2
En prövning av förutsättningarna för verkställighet av avlägsnandebeslutet göras när beslut om förvar fattas med stöd av 10 kap. 1 §
andra stycket 2 och tredje stycket (sannolikhetsförvar), även om
frågan om förberedande eller genomförande av verkställighet inte
uppkommit vid denna tidpunkt. Verkställighetsförvar föreligger när
ett beslut om avlägsnande är förenat med omedelbar verkställighet,
alternativt har vunnit laga kraft. Även om ett ärende inhiberas är det
fråga om verkställighetsförvar.
Saknas förutsättningar för verkställighet av avlägsnandebeslutet,
ska beslut om förvar inte tas.
2. Bakgrund
Ställningstagandet grundar sig i ett flertal internationella domar samt i
artikel 15.4 i Återvändandedirektivet (2008/115), där det framkommer att
det måste föreligga rimliga utsikter för verkställighet av ett beslut om
återvändande i ärenden om förvar enligt 10 kap. 1 § st. 3 i utlänningslagen.
Utöver dessa domar finns även ett antal nationella domar som berör andra
förutsättningar för beslut om verkställighetsförvar. Dessa förutsättningar
framkommer inte uttryckligen i utlänningslagen.
Detta skapar ett behov av ytterligare stöd för bedömningen av om det
föreligger rimliga utsikter till verkställighet. Det rättsliga ställningstagandet
syftar till att klargöra förutsättningarna för förvarsbeslut med stöd av 10
kap. 1 § andra stycket 2 och 3 och tredje stycket.
3. Rättslig bedömning
3.1 Princip om proportionalitet
I 1 kap. 8 § utlänningslagen finns de allmänna förutsättningarna för förvar.
Där anges att lagen ska tillämpas på ett sätt som innebär att en persons frihet
inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Lagrummet
är en tolkningsregel som har både en allmän innebörd och som är tillämplig
i det enskilda fallet. Den betonar vikten av att en person inte tillfogas
onödiga frihetsinskränkningar.
Detta lagrum handlar om den s.k. behovsprincipen. Principen innebär att
en tvångsåtgärd inte bör företas, om den inte är nödvändig med hänsyn till
syftet med åtgärden. Om det finns alternativa vägar för att nå ett mål,
exempelvis att verkställa ett avlägsnandebeslut, ska man välja den väg
som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes frihet.
3
1 kap. 8 § berör däremot inte proportionalitetsprincipen. En princip om
proportionalitet handlar i detta fall om en bedömning av nödvändigheten
av ett förvar ska göras utifrån två motstående intressen. Migrationsverkets
skäl till att ta en person i förvar ska ställas i proportion till vad ett frihetsberövande innebär för den enskilde.
Även om proportionalitetsprincipen inte finns fastslagen i utlänningslagen,
finns det ett flertal rättsfall där domstolarna tagit fasta på om
frihetsberövandet stått i proportion till vad det innebär för den förvarstagne.
Av praxis framgår att tiden i förvar är en viktig faktor när det görs en
bedömning av det proportionerliga i ett förvarsbeslut. Ju längre tid en
person suttit i förvar, desto mer krävs för att beslutet ska anses stå i rimlig
proportion till – exempelvis – intresset av att underlätta verkställigheten
av ett avlägsnandebeslut.
Även om kravet på nyttan av ett beslut om förvar ökar ju längre tiden
går, måste beslutet hela tiden stå i proportion till vad det faktiskt innebär
för den förvarstagne. Detta innebär att vi alltid, även vid det första beslutet
om verkställighetsförvar, måste ta ställning till frågan om beslutet är
proportionerligt i förhållande till vad vi vill uppnå.
3.2 Rimliga utsikter
Enligt återvändandedirektivet måste det finnas ”rimliga utsikter” till
ett avlägsnande för att en person ska få vara förvarstagen i ett
verkställighetsskede.
Frågan om vad som är rimliga utsikter har berörts i ett antal domar
från EU-domstolen. Enligt domstolen ska begreppet tolkas så, att det
endast finns rimliga utsikter till ett avlägsnande om det finns faktiska
utsikter för att kunna genomföra avlägsnandet med hänsyn till de tidsgränser för förvar som finns i direktivet. Det måste alltså vara faktiskt
möjligt att verkställa avlägsnandebeslutet inom de tidsfrister för förvar
som finns för att beslut om verkställighetsförvar ska få fattas.
Även i ett antal domar från Regeringsrätten och Migrationsöverdomstolen
framgår att det måste vara möjligt att verkställa avlägsnandebeslutet för att
beslutet ska äga giltighet.
Ovanstående innebär att möjligheterna till verkställighet av ett
avlägsnandebeslut måste bedömas redan innan ett beslut om
verkställighetsförvar ska fattas. Faktorer som generellt sett är av intresse
för att en sådan bedömning ska kunna göra är bland annat:
Förväntad tid inom vilken verkställighet kan ske. Kommer det att
dröja, alternativt om det är svårt att förutse när en verkställighet av
ett avlägsnandebeslut kan ske, bör det övervägas att inte ta ett beslut
om förvar.
4
Möjligheten att få fram nödvändiga resehandlingar. Det kan
exempelvis vara svårt att få fram resehandlingar eftersom det tar
lång tid förhemlandsambassaden att handlägga ärendet.
Praktiska möjligheter att genomföra verkställigheten av beslutet.
Som exempel på praktiska hinder för att genomföra verkställigheten
kan nämnas att det saknas möjlighet att genomföra
verkställighetsresa till hemlandet.
Det kan finnas situationer när det inte går att verkställa ett avlägsnandebeslut som tidigare varit verkställbart, exempelvis om ärendet har inhiberats,
ny prövning beviljats eller om det saknas resehandlingar som möjliggör en
verkställighet av beslutet om avlägsnande. Även om personen då sitter i
förvar kan, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, grunden för
verkställighetsförvar finnas.
Som exempel kan nämnas att en person är förvarstagen med stöd av 10 kap.
1 § andra stycket 3 och tredje stycket. Under tiden i förvar framkommer att
personen sannolikt är medborgare i ett annat land. Personen uppger att han
har skyddsskäl även mot detta land. Dessa skäl måste då prövas, varför ny
prövning beviljas. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet och
då den nya prövningen hanteras snabbt, kan det finnas skäl att fortsätta
kvarhålla personen i förvar i denna situation. Eftersom det finns ett
lagakraftvunnet beslut om utvisning och då avlägsnandebeslutet bedöms
kunna vara möjligt att genomföras förhållandevis snabbt, finns de juridiska
förutsättningarna för att låta beslutet om förvar kvarstå. Detta gäller även
om det verkställbara beslutet om avlägsnande är till fel land.
Ett annat exempel är en person som ännu inte är förvarstagen, som saknar
resehandling och har ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut till sitt hemland.
När det gäller det land som personen kommer från, är dock den generella
erfarenheten att de utredningsåtgärder, exempelvis i form av motiverande
samtal eller ambassadkontakter, som kan göras typiskt sett ger resultat på så
sätt att man har goda utsikter att verkställa beslutet. I detta fall kan det vara
befogat att genomföra förvarsbeslutet, även om resehandlingarna saknas.
Det är viktigt att i samtliga fall där uppsikt eller förvar övervägs tänka på
att den bedömning som görs gällande grunder för förvar och möjlighet att
verkställa ett avlägsnandebeslut är dynamisk och att den alltid måste göras
i det enskilda fallet.
3.3 Det ständigt pågående arbetet
Att ta en person i förvar i återvändandeprocessen är ett led i ett förfarande
som syftar till att avlägsna personen ur landet på grund av ett beslut om
av- eller utvisning. Ett sådant förfarande kan av olika anledningar ta tid. En
sådan anledning är till exempel att personen själv avsiktligt försvårar
handläggningen genom att vägra lämna de uppgifter som han har tillgång
till och som behövs.
5
I praxis har man beaktat i vilken utsträckning berörda myndigheter har
arbetat med tillräcklig målmedvetenhet och uthållighet, eller om ärendet fått
ligga obehandlat utan tillfredsställande anledning. Det finns med andra ord
ett krav på att kontinuerligt och strukturerat arbeta för att försöka verkställa
beslutet om avlägsnande.
Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad rättschef
efter föredragning av rättsliga experten
.
Rättschef
6
Bilaga till SR 25/2015
Gällande rätt
Svensk lagstiftning
Den bestämmelse som är tillämplig när en person ska tas i förvar för att
förbereda eller genomföra en verkställighet av ett beslut om av- eller
utvisning är 10 kap. 1 § andra stycket 3 och tredje stycket i utlänningslagen.
Där framgår att en person kan tas i s.k. verkställighetsförvar om det är fråga
om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om av- eller
utvisning. För att en person ska få tas i förvar på denna grund krävs – enligt
tredje stycket – även att det annars finns en risk för att personen bedriver
brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt
hindrar verkställigheten. Vad som är risk för avvikande regleras
uttömmande i 1 kap. 15 § i utlänningslagen.
I andra stycket 2 i samma paragraf regleras frågan om förvar när det är
sannolikt att en person kommer att av- eller utvisas när det inte är fråga
om brottmål. Utöver att det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att tas
måste även något av rekvisiten i tredje stycket (se ovan) vara uppfyllda.
Av 1 kap. 8 § i utlänningslagen framgår att utlänningslagens regler ska
tillämpas så att man inte begränsar en persons frihet mer än vad som är
nödvändigt i varje enskilt fall.
Återvändandedirektivet
Grunderna för förvar regleras i artikel 15. Där framgår att en person som är
föremål för förfaranden för återvändande för att förbereda återvändandet
och/eller för att genomföra avlägsnandebeslutet får tas i förvar om inte
andra, mindre ingripande åtgärder, är tillräckliga. Utöver det krävs även att
Det måste finnas risk för avvikande, undanhållande eller
förhindrande av förberedelserna inför återvändandet eller
avlägsnandet (15.1 a-b).
Förvaret ska vara under så kort tid som möjligt och bara under den
tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med
rimliga ansträngningar (15.1 b).
Det måste finnas rimliga utsikter till ett avlägsnande. Rättsliga –
eller andra – överväganden eller frånvaron av de omständigheter
som fastställs i 15.1, innebär att grunder för förvar inte föreligger
(15.4).
Europakonventionen
Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, är införlivad i
svensk rätt och bindande för svenska myndigheter och domstolar. I artikel
5 i konventionen förskrivs att ingen får berövas friheten utom i de fall som
anges i artikeln och i den ordning som lagen föreskriver.
7
Enligt artikel 5.1 f) får en person frihetsberövas som ett led i ett förfarande
som rör utvisning eller utlämning.
Praxis
RÅ 1994, ref. 98
I detta mål menade Regeringsrätten bl.a. att frågan om en förlängning av ett
förvarsbeslut måste bedömas mot bakgrund av ändamålet med
förvarsbestämmelserna (verkställighetsförvar), som är en del i ett förfarande
som syftar till att en person reser ut ur landet. Vid denna bedömning måste
man enligt Regeringsrätten beakta om berörd myndighet har handlat med
tillräcklig målmedvetenhet och uthållighet eller om ärendet utan godtagbara
skäl fått ligga obehandlat. En omständighet av stor vikt är enligt
Regeringsrätten om utlänningen själv avsiktligt försvårar handläggningen.
Likaså är längden av den tid personen redan suttit i förvar av betydelse när
fråga är om ytterligare förvarsbeslut. Riskerna för undanhållande och
fortsatt brottslighet i landet ingår självfallet också som ett väsentligt led i
bedömningen. Regeringsrätten ansåg slutligen att det måste beaktas att
begreppet ”synnerliga skäl” i lagstiftningssammanhang genomgående
används endast när det gäller att peka ut förhållanden som klart avviker
från vad som är allmänt förekommande.
RÅ 2005 ref. 60
En person hade varit förvarstagen i över ett och ett halvt år utan att
avvisningsbeslutet kunnat verkställas. Något nytt försök att verkställa
avvisningen hade inte gjorts på mer än ett år och fyra månader. Det var
fortfarande ovisst om och när verkställighet skulle kunna ske. Personen själv
hade inte medverkat till att avvisningsbeslutet skulle kunna verkställas, utan
tvärtom medvetet försvårat utredningen, och Regeringsrätten ansåg att den
långa förvarstiden i stor utsträckning kunde tillskrivas personens agerande.
Regeringsrätten menade att oaktat personens agerande, så stod en ytterligare
förlängning av tiden i förvar inte i rimlig proportion till intresset av att
underlätta verkställighet av avvisningsbeslutet.
RÅ 2006 ref. 5
Målet rör en person som utvisats på grund av brott. Verkställigheten av
utvisningen inhiberades efter en begäran från Europadomstolen.
Europadomstolen kunde inte antas fatta beslut i frågan inom ett år och det
var oklart hur lång tid det kunde dröja innan utvisningen kunde verkställas.
Mot denna bakgrund och då personen varit frihetsberövad i närmare 18
månader, ansåg inte Regeringsrätten att förvaret av personen stod i rimlig
proportion till intresset av att underlätta verkställigheten av en kommande
utvisning.
MIG 2008:44
Migrationsöverdomstolen har i detta mål ansett att det funnits synnerliga
skäl för förvar eftersom berörda myndigheter kontinuerligt vidtagit
målmedvetna åtgärder för att försöka verkställa beslutet om utvisning och
då den förvarstagne personen vägrat att medverka till att resedokument
kunnat utfärdas.
8
MIG 2014:15
Målet rörde en person som hade hållits i förvar i sammanlagt fem år och åtta
månader. Personen hade inte medverkat till att fastställa sin identitet och
hela tiden motsatt sig en verkställighet av beslutet om utvisning. På grund
av de brott som personen dömts för fanns det också en risk för fortsatt
brottslighet. Det hade vidtagits åtgärder för att kunna utvisa personen till sitt
hemland, men kontakterna med hemlandsmyndigheterna hade inte lett till
några konkreta resultat och det bedömdes svårt att vidta ytterligare åtgärder
utöver de som redan vidtagits. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den
”exceptionellt långa tid som förvaret pågått” var Migrationsöverdomstolens
bedömning att det var ytterst oklart om och i så fall när en verkställighet
skulle kunna ske och att ett fortsatt förvar av personen med hänsyn till detta
inte stod i rimlig proportion till behovet av att underlätta verkställigheten
Mål C-357/09
Av detta mål följer att artikel 15.4 i återvändandedirektivet ska tolkas så, att
det endast finns rimliga utsikter till ett avlägsnande om det finns faktiska
utsikter för att avlägsnandet kan genomföras med hänsyn till de tidsgränser
som föreskrivs i artikel 15.5 och 15.6 i detta direktiv. Rimliga utsikter till ett
avlägsnande föreligger inte när det framstår som föga sannolikt att den
berörda personen kommer att tas emot i ett tredjeland med hänsyn till ovan
nämnda tidsgränser.
