ser till att släppa ut koldioxid och avfallsprodukter i blodomloppet. Barriären har också som syfte att hindra giftiga ämnen att tränga in i och skada hjärnan. Ett relativt stort antal djurstudier, främst på råttor, har gjorts för att undersöka i vad mån exponering för fält inom frekvensområdet 0,9 - 2,8 GHz ökar genomsläppligheten för olika ämnen genom blodhjärnbarriären. De studier som utförts har skilt sig åt avseende såväl exponeringsnivåer som andra metodfrågor som kan påverka resultatet. Den slutsats av studierna som anses accepterad är att en ökad genomsläpplighet i blodhjärnbarriären uppträder vid exponeringsnivåer som är tillräckliga för en temperaturökning. Det bör dock också noteras att 8 av totalt 19 studier visar på en icke-termisk effekt på blodhjärnbarriären.40 40 Bergqvist et al, 2000 s.18. Rapporten avser kunskapsläget fram till februari år 2000. Sidan 22 av 62 En aktuell studie som visat på icke-termisk påverkan av blodhjärnbarriären hos råttor har utförts vid Lunds universitet.41 I denna studie har Lundaforskarna kommit fram till att blodproteinet albumin släpps in genom barriären vid mikrovågsstrålning av så låg intensitet att den endast ger ett SAR-värde under 1 mW/kg. Effekten uppkommer alltså redan på en sådan nivå att den kan orsakas av strålningen från basstationer för mobiltelefoni. Resultatet av studien var också att det fanns ett fönster vid de riktigt låga effekterna där hjärnan påverkades som mest. Då fälten ökades till några watt minskade effekten på råttorna. Genom andra försök med att spruta in albumin i hjärnan på råttor vet man att låga halter kan skada hjärnans nervceller. Eftersom blodhjärnbarriären fungerar på ett likande sätt hos människor som hos råttor, är det möjligt att fält av mobiltelefonifrekvens kan skada eller döda mänskliga hjärnceller. Detta kan leda till sjukdomar som bland annat MS, Parkinsons eller Alzheimer. Det finns även studier som visar på att svaga högfrekventa fält kan ge biologiska effekter i form av annan påverkan av nervsystemet. Några studier med frivilliga försökspersoner har, genom mätningar med EEG, indikerat förändringar av hjärnaktivitet. Dessa fynd har dock inte kunnat bekräftas i alla studier som gjorts i ämnet. I en tysk studie från 1996 visades också att exponering för en GSM-telefon påverkade människors sömnprocess bland annat genom att minska tiden i REM-sömn. Några forskargrupper har försökt upprepa studien, men endast vid ett tillfälle har det lyckats säkerställa ett liknande resultat. I några äldre studier på råttor har det även noterats en störning av minnesfunktioner efter exponering för radiofrekventa fält av lägre intensiteter.42 5.3.3.3 Cancer Det finns endast ett fåtal epidemiologiska studier av cancerrisker vi exponering för radiofrekventa fält. De är också bristfälliga då det gäller exponeringsdata, vilket brukar vara en omständighet som ofta innebär att riskerna undervärderas. Av de studier som har utförts är det i de flesta fall så att man misslyckats med att påvisa någon signifikant ökad risk för olika typer av cancer bland personer som under lång tid exponerats för radarstrålning och andra högfrekventa fält. Det finns också studier där det rapporterats en ökad cancerrisk. Detta gäller bland annat några studier där det påvisats en ökad risk för leukemi hos militär personal som under en längre tid utsatts för högfrekventa fält från radarsystem. Det finns även ett par epidemiologiska studier rörande mobiltelefonianvändning och cancer. Hos de mobiltelefonanvändare som fått hjärncancer upptäcktes det en tendens till ett samband mellan den sida av hjärnan tumören satt på och den sida de använt telefonen på. Studierna gav dock inget stöd för hypotesen att riskerna för hjärncancer totalt sett skulle öka genom användning av mobiltelefon.43 På genetiskt manipulerade möss som utvecklar tumörer spontant finns det en studie där det funnits en ökning av tumörförekomsten (lymfom) vid exponering för elektromagnetiska fält vid frekvensen 900 MHz, pulsade med 217 Hz. Strålningens intensitet i detta försök visade att resultatet inte kan förklaras med någon termisk effekt. Det finns även en annan studie där råttor som exponerats för måttliga nivåer av radiofrekventa fält uppvisat tecken på DNA-skador. Även om detta endast rör sig om ett par enstaka djurstudier antyder resultaten att det kan finnas någon icke-termisk mekanism i organismer som leder till att högfrekvent strålning ger upphov till cancer. I flertalet av de djurförsök som utförts har det dock inte påvisats något samband mellan svaga radiofrekventa fält och tumörförekomst eller tumörtillväxt.44 Det finns ett stort antal in vitro studier där olika celltyper testats för påverkan på genetiskt material. De studier som gjorts, med så låga intensiteter att inga termiska effekter uppkommer, har dock i de flesta fall misslyckats med att påvisa en sådan effekt. Det finns dock några studier som antyder en synergistisk effekt av samtidig exponering för radiofrekventa fält och andra kemiska ämnen som är kända för att skada DNA. Det har även undersökts påverkan på andra cellulära processer. I några studier har det funnits icke-termiska effekter på DNAsyntes och transformering av celler, men dessa upptäckter har inte bekräftats i andra studier.45 5.3.3.4 Andra upptäckter Det finns ett antal epidemiologiska studier rörande påverkan på reproduktionen. Resultaten är dock inte entydiga. Några studier har visat på en förhöjd risk för missfall och födseldefekter på arbetsplatser där gravida kvinnor Björkstén, 1999 s.4 Bergqvist et al, 2000 s.17 43 ICNIRP, 1998 s.504 och Bergqvist et al, 2000 s.16f 44 ICNIRP, 1998 s.506 och Bergqvist et al, 2000 s.16 45 ICNIRP, 1998 s.507 och Bergqvist et al, 2000 s.15 41 42 Sidan 23 av 62 arbetat under exponering från högfrekventa fält. I några andra liknande studier har det däremot inte påvisats några signifikanta effekter. Dessa studier om hur reproduktionen påverkas har dock stora brister i data om verkliga exponeringsnivåer och i många fall litet antal individer i fallgruppen.46 I en studie har det upptäckts en ökning av blodtryck vid exponering för sådana fält som genereras av mobiltelefoner (GSM). Det finns även några enstaka rapporterade fall av stroke vid mobiltelefonanvändning.47 Det finns också rapporter om lindrigare symtom som kan orsakas av svagare radiofrekvent strålning. Det handlar då om huvudvärk, sömnsvårigheter, impotens och ont i magen. Ett exempel på detta är amerikanska ambassaden i Moskva, som under många år bestrålades med mikrovågor av varierande frekvens, riktning och intensitet. Högsta upptäckta intensitet var 0,18 W/m2 och frekvensen varierade mellan 0,6 och 9,5 GHz. Ur personalens sjukjournaler fanns det information om att besvär som illamående och andra konditionssymtom var ovanligt ofta förekommande. Studien gav dock inget stöd för någon slutsats om att strålningen, i detta fall, skulle ha givit upphov till någon ökad risk för bestående och allvarligare effekter på hälsan.48 Det har även utförts ett antal studier över immunsystemets påverkan av radiofrekventa fält. Såväl provrörsförsök med olika cellsystem som djurförsök har utförts. Resultatet tyder på att exponering för fält, av sådan intensitet att termiska effekter uppkommer, tycks inverka på vissa processer i immunsystemet. Då det gäller svagare fält finns det också några studier som indikerat någon form av påverkan på immunsystemet, men i flertalet studier har det inte upptäckts någon sådan effekt.49 Det finns också undersökningar som antyder att de radiofrekventa fälten ändrar cellernas förökningstakt, ändrar enzymaktiviteten eller påverkar generna via cellernas DNA. Vid frekvensen 41-42 GHz har det t ex visats att tillväxttakten hos jästceller påverkas. Dessa effekter är dock inte helt klarlagda, och kunskaperna om deras innebörd för människors hälsa är inte heller tillräckliga.50 En annan intressant upptäckt är att svaga fält ändrar kalciumjonernas rörelsemönster i biologisk vävnad. Denna effekt uppträder vid högfrekventa fält som amplitudmoduleras med mycket låga frekvenser (6 - 20 Hz). Fyndet är alltså också relevant för de lågfrekventa fälten och kommer därför att behandlas utförligare i detta sammanhang. Se närmare i kapitel 5.4.3.2. 5.4 Lågfrekventa fält 5.4.1 Allmänt Det lågfrekventa området omfattar tidsvarierande fält upp till 100 kHz. Det är dock fält av kraftfrekvens (50 Hz) som är vanligast förekommande i vår miljö och det är också vid denna frekvens som det finns flest undersökningar av de biologiska effekterna. De lågfrekventa fälten ger inte någon större absorption av energi i kroppen. Inte ens starka fält påverkar därmed kroppstemperaturen i någon nämnvärd grad. Fälten inducerar dock strömmar i kroppen, vilka kan påverka kroppens egna naturliga fält. Fält kan också indirekt orsaka skador genom att spänningssätta föremål som människor kommer i kontakt med. För starkare fält har det visats vid vilka nivåer hälsorisker uppkommer. Med stöd av denna information har det också givits internationella rekommendationer om riktvärden. Dessa riktvärden avser dock endast akuta och säkerställda hälsoeffekter. Det finns även misstankar om att exponering för svaga fält under lång tid kan förorsaka hälsorisker. Detta gäller bland annat cancer och demenssjukdomar. Särskilt då det gäller risker för leukemi hos barn har det utförts många epidemiologiska studier, och här finns det också ett visst stöd för vid vilken flödestäthet riskerna börjar öka. Dessa resultat är mycket viktiga för de juridiska ställningstaganden som görs i syfte att reducera riskerna. Såväl elektriska som magnetiska fält kan generera onaturliga strömmar i kroppen. Magnetfälten anses dock ofta som ett allvarligare hot mot hälsan, eftersom de går obehindrat genom människokroppen utan att förändras. De ICNIRP, 1998 s.504 Bergqvist et al, 2000 s.18 48 Suess et al, 1989 s.143f 49 Bergqvist et al, 2000 s.19 50 Suess et al, 1989 s.136ff 46 47 Sidan 24 av 62 elektriska fälten dämpas av såväl biologisk vävnad som annat material. Det finns även experimentella försök som visat att magnetfält ger kraftigare biologiska effekter än elektriska fält. Det kan även finnas andra förklaringar till detta. Såväl människan som många djur innehåller små mängder magnetit, vilket är ett material som är mycket känsligt för magnetfält. Då det gäller orsaksmekanismerna bakom de misstänkta hälsoriskerna vet vi dock inte så mycket. Det finns dock vissa upptäckter som kan ligga till grund för hypoteser som förklarar de resultat man funnit i epidemiologiska studier. Detta gäller bland annat den omständigheten att externa elektromagnetiska fält kan förändra kalciumjonernas rörelsemönster i kroppen. Det finns också vissa belägg för att bildningen av hormonet melatonin påverkas av fälten. 5.4.2 Säkerställda hälsorisker 5.4.2.1 Direkta effekter och riktvärden På cellnivå kan såväl elektriska som magnetiska fält aktivera jonströmmen genom cellmembranet och därmed påverka nervsystemet. Experiment har utförts i syfte att fastställa vid vilka inducerade strömtätheter denna effekt uppkommer. För det flesta celler krävs en strömtäthet på 10 - 20 A/m2 för att generera nervimpulser med ett externt fält. De längre nervceller som ligger parallellt med strömriktningen kan dock aktiveras vid lägre strömtätheter.51 Andra effekter på nervsystemet har dock upptäckts vid påverkan av betydligt lägre strömmar. Nervsystemet är känsligast för frekvenser mellan några få hertz upp till 1 kHz. Inom detta frekvensområde har det upptäckts biologiska effekter vid strömtätheter på 2 mA/m2. De säkerställda upptäckter som gjorts om negativ påverkan på människors hälsa avser dock något högre strömtätheter.52 Magnetofosfen är ett ljusfenomen som uppstår då strömmar induceras i ögat och stimulerar näthinnan. I laboratorieexperiment med frivilliga försökspersoner har man upptäckt att effekten är starkt frekvensberoende och har sitt maximum vid 20 Hz. Vid denna frekvens uppkommer ljusfenomenet vid en strömtäthet på omkring 10 mA/m2. Tester har även visat att försökspersoner som exponerats för strömtätheter ned till 10 mA/m2 i huvudet har uppvisat förändringar i hjärnans förmågan till mer komplexa resonemang. Genom mätningar med EKG har det vidare upptäckts att strömtätheter i denna storleksordning ger upphov till en något minskad hastighet i försökspersoners hjärtslag.53 Då det gäller riktvärden har ICNIRP angivit grundläggande begränsningar i strömtäthet, och ICNIRP har även översatt dessa begränsningar till referensnivåer av direkt mätbara storheter. För yrkesmässig exponering av huvud och kropp för elektriska och magnetiska fält har ICNIRP satt begränsningen 10 mA/m2 inom frekvensområdet 4 Hz till 1 kHz. Då det gäller allmänhetens exponering är begränsningen satt till 2 mA/m2, vilket innebär att man har lagt till en säkerhetsmarginal.54 Referensnivåer är även satta för de elektriska och magnetiska fält som anses inducera dessa strömtätheter. De riktvärden ICNIRP givit för allmänhetens exponering har även rekommenderats av EU. Referensvärdena varierar dock med frekvensen på ett komplext sätt. I tabell 2 har jag därför valt att endast redovisa gränserna för ett par av de mest använda frekvenserna.55 Frekvens Allmänhetens exponering Yrkesmässig exponering 16 2/3 Hz (Järnväg) El-fält Magnetfält 10 kV/m 300 µT 20 kV/m 1.5 mT 50 Hz (Kraftnätet) El-fält Magnetfält 5 kV/m 100 µT 10 kV/m 500 µT Tabell 2. Referensvärden för kraft- och järnvägsfrekvens enligt ICNIRP. 5.4.2.2 Indirekta effekter och riktvärden Indirekta effekter av elektromagnetiska fält kan uppkomma vid fysisk kontakt mellan en person och ett elektriskt Suess et al, 1989 s.194 ICNIRP , 1998 s.501 53 ICNIRP, 1998 s.500ff och Suess et al, 1989 s.217 54 ICNIRP, 1998 s.509 55 För en komplett redogörelse hänvisas till ICNIRP, 1998 och EU-rekommendation 1999/519/EG 51 52 Sidan 25 av 62 ledande föremål som blivit uppladdat genom att befinna sig i fältet. I denna situation kan två fenomen av biologiskt intresse uppkomma. Vid det ögonblick föremålen kommer i kontakt med varandra uppkommer en urladdning som ger upphov till en enstaka strömspik (transient) i syfte att reducera potentialskillnaden. Även därefter, då kontakt har etablerats mellan personen och det ledande föremålet, flyter det en kontaktström mellan dem. Problemet kan illustreras genom det fall då en person som är ansluten till jordpotential vidrör ett större ojordat föremål, t ex en buss, som befinner sig under en högspänningsledning. Vid beröring leds då den ström som inducerats i bussen genom personen till jord. Den strömstyrka det blir fråga om i detta fall är på en sådan nivå att den i vart fall ger personen obehag. De biologiska effekterna är beroende av såväl frekvens som strömstyrka. Människan är som känsligast för kontaktströmmar inom frekvensområdet 10 - 100 Hz, vilket alltså innefattar kraftfrekvensen. Känsligheten är också lite individuell. Män, kvinnor och barn har tröskelnivåer som skiljer sig lite åt. För kraftfrekvens redovisar ICNIRP följande tröskelvärden. Kontaktströmmar i styrka 0,2 - 0,4 mA ger lättare obehag, 0,9 - 1,8 mA ger smärta vid fingerkontakt och den s k "let-go"-tröskeln ligger på 8 - 16 mA. Vid kontaktströmmar över "letgo"-tröskeln får den drabbade personen en elektrisk chock, vilket kan resultera i andningssvårigheter, brännskada eller att nervsystemet påverkas på ett sådant sätt att personen kan få kramp. Kramptillståndet innebär att om en person t ex håller handen runt ett strömförande föremål kan han inte öppna handen för att släppa taget. I intervallet 12 - 23 mA finns risk för en ännu allvarligare chock. Särskilt om strömmen i en större utsträckning passerar hjärtat, finns risk för hjärtkammarflimmer, vilket inom kort leder till döden om inte hjärtats funktion kan återställas.56 I EU-rekommendationen anger man en referensnivå för maximal kontaktström vid kontakt med ledande föremål. Syftet med denna nivå är att undvika biologisk reaktion hos olika personer oberoende av ålder och kön. Inom frekvensintervallet 0 Hz till 2,5 kHz har man angivit referensnivån 0,5 mA. För högre frekvenser tillåts en högre maximal kontaktström.57 5.4.3 Misstänkta hälsorisker 5.4.3.1 Hypoteser om orsaksmekanismer De strömmar som induceras i kroppen av externa elektriska och magnetiska fält är normalt sett mycket svagare än de naturliga strömmar i kroppen som man mäter upp med EEG eller EKG. Ändå kan de mänskliga cellerna urskilja dessa onaturliga strömmar ur kroppens eget "brus" av elektriska signaler. Som vi återkommer till senare är det styrkt att svaga elektromagnetiska fält kan påverka olika cellfunktioner, som t ex förmågan att ta upp och ge ifrån sig kalcium. Vad är då förklaringen till detta? En teori är att kommunikationen mellan nervceller inte endast går via synapsanslutningarna, utan att cellerna även är känsliga för och påverkas av den externa elektriska miljö som finns mellan cellerna. De naturliga fält som förekommer här är betydligt svagare än de som används för att styra synapskommunikationen, och kan därför också störas av svagare fält.58 Självorganisation är också en modell som diskuteras i sammanhanget. Modellen förklarar hur biologiska system byggs upp på cellnivå och kan jämföras med hur små iskristaller bildar välordnade snöflingor. Bygget kan dock påverkas och saboteras av en mycket liten störning. På detta sätt skulle även ett svagt fält kunna störa cellbygget.59 En annan hypotes bygger på den omständigheten att vi har magnetiskt material i form av magnetit i hjärnan. Detta material är mycket känsligt för magnetfält och kan användas i en kompass eller annan detektor för att känna av magnetfält. Magnetfält kan alltså påverka magnetitpartiklar, vilka i sin tur kan påverka biologiska funktioner. Det finns dock inte så mycket magnetit i hjärnan. Antalet partiklar är färre än antalet celler i hjärnan.60 Detta hindrar dock inte att magnetit som t ex är lokaliserat till tallkottkörteln skulle kunna påverka detta organs funktion. I kapitel 5.4.3.3 återkommer vi till frågan om hur tallkottkörtelns produktion av hormonet melatonin misstänks påverkas av magnetfält. En annan teori bygger på att bildningen av fria radikaler underlättas, genom att det lokala fältet kring magnetitpartiklarna hjälper radikalparen att brytas upp.61 ICNIRP, 1998 s.503 och SOU 1995:108 s.139 Rekommendation 1999/519/EG Suess et al, 1989 s.194f 59 Wallerius, 1999. Artikeln bygger på en intervju med Sheila Galt vid institutionen för biomagnetik vid Chalmers tekniska högskola. 60 ICNIRP, 1998 s.501f 61 Wallerius, 1999 56 57 58 Sidan 26 av 62 Jonparametrisk resonans är en förklaringsmodell som beskriver hur halten av joner ändras när cellerna utsätts för fält. I kapitel 5.4.3.2 diskuteras en sådan resonanseffekt för kalciumjoner. Detta resonansfenomen styrs av jonens laddning, massa och påverkan av externa fält. Olika joner påverkas därför vid olika frekvenser och fältstyrkor.62 5.4.3.2 Kalciumeffekten I in vitro studier har man undersökt hur cellmembranens utbyte av joner påverkas av exponering för elektromagnetiska fält. I försök med hjärnvävnad från kyckling och katt upptäckte Blackman redan 1982 en förändring i cellernas kalciumutbyte. Effekten upptäcktes vid exponering för både lågfrekventa fält och radiofrekventa fält som amplitudmodulerats med lågfrekventa fält. Maximal effekt uppkom vid 16 Hz, men förkommer även i andra frekvensfönster. Vid 16 Hz uppträdde kalciumeffekten redan vid mycket svaga fält, vilka endast inducerar en strömtäthet i kroppen runt 1 nA/m2. Blackmans upptäckter har därefter bekräftats i en rad liknande försök.63 En forskargrupp i Umeå har också funnit en förklaring till effekten. De har upptäckt att magnetfält aktiverar en receptor i cellmembranet. Receptorn sätter igång ett signaleringssystem i cellen som gör att inre depåer av kalcium öppnas och att också kalcium utanför cellen strömmar in. Haltökningen får cellen att svara med att stänga av kalciumtillförseln. Magnetfältet ger därmed upphov till svängningar i kalciumnivåerna. Vissa exponerade celler släpper in kalcium redan efter någon minuts exponering. Halten av fria kalciumjoner oscillerar därefter med oregelbunden rytm. Då exponeringen upphör, återställs balansen efter några minuter.64 Kalciumoscillationer spelar bland annat en betydelsefull roll för cellprocessens tillväxt och differentiering. Även utvecklingen av cancer anses kunna vara kopplad till effekten. Man har funnit att kalciumrörelserna i vart fall skulle kunna förstärka effekten av andra promotorer för utveckling av cancerceller. Det är även känt att prestationsförmåga och minne står i relation till halten av fria kalciumjoner i hjärnbarken. Labyrintförsök med råttor tyder t ex på att exponering för magnetfält kan medföra nedsatt prestationsförmåga, vilket skulle kunna förklaras av kalciumeffekten.65 5.4.3.3 Påverkan av melatoninproduktionen Det är möjligt att elektromagnetiska fält kan störa de signaler som styr körtlarnas hormonproduktion. I ett antal studier har det därför undersökts eventuella samband mellan exponering för elektromagnetiska fält och kroppsnivåer av olika hormoner. Melatonin utsöndras via tallkottkörteln och är av stort intresse, eftersom nivåvariationer hos detta hormon anses ha betydelse för många av de biologiska effekter elektromagnetiska fält ger upphov till. Melatonin styr bland annat dygnsrytm, sinnestämning och välbefinnande. Det har utförts epidemiologiska studier som visar att elektriker kan få vissa neurologiska besvär vid långvarig exponering för elektromagnetiska fält. Det finns bland annat indikationer på att de har större problem med koncentrationsförmågan än andra. Det har även konstaterats att de ofta har besvär som huvudvärk, trötthet, nedstämdhet, oro, ängslan och nedsatt sexualdrift. En omfattande svensk studie har också visat att sambandet mellan symtom och yrkesexponering förstärks med exponeringstiden. Det finns även ett par amerikanska studier som visat på ökad självmordsrisk hos elektriker som utsatts för höga fältstyrkor, vilket skulle kunna förklaras av depression på grund av för låg melatoninhalt.66 I en svensk studie, med sexton frivilliga försökspersoner, har det också upptäckts att sömnförändringar uppträder vid exponering för magnetfält (1 T, 50 Hz) nattetid. Mätningar med EEG-teknik visade en reduktion av djupsömnen (REM-sömnen) och tendens till allmän sömnstörning i samband med exponeringen. REM-sömnen anses bland annat vara viktig för vårt mentala välbefinnande. En teori om vad som är orsaken till denna effekt är att påverkan av magnetfält ger en lägre halt av melatonin i kroppen.67 Effekter som kan ha ett samband med melatoninhalten uppkommer dock inte endast av magnetfält. Upprepade försök med frivilliga försökspersoner har även visat att elektriska fält av storleksordningen 2 V/m vid 10 Hz kan störa människans dygnsrytm.68 Melatonin hämmar också tillväxten av vissa cancertyper. Vid försök på bröstcancerceller har det visat sig att Wallerius, 1999 Suess et al, 1989 s.195 och 206f och ICNIRP, 1998 s.502 64 Elforsk, 1998 s.17 och Atterstam, 1995 s.8 65 Elforsk, 1998 s.17f 66 Elforsk, 1998 s.14, Bergqvist et al, 1998 s.58f och Wallerius (2000) 67 Elforsk, 1998 s.14 och Bergqvist et al, 1998 s.58f 68 Suess et al, 1989 s.208 62 63 Sidan 27 av 62 magnetfältsexponering blockerar melatoninets tillväxthämmande verkan. Melatonin är dessutom en stark antioxidant med förmåga att neutralisera skadliga fria radikaler i cellerna.69 I några djurstudier på gnagare har det upptäckts att en ström på omkring 2 mA/m2 vid nätfrekvens reducerar melatoninbildningen i tallkottkörteln. Förändringarna i tallkottkörteln upptäcktes dock först efter några veckors exponering. På människan har flera studier gjorts vid exponering för liknande strömtätheter, men här har man inte lyckats se samma tydliga effekt.70 5.4.3.4 Leukemi och andra former av cancer Cancer är en sjukdom som anses vara orsakad av en rad samverkande faktorer där födans sammansättning och tobaksrökning är de i särklass viktigaste riskfaktorerna. Då det gäller elektromagnetiska fält har NIEHS (National Institute of Environmental Health Services i USA) klassat detta som en möjlig carcinogen faktor. Bakgrunden till denna klassificering är att de anser att det finns begränsade belägg för carcinogenicitet i epidemiologiska studier av människa, medan stöd saknas i djurstudier.71 Efter det att Wertheimer och Leeper 1979 publicerade den första amerikanska studien som visade på ett samband mellan barncancer och magnetfält i hemmen har det gjorts många studier inom området. Fram till och med år 2000 har det utförts närmare 20 studier avseende cancer, främst leukemi, hos barn som varit bosatta nära kraftledningar. Studierna skiljer sig lite åt i olika avseenden, men de flesta har visat på en signifikant ökad risk för att barn drabbas av leukemi.72 Eftersom dessa studier ofta ligger till grund för tillämpningen av försiktighetsprincipen, då det gäller exponering för kraftfrekventa magnetfält i bostäder, skall de viktigaste studierna presenteras lite närmare. I en studie från 1993 har Feychting och Ahlbom presenterat en omfattande svensk undersökning av personer som varit bosatta inom 300 meter från en högspänningsledning. Som exponeringsparametrar användes beräknade magnetfält utgående från kraftledningarnas historiska belastningsdata. Studien omfattade 558 kontrollpersoner och genom samkörning med cancerregistret fann forskarna 142 barncancerfall, varav 7 av fallen avsåg leukemi vid exponering för magnetfält över 0,3 µT. Resultatet från studien visade på en signifikant ökad risk vid exponering för magnetfält över 0,2 µT. Den relativa risken låg på 2,7. Vid exponering för fält över 0,3 µT befanns den relativa risken vara 3,8. För fält av denna styrka var alltså risken nästan fyrdubblad.73 En annan omfattande studie från 1997 har utförts av Linet och medarbetare. Studien omfattade 638 fall och 620 kontroller, varav 83 av fallen hade exponerats för fält över 0,2 µT och 45 över 0,3 µT. Magnetfältsexponeringen mättes bland annat upp som ett dygnsmedelvärde i barnens sovrum. För fallen utfördes mätningarna i hem där barn bott under minst 70% av de 5 år som föregått leukemidiagnosen. Motsvarande mätning gjordes även för kontrollerna. För exponering över 0,2 µT visade resultatet på en ökad risk, men denna var inte statistiskt säkerställd. Då det gäller barn som exponerats för över 0,3 µT upptäcktes däremot en signifikant ökad risk för leukemi. Den relativa risken var 1,7.74 År 1999 presenterades en omfattande engelsk studie ("UK Childhood Cancer Study"). Barn upp till 14 år i England, Skottland och Wales som bland annat fått leukemi eller hjärntumörer ingick i studien. Totalt beräknades magnetfältsexponeringen för 2226 fall och lika många kontroller. Eftersom det inte, som i de andra studierna, gjorts ett urval med utgångspunkt från bostadens närhet till kraftledningar går det dock inte att jämföra studiernas omfattning utifrån antalet studerade fall. I denna brittiska studie hade endast 21 fall exponerats för fält över 0,2 µT. De mätningar som gjordes avsåg också endast exponeringen under 1 år före diagnosen. Studien fann inga överrisker för cancer som kunde hänföras till exponeringen för magnetfält upp till 0,4 µT. För högre fält upptäcktes en ökad risk, baserad på 5 exponerade fall. Den relativa risken var 1,7.75 Sammanfattningsvis förefaller det finnas ett dos-responssamband mellan exponering och riskökning. Riskerna för att barn skall drabbas av leukemi ökar ju högre magnetfält de exponeras för. Frågan är om det går att utläsa någon tröskelnivå då riskökningen börjar uppträda? För mig förefaller det finnas svaga indikationer på att 0,2 µT Elforsk, 1998 s.17 ICNIRP,1998 s.501ff, Bergqvist et al, 1998 s.60f och Elforsk, 1998 s.18 71 Berggvist et al, 1999 s.7 72 ICNIRP, 1998 s.498f, Greenland et al, 2000 s.624ff och Berggvist et al, 1999 s.8ff 73 Feychting et al, 1993 s.476 74 ICNIRP, 1998 s.499 och Greenland et al, 2000 s.624ff 75 Bergqvist et al, 2000 s.9f 69 70 Sidan 28 av 62 skulle kunna vara en sådan kritisk gräns. Vid en sammanvägning av samtliga de studier som utförts inom området tycks det i vart fall vara så att det föreligger en ökad risk för barnleukemi vid exponering för magnetfält över 0,3 µT i bostaden.76 Det finns även ett antal studier av vuxna personer som yrkesmässigt exponerats för elektromagnetiska fält. Även om många av dessa studier har sina brister - ofta har t ex uppgift om yrkestitlar använts istället för verklig exponering - kan vissa slutsatser dras. En slutsats är att det finns ett samband mellan yrkesexponering och leukemi som sjukdomsorsak. För leukemi som dödsorsak ger dock inte studierna något stöd för hypotesen att det skulle finnas någon koppling till exponering för elektromagnetiska fält. Studierna visar även på tendenser för överrisker för hjärntumörer, testikelcancer och bröstcancer för personer som i sitt yrke utsatts för höga elektromagnetiska fält.77 Under 1997 har det redovisats en svensk studie över sambandet mellan risken för leukemi och hjärntumörer hos vuxna och den sammanvägda bostads- och yrkesexponeringen. För de som varit utsatta för mer än 0,2 µT på såväl arbetsplatsen som i hemmet upptäcktes en signifikant relativ risk på 3,7.78 Som vi varit inne på tidigare finns det inget direkt stöd i djurförsök på att långtidsexponering för elektriska eller magnetiska fält kan orsaka cancer. Under förhållandevis korta exponeringstider har det dock utförts många djurförsök. Resultat visar att gnagare behandlade med en kemisk cancerinitiator ger en ökad utveckling av bröstcancer vid exponering för kraftfrekventa magnetfält i storleksordningen 0,01 - 30 mT.79 De effekter som upptäckts då det gäller magnetfältens påverkan av kalciumjonernas rörelsemönster och bildningen av hormonet melatonin ger också vissa ledtrådar till möjliga orsaksmekanismer (se kapitel 5.4.3.2 och 5.4.3.3). Det finns även ett par svenska studier från 1999 av Nordenson och Hansson Mild, där de funnit tecken på att lokförare, som exponeras för nivåer på omkring 2 - 15 µT, har fler kromosomskador än andra personer, vilket kan vara en indikator på kommande cancerrisker.80 5.4.3.5 Demens Med demens avses olika symtom som orsakas av försämrad funktion hos hjärnan. Det kan t ex handla om svårigheter att komma ihåg saker. Som vi varit inne på tidigare finns det epidemiologiska studier som indikerar att elektriker har större koncentrationsproblem än andra, vilket kan vara ett förstadium till demens (se kap 5.4.3.3). Symtom i form av koncentrations- och minnessvårigheter diskuteras även i samband med elöverkänslighet. Alzheimers sjukdom är den vanligaste orsaken till demens och leder till att nervceller i hjärnan långsamt dör. Fram till och med 1995 hade det redovisats tre epidemiologiska studier rörande samband mellan exponering av lågfrekventa elektromagnetiska fält och Alzheimers sjukdom. En brist i dessa undersökningar har varit att det varit svårt att uppskatta den verkliga exponeringen. Resultatet indikerar dock att arbetare i yrken där de normalt sett exponeras för måttligt höga magnetfält, som t ex sömmerskor, har en ökad risk för att utveckla Alzheimer. I samtliga dessa studier visades på en mer än tredubblad risk.81 En svensk studie presenterades under 1996. Denna undersökning avsåg såväl Alzheimers sjukdom som andra orsaker till demens. Resultatet blev att högexponerade personer visade sig ha en större risk att utveckla demens i allmänhet, och också i denna studie upptäcktes en ökad risk för Alzheimers sjukdom specifikt.82 Därefter har det även tillkommit andra studier av sambandet mellan demens och yrkesmässig exponering för elektromagnetiska fält. Rent generellt tycks det föreligga en ökad risk att utveckla demens, men det är inte i alla studier som Alzheimers angivits som orsaken. I tre studier som redovisats under 1998 har det påvisats en ökad risk för utvecklandet av sjukdomen "amyotrophic lateral sclerosis" (ALS). I dessa studier låg den relativa risken mellan 2 och 5. I olika studier har det också upptäckts ökade risker för Parkinsons sjukdom och senil demens.83 Då det gäller exponeringsnivåer utgår studierna från vad som är normalt för en viss yrkeskategori. Det rör sig alltså om mycket grova uppskattningar. Johansen använder t ex indelningen 0,3 - 1,0 µT som måttlig exponering och över 1,0 µT som hög exponering för magnetfält.84 I vissa fall skiljs det även på exponeringen i andra Jmf ICNIRP, 1998 s.498f och Greenland et al, 2000 s.624ff Hamnerius, 1996 s.62 och Elforsk, 1998 s.15 78 Feychting et al, 1997 79 ICNIRP, 1998 s.502f 80 Bergqvist et al, 2000 s.10 81 Fratiglioni, 1997 82 Bergqvist et al, 1998 s.60 83 Johansen, 2000 s.539 84 Johansen, 2000 s.540 76 77 Sidan 29 av 62 avseenden. Sömmerskor utsätts t ex ofta för så kallade intermittenta fält, det vill säga fält från en symaskin som ofta slås av och på. Denna typ av exponering anses ge upphov till större biologiska effekter. 5.4.3.6 Andra upptäckter Eftersom organismer under utveckling är känsligare för förändringar än vuxna organismer har olika forskargrupper även tittat närmare på fosterutvecklingen. Skadade könsceller eller fosterskador i tidigt graviditetsskede kan ge upphov till missfall eller missbildningar. Många studier har gjorts i syfte att undersöka graviditetsutfallet hos bildskärmsarbetande kvinnor. Studierna har inte visat något stöd för att sådant arbete kan orsaka missbildningar hos fostret, men det finns däremot ett par finska studier till stöd för misstanken att magnetfält kan orsaka missfall. Detta gäller speciellt i ett tidigt graviditetsskede och vid mer än 20 timmars bildskärmsarbete i veckan. Stöd för misstankarna om fältens påverkan av fosterutvecklingen finns även i studier av kromosomförändringar. I en in vitro studie av gentoxiska effekter på fostervattenceller har det upptäckts att tre dagars exponering för 30 µT kraftfrekventa fält innebär en trefaldig ökning av antalet kromosomförändringar. En svensk studie har också visat på en fyra gånger förhöjd frekvens av allvarliga kromosomskador bland lokförare, vilka exponeras för höga magnetfält av frekvensen 16 2/3 Hz.85 Det har även studerats om elektromagnetiska fält kan ge upphov till stress. Detta har gjorts genom studier av stresshormoner. Genom att kontrollera stresshormoner i blod, serum och urin hos exponerade råttor har det i olika studier visats att elektriska fält till en början kan påverka centrala nervsystemet genom att stressa råttorna. Efter en längre tids exponering återgår dock värdena till normala nivåer. I en människostudie har det upptäckts en ökad kortisolnivå hos elarbetare som utsatts för högre exponering från elektriska fält. I en annan undersökning visade resultatet på skillnader i estradiol och prolaktin hos kvinnor efter exponering för magnetfält.86 5.4.4 Risker för växt- och djurliv Forskningen rörande effekter av elektromagnetiska fält har i huvudsak inriktats på människors hälsa. I detta sammanhang har det utförts en hel del djurförsök där man påvisat skadliga effekter. I nästa avsnitt kommer de biologiska effekterna av statiska fält att behandlas och här finns det vissa effekter som även kan vara relevanta för tidsvarierande fält av låg frekvens. Detta gäller främst hur magnetfält kan påverka djurs orienteringsförmåga. Då det gäller övrig påverkan av växt- och djurlivet finns det däremot inte så mycket information tillgänglig. Det finns dock några utredningar om vilken påverkan högspänningsfält från kraftledningar kan ha på den omgivande miljön. I bisamhällen som finns under större kraftledningar blir att bina ofta aggressiva. Forskningsresultaten pekar på att gnisturladdningar inuti kuporna irriterar bina så att honungsproduktionen minskar eller upphör helt. Dessa effekter har också försvunnit då det spänts jordade hönsnät runt kuporna. Under 80-talet genomförde Lantbruksuniversitetet även några undersökningar avseende fruktsamheten hos kor under kraftledningar. Slutsatsen var att den typ av fält det är fråga om inte nedsätter fruktsamheten.87 I en amerikansk undersökning har det studerats hur träd och buskar påvekas av elektriska fält. Barrträd, samt träd och växter med spetsiga blad, påverkas av elektriska fält av styrka omkring 20 kV/m. Barren torkar ut på grund av att små s k koronaurladdningar uppträder där. För träd och buskar med avrundade blad uppträder denna effekt först omkring 50 kV/m.88 I en svensk undersökning har det också visats att groende gräsfrön dör om de utsätts för pulsade elektriska fält i storleksordningen några hundra kV/m. Vid denna fältstyrka klarar sig vilande frön och fullgångna plantor. En fördel med detta är att groende ogräsfrön kan dödas precis före sådden så att nyttoväxter kommer upp innan de får konkurrens av ogräs. Orsaken till att fröna dör kan vara det tryck som uppkommer inuti cellerna på grund av jonrörelser, vilket medför att cellväggarna sprängs. De groende fröna är särskilt känsliga för detta. Är fältet för högt förstörs dock alla frön och även nyttoplantor.89 5.5 Statiska fält Elforsk, 1998 s.15ff och Hamnerius, 1996 s.64 Suess et al, 1989 s.209ff och Bergqvist et al, 1998 s.61f 87 Elforsk, 1998 s.18f 88 Elforsk, 1998 s.19 89 Björkstén, 1999a s.6 85 86 Sidan 30 av 62 5.5.1 Allmänt Ett statiskt magnetfält inducerar ström i en kropp som befinner sig i rörelse. Om dessa induktionsströmmar kommer upp i för höga nivåer kan de påverka kroppens naturliga strömmar. Även om inte kroppen befinner sig i rörelse kan ett statiskt magnetfält utöva en kraftpåverkan på laddade partiklar i kroppen som befinner sig i rörelse. Joner i blodomloppet kan t ex påverkas. Ett magnetfält kan även påverka magnetiskt material som befinner sig i en organism. I såväl människan som många djur finns det sådant material. Livet på jorden har uppstått och fortlevt under påverkan av ett statiskt jordmagnetiskt fält och med hänsyn till detta så borde det vara möjligt att evolutionen har skapat arter som är magnetiskt känsliga på olika sätt. Vi vet t ex att vissa djurarter orienterar sig efter det jordmagnetiska fältet. Till skillnad mot vad som gäller vid exponering för tidsvarierande elektriska fält inducerar inte ett statiskt elektriskt fält några strömmar inuti en kropp. Däremot inducerar ett sådant fält elektriska laddningar på kroppens yta. Det är i detta sammanhang det talas om statisk elektricitet. Indirekt kan statisk elektricitet vålla personskador t ex genom att antända ett krutlager, men det finns även misstankar om andra hälsoeffekter. Ett elektrostatiskt fält kan t ex påverka halten och laddningen på joner i luften, vilket misstänks kunna påverka hälsan. 5.5.2 Riktvärden för statiska magnetfält De biologiska effekter som upptäckts uppträder först vid statiska magnetfält som är starkare än det jordmagnetiska fältet. I Sverige ligger detta på 50 µT, medan det i vissa delar av Sydamerika ligger runt 25 µT. De riktlinjer för begränsning av statiska magnetfält som rekommenderats av ICNIRP och EU avser dock högre nivåer. Syftet med riktlinjerna är att hålla nere de strömmar som kan induceras i kroppen, vid rörelse genom ett statiskt magnetfält, på en nivå som underskrider kroppens egen naturliga elektricitet. Avsikten är också att motverka att elektriska strömmar induceras i blodkärlssystemet så att hjärta och blodkärl påverkas på ett skadligt sätt. Jonerna i blodflödet kan t ex separeras så att det uppstår en spänningspotential i blodkärlen. För allmänhetens exponering av statiska magnetfält har ICNIRP angivit riktvärdet 40 mT. Ett undantag görs dock då personer som bär pacemakers och annan inplanterad elektrisk utrustning kan komma i kontakt med fälten. I denna situation rekommenderas istället gränsen 0,5 mT. Yrkesmässig exponering får, enligt rekommendationen, inte överstiga 200 mT. Dessa rekommendationer avser kontinuerlig exponering och alltså inte korttidsexponering. Inom sjukvården kan man under kortare tider utsättas för betydligt högre fält. Detta gäller t ex vid användning av magnetkamera. För korttidsexponering av hela kroppen har ICNIRP angivet 2 T som ett riktvärde, och då det gäller lokal korttidsexponering av armar och ben bör inte nivån 5 T överskridas.90 Även i EU-rekommendationen om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält ges en grundläggande begränsning för magnetisk flödestäthet på 40 mT.91 5.5.3 Påverkan av djurs orienteringsförmåga Vissa vattenbakterier som lever i syre- och ljusfria förhållanden orienterar sig och simmar längs magnetiska fältlinjer. Normalt följer dessa bakterier det jordmagnetiska fältet, men laboratorieexperiment har visat att de vänder och istället följer fältlinjerna efter andra starkare magnetfält, då de utsätts för sådana.92 I en studie har orienteringsförmågan hos en grupp brevduvor med en magnet om halsen jämförts med en kontrollgrupp utan magnet. Resultatet var att under klara väderleksförhållanden orienterade sig duvorna i de två grupperna lika bra, men under molniga förhållanden, då fåglarna inte kunde orientera sig efter solen eller andra stjärnor, erhölls en markant skillnad mellan grupperna. Duvorna i kontrollgruppen lyckades orientera sig på normalt sätt, medan de fåglar som försetts med magnet flög vilse. Studien har, med samma resultat, upprepats av flera olika forskargrupper. Då det gäller trädgårdssångare, som flyttar söderut till vintern, har det upptäckts att de orienterar sig efter det jordmagnetiska fältet även under klara väderleksförhållanden.93 I olika studier har det även visats att andra djurarter använder det jordmagnetiska fältet för att orientera sig på Repacholi et al, 1994 s.100ff och Moulder, 2000 Rekommendation 1999/519/EG 92 Frankel, 1986 s.177ff 93 Frankel, 1986 s.177ff och Svenska Dagbladet, 1996 s.5 90 91 Sidan 31 av 62 olika sätt. Honungsbins dans kan t ex påverkas genom att det jordmagnetiska fältet störs.94 Det har även gjorts flera studier som visar att vandringsfisk, främst ål och lax, reagerar på magnetfält. I samband med att likströmskablage för kraftöverföring läggs ner på havsbotten har man därför på senare tid börjat uppmärksamma risken för att fisket påverkas på ett negativt sätt. Fiskeriverket har bland annat utfört undersökningar av hur radiomärkta ålar beter sig då de passerar kraftledningen mellan Skåne och Tyskland (Baltic cable). Resultatet visade att ålarna gör en undanmanöver vid kabeln på grund av att deras navigeringsförmåga påverkas.95 Hur fungerar då den biologiska kompass som gör att djur kan orientera sig efter magnetfält? Vi vet att magnetiskt material, i form av magnetit, bildas biologiskt i många organismer. Det förhållandet att det finns magnetit i en organism behöver visserligen inte nödvändigtvis innebära att organismen använder detta som en magnetfältsdetektor, men av de studier som utförts framgår att djur som orienterar sig efter magnetfält innehåller magnetit. Det kan även noteras att människans hjärna innehåller små mängder magnetit.96 Det finns även andra möjliga förklaringar till hur djur kan använda magnetfält för att orientera sig. När en organism rör sig genom ett statiskt magnetfält induceras det en likström, och därmed också ett elektriskt fält, i organismen. I en fisk som simmar i havet induceras det t ex ett statiskt elektriskt fält på grund av det jordmagnetiska fältet. Fältets riktning och styrka blir beroende av åt vilket håll fisken simmar, vilket kan användas vid orienteringen. I undersökningar har det uppmätts att vissa djur kan detektera sådana elektriska fältstyrkor som induceras av det jordmagnetiska fältet. Hajar och rockor är känsliga för så låga elektriska fält som 5 • 10-7 V/m.97 5.5.4 Andra effekter av statiska magnetfält Hastigheten hos vissa kemiska reaktioner kan påverkas av magnetfält i storleksordningen 10 mT. Då det gäller bildningen av fria radikaler har det dock upptäckts en effekt redan vid 0,1 mT. Även om det är osäkert om denna effekt är skadlig för hälsan, vet vi att fria radikaler reagerar mycket lätt med andra ämnen och därför kan bilda oönskade kemiska föreningar i kroppen.98 Då det gäller våra primärproducenter, det vill säga växterna och de blågröna algerna, har det också observerats att starka magnetfält kan störa elektrontransporten i fotosyntesen. Det har även utförts djurförsök i syfte att påvisa andra biologiska effekter av statiska magnetfält. I flera olika studier har visats att tillväxttakten för olika bakterier ändras. Förändringarna visade sig vara beroende av fältstyrka och bakterieart.99 5.5.5 Risker med elektrostatiska fält De gnistor som kan uppstå av statisk elektricitet, exempelvis genom att en person drar av sig en tröja, är i normala fall av så låg energi att de inte orsakar fysiska skador på människor. Om däremot gnisturladdningen sker mycket ofta mot en särskild kroppsdel, som t ex mot ett finger vid ett visst arbetsmoment, finns det tecken som tyder på att känseln kan försvinna i fingret.100 Om människor kommer i kontakt med större laddade föremål föreligger det också en skaderisk, eftersom dessa föremål kan ackumulera en stor laddning och därmed ge gnistorna hög energi. Ett exempel på dessa risker är ett fall där en arbetare skadats vid beröring med en laddad avfallsbehållare. I behållaren hade slängts ett material som vid sophanteringen blivit kraftigt uppladdat. Då arbetaren skulle ta i behållaren uppstod en kraftig gnisturladdning som var så kraftig att han under en tid förlorade medvetandet.101 Frankel, 1986 s.177ff Helsingborgs Dagblad, 1998 s.7 och Miljööverdomstolen, 2000-11-14 96 Frankel, 1986 s.177ff 97 Frankel 1986 s.177 98 Frankel, 1986 s.174 och Moulder, 2000 99 Frankel, 1986 s.174ff 100 Lundqvist et al, 1974 s.8 101 Lundqvist et al, 1974 s.8 94 95 Sidan 32 av 62 Då det gäller sådana likströmskablar för kraftöverföring som läggs ner på havsbotten har det, av ekonomiska skäl, länge gjort så att endast en ledare har använts. Återledning av strömmen har då skett via havsbotten med hjälp av en elektrod på varsin sida av stranden. Ett elektrostatiskt fält uppkommer därigenom mellan elektroden och närliggande föremål av annan laddning. Detta medför en risk för bildning av klorgas (hypoklorit) vid elektroderna samt korrosion på närliggande metallkonstruktioner. Detta problem kan dock undvikas om systemet sluts med en extra återledare. 5.5.6 Påverkan av joner i luften Det förekommer misstankar om att halten lätta luftjoner kan vara av betydelse för hälsan. Lätta luftjoner bildas då en laddad atom eller molekyl tillförs energi. Den energi som krävs kan tillföras i form av joniserande strålning (t ex från radon), vid friktion som t ex då stora vattendroppar slås sönder i vattenfall, vid koronaurladdningar från högspänningsledningar eller vid förbränning. I ren luft över land brukar koncentrationen lätta luftjoner ligga mellan 109 och 1010 per m3. Normalt finns det lite fler positiva joner än negativa. Då luften är förorenad sjunker koncentrationen lätta luftjoner och andelen positiva joner ökar.102 Då det gäller de biologiska effekterna av halten luftjoner innehåller den vetenskapliga litteraturen många motsättningar. Det finns dock vissa slutsatser som kan dras. När mängden positiva luftjoner ökar, eller när luften innehåller för få joner, samtidigt som individen utsätts för fysisk eller psykisk stress anses detta kunna påverka människor på ett negativt sätt. Den fysiologiska effekt som upptäckts är en förändring i halten av hormonet serotonin, vilket har en funktion vid överföring av nervimpulser.103 Luftjonerna kan påverkas av elektrostatiska fält eftersom de är elektriskt laddade. Ett elektrostatiskt fält i inomhusmiljö kan mycket snabbt dra åt sig, eller skjuta bort, jonerna och därmed förändra luftkvalitén. Särskilt i ren och torr luft kan effekten bli dramatisk. I utomhusmiljö sker en naturlig variation av det elektrostatiska fältet med väderförhållandena, vilket också påverkar jonkoncentrationen i luften. Enligt kapitel 5.6.2.1 om bland annat misstänkta orsaker till bildskärmsöverkänslighet kan det elektrostatiska fältet från en bildskärm också innebära att laddade dammpartiklar vandrar mot användaren. 5.6 Särskilt om el- och bildskärmsöverkänslighet 5.6.1 Allmänt Det som i dagligt tal kallas elöverkänslighet yttrar sig i olika former av besvär. I den medicinska diskussionen brukar de drabbade indelas i två skilda grupper. Den ena gruppen avser de som upplever hudbesvär vid bildskärmsarbete. Dessa besvär påminner ofta om solbränna eller ansiktsrodnad. Den andra gruppen av drabbade individer upplever en mer generell och allvarligare elöverkänslighet. De har även olika symtom som härrör från problem med nervsystemet såsom yrsel, trötthet, huvudvärk och nedstämdhet. Även andra symtom kan förekomma. I allvarligare fall har överkänsligheten inneburit långa sjukskrivningsperioder och social isolering. Några tål inte dagsljus, utan tvingas leva bakom fördragna gardiner. Gemensamt för de som drabbas är att de uppger att närheten till elektrisk utrustning förvärrar deras besvär. För många av dem som har av den allvarligare formen av elöverkänslighet har problemen debuterat som hudbesvär vid bildskärmsarbete. El- och bildskärmsöverkänsligas besvär ifrågasätts inte, men det anses däremot mer osäkert om orsaken är de elektromagnetiska fälten. De individuella skillnader som föreligger mellan de drabbade gör det också svårt att dra mer allmängiltiga slutsatser. Det finns därmed inte någon generell information att gå på om vid vilka fältstyrkenivåer besvären uppkommer. Problemen diskuteras också oberoende av frekvens. Tidigare dominerades debatten av statiska och kraftfrekventa fält, men i takt med att mobiltelefonanvändningen har ökat har elöverkänslighetsproblematiken även börjat omfatta de högfrekventa fälten i en allt större omfattning. Inom detta frekvensområde finns det dock inte så många studier om elöverkänslighet. Totalt beräknas det finnas omkring 1.000 allvarliga fall av elöverkänslighet i Sverige. Den lindrigare formen av hudbesvär vid bildskärmsarbete är dock mycket vanligare, men här är det av naturliga skäl svårare att veta hur många som är drabbade. Besvären är inte alltid så omfattande att de anmäls och dokumenteras i något register. Det finns dock omkring 10.000 anmälda fall av hudbesvär vid bildskärmsarbete.104 Planverket, 1988 s.111 Planverket, 1988 s.111 104 Bergquist et al, 1998 s.31f 102 103 Sidan 33 av 62 5.6.2 Misstänkta orsaksmekanismer 5.6.2.1 Elektromagnetiska fält De som är elöverkänsliga uppger själva att det är närheten till elektrisk utrustning som påverkar dem. I många fall uppges också att en elsanering av omgivningen lindrat besvären. Detta är givetvis ett tungt vägande skäl för misstankar om att överkänsligheten kan vara förorsakad av elektromagnetiska fält.105 Ett flertal blinda provokationsförsök har utförts, där elöverkänsliga personer testats huruvida de kunnat känna av elektriska och magnetiska fält, utan att de fått kännedom om fälten varit påslagna eller ej. Måttet på biologisk respons har i alla studier varit patientens egna iakttagelser. I några studier har det även mätts upp hudtemperatur, halt av olika hormoner eller respons från det autonoma nervsystemet. Av de försök som utförts har det i det stora flertalet studier inte kunnat påvisa att försökspersonerna känner av fälten. Ett undantag utgörs dock av en amerikansk studie från 1991, där det uppmätts ett samband mellan exponering för elektromagnetiska fält och pupillreflexer hos elöverkänsliga. Denna respons anses vara ett uttryck för aktiviteten i det autonoma nervsystemet.106 Det finns även misstankar om att oron för elektromagnetiska fält kan ge upphov till överkänslighetsreaktioner. Det är välkänt att för många sjukdomar spelar psykologiska mekanismer en stor roll. En ros-allergiker kan t ex få ett astmaanfall genom att han exponeras för en bukett plastrosor, om han tror att det är riktiga rosor. I ett par provokationsstudier har det upptäckts ett samband mellan uppkomna symtom hos elöverkänsliga och en tro om att de var exponerade för elektromagnetiska fält. Av denna anledning finns det misstankar om att oron för en upplevd exponering kan ge upphov till besvär oberoende av om det sker en faktisk exponering eller ej.107 Som vi återkommer till i kapitel 6 är dock försiktighetsprincipen i de flesta fall tillämplig på såväl fysisk som psykisk påverkan från elektrisk utrustning. Ur juridisk synvinkel hade därför öppna provokationsstudier varit av stort intresse, men dessvärre tycks forskningen än så länge i stor utsträckning ha varit fokuserad på att finna en renodlat fysisk koppling mellan fälten och elöverkänslighet. En hypotes som tidigt diskuterats i samband med hudbesvär vid bildskärmsarbete är den partikelvandring som uppkommer på grund av det elektrostatiska fält som avges från bildskärmen. Positivt laddade dammpartiklar dras mot användaren. Partiklarna andas in och deponeras på huden, vilket skulle kunna vara en orsak till att överkänsliga personer får hudreaktioner. Som ett exempel på detta kan nämnas ett avgörande från försäkringsöverdomstolen. En kvinnlig bankanställd som arbetade vid en bildskärm drabbades av hudbesvär. Symtomen var tydligt synliga och var betydligt mer uttalade på den sida där hon haft bildskärmen. Hon hade även ett oskadat triangulärt område under hakan, vilket kunde förklaras av att hakan skjuter fram och skyddar mot det elektrostatiska fältet från bildskärmen (magnetfält hindras däremot inte av biologiskt material). När hon sluppit sitta framför bildskärmen har hennes besvär avklingat, men när hon vid åtta olika tillfällen försökt återgå till detta arbete har hon snart hindrats av uppblossande hudbesvär. Vid en öppen provokation vid bildskärm kunde även läkare konstatera en kraftig hudreaktion efter ca 60 minuters exponering. SSI utförde mätningar på den aktuella datorn och kunde konstatera att de tidsvarierande fälten låg på måttliga nivåer, men att det elektrostatiska fältet från skärmen var de högsta som institutet hade uppmätt från någon dataskärm. Under den rättsliga behandlingen av ärendet inhämtades ett flertal sakkunnigutlåtanden från olika experter. Meningarna bland dessa experter gick isär, och det framfördes argument både för och emot ett samband mellan bildskärmsarbete och hudproblem. De argument som anfördes mot ett samband var i huvudsak: 1) Bankarbetaren hade en hudtyp som var känslig mot UV-strålning. Solstrålning hade därför troligen förorsakat hudproblemen. Läkare från två olika hudkliniker, som var de enda som undersökt patienten, tillbakavisade dock detta påstående. 2) I andra undersökningar av hudbesvär vid bildskärmsarbete har man prövat med ett filter framför bildskärmen som reducerar det elektrostatiska fältet, men endast ett fåtal av försökspersonerna har upplevt någon påtaglig förbättring. I detta fall hade dock inte något sådant filter prövats. 3) Att deponi av partiklar på huden kan orsaka den aktuella formen av hudproblem är endast en hypotes som inte är bevisad.108 Bergquist et al, 1998 s.72 Bergqvist et al, 1998 s.44ff och Hansson Mild et al, 1998 s.3 107 Bergqvist et al, 1998 s.35f och Försäkringsöverdomstolen, 1994-10-13 105 106 108 Försäkringsöverdomstolen, 1994-10-13. Ärendet gällde frågan om hudbesvären skulle ses som en arbetsskada enligt 2 kap. 1 § lagen om arbetsskadeförsäkring, vilket ställer höga krav på bevisningen. Försäkringsöverdomstolens majoritet kom fram till att det saknades tillräckliga vetenskapliga belägg för att arbete vid bildskärm kan orsaka hudbesvär. Hudbesvären godkändes därför inte som en arbetsskada. En av domstolens ledamöter var dock av skiljaktig mening och ansåg att de argument som framförts för ett samband mellan Sidan 34 av 62 På senare tid har hypotesen återigen uppmärksammats. Från flera bildskärmsmodeller har det uppmätts halter i luften av allergiframkallande flamskyddsmedel då skärmen, efter det att den satts på, uppnått en viss temperatur. Denna typ av kemiska föreningar kan alltså fastna på laddade dammpartiklar och vandra mot användaren.109 Man har även intresserat sig för andra faktorer som i kombination med elektromagnetiska fält skulle kunna förklara de besvär elöverkänsliga personer lider av. Det finns även hypoteser om att det är andra faktorer som, oberoende av fälten, orsakar besvären. 5.6.2.2 Andra faktorer En besvärsfaktor som diskuteras i samband med elöverkänslighet är snabbt blinkande ljus (flimmer). Ljus från lysrör uppger många drabbade som en provocerande källa till besvär. Även bildskärmar som arbetar på den låga bildfrekvensen (60 Hz) kan ge upphov till en flimrande bild. I studier har det visats att ljusflimmer inom frekvensbandet 30-70 Hz kan detekteras i de flesta personers EEG. Elöverkänsliga personer uppvisar dock en signifikant högre känslighet än andra.110 Av de som utvecklat den allvarligare formen av elöverkänslighet anger vissa amalgamfyllningar i tänderna som en utlösande faktor. I dessa fall brukar också fyllningarna ha bytts ut, vilket uppges leda till förbättringar. Denna hypotes har också ett visst stöd i en in vitro-undersökning, där det upptäcktes att exponering från vissa typer av bildskärmar ökade frisättningen kvicksilverånga från sådant amalgam som används i tänder.111 Rent generellt sett finns det ett antal fynd som sammantaget pekar på en tendens till instabilitet i det autonoma nervsystemet hos elöverkänsliga individer, vilket kan tolkas som en överkänslighet för ett antal faktorer.112 Vilka dessa faktorer är bör kunna variera mellan olika individer. Den omständigheten att elöverkänsliga upplever besvär vid närhet till elektrisk utrustning bör kunna ha ett samband med exponering för elektromagnetiska fält hos vissa individer, men inte nödvändigtvis hos alla. bildskärmsarbete och hudbesvär i det aktuella fallet, tillsammans med den omständigheten utredningen inte visat på någon annan sannolik orsak, borde vara tillräckliga för att godkänna hudbesvären som arbetsskada. 109 Hedström, 1999 och Försäkringsöverdomstolen, 1994-10-13 110 Hansson Mild et al, 1998 s.31ff och Bergqvist et al, 1998 s.33f 111 Hansson Mild et al, 1998 s.3 112 Hansson Mild et al, 1998 s.35 Sidan 35 av 62 6 Rättsligt skydd 6.1 Introduktion Det finns flera lagar som kan tänkas tillämpas till skydd mot risker med elektromagnetiska fält. Plan- och bygglagen (PBL), miljöbalken, ellagen, arbetsmiljölagen och strålskyddslagen hör till den mest centrala lagstiftningen inom området. PBL innebär att kommunen skall göra en avvägning mellan olika intressen vid planering om utnyttjande av markoch vattenområden. Olika risker för människors hälsa är en faktor de har att beakta vid denna avvägning. De kommunala planerna ligger sedan till grund för olika beslut. Detta gäller t ex i bygglovsärenden enligt PBL. Därutöver kan det krävas särskilda tillstånd för vissa verksamheter enligt andra lagar. För uppförande av en kraftledning krävs det t ex nätkoncession enligt ellagen. Andra verksamheter som kan tänkas exponera allmänheten för elektromagnetiska fält av riskabla nivåer kan också vara tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Det finns också verksamheter som inte är tillståndspliktiga. Även i dessa fall kan ofta myndighetsingripanden göras, med stöd av de tillsynsförfarande som finns enligt olika lagar, om verksamheten utgör en fara för människors hälsa eller miljön. Syftet med tillsynen är att se till att lagar, tillståndsbeslut och andra bindande bestämmelser efterföljes. Tillsyn kan utövas mot en befintlig verksamhet i drift eller mot en verksamhet som planeras att tas i drift. Genom tillsyn kan krav på försiktighetsåtgärder ställas med stöd av miljöbalken, arbetsmiljölagen, ellagen eller strålskyddslagen. Lagarna inom området är ofta av ramlagskaraktär, vilket innebär att de innehållsmässigt ger mer allmänna bestämmelser eller ramar som sedan kan kompletteras med mer detaljerade regler i förordningar eller föreskrifter. Inom arbetsmiljöområdet tillkommer även regler genom träffande av kollektivavtal. Vid tolkning av författningarna finns även information i lagförarbeten och den praxis som utbildats av domstolar och myndigheter. Utöver de svenska rättskällorna har man även att ta hänsyn till EG-rätten för att kunna fastställa vad som är gällande rätt i en viss fråga. Även om avsikten är att behandla samtliga de centrala bestämmelser som kan tänkas användas för att ställa krav på skydd mot risker med exponering för elektromagnetiska fält, kommer tyngdpunkten att läggas på försiktighetsprincipen. I de flesta situationer är det denna princip man har att falla tillbaka på då det rör sig om åtgärder mot risker som inte anses vara helt säkerställda. Försiktighetsprincipen återkommer, i lite varierade skepnad, i samtliga av de ovan nämnda lagarna. En fråga som så gott som alltid uppkommer vid tillämpning av försiktighetsprincipen är hur sannolik och allvarlig risken skall vara för att ett krav på skyddsåtgärd skall kunna ställas. Om man vid denna bedömning kommer fram till att principen går att tillämpa brukar nästa steg vara att väga kostnaderna för erforderlig försiktighetsåtgärd mot nyttan med åtgärden. För att krav skall kunna ställas skall åtgärden vara rimlig vid denna avvägning. En annan viktig fråga i detta sammanhang är också vem som har bevisbördan för att principen kan, eller inte kan, tillämpas. Även om det inte kommer till direkt uttryck i alla sammanhang är det underförstått att bevisbördan ligger på den som förlorar något på att en viss sak inte blir styrkt. I ett tillståndsärende kan det t ex vara så att den sökande inte får tillstånd förrän tillståndsmyndigheten har övertygats om att tillräckliga försiktighetsmått vidtas. Hur långt beviskravet sträcker sig kan dock variera beroende på hur den aktuella bestämmelsen är formulerad. 6.2 Allmänna tolkningsdata 6.2.1 EU:s och ICNIRP:s riktvärden ICNIRP är en internationell expertgrupp som arbetar fram riktlinjer och förslag till gränsvärden som sedan nationella myndigheter eller internationella organisationer kan tillämpa om de så vill. Deras gränsvärden är alltså inte rättsligt bindande innan någon stat valt att införlivade dem såsom gällande rätt i den egna staten. Det är i detta sammanhang man skall se den rekommendation som EU antagit om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält. Denna rekommendation baserar sig på ICNIRP:s riktvärden. Sidan 36 av 62 Inom EU använder man sig av flera typer av rättsakter då man vill införa gemensamma regler i medlemsstaterna. Rekommendationen är en rättsakt som normalt sett saknar rättsligt bindande verkan. I vissa fall har dock EGdomstolen använt sig av rekommendationer vid tolkning av annan lagstiftning inom unionen. Men i de flesta fall är rättsakten endast att se som ett uttryck för unionens åsikter och policy.113 Även om en svensk domstol normalt sett inte är bunden av att tillämpa riktvärdena har de ändå ett stort intresse vid rättstillämpningen, eftersom de ger uttryck för en omfattande expertkompetens inom området. Särskilt i avsaknad av andra tolkningsdata kan det förmodas att dessa rekommendationer kommer att väga tungt. När man använder sig av riktvärdena bör man dock känna till förutsättningarna för ICNIRP:s ställningstaganden. ICNIRP:s riktvärden är enbart baserade på sådana negativa hälsoeffekter som anses säkerställda. Inom det lågfrekventa området syftar gränsvärdena endast till skydd mot de inducerade strömmarnas påverkan på nervsystemet. ICNIRP har t ex inte tagit hänsyn till cancerogena effekter som kan uppkomma efter en längre tids exponering. De resultat man funnit i epidemiologiska studier har, på grund av bristfälligt stöd från laborativa experiment, inte ansetts tillräckliga att basera riktvärden på.114 På samma sätt är det för högre frekvenser. Där är rekommendationen baserad på sådana termiska effekter som är omedelbart påvisbara i laborativa experiment. Genom information från epidemiologiska studier finns det även misstankar om icke-termiska effekter, men då det gäller denna typ av långtidsexponering för fält av lägre styrka anses informationen inte vara tillräcklig för att avgöra vid vilka nivåer effekterna uppkommer. I syfte att skapa säkerhetsmarginaler har man från kända fältstyrkor där skador uppstår lagt riktvärdena på en lägre nivå för att gardera sig mot några angivna faktorer. För olika situationer ligger säkerhetsmarginalerna mellan 2 och 10. Man skiljer t ex på yrkesexponering och exponering av allmänheten. För sådan strålning som allmänheten utsätts för har man lagt till en större säkerhetsmarginal än vid yrkesexponering, eftersom allmänheten inte kan antas känna riskerna och vidta egna skyddsåtgärder på samma sätt som arbetare som yrkesmässigt utsätts för fälten. Vidare har man tagit hänsyn till att grupper såsom barn, gamla och sjuka, vilka kan antas vara känsligare för exponering, förekommer i större utsträckning bland allmänheten än bland yrkesverksamma.115 Även om EU:s rekommendation för allmänhetens exponering innehåller riktvärden som är identiska med dem ICNIRP angivet, finns det skillnader i andra avseenden. I EU-rekommendationen har man t ex angivet att säkerhetsmarginalerna satts till sådana värden att rekommendationen även indirekt omfattar eventuella långtidseffekter som t ex cancer.116 Även om det givetvis är så att riktvärdena ger ett visst indirekt skydd även mot sådana effekter som man inte beaktade då gränserna utarbetades, har inte ICNIRP uttalat sig om vid vilka nivåer man anser människor är skyddade mot långtidseffekter. ICNIRP har uppgivit andra orsaker till de säkerhetsmarginaler man satt. Då det gäller högfrekventa fält har man t ex tagit hänsyn till faktorer som speciella miljöförhållanden (hög omgivningstemperatur etc) och aktivitetsnivån hos dem som exponeras. Vidare har man beaktat att det finns individuella skillnader i hur mycket elektromagnetisk energi olika personer absorberar samt att reflektion och fokusering kan ge en förhöjd absorption lokalt i kroppen.117 6.2.2 Försiktighetsprincipen 6.2.2.1 EG-rätt Genom Maastrichtfördraget från 1992 infördes försiktighetsprincipen i EG-fördragets avdelning för miljö. I artikel 174 (tidigare 130r) anges att gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av olikartade förhållanden inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna om att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Det anges vidare att gemenskapen skall beakta tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, samt de potentiella fördelar och kostnader som är förenade med att åtgärden vidtas eller inte vidtas. Försiktighetsprincipen definieras dock inte närmare i EG-fördraget. Ytterligare information om EG-rättens försiktighetsprincip får först och främst hämtas ur rättspraxis. EG-domstolen har uttalat sig om principen i en dom rörande giltigheten i kommissionens beslut att förbjuda export av nötkreatur från Storbritannien för att minska risken för överföring av BSE (galna kosjukan). Domstolen angav, att då det råder osäkerhet om De av EU:s rättsakter som är juridiskt bindande är förordningar, direktiv och beslut. ICNIRP, 1998 s.503f och 508. 115 ICNIRP, 1998 s.508 och ICNIRP, 1999 s.2 116 Direktiv 1999/519/EG 117 ICNIRP, 1998 s.508 113 114 Sidan 37 av 62 förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, så måste kommissionen tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är.118 I ett annat avgörande har domstolens första instans uttalat sig om den skälighetsavvägning som skall göras enligt försiktighetsprincipen. Förstainstansrätten har angivet att de krav som hänger samman med folkhälsa obestridligen måste anses väga tyngre än ekonomiska överväganden.119 Även politiska riktlinjer och annan tillämpning av principen är av betydelse för tolkningen. Hur kommissionen tillämpar principen är av stor vikt. På rådets uppmaning har kommissionen meddelat riktlinjer för sin tillämpning av försiktighetsprincipen.120 Enligt kommissionen förutsätter åberopandet av försiktighetsprincipen att potentiellt oacceptabla skadliga effekter har fastställts och att den vetenskapliga bedömningen inte gör det möjligt att fastställa risken med tillräcklig säkerhet. Om en insats bedöms nödvändig så bör de åtgärder som grundas på försiktighetsprincipen bland annat: • vara proportionella i förhållande till skyddsnivån, • vara icke-diskriminerande vid tillämpningen, • stå i överensstämmelse med liknande åtgärder som redan vidtagits, • vara grundade på undersökningen av potentiella fördelar och kostnader för en insats eller brist på insats, • vara föremål för granskning mot bakgrund av nya vetenskapliga uppgifter och • kunna ta ansvar för att tillhandahålla de vetenskapliga belägg som krävs för en mer övergripande riskbedömning. Bevisbördan för att tillräckliga försiktighetsåtgärder vidtagits ligger på verksamhetsutövaren vid ett tillståndsförfarande. För andra situationer ger inte EG-rätten någon allmän regel om bevisbördans omfattning eller placering. Då det gäller de försiktighetsmått som slutligen vidtas står det en lång rad olika åtgärder till förfogande. Åberopandet av försiktighetsprincipen behöver inte ta sig uttryck i antagande av rättsakter som syftar till att ge rättsliga effekter. Beslut att finansiera ett forskningsprogram eller beslut om att informera allmänheten om negativa effekter kan också vara åtgärder som inspireras av principen. Kommissionen har även angivet att försiktighetsprincipen, som huvudsakligen tillämpas av beslutsfattare när det gäller riskhantering, inte bör sammanblandas med de mått av försiktighet som vetenskapsmän tillämpar i sin bedömning av vetenskapliga uppgifter. Graden av vetenskaplig osäkerhet måste givetvis fastställas så långt som möjligt, men bedömningen av vad som är en "acceptabel" risknivå för samhället är främst ett politiskt ansvar. Bedömningen måste omfatta fler faktorer. Detta gäller såväl den vetenskapliga osäkerheten och riskens omfattning som allmänhetens oro. Frågan är då i vilken utsträckning EG-rättens försiktighetsprincip kan göras gällande av enskilda inför svenska domstolar och myndigheter? Ett krav för att en fördragsartikel skall få direkt effekt i den svenska rättsordningen är att innebörden är klar och precis. Regelns tillämpning får alltså inte vara beroende av en lämplighetsbedömning vilket, enligt min mening, bör anses vara fallet med försiktighetsprincipen. Även om artikel 174 alltså inte är direkt tillämplig som nationell lag har den dock en indirekt effekt. Nationella domstolar och myndigheter är skyldiga att, så långt det är möjligt, tolka nationell lagstiftning med hänsyn till EG-rättens försiktighetsprincip. Artikeln behöver dock inte tillämpas i en eventuell situation där den står i uttrycklig strid mot svensk lag.121 6.2.2.2 Internationell rätt Försiktighetsprincipen kom första gången till uttryck i ett internationells avtal i och med Världsmiljökonventionen som antogs av FN:s generalförsamling 1982. Principen har därefter kommit till användning i ett flertal internationella konventioner. Ett viktigt exempel på detta är Rio-deklarationen som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992. I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen, enligt deklarationens artikel 15, tillämpas så långt som möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. Principen anses numera vara allmänt accepterad inom internationell miljölagstiftning. Den tillämpas också i de avtal som träffas inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO).122 EG-domstolen, 1998-05-05 EG-domstolens första instans, 1997-04-30 120 KOM (2000) 1 121 Jmf Bernitz et al, 1999 s.84ff 122 KOM (2000) 1 118 119 Sidan 38 av 62 Om EU tillträtt ett internationellt avtal blir innehållet med automatik en del av EG-rätten. Om Sverige, men inte EU, tillträder ett sådant avtal skall svensk lag, om möjligt, tolkas med utgångspunkt från den internationella förpliktelsen. Om ett internationellt avtal står i uttrycklig konflikt med svensk lag skall dock nationell rätt tillämpas.123 6.2.2.3 En svensk myndighetsrekommendation Som en vägledning för beslutsfattare har Arbetarskyddsstyrelsen, Boverket, Elsäkerhetsverket, Socialstyrelsen och SSI redovisat en gemensam syn på försiktighetsprincipens tillämpning vid risker med lågfrekventa elektriska och magnetiska fält.124 Även om inte avsikten med vägledningen tycks ha varit att precisera innebörden av de lagstadgade försiktighetsbestämmelser som de författande myndigheterna har att tillämpa, har den ändå fått en viss betydelse för rättstillämpningen i olika sammanhang. Jag återkommer till detta senare. Myndigheternas försiktighetsprincip lyder: "Om åtgärder, som generellt minskar exponeringen, kan vidtas till rimliga kostnader och konsekvenser i övrigt bör man sträva efter att reducera fält som avviker starkt från vad som kan anses normalt i den aktuella miljön. När det gäller nya elanläggningar och byggnader bör man redan vid planeringen sträva efter att utforma och placera dessa så att exponeringen begränsas." Som "normal" magnetfältsnivå för bostäder och daghem i större städer anges cirka 0,1 µT. I mindre städer och på landsbygden uppges värdena vara ungefär hälften. På arbetsplatser ges ett medianvärde på cirka 0,2 µT. Variationerna är dock stora beroende på typ av arbetsplats. För svetsare, vilken är den yrkesgrupp man uppmätt högst genomsnittsexponering för, anges ett dagsmedelvärde på 1,1 µT. Då det gäller den rättsliga tillämpningen av försiktighetsprincipen är det dock, enligt min mening, mycket tveksamt om det finns möjlighet att ställa olika krav beroende på vad som är den normala bakgrundsnivån på en viss plats. Om exponering för 0,2 µT ger en ökad risk för barnleukemi bör detta riktvärde givetvis underskridas oberoende av om barnen bor i stan eller på landet.125 Vad som menas med "rimliga kostnader" för skyddsåtgärder mot exponering har inte närmare preciserats. Då det gäller åtgärder mot joniserande strålning, som t ex radon, anses jämförelsevis kostnader som understiger 5 miljoner kronor per undvikit statistiskt fall vara ytterst angelägna att genomföra. För lågfrekventa fält har det givits några exempel på kostnadsuppskattningar utan att det angivits någon rimlighetsnivå. Då det t ex gäller vagabonderande strömmar i enfamiljshus har man, under vissa angivna förutsättningar, räknat fram att erforderliga skyddsåtgärder kostar cirka 4 miljoner kronor per undvikit statistiskt fall av barnleukemi. 6.3 Miljöbalken 6.3.1 Allmänt Miljöbalkens (MB:s) mål anges i dess portalparagraf (MB 1:1) och syftar till att främja en hållbar utveckling som ger en hälsosam och god miljö. Balken skall bland annat tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, vilka kan orsakas av olika typer av påverkan. En sådan påverkan kan exempelvis ske genom exponering för elektromagnetiska fält. Balkens mål utgör en viktig utgångspunkt vid tolkningen av miljöbalkens övriga bestämmelser. Riksdagens fastställda miljömål skall även ses som en precisering av miljöbalkens mål och ger därför också ledning vid tillämpningen av balken.126 Vad det gäller riksdagens miljömål avseende elektromagnetiska fält har dessa behandlats i kapitel 2 av detta arbete. Innehållsmässigt består miljöbalkens sex första kapitel av allmänna och mer generellt tillämpliga bestämmelser, medan övriga kapitel avser mer detaljerade specialregler. Till balkens allmänna avsnitt hör bland annat de viktiga allmänna hänsynsreglerna (kap. 2). Försiktighetsprincipen är en av dessa hänsynsregler. Det finns även i särskilda kapitel regler om hushållning med mark- och vattenområden (kap 3 och 4), miljökvalitetsnormer (kap 5) och miljökonsekvensbeskrivningar (kap 6). Utöver dessa mer generella regler ges det också, i olika kapitel, särskilda Bernitz et al, 1999 s.78f Arbetarskyddsstyrelsen et al, 1996 125 Då det exempelvis gäller den bedömning som görs av en verksamhets lokalisering enligt miljöbalken 2:4 tar man ibland hänsyn till vad som är normalt på orten. Detta rör ofarliga, men irriterande störningar, som t ex lukt från svinstallar där olika bedömningar kan göras beroende på om verksamheten skall bedrivas i en jordbruksbygd eller i annan miljö (Bengtsson et al, 2000 s.2:20). Men, som sagt, detta gäller endast ofarliga störningar. Vid tillämpning av miljöbalkens försiktighetsprincip (2:3) på risker för människors hälsa eller miljön finns det inget stöd för att den normala bakgrundsnivån skulle ha relevans vid bedömningen av vilken exponering för elektromagnetiska fält som kan anses acceptabel. 126 Prop 1997/98:45, del 2, s.7f 123 124 Sidan 39 av 62 tilläggsbestämmelser som ställer ytterligare krav för vissa verksamheter. Detta gäller t ex sådana verksamheter som definieras som miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Det finns också särskilda bestämmelser om hälsoskydd. Även dessa tilläggsbestämmelser är av intresse för skydd mot de risker som är förknippade med elektromagnetiska fält. Utöver de materiella reglerna innehåller miljöbalken också formella regler som är av stor betydelse för skyddets omfattning i praktiken. Miljöbalkens tillämpningsområde bestäms av dess första kapitel. I MB 1:3 sägs hur balken skall användas i förhållande till annan tillämplig lag. Huvudregeln är att miljöbalken är parallellt tillämplig med annan lag. Att en fråga redan är reglerad i t ex strålskyddslagen innebär alltså inte någon begränsning i miljöbalkens tillämpning. I detta fall är det alltså möjligt att det sker två prövningar vid sidan om varandra; en enligt miljöbalken och en enligt strålskyddslagen. Ett undantag från miljöbalkens tillämpningsområde utgörs dock av frågor vilka är reglerade i arbetsmiljölagen. Störst betydelse har detta undantag då det gäller inomhusmiljön. Här blir miljöbalkens tillämpning inskränkt till bostäder samt lokaler där andra än arbetstagare eller därmed likställda personer vistas. I vissa typer av lokaler vistas dock både anställda och andra besökare, och då bör arbetsmiljölagen och miljöbalken kunna tillämpas parallellt. 6.3.2 Formella regler Försiktighetsprincipen, liksom många andra av balkens bestämmelser, skall tillämpas av verksamhetsutövaren utan anmaning från någon myndighet. Bland annat då det handlar om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet kan det även finnas krav på att tillstånd sökes eller att anmälan göres. Beroende på vilken verksamhet det rör sig om handläggs denna typ av ansökningsärenden av en kommunal nämnd (ofta kallad miljöoch hälsoskyddsnämnden), länsstyrelsen eller miljödomstolen. För start av vissa nya verksamheter skall regeringen därutöver göra en tillåtenhetsprövning. Detta innebär att en myndighet eller domstol, och eventuellt regeringen, gör en prövning enligt miljöbalkens bestämmelser. Normalt sett ställs det också upp villkor för verksamheten i samband med beslut eller dom. I de fall tillstånd krävs för att starta en verksamhet eller vidta en åtgärd innebär 6 kapitel MB ett visst förfarande som ger berörda parter en möjlighet att få information och yttra sig i ärendet. Så gott som alltid skall en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) bifogas den tillståndsansökan verksamhetsutövaren inlämnar. Syftet med denna MKB är att beskriva och bedöma vilka effekter verksamheten får för människors hälsa och miljön. När beslut eller dom meddelats har berörda parter också möjlighet att överklaga. Normalt överprövas den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut av länsstyrelsen. Länsstyrelsen fattar beslut i såväl ärenden som överklagats dit som i ansökningsärenden. Dessa beslut kan överklagas till miljödomstolen. Nästa instans är miljööverdomstolen. Ansökningsmål som startat i miljödomstolen kan, efter dom i miljööverdomstolen, överklagas till högsta domstolen. (MB 19:1, 20:2, 23:1 och 23:8-9). Då det gäller ärenden som överprövas av länsstyrelsen tillämpas förvaltningsprocesslagen då det gäller det processuella förfarandet. Detta gäller normalt sett även i domstol då mål överklagas dit. Innebörden av detta är bland annat att den klagande inte riskerar att drabbas av någon motparts rättegångskostnader om målet förloras. I ansökningsmål till miljödomstol tillämpas dock rättegångsbalkens processuella regler. (MB 20:3) Verksamheter står även under tillsyn enligt 26 kap MB. En tillsynsmyndighet skall kontrollera att miljöbalkens regler samt villkor i domar och beslut följes. Även för icke tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter skall det kontrolleras att försiktighetsprincipen, och andra tillämpliga bestämmelser i miljöbalken, efterföljes. Det verktyg tillsynsmyndigheten har att tillgå för att få en verksamhetsutövare att vidta rättelse är i första hand möjligheten att meddela förlägganden och förbud. Då det gäller sådan "operativ" tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet är den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden tillsynsmyndighet i frågor om hälsoskydd och sådan miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig. I andra fall är ofta länsstyrelsen tillsynsmyndighet. 6.3.3 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Med miljöfarlig verksamhet avses bland annat användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande (MB 9:1, 3 st).127 De elektromagnetiska fälten ingår här i begreppet icke127 Ljus ingår i begreppet icke-joniserande strålning, varför uppräkningen av olika störkällor i lagtexten innehåller en onödig upprepning. Sidan 40 av 62 joniserande strålning. Om en verksamhet definieras som miljöfarlig så innebär detta bland annat att det kan vara förbjudet att vidta vissa åtgärder utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts. I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (MHF) anges när tillstånd respektive anmälan erfordras. Det görs här en indelning i prövningsnivåerna A, B och C. Om en verksamhetsutövare t ex har för avsikt att anlägga en gruppstation för vindkraft med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst 10 MW klassas detta som ett A-ärende enligt bilagan till MHF, vilket innebär att tillstånd skall sökas hos miljödomstol.128 Anläggande av övriga typer av vindkraftanläggningar med en sammanlagd uteffekt av mer än 1 MW utgör ett B-ärende där tillståndsprövningen görs av länsstyrelsen. Om anläggningens sammanlagda uteffekt ligger inom intervallet 125 kW - 1 MW föreligger det ett C-ärende, och då skall anmälan göras till den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden. Anläggande av vindkraftverk som ger en ännu lägre uteffekt är, normalt sett, varken tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken. I miljöbalkens kapitel 9 ges även särskilda bestämmelser om hälsoskydd, vilka skall tillämpas även för sådana verksamheter som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Av MB 9:9 följer att bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Denna bestämmelse innebär att vissa krav på byggnaders utformning, som inte reglerats eller omgående kan åtgärdas inom ramen för bygglagstiftningen, kan ställas i syfte att skydda människors hälsa. Det är ägaren eller nyttjanderättshavaren som skall vidta det åtgärder som skäligen kan krävas för att undanröja olägenheten. Som exempel borde det kunna ställas krav på åtgärder som reducerar höga vagabonderande strömmar i bostäder och lokaler för allmänna ändamål. Med "olägenhet för människors hälsa" avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig (MB 9:3). Närmare om vad som innefattas i detta begrepp beskrivs i kapitel 6.3.4.2 om försiktighetsprincipen. I begreppet ingår dock inte några ekonomiska eller tekniska avvägningar, utan det skall röra sig om rent medicinska och hygieniska bedömningar.129 Även om de krav på åtgärder som kan ställas med stöd av MB 9:9 skall vara skäliga, är det möjligt att det inte ställs lika höga krav på kostnadseffektiva åtgärder som fallet är med miljöbalkens försiktighetsprincip. Då MB 9:9 är tillämplig kan det alltså möjligen vara fördelaktigare att åberopa denna bestämmelse än försiktighetsprincipen. 6.3.4 Försiktighetsprincipen 6.3.4.1 Allmänt I MB 2:3 anges miljöbalkens försiktighetsprincip. Härav följer att så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön skall försiktighetsmått vidtas. Redan risken för skada eller olägenhet medför alltså att bestämmelsen blir tillämplig. Avsaknaden av full vetenskaplig bevisning får inte användas som en ursäkt för att underlåta att vidta åtgärder. För att försiktighetsprincipen skall kunna tillämpas krävs det alltså först och främst att det föreligger en relativt påtaglig risk för människors hälsa eller miljön. Om man kommer fram till att det föreligger en sådan risk krävs det också att den föreslagna åtgärden för att förhindra risken är skälig. Det görs då en avvägning mellan nyttan av försiktighetsåtgärden och kostnaderna. När det gäller dessa två frågor finns det praxis enligt äldre lagar som varit föregångare till miljöbalken. Då det gäller principens tillämpning på riskerna med elektromagnetiska fält är praxis enligt hälsoskyddslagen, vattenlagen och i en viss utsträckning även miljöskyddslagen av intresse. Man måste dock vara uppmärksam på att miljöbalkens försiktighetsprincip anses kunna tillämpas med större stränghet än vad som var fallet enligt äldre rätt.130 Bevisbördans placering är en fråga som är av stor betydelse för försiktighetsprincipens tillämpning. Enligt MB 2:1 ligger det på verksamhetsutövaren att visa att tillräckliga åtgärder och försiktighetsmått till skydd för människors hälsa och miljön vidtas. I den mån kunskap om sambandet mellan verksamheten och olägenheten saknas, men det finns skäl att anta att ett samband föreligger, innebär inte bristen på bevisning om orsakssamband att verksamhetsutövaren fritas från skyldigheten att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. Det räcker inte heller för en verksamhetsutövare att åberopa att han gör sitt bästa för att hindra olägenheter, utan det skall I detta fall krävs det även att regeringen gör en tillåtenhetsprövning enligt MB 17:1, 8p Prop 1997/98:45, del 2, s.109 Bengtsson et al, 2000 s.2:15 och 2:29f. Enligt författarna beror detta på två nyheter i förhållande till äldre rätt. Dels att miljöbalkens försiktighetsprincip skall tolkas mot bakgrund av målsättningsreglerna i MB 1:1 och dels en förändrad ordalydelse i MB 2:7 rörande den skälighetsavvägning som skall göras av de krav på försiktighetsåtgärder som ställs. I MB 2:7, 1 st anges att kraven på hänsyn inte får gå så långt att det är orimligt att uppfylla dem. Den starka formuleringen orimligt är ny i förhållande till äldre avvägningsregler. 128 129 130 Sidan 41 av 62 klarläggas att ytterligare skyddsåtgärder är onödiga.131 Någon motsvarighet till MB 2:1 har inte kommit till direkt uttryck i äldre lagar som miljöskyddslagen eller hälsoskyddslagen. Regeln om omvänd bevisbörda tillämpades dock i miljöskyddslagen. Som vi återkommer till i följande kapitel finns det dock situationer då miljöbalkens införande kan ha förändrat bevisbördans placering i förhållande till vad som gällde enligt hälsoskyddslagen. 6.3.4.2 Riskens sannolikhet och omfattning För att försiktighetsprincipen skall kunna tillämpas skall det alltså finnas skäl att anta att det föreligger en risk. När risken är tillräckligt sannolik och omfattande är det dock svårt att ge något generellt svar på. Uppenbart är att risken inte får grunda sig på alltför lösa spekulationer. Det måste finnas en viss substans bakom farvågorna. I MB 2:3 sägs att syftet med försiktighetsmåtten skall vara att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Uttrycket "olägenhet för människors hälsa" definieras vidare i MB 9:3 och innebär en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Begreppet har samma innebörd som uttrycket "sanitär olägenhet" i den gamla hälsoskyddslagen. Detta innebär att det finns en relativt omfattande praxis som kan användas vid tolkning av vad som menas med uttrycket. Såväl fysisk som psykisk påverkan innefattas i begreppet olägenhet. Störningar som, i en icke ringa grad, påverkar välbefinnandet omfattas också av uttrycket. I övrigt då det gäller bedömningen av vad som är en olägenhet och huruvida en olägenhet skall ses som ringa eller ej utgår man från hur människor i allmänhet uppfattar störningen. Hänsyn tas dock till personer som är känsligare än normalt, exempelvis allergiker.132 Då det gäller psykisk påverkan, eller psykiska immissioner, i form av oro är frågan i vilken utsträckning denna oro behöver vara befogad. I denna fråga finns det ett äldre avgörande enligt miljöskyddslagen där koncessionsnämnden för miljöskydd har lämnat följande ledning.133 Vid nyanläggning av en fabrik för latexframställning konstaterade nämnden, i enlighet med ett yttrande från Sprängämnesinspektionen, att det inte förelåg någon beaktansvärd risk för de närboende. Därefter anförde nämnden: ”Detta utesluter inte att det, åtminstone under en övergångstid, kan komma att råda en betydande osäkerhet bland de närboende som bland annat kan påverka fastighetsvärdena i trakten. En sådan osäkerhet är också att anse som en olägenhet som bör beaktas vid tillåtenhetsprövning enligt miljöskyddslagen”. Än så länge finns det inte någon mer omfattande praxis om när elektromagnetiska fält kan anses utgöra en olägenhet för människors hälsa enligt miljöbalkens regler. Länsstyrelsen i Skåne län har dock tagit ställning till frågan i två beslut, vilka dock har överklagats och därför kan komma att ändras.134 I en byggnad i Hörby kommun, som användes för skol- och daghemsverksamhet, hade det vid maxbelastning uppmätts en magnetfältsnivå över 0,2 µT från en luftledning på 130 kV. Vid genomsnittsbelastning var dock exponeringen under 0,2 µT vid tomtgräns till den aktuella fastigheten. I detta fall kom länsstyrelsen fram till att oron för hälsorisker, tillsammans med den omständigheten att det inte är klarlagt vilka hälsorisker som är förknippade med denna typ av långtidsexponering, innebar en olägenhet för människors hälsa. Det finns även ett ytterligare beslut rörande samma fastighet. Vid tomtgräns till fastigheten hade även ett annat kraftbolag några nedgrävda 20 kV-kablar. Det sammanlagda magnetfältet från dessa kablar beräknades vid genomsnittsbelastning ge ett tillskott på cirka 0,02 – 0,03 µT. Även då det gäller dessa kraftledningar ansåg länsstyrelsen att miljöbalkens försiktighetsprincip var tillämplig. (Hörbyfallen) Även om det här rör sig om två icke-prejudicerande beslut som inte vunnit laga kraft kan det alltså noteras att länsstyrelsen utgått från gränsen 0,2 µT i bedömningen. Då skolbyggnaden exponeras för magnetfält i denna storleksordning har också redan mycket små ytterligare tillskott från den nedgrävda markledningen setts som en olägenhet för människors hälsa. Det finns också avgöranden från lägre instanser som tar ställning i frågan om riskerna med kraftfrekventa magnetfält har kunnat ses som en sanitär olägenhet enligt den gamla hälsoskyddslagen. I dessa fall rör det sig Prop 1997/98:45, del 1, s.210 och Bengtsson, 1999 s.157 Prop 1997/98:45, del 2, s.15 och 109 133 Koncessionsnämnden för miljöskydd, 1977-03-25 134 Länsstyrelsen i Skåne län, 2001-02-02 131 132 Sidan 42 av 62 dock om exponering för fält som ligger en bit över 0,2 µT. Även dessa avgöranden är av ett visst intresse för frågan om när det föreligger olägenhet för människors hälsa enligt miljöbalken. Det måste dock uppmärksammas på att miljöbalkens införande förefaller ha ändrat rättsläget vad det gäller bevisbördans placering. I hälsoskyddslagen nämndes inget om bevisbördan, vilket innebar att det blev den som åberopade försiktighetsprincipen som fick visa att det förelåg en sanitär olägenhet. Enligt MB 2:1 är det numera verksamhetsutövaren som skall styrka att det inte föreligger olägenhet för människors hälsa. Tillsynsmyndigheten måste dock fortfarande ha en grundad anledning att misstänka att det föreligger en risk för olägenhet då den beslutar om en försiktighetsåtgärd.135 Länsstyrelsen i Stockholms län har i ett fall kommit fram till att höga magnetfält utgör en sanitär olägenhet i bostäder (Bergshamrafallet).136 I bostadsområdet Bergshamra bodde det närmare 2.000 personer inom 80 meter från närmsta kraftledning. Inom denna zon låg även två barndaghem. Vid tre mätplatser hade magnetfält inom intervallet 0,6 – 1,1 µT uppmätts. Länsstyrelsen kom fram till att ett eventuellt orsakssamband mellan kraftledningarna och cancer är så svagt att det ensamt inte kan betraktas som en sanitär olägenhet. Till stöd för denna uppfattning låg några utredningar om kunskapsläget rörande riskerna för barnleukemi som fanns tillgängliga våren 1995. Enbart oro för sjukdomsrisken kan dock, enligt länsstyrelsen, ge upphov till psykisk ohälsa och därmed vara en sanitär olägenhet. I det aktuella fallet hade en hel del människor försökt flytta från området och olika aktioner hos kommunen hade också utförts i syfte att få bort kraftledningarna. Länsstyrelsen kom därför fram till att den oro som de boende i Bergshamra kände varken kunde betecknas som ringa eller helt tillfällig. Därmed ansågs det föreligga en sanitär olägenhet i hälsoskyddslagens mening. I ett annat fall har också länsrätten i Skåne län tagit ställning till frågan om magnetfält från en kraftledning kan anses utgöra en sanitär olägenhet (Döshultfallet).137 På fastigheten Döshult 3:49 i Helsingborgs kommun hade magnetfält mellan 0,3 och 1,4 µT uppmätts inne i en villa. Även i detta fall kom länsrätten fram till att hälsoskyddslagen var tillämplig, eftersom det förelåg en sanitär olägenhet som inte kunde anses ringa. Domen meddelades i mars år 2000 och parterna hade åberopat Feyching och Ahlboms studie om barnleukemi från 1993 samt "UK Childhood Cancer Study" från 1999 som stöd vid riskbedömningen.138 Det finns alltså några avgöranden där man i olika situationer kommit fram till att försiktighetsprincipen är tillämplig, eftersom svaga kraftfrekventa magnetfält anses utgöra en olägenhet för människors hälsa. Frågan är om det finns någon lägsta gräns för vid vilken exponeringsnivå det kan anses föreligga en sådan olägenhet. I Hörbyfallet har länsstyrelsen kommit fram till att långvarig exponering för magnetfält över 0,2 µT utgör en olägenhet för barns hälsa. Denna tillämpning ligger även i linje men hur försiktighetsprincipen har använts enligt andra lagar. Som vi återkommer till senare finns det aktuella rättsfall enligt såväl plan- och bygglagen som ellagen där man dragit en gräns vid 0,2 µT. Då det gäller de högfrekventa fälten har jag inte funnit någon praxis till stöd för en tolkning av vid vilka nivåer de kan anses utgöra en olägenhet för människors hälsa. Eftersom det inte utförts så många studier över vilka hälsoeffekter svaga högfrekventa fält har finns det inte någon bevisning, som motsvarar den som finns för de lågfrekventa fälten, att åberopa för vid vilken nivå en riskökning börjar uppträda. Det finns dock en oro bland många för att bo i närheten av högfrekventa källor som t ex basstationer för mobiltelefoni. I vilka situationer elektromagnetiska fält kan anses orsaka skada eller olägenhet för miljön är en öppen fråga. Miljöskyddslagen var inte tillämplig i fråga om elektriska och magnetiska verkningar av en elektrisk anläggning. Praxis enligt den gamla vattenlagen kan dock möjligen vara till viss hjälp vid tolkning av uttrycket. I ett tillståndsärende uppkom frågan om ett statiskt magnetfältet från en likströmskabel mellan Sverige och Polen kunde störa fiskars orienteringsförmåga (Fallet om Polenkabeln).139 Miljödomstolen konstaterade att det inte kunde uteslutas att företaget gav upphov till skador och olägenheter med hänsyn till fiskeriintresset. I sitt domslut meddelade man också villkor i syfte att minska fälten från kabeln. Även om det inte förekom några direkta diskussioner om hur omfattande en risk skall vara för att villkor om skyddsåtgärder skall kunna ställas, är det uppenbart att domstolen i detta fall ansåg risken vara tillräckligt omfattande för att tillämpa den dåvarande vattenlagens motsvarighet till försiktighetsprincipen. Jmf Miljöbalksutbildningen, 1998 s.41f Länsstyrelsen i Stockholms län, 1995-04-19 137 Länsrätten i Skåne län, 2000-03-03 138 Dessa studier beskrivs närmare i kapitel 5.4.3.4. 139 Miljööverdomstolen, 2000-11-14. De delar av detta mål som berörde riskerna med magnetfält omfattades inte av miljööverdomstolens prövning, eftersom denna fråga inte hade överklagats. Det är därför endast miljödomstolens ställningstagande som är av intresse. Vattenlagen tillämpades eftersom ansökan i målet inlämnats innan det att miljöbalken hade trätt ikraft. 135 136 Sidan 43 av 62 6.3.4.3 Avvägning mellan nytta och kostnader Vid bedömning av vilka försiktighetsmått som skall vidtas måste en skälighetsavvägning göras i enlighet med MB 2:7. Försiktighetsprincipen gäller därmed endast i den utsträckning den inte kan ses som orimlig att uppfylla. Nyttan med de krav på försiktighetsmått som ställs skall vägas mot kostnaderna för åtgärden. Vid bedömning av nyttan med skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått gäller det att ta ställning till hur pass allvarliga risker som förebyggs och hur pass effektiva motåtgärderna är. Det kan också bli aktuellt att ta hänsyn till hur angelägen en verksamhet är från samhällssynpunkt. Om kostnaden för en skyddsåtgärd är orimlig eller ej skall bedömas med hänsyn till branschförhållanden, inte den aktuella företagarens ekonomi. Då det gäller det krav som uppställs i MB 2:3 på att bästa möjliga teknik skall användas vid yrkesmässig verksamhet sägs också i förarbetarna att tekniken, ur teknisk och ekonomisk synpunkt, måste vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga.140 Miljöbalkens syften och riksdagens miljömål är andra faktorer att ta hänsyn till i sammanhanget. Bevisbördan för att de krav på försiktighetsmått som ställs är orimliga ligger på verksamhetsutövaren. I Bergshamrafallet prövades försiktighetsprincipen enligt både miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen.141 Frågan var om befintliga kraftledningar skulle flyttas för en beräknad kostnad av 55 miljoner kronor i syfte att få ner magnetfältsnivån i ett bostadsområde från 0,6 –1,1 µT till under 0,2 µT. En av tvistefrågorna var om detta var en rimlig skyddsåtgärd. Länsstyrelsens slutsats var att det är tveksamt om det föreligger ett samband mellan cancer och kraftledningarnas magnetfält, men att rädslan för ett sådant samband är väl dokumenterad. De anförde också att det är ”möjligt att förelägga mer kostnadskrävande skyddsåtgärder för att undanröja en klar cancerrisk än det är för att undanröja oron för en sådan”. En annan omständighet som påverkade länsstyrelsens bedömning var att kraftledningarna var på plats innan miljöskyddslagens tillkomst. Länsstyrelsen kom fram till att kostnaden för att undanröja oron inte kunde ses som skälig vid den avvägning som skulle göras enligt miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. Beslutet överklagades till både koncessionsnämnden för miljöskydd och kammarrätten, men överklagandena togs därefter tillbaks efter det att parterna träffat en förlikning i frågan. Detta förlikningsavtal innebar att kraftledningarna flyttades och de boende garanterades att magnetfälten från kraftledningarna inte skulle överstiga 0,2 µT i någon bostad eller lokal i Bergshamra. Kostnaderna för åtgärderna delades mellan kraftbolaget och Solna kommun. Här kan det spekuleras i varför kraftbolaget gick med på en sådan förlikning. En bidragande orsak var säkert att Solna kommun gick in och betalade hälften av kostnaderna, men enligt min mening hade det också varit mycket möjligt att en överprövning hade ändrat länsstyrelsens beslut. Vid tidpunkten för avgörandet, 1995, var kunskapsläget om riskerna för barncancer sådant att en domstol hade kunnat värdera bevisläget på ett annat sätt.142 För mig förefaller de epidemiologiska studier som förelåg vid den tidpunkten visa på en ökad risk för barnleukemi vid långvarig exponering för magnetfält över 0,2 µT. Att minska exponeringen för de boende i området borde därför vara av större nytta än att enbart reducera oron, vilket skulle kunna motivera högre kostnader för skyddsåtgärder. I Döshultfallet gjordes det också en skälighetsbedömning vid tillämpning av hälsoskyddslagens försiktighetsprincip. I detta fall var det en fastighet där ägarna hade höga magnetfält (0,3 – 1,4 µT) inne i bostaden på grund av närheten till en kraftledning. De var oroade över hälsoriskerna och att de inte lyckats sälja fastigheten. Kraftbolaget beräknade kostnaderna för att bygga om en del av kraftledningen för att reducera magnetfälten till cirka 1,8 miljoner kronor. Länsrätten i Skåne län fann det inte skäligt att ålägga kraftbolaget denna kostnad vid en avvägning mot de hälsorisker som framkommit i målet. Domen överklagades ej. Länsrätten i Västerbottens län har under år 2000 meddelat en dom rörande ett förläggande enligt Prop 1997/98:45, del 2, s.16f och 24f samt Bengtsson et al, 2000 s. 2:16f. Det förhållandet att lagstiftaren i motiven angivit att ekonomiska avvägningar rörande bästa möjliga teknik skall göras enligt MB 2:3 kan tyckas vara ologiskt, eftersom det av lagtexten framgår att kravets skälighet skall prövas enligt MB 2:7. Enligt Bengtsson et al talar lagtextens utformning för att den ekonomiska avvägningen görs helt enligt MB 2:7. 141 I miljöskyddslagen undantogs elektriska och magnetiska verkningar av en elektrisk anläggning från lagens tillämpningsområde. Lagen var dock tillämplig på psykisk inverkan (psykiska immissioner) av en farlig verksamhet. Sådana psykiska immissioner ansågs utgöra en självständig störningskälla. Länsstyrelsen uppfattade därför lagen så att de närboendes oro över kraftledningarna var att betrakta som en psykisk immission som omfattades av miljöskyddslagen, även om inte lagen var tillämplig på den verksamhet som var upphov till oron. Jmf även Westerlund, 1990 s.59ff. 142 Se närmare i kapitel 5.4.3.4 140 Sidan 44 av 62 hälsoskyddslagen om att flytta en bostadsbyggnad som låg nära en kraftledning.143 Det aktuella huset låg tio meter från en dubbel 400 kV-ledning och den magnetiska fältstyrkan inne i bostaden låg i genomsnitt på cirka 2,5 µT. Vid syn på platsen konstaterades att ledningens närhet till huset upplevdes som mycket påtaglig. En miljöinspektör uppgav även att han vid ett besök rent fysiskt kunnat förnimma kraftfältet inne i bostaden. Oron för magnetfälten har också gjort att fastighetsägaren själv valt att inte bo i huset. Samtliga instanser ansåg att det förelåg en sanitär olägenhet. Kostnaderna för att flytta byggnaden beräknades till omkring en halv miljon kronor. Kraftbolaget invände också att det, enligt Elsäkerhetsverkets beräkningar, ligger 6.132 bostadshus så nära kraftledningar att magnetfälten inomhus överstiger 1 µT. Förläggandet skulle därför även få andra ekonomiska konsekvenser för kraftbolaget (Affärsverket Svenska Kraftnät). Länsrätten gjorde dock den bedömningen att det torde vara ytterst ovanligt att en bostad ligger så illa till som det var fråga om i det här aktuella fallet. Vid en avvägning mellan de olika konsekvenserna i målet kom länsrätten, i likhet med länsstyrelsen, fram till att den kommunala nämndens förläggande om att flytta huset var skäligt. Kraftbolaget har överklagat domen och kammarätten har beviljat prövningstillstånd, men målet är inte avgjort ännu. Dessa två avgörande skiljer sig från Bergshamrafallet i det avseendet att det endast var fråga om exponering av en bostad i varje fall. Husen tycks inte heller ha bebotts av barn eller elöverkänsliga personer. I ett av fallen kom länsrätten i Skåne län fram till att det inte var skäligt att kräva åtgärder för en kostnad av 1,8 miljoner för att reducera magnetfält på 0,3-1,4 µT, medan länsrätten i Västerbottens län i det andra fallet ansåg att 0,5 miljoner vara en skälig kostnad för åtgärder mot magnetfält på 2,5 µT i en bostad. Det bör dock noteras att dessa avgöranden givits med stöd av hälsoskyddslagen. Som vi tidigare varit inne på ger miljöbalken utrymme för en strängare tolkning av försiktighetsprincipen.144 I Hörbyfallet hade miljönämnden meddelat kraftbolaget ett förläggande att tillse att magnetfältsnivån vid tomtgräns inte överstiger 0,2 µT på grund av en luftledning på 130 kV. Även om det under dagtid vistades många barn i den aktuella byggnaden ansåg inte länsstyrelsen det vara skäligt att ställa krav på kostnadskrävande åtgärder då det var relativt sällan magnetfältsnivån överskred 0,2 µT. Länsstyrelsen ansåg det dock inte orimligt att kräva att bolaget lämnade ett förslag på kontrollprogram till tillsynsmyndigheten enligt MB 26:19. Länsstyrelsen ansåg det även rimligt att ställa samma krav på kontrollprogram till ett annat kraftbolag som hade några elkablar förlagda i marken vid tomtgräns till den aktuella fastigheten. Detta trots att dessa ledningar endast beräknades ge ett bidrag till skolans magnetfältsmiljö på 0,02 – 0,03 µT vid genomsnittsbelastning. Om en verksamhet befaras leda till skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön kan verksamheten stoppas, enligt MB 2:9, även om de krav på försiktighetsmått miljöbalken ställer är uppfyllda. Enligt MB 2:10 har dock regeringen möjlighet att tillåta en sådan verksamhet om den är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och inte kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. 6.3.4.4 Skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått Verksamhetsutövaren skall på eget initiativ vidta erforderliga skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått enligt MB 2:3. I samband med myndighetsbeslut, t ex rörande tillstånd för verksamheten, brukar också myndigheten ställa upp villkor innebärande mer preciserade krav på vilka försiktighetsmått som skall vidtagas. Som vi varit inne på i föregående kapitel är såväl nyttan av försiktighetsåtgärderna som kostnaderna för dessa åtgärder av avgörande betydelse för vilka krav som kan ställas. De försiktighetsmått som kan bli aktuella i syfte att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön är av skiftande slag och omfattning. Vad som behövs varierar dels med påverkans farlighet och omfattning och dels med förhållandena där påverkan sker.145 Alla slags försiktighetsmått kan komma i fråga. Det kan t ex vara fråga om tekniska skyddsåtgärder, lämnande av information eller begränsningar av verksamhetens omfattning. En effektiv skyddsåtgärd mot exponering för elektromagnetiska fält är att öka avståndet till källan. För att exempelvis minska exponeringen för magnetfält i en bostad som ligger nära en kraftledning kan man flytta kraftledningen eller huset så att avståndet ökar mellan källan och de utsatta personerna. I detta sammanhang är också MB 2:4 om hänsynstagande vid platsvalet för en verksamhet av intresse. Jag återkommer till denna hänsynsregel i nästa kapitel. Länsrätten i Västerbottens län, 2000-11-06 Se närmare i kapitel 6.3.4.1 145 Prop 1997/98:45, del 2, s.15 143 144 Sidan 45 av 62 En annan skyddsåtgärd mot magnetfält är att låta olika fält reducera varandra. I fallet om Polenkabeln finns ett exempel på detta. Ett av miljödomstolens villkor var att kabelns ledare skall läggas ut så att avståndet mellan dem blev så litet som möjligt. De fält som genereras runt ledarna tar delvis ut varandra, eftersom strömmen, och därmed också fälten, går i olika riktning i ledarna. Ju närmare ledarna ligger varandra desto mer reduceras det sammanlagda fältet. Det finns även liknande metoder för att minska kraftfrekventa magnetfält från en luftledning. I det ledningsavsnitt som passerar ett närliggande bostadshus kan t ex kraftledningen byggas om genom att använda en inskarvning av en så kallad splitphase ledning.146 6.3.5 Lokaliseringsregeln Plan- och bygglagen innebär att kommunen upprättar planer över hur olika områden skall disponeras. Av MB 16:4 framgår att tillstånd eller dispens enligt miljöbalken inte får meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Även om en lokalisering överensstämmer med den kommunala planläggningen måste dock platsvalet också uppfylla de krav som ställs i MB 2:4. För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål och hushållningsregler. För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan lokalisering väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (MB 2:4). Detta innebär bland annat att det alltid måste övervägas om det finns alternativa platser som är bättre än den föreslagna lokaliseringen. Den miljökonsekvensbeskrivning som normalt ingår i en ansökan om tillstånd skall innehålla en redovisning och diskussion av möjliga alternativa lokaliseringar (MB 6:7, 4p). Lokaliseringsregeln är av störst betydelse vid tillståndsprövning då en plats skall väljas för en ännu inte påbörjad verksamhet, men måste även beaktas vid utvidgningar av befintliga verksamheter och omprövningar av tillstånd. Också vid tillsyn kan det bli aktuellt att tillämpa MB 2:4. Vid tillämpning av regeln skall dock en skälighetsavvägning göras, enligt MB 2:7, där man även tar hänsyn till kostnaden för olika lokaliseringsalternativ.147 6.3.6 Uppskovsbeslut När verkningarna av en verksamhet inte kan förutses med tillräcklig säkerhet kan frågan om villkor vid tillståndsgivningen skjutas upp till dess att erfarenhet har vunnits om verksamhetens inverkan. Ett sådant uppskovsbeslut kan meddelas enligt MB 22:27 och 19:5, 10p. Med stöd av den dåvarande vattenlagens motsvarighet till MB 22:27 har miljödomstolen i fallet om Polenkabeln också förordnat om att villkor med anledning av företagets inverkan på fisket skall skjutas upp under en prövotid av 6 år. Fiskeriverket har förordnats som sakkunnig att, på verksamhetsutövarens bekostnad, genomföra olika undersökningar och åtgärder under prövotiden. Syftet är att ta reda på hur fälten från kabeln påverkar fiskens orienteringsförmåga. Fiskeriverket skall, på ett närmare angivet sätt, genomföra telemetristudier på vandrande ål, lax och havsöring för att undersöka om fisken avviker från sin kurs vid kabeln eller på annat sätt reagerar för magnetfältet. De skall även utföra en laboratorieundersökning i form av en modellstudie för att belysa vad en kabels läge i förhållande till det jordmagnetiska fältet har för inverkan på fiskvandringen. Vidare skall de genomföra en studie över hur ålungar reagerar för magnetfält av den styrka som kabeln kan ge upphov till. Fiskeriverket skall därutöver samla in fångststatistik för fasta ålfisken och fasta laxfisken på några angivna ställen. 6.4 Plan- och bygglagen 6.4.1 Allmänt Den kommunala planläggningen sker med hjälp av olika instrument som är reglerade i plan- och bygglagen (PBL). Översiktsplanen har till uppgift att utgöra en översiktlig vägledning för andra mer detaljerade beslut om användning av mark- och vattenområden i en kommun. Detta instrument är dock inte juridiskt bindande. Vill en kommun skapa ett rättsligt bindande skydd för delar av översiktsplanen kan de komplettera planen med områdesbestämmelser. Detaljplanen, som också är juridiskt bindande, är avsedd att användas för att ge mer 146 147 Arbetarskyddsstyrelsen et al, 1996 s.11 Prop 1997/98:45, del 2, s.19f Sidan 46 av 62 detaljerade regler för begränsade områden i kommunen. Såväl detaljplaner som områdesbestämmelser är bindande i exempelvis bygglovsärenden. Vid prövning av frågor enligt PBL skall normalt sett både allmänna och enskilda intressen beaktas (PBL 1:5). De olika intressen som skall beaktas anges närmare i kapitel 2 och 3. I dessa kapitel är det främst de intressen som rör hälso- och säkerhetsfrågor som har relevans då det gäller strålskyddet. I övrigt sker prövningen enligt PBL parallellt med sådan prövning som sker enligt miljöbalken och andra lagar. Miljöbalkens försiktighetsprincip och övriga hänsynsregler är inte direkt tillämpliga vid prövning av ärenden enligt plan- och bygglagen. I samband med införandet av miljöbalken har dock lagstiftaren sagt att PBL:s bestämmelser om allmänna intressen är allmänt hållna för att tolkningen av dem skall kunna påverkas av förändringar i samhället. Miljöbalkens hänsynsregler kommer därför indirekt att få genomslag även vid intresseavvägningen enligt plan- och bygglagen.148 Därutöver skall givetvis även EG-rättens försiktighetsprincip tillämpas vid tolkningen. 6.4.2 Översiktsplan I varje kommun skall det finnas en översiktsplan som ger vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden. I denna plan skall det redovisas allmänna intressen enligt 2 kap PBL samt de övriga miljö- och riskfaktorer som bör beaktas. Planen är inte juridiskt bindande, men den är ändå av stor betydelse vid upprättande av detaljplaner och områdesbestämmelser. I ett beslut där en myndighet skall tillämpa miljöbalkens hushållningsregler (3 och 4 kap. MB) skall det också anges om beslutet går att förena med den kommunala översiktsplanen (5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden mm). Detta gäller t ex vid beslut om nätkoncession enlig ellagen. Det är inte alla kommuner som behandlat frågan om riskerna med elektromagnetiska fält i sin översiktsplan. I vissa översiktsplaner har kommunen dock valt att införa skyddsavstånd till kraftledningar som går utöver vad som anges i starkströmsföreskrifterna om byggnadsfritt avstånd mm.149 Vid en förfrågan bland handläggare vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län fann jag att sådana skyddsavstånd införts i översiktsplanerna för Munkedal, Lerum, Kungälv, Härryda, Tranemo och Svenljunga. Möjligen kan det finns ytterligare någon kommun i länet som infört sådana skyddsavstånd, men det är många kommuner som valt att inte alls beakta problematiken. De regionala skillnaderna är därmed stora. De skyddsavstånd som anges varierar också mellan de olika kommunerna. Beroende på ledningstyp har dock avstånden ofta lagts mellan 50 och 150 meter. Det förekommer också att kommuner angivit skyddsavstånd till större transformatorstationer. Några kommuner har valt att ge en gräns för magnetfält. I översiktsplanerna för Kungälv och Lerum anges t ex att vid ny bebyggelse bör magnetfält från närbelägna kraftledningar understiga 0,2 µT. Nässjö kommun har även, under hösten år 2000, föreslaget en ny översiktsplan innefattande vissa zoner som inte får bebyggas med basstationer för mobiltelefoni. Syftet med detta är att hålla nivåerna radiofrekvent strålning nere för elöverkänsliga personer som bor i området. 6.4.3 Detaljplan och områdesbestämmelser I arbetet med att upprätta detaljplan och områdesbestämmelser gör kommunen en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Förfarandet innebär också att kommunen skall ställa ut sitt förslag och samråda med olika myndigheter samt enskilda sakägare. De sakägare som under utställningstiden framfört skriftliga synpunkter på planförslaget får även överklaga kommunens beslut (PBL 13:5). Kommunens beslut om att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser överprövas av länsstyrelsen (PBL 13:2). Därutöver skall länsstyrelsen, även utan att planen har överklagats, utöva en statlig kontroll i vissa avseenden. Enligt PBL 12:1, 4p skall länsstyrelsen pröva om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Då det gäller detaljplanens innehåll finns det saker som alltid skall finnas med och sådana villkor som får ställas 148 149 Prop 1997/98:90 s.159 Se vidare i kapitel 6.5.3 Sidan 47 av 62 men inte nödvändigtvis måste vara med. PBL 5:7, 11p ger t ex kommunen möjlighet att i planen meddela bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen. Om det finns särskilda skäl för det är det också möjligt att ange högsta tillåtna värden för sådana störningar som omfattas av 9 kapitel miljöbalken. Enligt kapitel 6.3.3 kan elektromagnetiska fält utgöra en sådan störning. Såväl detaljplan som områdesbestämmelser är juridiskt bindande. Tillstånd eller dispens enligt miljöbalken får t ex inte meddelas i strid mot denna typ av planer (MB 16:4). Inte heller en nätkoncession får göra det (EL 2:8). Vidare är planerna bindande vid en bygglovsprövning. 6.4.4 Bygglov Bygglov krävs för att uppföra byggnader, göra tillbyggnader eller väsentligt ändra ändamålet för en byggnads användning. Det kan t ex röra sig om en byggnad för en transformatorstation. För andra anläggningar än byggnader krävs bygglov för att bland annat uppföra eller väsentligt ändra radio- eller telemaster eller torn. Detta innebär att basstationer för mobiltelefoni är bygglovspliktiga. Bygglovspliktens omfattning är även beroende av innehållet i detaljplan (PBL 8:1-3). Då det gäller den prövning som sker i ett bygglovsärende är det av stor vikt om området omfattas av juridiskt bindande planer. Bygglov ges normalt sett för en åtgärd som stämmer överens med detaljplan, medan en ansökan som strider mot planen brukar avslås om det inte handlar om en mindre avvikelse som är förenlig med planens syfte (PBL 8:11). För ett byggnadsföretag i ett område där detaljplan saknas görs en mer omfattande lämplighetsprövning enligt PBL 8:12. Hälso- och säkerhetsfrågorna måste t ex prövas i detta fall, eftersom en sådan prövning inte har gjorts vid detaljplaneringen. Den kommunala byggnadsnämndens beslut i ett bygglovärende kan normalt sett överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan sedan i många fall överprövas av allmän förvaltningsdomstol, där länsrätten utgör första instans (13 kap. PBL). 6.4.5 Hälsa och säkerhet 6.4.5.1 Tillämpliga lagrum PBL 2:3 tar upp allmänna hälso- och säkerhetsaspekter som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Bebyggelse skall lokaliseras till mark som bland annat är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa. I PBL 3:2 finns även vissa krav på byggnader ur hälso- och säkerhetssynpunkt. Byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Några exempel på sådana olägenheter som kan tänkas uppkomma genom byggnadens användning anges i förarbetena vara luftföroreningar, buller, skakningar, ljus eller andra liknande störningar som inte är helt tillfälliga. Vid bedömningen av vad som i det enskilda fallet är att betrakta som betydande olägenhet för omgivningen måste även beaktas områdets karaktär och förhållandena på orten.150 Frågan är dock hur man skall se den omständigheten att lagstiftaren betonat att olägenheten skall vara "betydande". Möjligen kan detta innebära att det ställs strängare krav för att PBL 3:2 skall kunna tillämpas än vad som gäller för t ex miljöbalkens försiktighetsprincip. Detta får först och främst avgöras genom praxis, men, enligt min mening, bör tolkningen göras mot bakgrund av EG-rättens försiktighetsprincip och det försiktighetstänkande som kommit till uttryck i miljöbalken. Enligt lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, mm (2 §) skall byggnadsverk som uppförs eller ändras uppfylla tekniska egenskapskrav i fråga om bland annat skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö. I förordningen (1994:1215) till denna lag preciserar regeringen detta något och anger bland annat att byggnadsverk skall vara utförda på ett sådant sätt att de inte medför risk för brukarnas eller grannarnas hälsa till följd av farlig strålning (5 § 3p). 6.4.5.2 Byggnation i närhet till kraftledningar 150 Prop 1985/86:1 s.484 Sidan 48 av 62 Jag har funnit fem avgöranden där regeringen tagit ställning till frågan om bebyggelse skall tillåtas i närheten av kraftledningar. I tre av fallen har bebyggelse tillåtits, medan avslag har meddelats i övriga beslut. I fyra av fallen har regeringen ändrat länsstyrelsens beslut, vilket kan ses som ett tecken på hur instabilt rättsläget är. I ett avgörande från 1990 har regeringen, med hänvisning till ett utlåtande från Energiverket om hälsoriskerna enligt det dåvarande kunskapsläget, godkänt en detaljplan om markexploatering för handel och restaurang i närheten av ett par kraftledningar. Den magnetiska flödestätheten i detta fall beräknades att bli cirka 0,5 µT vid den del av det aktuella området som låg närmast kraftledningarna.151 I två regeringsbeslut från 1993 har bygglov nekats med anledning av de planerade byggnadernas närhet till kraftledningar. Vid den av de två aktuella tomterna som låg längst bort från kraftledningarna hade magnetfältet uppmätts till 0,2 - 0,5 µT. Under regeringens behandling av frågan presenterades Feychting och Ahlboms svenska studie om barnleukemi, vilket bland annat fick Elsäkerhetsverket att ändra sin tidigare bedömning av hälsoriskerna. 152 En omständighet som gör att regeringen kan ha kommit fram till olika resultat i dessa fall är givetvis att det funnits tillgång till mer information om hälsoriskerna i det senare avgörandet. En annan förklaring kan vara att det har inte varit samma regering som avgjort ärendena. Fallet från 1990 avgjordes av en socialdemokratisk bostadsminister, och de från 1993 avgjordes av en borglig miljöminister. I denna typ av frågor ger PBL ett visst utrymme för politiska ställningstaganden. På senare tid har det även tillkommit nya beslut, vilka samtliga har avgjorts av socialdemokratiska ministrar. Under 1998 förklarade regeringen att närheten till en kraftledning inte innebar tillräckliga skäl för att vägra lov för tillbyggnad av ett befintligt fritidshus. Det horisontella avståndet mellan huset och 220 kVledningen var 8 meter, vilket innebär att magnetfältet i vart fall borde överstiga 1 µT i de delar av byggnaden som ligger närmast kraftledningen.153 I ett nytt ärende från år 2000 har regeringen återigen kommit till samma resultat. I detta fall var det fråga om lov för riva ett befintligt hus och ersätta det med ett nytt. Byggnaden var belägen 80 meter från en 400 kV-ledning och magnetfältet från kraftledningen var på omkring 0,5 µT.154 Under år 2000 meddelade regeringen ytterligare ett beslut. Ärendet rörde sig om styckning av en fastighet enligt fastighetsbildningslagen. I detta fall ansågs fastighetsbildning för bostadsändamål som olämplig på grund av närheten till en kraftledning på 400 kV. I ett befintligt bostadshus på fastigheten hade magnetfältet uppmätts till som högst 0,6 µT. Fastigheten låg i Kävlinge kommun och i deras översiktsplan angavs att skyddsavståndet mellan bostadsbyggnader och 400 kV-ledningar skall vara 200 meter. Miljövårdsprogrammet för Skåne anger också att ingen ny bebyggelse bör lokaliseras så att det magnetiska fältet överskrider 0,2 µT .155 Gemensamt för dessa bygglovsärenden är att det är den fastighetsägare som kommer att exponeras för magnetfälten som står bakom ansökan. En viktig förutsättning är alltså att fastighetsägaren själv vill bo i närheten av kraftledningen och inte känner någon oro för hälsoriskerna. Av fallen borde också kunna dras den slutsatsen att det ställs högre krav på skydd mot magnetfältsexponering för att uppföra, eller vidta åtgärd för att kunna uppföra, ny bebyggelse än vad som gäller då det enbart handlar om att förändra befintlig bebyggelse. I två fall har förändring av befintlig bebyggelse tillåtits, medan avslag har meddelats i de två senare fallen rörande nybebyggelse trots att magnetfältsexponeringen varit på ungefärligen samma nivåer. Då det gäller ny bebyggelse tyder praxis på att magnetfält i storleksordningen 0,5 – 0,6 µT utgör hinder mot bygglov och fastighetsbildningsåtgärd för nybyggnation. Praxis ger dock inte stöd för några slutsatser om hur magnetfält av lägre nivåer kommer att bedömas vid nybyggnation. Möjligen kan det vara så att det anses acceptabelt att exponeringen överstiger 0.2 µT, även vid ny bebyggelse, då fastighetsägaren själv önskar välja en sådan lokalisering. Enligt min mening bör även problematiken ses mot bakgrund av de villkor som gäller vid förlängning av nätkoncessioner för kraftledningar. Om fastighetsägaren vid ett senare tillfälle ändrar sig, och börjar oroa sig för hälsoriskerna, förefaller det inte rimligt att kraftbolaget skall Regeringen, 1990-05-10 Regeringen, 1993-06-24. Feychting och Ahlboms studie beskrivs närmare i kapitel 5.4.3.4. 153 Regeringen, 1998-04-23 154 Regeringen, 2000-03-23 155 Regeringen, 2000-04-06. Det stöd som åberopades för att avslå fastighetsbildningsåtgärden var fastighetsbildningslagen 3:3. Av denna bestämmelse följer att fastighetsbildning inte får ske, inom icke detaljplanelagt område, om åtgärden medför olämplig bebyggelse. Bestämmelsen anses inte ställa högre krav på hälsoskyddet än vad som görs i PBL. 151 152 Sidan 49 av 62 behöva bekosta åtgärder för att minska magnetfältsexponeringen. Vid en bedömning enligt PBL borde alltså samma riktvärde tillämpas som vid prövningar enligt ellagen. Som vi återkommer till senare används riktvärdet 0,2 µT i den senare tidens praxis i ärenden om nätkoncession.156 6.4.5.3 Bygglov för transformatorstationer Då det gäller bygglov för en källa som alstrar elektromagnetiska fält till sin omgivning är situationen en annan än då en fastighetsägare själv önskar uppföra en byggnad i närheten av exempelvis en kraftledning. I bygglovsfrågor rörande transformatorstationer är det ofta grannarna som motsätter sig byggnationen, eftersom de känner oro för hälsoriskerna. Länsrätten i Stockholms län tog under 1999 ställning i ett bygglovsärende där frågan var om magnetfältet från en transformatorstation var acceptabelt med tanke på närboendes hälsa.157 Byggnadsnämnden i Vaxholms kommun hade beviljat bygglov, medan länsstyrelsen hade undanröjt detta beslut efter ett överklagande. Länsstyrelsen motiverade sitt beslut med att magnetfältet beräknades till över 0,2 µT vid tomtgräns till en villafastighet. Energibolaget överklagade och anförde bland annat att magnetfältet från transformatorstationen skulle komma att understiga 0,2 µT inne i bostadshuset. Länsrätten delade dock länsstyrelsens bedömning att anläggandet av transformatorstationen i fråga skulle stå i strid med bestämmelserna i PBL 3:2. Överklagandet avslogs därför. Energibolaget avstod från att föra processen vidare till kammarrätten. 6.4.5.4 Bygglov för mobiltelefonimaster Hösten 1999 prövade regeringsrätten ett par beslut rörande bygglov för uppförande av mast för mobiltelefoni.158 I bägge fallen hade besluten överklagats av närboende som var elöverkänsliga. Deras bostäder hade, med gott resultat, elsanerats för att minimera de elektromagnetiska fälten. Uppförandet av masten befarades nu, av de klagande, att öka exponeringen för pulsade mikrovågsfält i bostaden på ett sådant sätt att de skulle tvingas flytta. Yrkandet om att besluten om bygglov skulle upphävas grundade sig bland annat på PBL 2:3 och 3:2.159 Överklagandena har dock fått avslag i samtliga instanser. Regeringen har i sin motivering främst hänvisat till två utlåtanden från SSI och Socialstyrelsen. SSI hade beräknat exponeringen för radiofrekventa fält på de aktuella fastigheterna. I ett av fallen konstaterades att den planerade radiomasten skulle ge upphov till ett tillskott på 4 - 14 % för de radiofrekventa fälten. I det andra fallet handlade det endast om ett tillskott på cirka 1 %. De framräknade fältstyrkenivåerna angavs ligga långt under de gränsvärden som rekommenderats för att undvika termiska effekter. Enligt SSI finns det, trots mångårig forskning, inga välunderbyggda och vetenskapliga resultat som ger stöd för antagandet att radiofrekvent strålning av aktuell intensitet ger upphov till några olägenheter eller skador. Det var även Socialstyrelsens åsikt att det inte finns belägg för att fält från basstationer för mobiltelefoni kan ge upphov till ohälsa hos människor i form av icke-termiska effekter. Med beaktande av detta fann alltså regeringen att radiomasternas lokalisering inte var olämplig med hänsyn till de närboendes hälsa enligt PBL 2:3. Masternas placering och utformning ansågs inte heller medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen enligt PBL 3:2. Regeringsrätten fastställde regeringens beslut. I inget av rättsfallen redovisades några värden på aktuella bakgrundsnivåer. Det går därför inte att dra några slutsatser om vilka totala fältstyrkenivåer som kan anses acceptabla i andra liknande fall. Av domskälen kan det inte heller utläsas vilka forskningsresultat som har beaktats. De expertutlåtanden som redovisats har bestått av allmänna värderingar där bakomliggande fakta inte, eller endast mycket kortfattat, har berörts. En värderingsfri redogörelse av relevanta studier hade varit att föredra så att domstolen kunnat bilda sig en egen uppfattning om tillgänglig bevisning. Enligt min mening kan det inte förutsättas att de värderingar som anges i expertutlåtandena grundar sig på de utgångspunkter som ges i PBL 2:3 och 3:2. Av denna anledning bör man vara försiktig med att dra för långtgående slutsatser av rättsfallen. Det bör även noteras att regeringsrätten valt att endast publicera ett av dessa avgöranden i sin årsbok. Denna dom har publicerats som ett notismål. Syfte med detta är att begränsa domarnas prejudikatvärde. Det finns även ett antal liknande ärenden som avgjorts av lägre instanser, utan att föras upp till regeringsrätten. Jag har dock inte funnit något avgörande som vunnit laga kraft och är av den innebörden att bygglov för en Nätkoncessioner behandlas i kapitel 6.5.2. Länsrätten i Stockholms län, 1999-10-18 158 Regeringsrätten, 1999-10-14 159 Enligt PBL 3:14 är 3 kap PBL tillämpligt även på sådana andra anläggningar än byggnader som anges i PBL 8:2. Härav följer att bestämmelserna även gäller master för mobiltelefoni. 156 157 Sidan 50 av 62 basradiostation har avslagits på grund av hälsoriskerna. En bygglovsansökan kan dock avslås på andra grunder. I ett fall har länsstyrelsen i Västra Götaland upphävt ett beslut om att bevilja bygglov för en telemast.160 I detta fall ansåg länsstyrelsen att antalet telemaster i landskapet borde hållas så lågt som möjligt med hänsyn till landskapsbilden. Utbyggnaden av master skulle därför så lång möjligt samordnas mellan de olika mobiltelefoniföretagen. Hälsoeffekterna diskuterades också i detta fall, men länsstyrelsen ansåg inte att det gick att bedöma om det förelåg betydande olägenhet mot bakgrund av den utredningen som hade åberopats i ärendet. Länsstyrelsens beslut överklagades inte. Förutom hälsorisker med elektromagnetiska fält innehåller PBL bestämmelser om andra intressen som också skall beaktas i ett bygglovsärende. Då det gäller byggande av en telemast kan det t ex handla om buller från masten då det blåser, störande av kulturhistoriska värden i miljön eller de närboendes oro för hälsoriskerna. Den beslutande myndigheten har att göra en avvägning mellan flera olika intressen och i detta sammanhang är det av vikt att myndigheten även har tillgång till information om de hälsorisker som kan vara förknippade med strålningen. Enligt min mening är detta en omständighet som bör kunna påverka lokalisering, även om riskerna bedöms mindre sannolika av medicinsk expertis. Beroende på att det inte har utförts så många epidemiologiska studier över hälsoeffekterna av exponering för högfrekventa fält av lägre intensitet är kunskapsläget osäkert. Det finns dock djurförsök som indikerar att sådana fält kan ge upphov till effekter i form av skadade nervceller i hjärnan, vilka på sikt kan ge upphov till olika sjukdomar.161 Därutöver finns det många elöverkänsliga som uppger sig reagera negativt på fält från basstationer. En omständighet som kan åberopas till stöd för utbyggnad av nya mobiltelefonimaster är att systemet får bättre täckning. De som använder mobiltelefon exponeras för lägre strålning ju bättre mottagningsförhållandena är. Detta beror på att mobiltelefonen behöver öka sin uteffekt om den har svårt att få kontakt med närmaste basstation. Men detta gäller endast exponering av de som använder mobiltelefon i området, och det avser också endast exponering under den kortare tid då telefonen används. 6.5 Ellagen 6.5.1 Allmänt I ellagen (EL) ges bland annat föreskrifter om elektriska anläggningar och elsäkerhet (EL 1:1). Med elektriska anläggningar avses främst kraftverk, ledningsnät mm. Bestämmelserna om elsäkerhet gäller dock mer generellt vid användning av el. Ellagens bestämmelser om tillsyn återfinns i kapitel 12. För tillsyn över efterlevnaden av ellagen och av föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen svarar Elsäkerhetsverket. De får bland annat meddela förlägganden i syfte att trygga efterlevnaden för de regler som omfattas av tillsynen. Vissa av tillsynsmyndighetens beslut kan överklagas och detta göres då i allmän förvaltningsdomstol. Första instans är alltså länsrätten och om man sedan vill överklaga deras dom krävs prövningstillstånd till kammarrätten. (EL 13:5) Då det gäller tillstånd för att bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning är det regeringen eller Statens energiverk som står för prövningen. Denna typ av tillstånd benämns nätkoncession. En nätkoncession avser en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). Energimyndighetens beslut om nätkoncession kan överklagas till regeringen och deras beslut kan sedan överprövas av regeringsrätten. Ärenden som omfattas av koncessionsprövning tillståndsprövas inte enligt miljöbalken, utan delar av miljöbalken beaktas istället vid koncessionsprövningen. I övrigt är ellagen parallellt tillämplig med annan lagstiftning inom området. 6.5.2 Nätkoncession I ellagen 2:6-10 anges förutsättningarna för meddelande av nätkoncession. Det är flera omständigheter som skall beaktas. Enligt EL 2:6 får t ex nätkoncession endast meddelas om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. 160 161 Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 1999-10-05 En utförligare beskrivning av riskerna återfinns i kapitel 5.3.3. Sidan 51 av 62 Syftet med denna bestämmelse är främst att förhindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs. Nya ledningar bör exempelvis inte dras där tillräcklig överföringskapacitet redan finns. Ledningar bör inte heller dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man. En nätkoncession för linje får normalt sett inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. I vissa fall kan dock mindre avvikelser göras (El 2:8). Tanken är också att en nätkoncession skall gå att förena med för området gällande översiktsplan. Eftersom starkströmsledningar inte tillståndsprövas enligt miljöbalken har lagstiftaren anpassat ellagen till miljöbalken på så sätt att i ärenden om nätkoncession för linje skall balkens allmänna hänsynsregler samt bestämmelserna om hushållning, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar tillämpas (EL 2:8a). Detta innebär alltså bland annat att miljöbalkens försiktighetsprincip skall tillämpas vid koncessionsprövningen. En av de centrala frågeställningarna vid prövning av en koncessionsansökan brukar vara hur riskerna vid exponering för magnetfält skall bedömas. I Energimyndighetens rekommendation om hur en miljökonsekvensbeskrivning bör utformas finns det under omgivningseffekter en särskild rubrik för behandling av problematiken kring elektromagnetiska fält.162 Ett avgörande som bör ses som vägledande i denna fråga har givits av regeringsrätten under år 2000.163 Ärendet gäller nätkoncession för en ny 400/130 kV-ledning mellan Alvesta och Hemsjö. Eftersom ärendet inleddes före den 1 januari 1999 har dock inte miljöbalkens bestämmelser tillämpats. I den miljökonsekvensbeskrivning Svenska Kraftnät bifogat sin ansökan har de hänvisat till myndigheternas försiktighetsprincip. Svenska Kraftnät har även tolkat och tillämpat principen så att medelexponeringen från kraftledningen inte får överstiga 0,2 µT i närliggande bostäder. De har vid valet av ledningens sträckning strävat efter att förlägga ledningen så att de närboendes exponering begränsats. För några byggnader beräknades exponeringen överstiga 0,2 µT och då har dessa fastigheter lösts in eller byggnaden flyttats. Det fanns dock motstånd mot ledningsdragningen från olika håll. En av de berörda kommunerna framhöll att kommunens översiktsplan anger att ny bostadsbebyggelse inte får placeras närmare än 100 meter från en 400 kV-ledning, och att detta även bör gälla vid anläggande av en ny 400 kV-ledning. Det fanns nämligen flera byggnader som låg närmare än 100 meter från den planerade ledningen med ett bidragande magnetfält från kraftledningen som understeg 0,2 µT enligt Svenska kraftnäts beräkning. Regeringen fann dock ledningsdragningen vara acceptabel, eftersom den nya ledningsgatan huvudsakligen planerats i en befintlig ledningsgata för en äldre 130 kV-ledning och att ledningsgatans bredd inte påverkats. Vid prövningen fann regeringen också att anläggningen var förenlig med försiktighetsprincipen för elektromagnetiska fält. Nätkoncession beviljades av regeringen och efter överklagande fastställdes också detta beslut av regeringsrätten. Det kan alltså konstateras att 0,2 µT används som utgångspunkt vid tillämpning av försiktighetsprincipen då det gäller prövning av nätkoncessionsärenden. I detta fall har gränsen gått vid ett bidrag från kraftledningen inne i byggnaden på 0,2 µT. På den del av tomtgränsen som ligger närmast kraftledningen är magnetfältet högre. Inne i byggnaden är magnetfältet summan av det bidrag kraftledningen ger och bidraget från övriga kraftfrekventa källor. Nätkoncession skall förenas med de villkor som behövs för att bland annat skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter (EL 2:11). Detta innebär att det finns möjlighet att som ett villkor ange en gräns för närboendes exponering för magnetfält från kraftledningen. En nätkoncession skall meddelas för 40 år, om den avser linje, och för 25 år, om den avser område. I vissa fall kan dock kortare tid bestämmas (EL 2:13). Därefter kan giltighetstiden förlängas. Vid en prövning om förlängning skall dock miljöbalkens försiktighetsprincip och övriga förutsättningar som följer av EL 2:6-11 tillämpas (EL 2:14). Eftersom det inom den närmsta framtiden föreligger ett flertal ärenden om förlängning av gamla koncessioner, där kraftledningar alstrar höga magnetfält i bostäder, kan man förvänta sig rättsfall där tolkningen av MB 2:3 kommer att preciseras. 6.5.3 Elsäkerhet De krav på skyddsåtgärder som ställs i ellagen anges i kapitel 9. Elektriska anläggningar, elektriska anordningar avsedda att anslutas till sådana anläggningar, elektrisk material och elektriska installationer skall vara av en sådan beskaffenhet att de bland annat ger betryggande säkerhet mot personskador (EL 9:1). Under denna bestämmelse faller frågor om säkerhet för elektriska och magnetiska fält.164 Energimyndigheten, 1999 s.10 Regeringsrätten, 2000-01-31 164 Frågor om säkerhet för elektriska och magnetiska fält ansågs omfattas av den gamla ellagen (prop 1987/88:88 s.52). I den utredning som 162 163 Sidan 52 av 62 Förarbetena ger dock ingen ledning för frågan om redan risken för skada skall beaktas. Med tanke på detta, och det förhållandet att säkerhetsfrågorna inte utgör lagens primära syfte, är det osäkert om EL 9:1 innehåller någon försiktighetsprincip.165 Enligt min mening bör dock bestämmelsen tolkas mot bakgrund av EG-rättens försiktighetsprincip. Än så länge har det dock, mig veterligen, inte skett någon prövning enligt EL 9:1 av hälsoriskerna med elektromagnetiska fält. Utöver ellagens bestämmelser finns det också förordningar och föreskrifter om elsäkerhet. Elsäkerhetsverkets starkströmsföreskrifter (ELSÄK-FS 1999:5) är av störst intresse i detta sammanhang. Även om syftet med dessa regler tycks vara ett annat, innebär de ett visst skydd mot exponering för elektriska och magnetiska fält. Enligt starkströmsföreskrifterna får t ex en luftledning normalt sett inte vara framdragen över en byggnad. Inom detaljplanelagt område är det horisontella skyddsavståndet 10 meter mellan byggnad och ytterfasen i en kraftledning på över 55 kV. Finns ej detaljplan eller är spänningen under 55 kV gäller ett kortare skyddsavstånd. Likande skyddsavstånd finns också mellan kraftledning och parkeringsplatser, skolgårdar, campingplatser, idrottsplatser mm. Avståndet i höjdled mellan ledare och mark skall vara 6 meter eller mer beroende på planförhållanden och spänningsstyrka. För strömförande ledningar av lägre spänningsstyrka (under 1 kV växelspänning eller 1,5 kV likspänning) gäller andra bestämmelser. I vissa fall finns det även här angivna minimiavstånd till byggnader mm. Det finns också en lag om elektromagnetisk kompatibilitet enligt vilken regeringen eller Elsäkerhetsverket bemyndigats att meddela föreskrifter om elektromagnetisk kompatibilitet för apparater om föreskriften avser skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet. Lagen grundas främst på ett EG-direktiv som syftar till att förhindra elektromagnetiska störningar mellan olika typer av elektrisk utrusning. I förordning (1993:1067) och Elsäkerhetsverkets föreskrift (ELSÄK-FS 2000:2) om elektromagnetisk kompatibilitet ställs det olika skyddskrav på apparater. 6.6 Arbetsmiljölagen 6.6.1 Allmänt Ändamålet med arbetsmiljölagen (AmL) är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Lagen gäller i stort sett varje verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning. Med arbetstagare likställs även elever som genomgår utbildning, vårdtagare som under vård i anstalt utför anvisat arbete och den som tjänstgör eller deltar i frivillig utbildning vid verksamhet inom totalförsvaret (AmL 1:1-3). Arbetsmiljölagen tillämpas normalt sett parallellt med annan lagstiftning. Miljöbalken utgör dock ett undantag. Arbetsmiljöverket166 svarar, enligt 7 kapitel AmL, för tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. De har också befogenhet att tillgripa tvångsåtgärder i form av förlägganden eller förbud i sitt tillsynsarbete. På arbetsplatsen finns normalt sett också ett skyddsombud som företräder arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor. Många viktiga frågor löses direkt mellan skyddsombud och arbetsgivare, men i annat fall får frågan hänskjutas till arbetsmiljöverket. Arbetsmiljöverkets beslut kan i de flesta fall överklagas till regeringen. Några typer av ärenden kan istället överklagas till allmän domstol (AmL 9:2). Tidigare kunde också yrkesinspektionens beslut överklagas till arbetarskyddsstyrelsen. ligger till grund för den nuvarande ellagen har man också angivit elektriska och magnetiska fält som exempel på möjlig orsak till sådana personskador man anser att lagen skall omfatta (SOU 1995:108 s.139f). Då det gäller den proposition som ligger till grund för den nu gällande ellagen har man visserligen inte direkt uttalat att de elektromagnetiska fälten omfattas, men man har förklarat att den gamla ellagens bestämmelser om skyddsåtgärder överförs oförändrade till den nya ellagen (prop 1996/97:136 s.70). I prop 1997/98:90 om följdlagstiftning till miljöbalken har man dock rörande ellagen 9:1 angivit: ”Bestämmelsen avser endast skadlig inverkan av el (jmf prop. 1996/97:136 s.76). Den reglerar alltså inte den inverkan på omgivningen som anläggandet av en kraftledning innebär. Bestämmelsen avser därmed andra frågor än miljöbalken och kan därför inte komma i konflikt med miljöbalkens bestämmelser.” Elektriska och magnetiska fält uppkommer dock av el och om fälten bedöms ha skadlig inverkan på omgivningen bör, enligt min mening, ellagen vara tillämplig. 165 Jmf Michanek, 1985 s.89 166 Från och med den 1 januari 2001 har arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen slagits ihop och bildat arbetsmiljöverket. Den praxis jag kommer att hänvisa till avser dock tiden före denna sammanslagning så i dessa sammanhang kommer jag att hänvisa till de gamla myndigheterna. Sidan 53 av 62 6.6.2 Arbetsmiljöverkets föreskrifter 6.6.2.1 Högfrekventa fält i arbetsmiljön Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om högfrekventa elektromagnetiska fält (AFS 1987:2) är tillämplig för fält mellan 3 MHz och 300 GHz. Gränsvärden för några viktigare frekvenser har redovisats i kapitel 5.3.2. Föreskrifterna avser dock endast skydd mot termiska effekter. Arbete skall planeras och bedrivas så att exponeringen för elektromagnetiska fält blir låg och inte överstiger gränsvärdena. Om det finns risk att dessa värden överskrids skall erforderliga åtgärder vidtas för att minska exponeringen. Förändrade arbetsrutiner och direkta skyddsåtgärder på den utrustning som genererar fälten är exempel på sådana åtgärder. För en plastsvetsare kan det t ex handla om införande av tekniska hjälpmedel för att öka avståndet mellan operatör och elektrodsystem under svetsmomentet vid plastsvetsmaskinen. Tillverkare, importör och annan leverantör skall också se till att maskin och annan teknisk anordning vid leverans är så beskaffad att exponeringen för elektromagnetiska fält vid avsedd användning inte överstiger gränsvärdena. Inom områden, där det finns risk för att gränsvärdena överskrids, skall det finnas väl synlig varningsskyltning. Föreskrifterna innebär dock inga krav i enlighet med WHO:s rekommendation om staket runt sändarantenner där arbetstagare, som t ex sotare eller plåtslagare, riskera att exponeras för strålning som ger termiska effekter.167 6.6.2.2 Arbete vid bildskärm EU har givet ett direktiv (90/270/EEG) om minimikrav för säkerhet och hälsa i arbete vid bildskärm. Detta direktiv berör flera olika faktorer som kan påverka arbetstagares hälsa, men man har även formulerat ett minimikrav avseende strålning. All strålning, med undantag av den synliga delen av det elektromagnetiska spektrumet, skall minskas till nivåer som är försumbara med hänsyn till arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Detta direktiv har i Sverige införlivats i arbetarskyddsstyrelsens föreskrift AFS 1998:5. I föreskriftens § 9 har man angett att emissioner från bildskärmen och tillhörande utrustning såsom bland annat elektriska och magnetiska fält inte får vara störande eller orsaka användaren besvär eller obehag som utgör en risk för dennes säkerhet och hälsa. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC, har tagit fram riktlinjer för frivillig provning av bildskärmar avseende bland annat elektriska och magnetiska fält. Det finns också en internationell standard inom området. Riktlinjer för miljömärkning av bildskärmar har därutöver tagits fram av TCO tillsammans med NUTEK och Naturskyddsföreningen. 6.6.2.3 Gravida och ammande arbetstagare EU-direktiv 92/85/EEG handlar om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar. Detta direktiv har införlivats i svensk författning genom Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om gravida och ammande arbetstagare (AFS 1994:32). Enligt 2 § skall arbetsgivaren bedöma arten, graden och varaktigheten av den exponering som arbetstagaren utsätts för i fråga om arbetsuppgifter som kan medföra särskild risk för bland annat icke-joniserande strålning. Arbetsgivaren skall också bedöma vilken skadlig inverkan denna exponering kan ha på arbetstagaren. Om denna bedömning visar på risk för säkerhet och hälsa skall nödvändiga åtgärder vidtas för att undanröja risken. I första hand handlar det om att vidta åtgärder i arbetsmiljön, men om inte detta bedöms tillräckligt så skall arbetstagaren i fråga ges andra arbetsuppgifter. Arbetstagaren får inte sysselsättas i arbete som bedöms medföra risk för skadlig inverkan. 6.6.3 Försiktighetsprincipen 6.6.3.1 Allmänt Enligt AML 3:2 skall arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för 167 WHO, 2000 s.4 Sidan 54 av 62 ohälsa eller olycksfall. Bestämmelsen är allmänt hållen och förarbetena ger inte så mycket ytterligare information. Då det gäller tolkning av försiktighetsprincipen får man därför i många fall tillgå annan information. EG-rättens försiktighetsprincip är givetvis av stort intresse i detta sammanhang. Enligt min mening bör det även vara möjligt att göra vissa analogier med svensk lagstiftning som har ett syfte som är snarlikt arbetsmiljölagens försiktighetsprincip. Då det gäller yrkesinspektionens praxis finns det inga beslut, rörande riskerna med elektromagnetiska fält, som överprövats av arbetarskyddsstyrelsen. Det finns inte heller så många beslut där yrkesinspektionen vidtagit någon tvångsåtgärd i syfte att begränsa arbetstagares exponering för fält som inte överstiger bindande gränsvärden. Däremot finns det flera tillsynsärenden där yrkesinspektionen givit synpunkter och råd om skyddsåtgärder mot exponering för magnetfält. 6.6.3.2 Riskens omfattning Frågan är vid vilken exponering för elektromagnetiska fält det kan anses föreligga risk för att en arbetstagare utsätts för ohälsa? För akut exponering finns generella gränsvärden i förordningen om högfrekventa fält i arbetsmiljön och ICNIRP:s rekommendationer för yrkesexponering. Det kan även bli aktuellt att tillämpa försiktighetsprincipen för fältstyrkor som ligger under dessa gränser. Av AmL 2:1 följer bland annat att olika krav kan ställas på arbetsmiljön beroende på arbetets natur och människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Under hösten 1999 meddelade yrkesinspektionen i Stockholm ett beslut om förbud att låta en elöverkänslig arbetstagare arbeta i ett kontor som inte var elsanerat.168 Beslutet grundade sig på ett läkarintyg där det angavs att arbetstagaren led av en så allvarlig form av känslighet för elektromagnetiska fält att vistelse i ej elsanerad miljö innebar en så kraftig inverkan på hans hälsotillstånd att han blev helt arbetsoförmögen. Förbudet gällde till dess att arbetsgivaren kartlagt samtliga risker för arbetstagaren och vidtagit åtgärder för undanröjande av riskerna. Det kan konstateras att den vetenskapliga diskussion som föreligger om orsakssambanden bakom elöverkänslighet inte har haft någon betydelse för en tillämpning av försiktighetsprincipen i detta fall. Det har varit fullt tillräckligt att arbetstagaren utsatts för ohälsa på arbetsplatsen. Yrkesinspektionen har också tillämpat principen i en situation där inte arbetsmiljön avvikit från vad som är normal exponering för elektromagnetiska fält. Inte heller riktvärdet 0,2 µT har haft någon betydelse i fallet, eftersom förutsättningarna var sådana att den aktuella arbetstagaren var känslig även för fält under denna nivå. Frågan om vad som gäller för sådana risker som är förknippade med en längre tids exponering för svaga fält är dock svårare att besvara. I denna situation bör bedömningen vara beroende av flera olika faktorer. Det finns först och främst andra grupper av individer än elöverkänsliga som har sämre förutsättningar än andra att tåla elektromagnetiska fält. Detta gäller främst barn. Under 1994 hade yrkesinspektionen i Göteborg att ta ställning till frågan om magnetfält från en nätstation inrymd i Västra Hagaskolan kunde medföra ohälsa för lärare och elever.169 I ett klassrum hade fältstyrkan mätts till 3,2 µT vid den vägg som låg närmast transformatorn. Både personal och elever hade angett besvär i form av trötthet, ögonsveda, torrhetskänsla i mun och svalg, vilket skulle kunna ha ett samband med fälten från nätstationen. Yrkesinspektionen fann inte grund för att ingripa med tvångsåtgärder, men meddelade istället råd till arbetsgivaren att inte använda lokalen för undervisningsändamål förrän fälten minskats så långt det var praktiskt möjligt. Resultatet av detta blev att nätstationen flyttades ut ur skolbyggnaden. Under 1998 utförde yrkesinspektionen i Växjö mätningar vid två skolor och ett kommunhus i Gislaved. Samtliga byggnader hade transformatorstationer i källarplan, vilket gav upphov till relativt höga magnetfält i den närmaste omgivningen.170 I ett yttrande rekommenderade inspektionen Gislaveds kommun att vidta åtgärder för att reducera fälten från punktkällor över 1.0 µT. Då det gäller medianvärdet för magnetfältsexponering under en arbetsdag diskuterades gränsen 0,2 µT, men mätvärdena ansågs inte ge stöd för någon slutsats om att denna nivå hade överskridits. I fallen från Gislaved kan det noteras att yrkesinspektionen inte gjort någon skillnad på om det är barn eller vuxna som exponeras för fälten. Då gränsen 0,2 µT diskuteras i andra sammanhang brukar detta vara förknippat Yrkesinspektionen, Distrikt Stockholm, 1999-09-10 Yrkesinspektionen, Distrikt Göteborg, 1994-10-27 170 Yrkesinspektionen, Distrikt Växjö, 1998-06-22 168 169 Sidan 55 av 62 med de studier som visat att barn har en ökad risk att få leukemi vid en längre tids exponering för fält över denna nivå. Enligt min mening bör därför arbetsmiljölagen ge utrymme för extra försiktighetsåtgärder mot magnetfält i sådana lokaler där barn vistas under längre perioder. I ett annat fall från 1993/1994 arbetade fyra personer vid en mottagning på Alingsås lasarett.171 Direkt under mottagningen var tre ställverk och två transformatorer lokaliserade, vilket alstrade ett magnetfält på 1,7 till 5,2 µT i mottagningen. Efter diskussion mellan yrkesinspektion och arbetsgivaren flyttades de personer som arbetade på mottagningen till andra lokaler. Av yrkesinspektionens skrivelse i detta ärende framgår det dock att det hade varit aktuellt att vidta tvångsåtgärder om inte tillfredställade åtgärder hade vidtagits. På en arbetsplats, där inte barn stadigvarande vistas, finns det inte samma stöd i epidemiologiska studier om att magnetfält runt 0,2 µT medför någon ökad hälsorisk. Ofta är det också så att människor inte vistas på arbetsplatsen lika länge som i bostaden. Bland personalen på mottagningen var det inte heller någon som var överkänslig mot fälten. I denna situation bör kanske en arbetsmiljö på över 0,2 µT kunna ses som acceptabel. Det bör dock noteras att det finns en svensk studie som visar på en ökad risk för leukemi och hjärntumörer hos vuxna vid en exponering på över 0,2 µT på både arbetsplatsen och i bostaden. Vid yrkesexponering för högre lågfrekventa fältstyrkenivåer under lång tid finns det även studier som indikerar andra hälsorisker. Detta gäller främst en ökad risk för demens.172 På begäran av yrkesinspektionen i Härnösand har arbetarskyddsstyrelsen, under år 2000, mätt upp magnetfält och uttalat sig om riskerna för denna exponering i kontrollrummet till ett sågverk.173 Operatören omgavs av 10 bildskärmar på cirka en meters avstånd. Den magnetiska fältstyrkan varierade mellan 0,15 - 0,4 µT vid operatörsstolen. Arbetarskyddsstyrelsen ansåg dock inte att exponeringen avvek från den exponering kontorsanställda normalt utsätts för, och rekommenderade därför inget ingripande av yrkesinspektionen. Detta synsätt känns igen från den vägledning arbetarskyddsstyrelsen och några andra myndigheter givit om försiktighetsprincipens tillämpning. Myndighetsrekommendationen innebär att principen skall tillämpas på exponering för lågfrekventa magnetfält som starkt avviker från vad som är normalt i den aktuella miljön.174 Enligt min mening innebär dock AmL 3:2 att utgångspunkten för bedömningen skall vara om det finns risk för negativ påverkan på hälsan. En jämförelse med vad som är normal exponering i kontorsmiljö är inte relevant för denna bedömning. Det kan också konstateras att en tillämpning av föreskriften om arbete vid bildskärm inte diskuterades i detta fall. Efter det att en eltruckförare vid SAAB i Linköping drabbats av leukemi har yrkesinspektionen under 1998 begärt magnetfältsmätningar.175 Mätvärdena visade på en medelexponering på 0,36 µT och en högsta exponering på 2,6 µT för pulsade statiska fält. Ärendet föranledde arbetsgivaren att omplacera truckföraren. SAAB åtog sig även att utföra mätningar på företagets övriga eltruckar samt att förändra sina rutiner vid upphandling av truckar. Yrkesinspektionen företog inga tvångsåtgärder. Det finns inget stöd för att statiska fält på denna nivå innebär hälsorisker. Nivåerna kan jämföras med det jordmagnetiska fältet som i Sverige ligger på cirka 50 µT. Det förhållandet att det rör sig om pulsade fält gör dock att exponeringen i mycket liknar sinusformade växelströmsfält. Även om hälsoeffekterna av pulsade fält är relativt outforskade bör de, enligt min mening, kunna jämföras med sinusformade fält vid en tillämpning av försiktighetsprincipen. Det bör dock noteras att då det gäller högfrekventa fält anses pulsade fält ge större biologisk respons än sinusformade fält. 6.6.3.3 Avvägning mellan nytta och kostnader De insatser som krävs för att förbättra arbetsmiljön får inte vara orimliga i förhållande till de resultat som kan uppnås. Man måste alltså alltid väga kostnaden för en arbetsmiljöåtgärd mot den förbättring i arbetsmiljön som kan åstadkommas, och göra en bedömning av rimligheten i den tänkta åtgärden. Det finns många faktorer som kan påverka denna skälighetsavvägning. Andra krav ställs t ex på nyanläggningar än på befintliga arbetslokaler med små möjligheter till förändringar. Yrkesinspektionen, Distrikt Borås, 1994-03-16 Se kapitel 5.4.3 173 Arbetarskyddsstyrelsen, 2000-09-22 174 Se vidare i kapitel 6.2.2.3 175 Yrkesinspektionen, Distrikt Linköping, 1998-08-14 171 172 Sidan 56 av 62 Arbetsgivarens ekonomiska situation får dock inte påverka bedömningen. Det går alltså inte att åberopa AmL 3:2 i syfte att sänka kraven på arbetsmiljön med hänsyn till den enskilde arbetsgivarens förutsättningar i ekonomiskt eller annat avseende. Under övergångsperioder kan dock hänsyn tas till sådana omständigheter som ortens arbetsmarknadsläge, äldre arbetstagares möjlighet att byta arbete och liknande.176 6.6.3.4 Skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått Av AmL 3:1 följer att försiktighetsprincipen skall tillämpas med beaktande av de krav på arbetsmiljöns beskaffenhet som ställs i lagens 2 kapitel. Teknik skall t ex utformas så att arbetstagaren inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Skyddsåtgärder skall vidtagas mot bland annat elektrisk ström och liknande i syfte att tillhandahålla betryggande arbetshygieniska förhållanden. Tekniska anordningar som maskiner, mikrovågsugnar, radaranläggningar etc skall nyttjas och på övriga sätt vara så beskaffade att betryggande säkerhet ges mot ohälsa och olycksfall. (AmL 2:4-5) En ökning av avståndet mellan källan till de elektromagnetiska fälten och arbetstagaren är en effektiv skyddsåtgärd, eftersom fältstyrkan avtar snabbt med avståndet från källan. Ibland kan det vara bäst att flytta arbetstagaren från den lokal eller det arbetsredskap som exponerar honom för höga fält. I andra fall är det bättre att flytta på källan till fälten. 6.7 Strålskyddslagen 6.7.1 Allmänt Strålskyddslagens (SL:s) syfte är att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning (1 § SL). De grundläggande aktsamhetskraven har tillkommit med arbetsmiljölagen som förebild, men gäller även utanför arbetsmiljön. Enligt strålskyddslagen har en verksamhetsutövare samma strålskyddsansvar för tredje man och den yttre miljön som för sina anställda.177 Med strålning avses såväl joniserande som icke-joniserande strålning. Definitionen av icke-joniserande strålning anges som optisk strålning, radiofrekvent strålning, lågfrekventa elektriska och magnetiska fält, ultraljud eller annan till sin biologiska verkan likartad strålning (2 § SL). De lågfrekventa elektriska och magnetiska fälten har inte någon begränsning nedåt i frekvens och omfattar därmed också statiska fält, även om sådana fält normalt sett inte brukar klassas som strålning. För verksamhet med icke-joniserande strålning krävs tillstånd, enligt strålskyddslagen, bara i den mån SSI särskilt har föreskrivet om det (21 § SL och strålskyddsförordningen). Då det gäller elektromagnetiska fält har det endast tillkommit en föreskrift som rör torkning med mikrovågor. I denna föreskift ställs det dock inte några krav på tillståndsprövning. Tillsynen över efterlevnaden av strålskyddslagen, och av föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen, utövas av en tillsynsmyndighet (29 § SL). Efter åtagande av en kommun kan den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden få utöva denna tillsyn (30 § SL). I annat fall är det SSI som är tillsynsmyndighet. Vid behov får tillsynsmyndigheten meddela förelägganden och förbud för att strålskyddslagen skall efterlevas (32 § SL). Beslut rörande tillsyn kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt förvaltningslagens bestämmelser (19 § SF). Strålskyddslagen inskränker inte möjligheten att använda andra lagar, utan lagen är parallellt tillämplig tillsammans med miljöbalken, plan- och bygglagen, ellagen och arbetsmiljölagen. Strålskyddslagen tycks dock inte ha något "eget" tillämpningsområde då det gäller skydd mot elektromagnetiska fält, utan det går alltid att utöva tillsyn med stöd av någon annan lag om detta skulle visa sig vara effektivare. Strålskyddslagen är då främst användbar om den ger ett bättre skydd än de andra lagarna i något visst avseende. Det råder dock en stor osäkerhet om vilka krav på skyddsåtgärder som kan ställas mot risker med exponering för elektromagnetiska fält, och det är ofta svårt att avgöra vilken lag det är förmånligast att tillämpa. Eftersom tillsynen ofta utövas av olika myndigheter, och även besvärsgångarna är olika, enligt de olika lagarna kan det dock vara värt att försöka tillämpa mer än ett regelsystem. Såväl rättsläget som bevisläget är så osäkert att olika myndigheter mycket väl kan bedöma en och samma situation på olika sätt. 176 177 Prop 1976/77:149 s.253f Prop 1987/88:88 s.22 Sidan 57 av 62 6.7.2 Strålskyddsinstitutets föreskrifter Statens strålskyddsinstitut har givit ut föreskrifter (SSI FS 1995:3) om användning av strålningsenergi i mikrovågsområdet för torkning av vatten och fuktskador i byggnader. Syftet med föreskriften är att skydda allmänheten från att överexponeras för mikrovågsstrålning när sådant arbete utföres i t ex flerfamiljshus. Föreskriften gäller dock inte arbetstagare som utsätts för sådan strålning, utan för dem gäller istället arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1987:2) om högfrekventa elektromagnetiska fält. Med mikrovågor avses i dessa föreskrifter elektromagnetisk strålning i frekvensområdet 10 MHz till 150 GHz. I föreskiften ges bland annat gränsvärden i syfte att ge skydd mot termiska effekter. I tabell 1 redovisas gränsvärden för några av de viktigare frekvenserna. Föreskrifterna ställer även krav på verksamhetsutövarens kompetens och regelbunden kontrollmätning av strålningen. 6.7.3 Försiktighetsprincipen I förarbetena till strålskyddslagen har lagstiftaren rent generellt uttalat att redan en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker utgör tillräcklig grund för ingripande enligt lagen.178 Av 6 § SL följer också att den som bedriver verksamhet med strålning skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor, djur och miljö. Verksamhetsutövaren skall alltså inte bara följa de föreskrifter och villkor som uppställts utan skall därutöver, på eget initiativ, vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla strålskyddet.179 Vid tillämpning av försiktighetsprincipen skall hänsyn tas till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs. Vidare skall strålskyddet stå i rimlig överensstämmelse med den tekniska och metodologiska utvecklingen och förbättras i takt med de möjligheter utvecklingen medger.180 I övrigt ger inte förarbetena så mycket information till ledning för tolkningen av 6 § SL och, så vitt jag vet, saknas praxis då det gäller myndighetsingripanden med åtgärder mot risker med elektromagnetiska fält. Strålskyddslagen har dock tillkommit med arbetsmiljölagen som förebild. Mycket av det som sagts om arbetsmiljölagen bör alltså även vara tillämpligt då det gäller strålskyddslagen. Tolkningen av 6 § SL skall även ske i överensstämmelse med EG-rättens försiktighetsprincip, och analogier bör också kunna göras med försiktighetsprincipen i annan svensk lagstiftning. 6.7.4 Allmänna skyldigheter i övrigt 6 § SL ställer även krav på verksamhetsutövarens kompetens i olika avseenden. Strålkällan och eventuell skyddsutrustning skall t ex kunna handhas på ett riktigt sätt. I vissa fall kan det ställas krav på övervakning av de stråldoser som människor, djur och miljön exponeras för. Anläggningar, lokaler, apparater och andra tekniska anordningar samt skyddsutrustning skall fortlöpande kontrolleras och underhållas väl. Den för verksamheten ansvarige skall vidare organisera allt arbete så att exponeringen för strålning blir så låg som det är rimligt att begära.181 Verksamhetsutövaren svarar också för att den som är sysselsatt i verksamheten har god kännedom om de förhållanden, villkor och föreskrifter under vilka verksamheten bedrivs samt blir upplyst om de risker som kan vara förenade med verksamheten (7 § SL). Den som utan att bedriva verksamhet med strålning sysselsätter någon för att utföra arbete i lokaler där det bedrivs sådan verksamhet har samma skyldigheter som verksamhetsutövaren har enligt 6 och 7 §§ SL (7a § SL). Den som tillverkar, importerar, överlåter eller upplåter en teknisk anordning som kan alstra strålning svarar för att anordningen erbjuder en betryggande säkerhet mot skada vid exponering av människor, djur och miljö (10 § SL). Den som installerar eller utför underhållsarbete på sådan teknisk anordning svarar för att erforderliga strålskyddsåtgärder, som föranleds av arbetet, vidtas (11 § SL). Prop 1987/88:88 Prop 1987/88:88 180 Prop 1987/88:88 181 Prop 1987/88:88 178 179 s.65 s.69f s.69 s.69f Sidan 58 av 62 7 Slutsatser Försiktighetsprincipen kan användas för att ställa krav på åtgärder mot sådana risker för människors hälsa och miljön som inte anses helt vetenskapligt säkerställda. Långvarig exponering för svaga elektromagnetiska fält är en sådan möjlig, men inte säkerställd, riskfaktor. Inom området finns det flera lagar som kan vara tillämpliga och där någon form av försiktighetsprincip återfinns. Plan- och bygglagen ger en kommun möjlighet att motverka olämplig bebyggelse genom planläggning och bygglovsprövning. Man gör här en avvägning mellan olika intressen, av vilka hälsoskyddet är av stor betydelse. Den praxis som finns, enligt PBL, då det gäller riskerna med elektromagnetiska fält avser främst bygglovsfrågor. I de fall en fastighetsägare själv önskar bygglov i närheten av en källa till fält, som t ex en kraftledning, är det av betydelse om det rör sig om ny bebyggelse eller förändring av befintlig bebyggelse. Inte ens mycket höga magnetfält tycks medföra hinder mot att utföra om- eller tillbyggnader. Regeringen har däremot i ett par fall nekat lov för uppförande av ny bebyggelse med hänvisning till att de boende kommer att utsättas för magnetfält i storleksordningen 0,5–0,6 µT. Vad jag vet har inte regeringen prövat frågan om ny bebyggelse får uppföras i en miljö bestående av magnetfält ned mot 0,2 µT. I några kommunala översiktsplaner har det dock angivits att magnetfält från närbelägna kraftledningar bör understiga 0,2 µT vid nybyggnation. Vid uppförande av en källa till elektromagnetiska fält är situationen en annan, eftersom det kan finnas grannar som inte önskar exponeras för fälten och som känner oro för hälsorisker. I ett sådant fall finns det exempel på en dom där bygglov för en transformatorstation nekats på grund av att detta skulle medföra ett magnetfält på 0,2 µT vid tomtgräns till en grannfastighet. Det finns även avgöranden där närboende yrkat på avslag för bygglov till basstationer för mobiltelefoni. Inom detta frekvensområde har dock inte åberopad bevisning om hälsoriskerna ansetts tillräcklig för att, som enda omständighet, neka bygglov. Detta bör dock inte hindra att tillgänglig bevisning om hälsoeffekterna, tillsammans med andra omständigheter, som exempelvis de närboendes oro för fälten och påverkan av landskapsbilden, kan utgöra hinder mot lokaliseringen av en basstation. För att uppföra kraftledningar krävs det nätkoncession enligt ellagens bestämmelser. I denna typ av ärenden försöker man dra ledningen på ett sådant sätt att närheten till större bostadsområden undviks. Det blir dock alltid några fastigheter som utsätts för högre fält. Den gräns för magnetfälten som, i den senaste tidens praxis, tillämpats för att lösa in eller flytta byggnader är då bidraget från kraftledningen överstiger 0,2 µT i bostaden. En verksamhet kan även vara tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken. Att lägga ner kraftledningar på havsbottnen utgör t ex sådan vattenverksamhet som är tillståndspliktig. Eftersom dessa likströmskablar kan störa fiskars navigeringsförmåga, finns det misstankar om att fisket påverkas på ett negativt sätt. Med anledning av detta har det i praxis vidtagit olika försiktighetsåtgärder vid tillståndsgivningen för att minimera statiska magnetfält som överstiger det jordmagnetiska fältet. Användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom elektromagnetiska fält definieras som miljöfarlig verksamhet. Detta innebär att det kan krävas tillstånd eller finnas krav på att anmälan göres för att starta en sådan verksamhet. En tillsynsmyndighet kan även ställa krav på miljön oberoende av om verksamheten är tillståndspliktig eller ej. För att miljöbalkens försiktighetsprincip skall vara tillämplig på hälsoriskerna krävs att fälten utgör en risk för olägenhet för människors hälsa. Det finns avgöranden enligt den gamla hälsoskyddslagen där den beslutande eller dömande instansen kommit fram till att kraftfrekventa fält en bit över 0,2 µT utgör en sådan olägenhet. Det finns även två fall enligt miljöbalken där en länsstyrelse kommit fram till att det föreligger en olägenhet för människors hälsa då magnetfält från en kraftledning tidvis överstiger 0,2 µT i en skolbyggnad. Även analogier från såväl plan- och bygglagen som ellagen leder till att 0,2 µT bör kunna ses som ett riktvärde för lågfrekventa fält vid tillämpning av miljöbalkens försiktighetsprincip. Om försiktighetsprincipen är tillämplig är nästa steg att bedöma vilka försiktighetsmått som är rimliga. En avvägning görs då mellan den nytta åtgärden medför och kostnaderna. Denna skälighetsbedömning görs alltid. Kostnaderna för att reducera fälten från en befintlig verksamhet brukar dock vara högre än vad de är då krav på försiktighetsmått ställs redan i planeringsstadiet. Det är alltså främst vid tillämpning av försiktighetsprincipen i samband med tillsyn av befintlig verksamhet som de ekonomiska aspekterna brukar vara avgörande. Det finns några avgöranden, enligt den gamla hälsoskyddslagen, där frågan varit vilka krav som kan ställas på ett kraftbolag för att reducera magnetfält från befintliga kraftledningar. I dessa fall har nyttan av skyddsåtgärderna varit beroende av hur många som utsatts för fälten och hur känsliga de varit för exponeringen. I bostadsområden Sidan 59 av 62 med många barn bör det t ex vara möjligt att ställa högre krav på magnetfältsmiljön. Riskerna, och därmed även nyttan med åtgärderna, är också större ju högre den magnetiska flödestätheten är i närliggande bostäder. Kostnaderna är beroende av vilken skyddsåtgärd som väljs. Praxis ger inte stöd för några mer detaljerade slutsatser, men exponering för magnetfält runt 0,2 µT i bostaden förefaller inte vara tillräckligt för att, med stöd av miljöbalken, ställa krav på mer kostnadskrävande skyddsåtgärder mot befintliga kraftledningar. Då det gäller arbetsmiljölagens försiktighetsprincip och dess tillämpning på riskerna med elektromagnetiska fält har yrkesinspektionen haft vissa diskussioner med olika arbetsgivare. För mig förefaller det som om det accepteras att arbetstagare utsätts för högre fält i arbetsmiljön än vad som är fallet i hemmiljön. Detta kan ha olika förklaringar. Normalt sett vistas inte människor lika länge på arbetsplatsen som i bostaden. Ibland är det också bara under en del av arbetsdagen de utsätts för högre fält. En kortare exponeringstid bör alltså vara en omständighet som innebär att hälsoriskerna minskar. De krav som kan ställas på arbetsmiljön är också beroende av människors olika förutsättningar. På en arbetsplats där inte barn eller elöverkänsliga stadigvarande vistas borde magnetfältsnivån då hälsoriskerna börjar uppträda ligga högre än annars. Tillsyn över källor som utsänder elektromagnetiska fält kan också utövas med stöd av el- och strålskyddslagstiftningen. Då det gäller försiktighetsprincipens tillämpning på långtidsexponering för svagare fält har jag dock inte funnit någon praxis enligt denna lagstiftning. Lagstiftarens kommentarer i förarbetena är också kortfattade och allmänt hållna i detta avseende. Bestämmelserna får därför i första hand tolkas mot bakgrund av EG-rättens försiktighetsprincip, med det kan givetvis också bli aktuellt att göra analogier med försiktighetsprincipen enligt annan svensk lagstiftning. Många av de ovan nämnda regelsystemen kan tillämpas parallellt med varandra. Frågan är då om det är meningsfullt att tillämpa el- eller strålskyddslagen om det ändå går att utöva tillsyn enligt exempelvis miljöbalken? Även om både el- och strålskyddslagarna är avsedda att vara speciallagstiftning inom området är det, enligt min mening, tveksamt om de i något avseende innehåller någon ytterligare precisering av försiktighetsprincipen då det gäller dess tillämpning på riskerna med elektromagnetiska fält. I formellt avseende finns det dock skillnader mellan regelverken. Såväl tillsynsarbete som överprövning av besluten görs av olika myndigheter och domstolar beroende på vilken lag man tillämpar. Med tanke på den osäkerhet som råder inom området kan det mycket väl vara så att frågan, i en och samma situation, bedöms olika av olika beslutsfattare. Av denna anledning kan det löna sig att föra parallella processer. Rent allmänt kan sägas att rättsläget är högst instabilt. I praxis saknas det avgöranden med prejudicerade verkan och försiktighetsprincipen är också till sin natur sådan att tillämpningen kan förändras beroende på vilka nya forskningsresultat som presenteras. För att dessa resultat skall få genomslag i rättstillämpningen krävs också att de åberopas som bevisning i processen. För närvarande är det främst riskerna för att barn skall utveckla leukemi vid långvarig exponering för lågfrekventa magnetfält över 0,2 µT som det tagits fasta på när försiktighetsprincipen tillämpats i rättsliga sammanhang. I situationer där statiska magnetfält överskrider det jordmagnetiska fältet, och detta bedöms kunna påverka intressen som t ex fisket, har också principen tillämpats. För misstänkta, men ej säkerställda, risker med högfrekventa fält finns det, vad jag vet, ännu inte några lagakraftvunna domar eller beslut som resulterat i ingripanden med stöd av försiktighetsprincipen. Jag har endast funnit ett beslut där elöverkänslighet anförts som skäl för att besluta om krav på skyddsåtgärder. Även om det inte är helt säkerställt vilka faktorer som orsakar besvären förefaller elektromagnetiska fält, eller i vart fall oro för fälten, i många fall vara en förutsättning för överkänsligheten. Enligt bland annat miljöbalken skall försiktighetsprincipen vara tillämplig oberoende av om fälten har en fysisk eller psykisk koppling till ohälsan. Ett problem vid rättstillämpningen är dock de individuella skillnader som föreligger mellan elöverkänsliga personer. Det är svårt att ge några generella riktlinjer för vid vilka frekvenser och fältstyrkenivåer besvären uppkommer, utan olika bedömningar får göras från fall till fall. Sidan 60 av 62 8 Referenser 8.1 Offentligt tryck KOM (2000) 1. Meddelande från kommissionen om försiktighetsprincipen Proposition 1976/77:149. Arbetsmiljölag Proposition 1985/86:1. Plan- och bygglag Proposition 1987/88:88. Strålskyddslag Proposition 1996/97:136. Ellag Proposition 1997/98:145. Svenska Miljömål Proposition 1997/98:45. Miljöbalk Proposition 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken SOU 1995:108. Ny ellag 8.2 Litteratur Ahlbom A. & Feychting M. (2000). Hur farlig är mobiltelefonen? Läkartidningen vol. 97 nr 26-27 Arbetarskyddsstyrelsen et al (1996). Myndigheternas försiktighetsprincip om lågfrekventa elektriska och magnetiska fält. AB Grafiska Gruppen, Stockholm. Atterstam I. (1995). Magnetfältens påverkan bevisad. Svenska Dagbladet, 1995-12-04 Bengtsson B. (1999). Speciell Fastighetsrätt. Iustus förlag, Göteborg Bengtsson B. et al (2000). Miljöbalken. Novum Grafiska, Stockholm Bergqvist U. et al (1998). Elektromagnetiska fält, elöverkänslighet och neurologisk sjukdom - en kunskapsöversikt. Arbete och hälsa 1998:23. CM Gruppen, Solna Bergqvist U. et al (1999). Elöverkänslighet. www.ralf.se Bergqvist U. et al (2000). Elöverkänslighet och hälsorisker av elektriska och magnetiska fält. www.ralf.se Bernitz U. & Kjellgren A. (1999). Europarättens grunder, Elanders Gotab, Stockholm Björkstén U. (1999). Ogräs bekämpas med elektricitet. Svenska Dagbladet, 1999-09-12. (Cit. Björkstén, 1999a) Björkstén U. (1999). Telefon öppnar hjärnan för gifter. Svenska Dagbladet, 1999-09-15. (Cit. Björkstén, 1999b) Brandt C.J. & Schuwert P. (2000). Hälsa: MRT - magnetkameraundersökning. www.netdoktor.se, december 2000. Bäverstam U. (1998). Fysiken bakom strålningen. Strålskyddsnytt, nr 2 1998. Ekstrand Å. (1998). Gatan - en djungel av magnetiska fält. Aftonbladet, 1998-09-19 Elforsk (1998). Kraftledningar hälsa och miljö. Dixi Offset, Skövde. Energimyndigheten (1999). Koncession för kraftledningar mm. ET 56:1999, Eskilstuna Engström U. (1999). Solvinden närmar sig. Dagens Nyheter, 1999-11-20. Feychting M. & Ahlbom A. (1993). Magnetic fields and cancer in children resident near Swedish high voltage power lines. Am. J. Epidemiol. vol. 138 Feychting M. et al (1997). Occupational and residential magnetic field exposure and leukemia and central nervous systems tumors. IMM-rapport 6/92, Stockholm Frankel R.B. (1986). Biological effekts of static magnetic fields. CRC Handbook of biological effects of electromagnetic fields. Fratiglioni L. (1997). Exponering för elektromagnetiska fält i arbetsmiljön och risk för Alzheimers sjukdom. www.ralf.se Greenland S. (2000). A pooled analysis of magnetic fields, wire codes, and childhood leukemia. Am. J. Epidemiol. vol. 11 Hamnerius Y. (1996). Elektriska och magnetiska fält i byggnader. Chalmers tekniska högskola, Göteborg Hansson Mild K. et al (1987). Effekter på människa av hög exposition för radiofrekvent strålning. Arbete och hälsa 1987:10. Graphic Systems AB, Göteborg. Hansson Mild K. et al (1998). El- och bildskärmsöverkänslighet - en tvärvetenskaplig studie. Arbetslivsinstitutets rapport 1998:11. Arbetarskyddsstyrelsens tryckeri, Solna. Hedström M. (1999). Isocyanater kan vara orsak till elöverkänslighet. Siftidningen, 1999-12-27. Helsingborgs Dagblad (1998). Navigerande ålar störs av kabel. Helsingborgs Dagblad, 1998-11-11 ICNIRP (1998). Guidelines for limiting exposure to time-varying electric, magnetic, and electromagnetic fields (up to 300 GHz). Health Physics 74 ICNIRP (1999). Use of the ICNIRP EMF guidelines. www.icnirp.de, 1999-03-31. Johansen C. (2000). Exposure to electromagnetic fiels and risk of central nervous system disease in utility Sidan 61 av 62 workers. Am. J. Epidemiol. vol. 11 Lundquist S. et al (1974). Statisk elektricitet. Elinstallatören nr 11 Michanek G. (1985). Den svenska miljörättens uppbyggnad. Merkantil-Tryckeriet, Uppsala Miljöbalksutbildningen (1998). Miljö & Hälsa 3. Tryckeri Balder AB, Stockholm Moulder J.E. (2000). Static electric and magnetic fields and human health. www.wce.edu, 2000-12-26 National geophysical data center (2000). Geomagnetic Data at NGDC. www.ngdc.noaa.gov, 2000-10-06 Planverket (1988). Sunda och sjuka hus. Rapport 77/1987. Svenskt Tryck, Stockholm Rehfuess E. (2000). What are electromagnetic fields? www.who.int Repacholi M.R. et al (1994). Guidelines on limits of exposure to static magnetic fields. Health Physics 66 SSI (1997). Om torkning av fuktskador i byggnader med hjälp av mikrovågsenergi och Statens strålskyddsinstituts föreskrifter för att skydda allmänheten vid sådan verksamhet. Cirkulärbrev 1997-02-07 dnr. 842/409/97. (Cit. SSI, 1997b) SSI (1997). Strålning från basstationer för mobiltelefoni, SSI information 97:03. (Cit. SSI, 1997a) SSI (1999). Säker strålmiljö. SSI Rapport 99:14, Graphium Norstedts tryckert, Stockholm Suess M.J. & Benwell D.A. (1989). Nonionizing Radiation Protection. WHO Regional Publ. European Series No. 25, Copenhagen. Svenska Dagbladet (1996). Stjärnor inte nog för fåglar. Svenska Dagbladet, 1996-09-20. Wallerius A. (2000). Självmord av magnetfält. Ny Teknik, 2000-03-16 Wallerius A. (1999). Tre tänkbara förklaringar. Ny Teknik, 1999-03-24 Westerlund S. (1990). Miljöskyddslagen – En analytisk kommentar. Tryck Graphic System AB, Göteborg WHO (2000). Elektromagnetiska fält och folkhälsa, Faktablad nr 193, rev. juni 2000, www.who.ch 8.3 Avgöranden mm från domstolar och myndigheter Arbetarskyddsstyrelsen, 2000-09-22. Skrivelse CTB 328/00 EG-domstolen, 1998-05-05. Dom i mål C-157/96 och C-180/96. EG-domstolens första instans, 1997-04-30. Beslut i mål T-70/99. Försäkringsöverdomstolen, 1994-10-13. FÖD 1994:21 Koncessionsnämnden för miljöskydd, 1977-03-25. Beslut KN 36/77. Länsrätten i Skåne län, 2000-03-03. Dom i mål 9376-99 (Döshultfallet) Länsrätten i Stockholms län, 1999-10-18. Dom i mål 13293-99. Länsrätten i Västerbottens län, 2000-11-06. Dom i mål 457-00. Länsstyrelsen i Skåne län, 2001-02-02. Beslut 25-3963-00 och 25-28687-99 (Hörbyfallet) Länsstyrelsen i Stockholms län, 1995-04-19. Beslut 25-94-1809 och 25-94-3379 (Bergshamrafallet) Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 1999-10-05. Beslut 204-10288-98. Miljööverdomstolen, 2000-11-14. Dom i mål M 8879-99 (Polenkabeln) Regeringen, 1990-05-10. Beslut B089/1456/P1 Regeringen, 1993-06-24. Beslut M91/2908/9 och M91/2909/9 Regeringen, 1998-04-23. Beslut In97/1290/PL Regeringen, 2000-03-23. Beslut M1999/3433/Hs/P Regeringen, 2000-04-06. Beslut M1999/302/Hs/P Regeringsrätten, 1999-10-14. Dom i mål 3635-1999 och 3650-1999 (RÅ 1999 not 217). Regeringsrätten, 2000-01-31. Dom i mål 7695-1999 (RÅ 2000 not 9) Yrkesinspektionen, Distrikt Borås, 1994-03-16. Ärende 15-5599-HR 93/25 Yrkesinspektionen, Distrikt Göteborg, 1994-10-27. Beslut 14-23957 94/5378 Yrkesinspektionen, Distrikt Linköping, 1998-08-14. Ärende 05-51 98/853 Yrkesinspektionen, Distrikt Stockholm, 1999-09-10. Beslut 01-87872 99/5504 Yrkesinspektionen, Distrikt Växjö, 1998-06-22. Yttrande 06-4997 98/716 Sidan 62 av 62