2 (3)
Av 16 § i lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få
uppehållstillstånd i Sverige framgår följande: Migrationsverket ska inte
bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § första stycket eller 19 a § första
stycket utlänningslagen (2005:716) om de omständigheter som
utlänningen åberopar till stöd för att ny prövning ska beviljas endast är
sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt
4 kap. 2 a § utlänningslagen.
Det beslut om avvisning/utvisning som fattats i grundärendet
fortsätter att gälla. Något nytt beslut om avlägsnande ska inte
meddelas.
Om prövningen enligt 4 kap. 1 §, 2 § eller 2 a § utlänningslagen
resulterat i ett beslut om avslag kan Migrationsverket göra en ex
officio-prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen mot det nya
landet för att bedöma om det föreligger medicinska eller andra
särskilda skäl för att bevilja uppehållstillstånd med stöd av denna
bestämmelse.
Ovan nämnda gäller även då det i ett ärende enligt 12 kap. 17 §
utlänningslagen gjorts sannolikt att den sökande är medborgare
i ett annat land än det som anges i det lagakraftvunna
avlägsnandebeslutet.
3 (3)
Innehållsförteckning
Sammanfattning ............................................................................................. 1
1. Bakgrund och syfte..................................................................................... 4
2. Gällande rätt ............................................................................................... 4
3. Rättslig bedömning .................................................................................... 4
3.1 En ansökan om skyddsbehov ska, utom när det gäller statslösa
personer, prövas mot det land som den sökande är medborgare i ............. 4
3.2 Verkställighetsföreskrift ....................................................................... 5
3.3 Uppgift framkommer om att utlänningen är medborgare i ett annat
land ............................................................................................................. 5
3.3.1 Bestämmelserna i 12 kap. 18 – 19 §§ utlänningslagen är
tillämpliga .............................................................................................. 5
3.3.2 Prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ............................... 6
3.3.3 12 kap. 18 § utlänningslagen ....................................................... 10
3.3.4 12 kap. 17 § utlänningslagen ....................................................... 10
3.4 Handläggningen av ärenden enligt 12 kap. 18 och 19 §§
utlänningslagen då fråga om nytt land uppstår ........................................ 10
3.4.1 Beviskravet .................................................................................. 10
3.4.2 Verkställighet till det första landet möjlig .................................. 11
3.4.3 Verkställighet till det första landet inte möjlig ........................... 11
3.4.4 12 kap. 18 § utlänningslagen ....................................................... 12
3.4.5 Handläggning av ärenden enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen .. 12
2. Gällande rätt ......................................................................................... 14
2.1 Genèvekonventionen .......................................................................... 14
2.2 Skyddsgrundsdirektivet ...................................................................... 14
2.3 Nationell rätt....................................................................................... 15
2.3.1 Relevant praxis i frågan om verkställighetshinder ...................... 18
2.3.2 Annan relevant praxis ................................................................. 21
4 (3)
1. Bakgrund och syfte
Lagstiftningen saknar bestämmelser som, i samtliga rekvisit, är tillämpbara
när en utlänning inte gjort sannolikt sitt medborgarskap, uppgett fel
medborgarskap eller undanhållit uppgifter om sitt medborgarskap vid
prövningen av ansökan.
Migrationsöverdomstolen har gett viss vägledning för möjligheten att efter
att beslut om av- eller utvisning vunnit laga kraft genomföra en ny prövning
och vid behov ändra verkställighetsföreskriften.
Rättschefen ger i detta ställningstagande en vägledning för prövningen av
frågan om nytt land. Eftersom varken lag eller praxis ger fullständig
vägledning kräver ställningstagandet en holistisk bedömning efter
asylprövningens grunder.
Det här rättsliga ställningstagandet gäller enbart personer som har
medborgarskap i något/några länder. Det berör alltså inte personer som är
statslösa.
2. Gällande rätt
Se bilaga
3. Rättslig bedömning
3.1 En ansökan om skyddsbehov ska, utom när det gäller
statslösa personer, prövas mot det land som den sökande
är medborgare i
En utlänning har i princip alltid rätt att få en ansökan om uppehållstillstånd
som flykting eller annan skyddsbehövande prövad. Undantag från rätten att
få en ansökan om asyl prövad görs endast för de fall då ansökan kan avvisas
1
.
Om det saknas förutsättningar för att avvisa ansökan om asyl ska som regel
en materiell prövning ske av ansökan i förhållande till det land som
utlänningen är medborgare i2.
1
2
5 kap. 1 b och c §§ utlänningslagen och Dublinförordningen
Jfr MIG 2012:9 och MIG 2013:21
5 (3)
3.2 Verkställighetsföreskrift
I ett beslut om avvisning eller utvisning ska Migrationsverket ange det eller
de länder som utlänningen ska avvisas eller utvisas till3. Ett lagakraftvunnet
beslut om av- eller utvisning ska verkställas genom att utlänningen reser till
det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i
beslutet 4.
Efter att beslutet om av- eller utvisning vunnit laga kraft får den
verkställande myndigheten inte genomföra verkställighet till ett annat land
än det som anges i föreskriften. Föreskriften går dock att justera så länge det
finns ett gällande beslut om avlägsnande5 . En förutsättning för justering av
verkställighetsföreskriften är att utlänningen har fått sitt skyddsbehov prövat
mot det nya landet.
3.3 Uppgift framkommer om att utlänningen är medborgare
i ett annat land
Att en utlänning är medborgare i ett annat land än det som han eller hon har
uppgivit i samband med sin asylansökan kan framkomma på olika sätt. T.ex.
kan Polismyndigheten eller Migrationsverket få sådan information via
databaser såsom VIS eller EURODAC. Det kan förekomma att
identitetshandlingar inges. Även inom ramen för handläggning av avtal om
återtagande kan information om annat medborgarskap inkomma. Det
förekommer att utlänningen själv presenterar tillförlitliga
identitetshandlingar som visar att han eller hon är medborgare i ett annat
land än det som Migrationsverket valt att pröva skyddsbehovet mot.
Utlänningen kan under handläggningen av grundärendet själv ha uppgett att
han eller hon kommer från ett annat land och fortsätter efter att beslutet
vunnit laga kraft att föra bevisning om annat medborgarskap. Sådan
bevisning kan t.ex. föras genom att han eller hon inger identitetshandlingar,
en språkanalys eller intyg. Migrationsverket kan erhålla informationen
antingen direkt från utlänningen eller från andra myndigheter, t.ex. i
samband med att Polismyndigheten begär att få instruktioner6.
3.3.1 Bestämmelserna i 12 kap. 18 – 19 §§ utlänningslagen är
tillämpliga
När det lagakraftvunna beslutet pekar ut fel land måste Migrationsverket
antingen kunna bevilja uppehållstillstånd eller verkställa beslutet till rätt
land. Det senare förutsätter en ändring av verkställighetsföreskriften.
Enligt Migrationsöverdomstolen är det möjligt att pröva asylskäl mot ett
nytt land efter att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen
7
.
3
8 kap. 20 § första och andra stycket utlänningslagen
12 kap. 4 § första stycket utlänningslagen
5
MIG 2014:27
6
12 kap. 17 § utlänningslagen
7
MIG 2013:4 och MIG 2014:27
4
6 (3)
Om det efter att beslutet om avlägsnande vunnit laga kraft görs sannolikt att
utlänningen är medborgare i ett annat land är således reglerna om hinder
mot verkställighet i 12 kap. 18 -19 §§ utlänningslagen tillämpliga.
3.3.2 Prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen
I MIG 2013:4 bedömde Migrationsöverdomstolen att ny prövning enligt 12
kap. 19 § första stycket utlänningslagen kan beviljas om det har
framkommit uppgifter om att utlänningen är medborgare i annat land än vad
den tidigare prövningen har omfattat. Migrationsöverdomstolen bedömde
vidare att det följer av ordalydelsen i 12 kap. 19 § fjärde stycket
utlänningslagen att den bestämmelsen inte blir tillämplig i det aktuella fallet.
Anledningen härtill är att den berörde utlänningen ansågs ha fått sin
asylansökan prövad i ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut.
3.3.2.1 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen
Det föreligger betydande svårigheter att i dessa situationer bevilja ny
prövning med stöd av 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen.
Svårigheterna beror på de rekvisit som ställs upp i denna bestämmelse.
För att ny prövning ska vara möjlig krävs inledningsvis att utlänningen
åberopar nya omständigheter. En uppgift om vilket medborgarskap en
person har kan svårligen sägas vara ny för honom/henne själv.
Vidare framgår av 12 kap. 1-3 §§ utlänningslagen att avvisning och
utvisning av en utlänning inte får verkställas till ett land där utlänningen
riskerar att utsättas för i bestämmelserna angiven behandling/situation. Det
lagakraftvunna beslutet kan i dessa situationer i regel inte verkställas till det
land som pekas ut i det lagakraftvunna beslutet. Det kan således inte
bedömas att det föreligger risk för att beslutet om avvisning eller utvisning
kan komma att verkställas till ett land i vilket utlänningen riskerar
skyddsgrundande behandling.
Slutligen krävs att utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat
omständigheterna tidigare.
Angående kravet på giltig ursäkt anges i förarbetena till utlänningslagen att
det i de flesta fall kan ifrågasättas om det finns en ”giltig ursäkt” till att
utlänningen inte i grundärendet uppgav rätt nationalitet8. En giltig ursäkt
kan dock vara att utlänningen utsatts för traumatiska upplevelser som varit
svåra att berätta om vid de första asylförhören9. Även med beaktande av det
som anges om traumatiska upplevelser, framstår det som mycket osannolikt
att det kan finnas en giltig ursäkt till att utlänningen i grundärendet har
lämnat felaktiga uppgifter om sitt medborgarskap och därmed även felaktiga
uppgifter om sitt behov av skydd.
8
9
Prop. 2004/05:170, s. 228
A.a. s. 301
7 (3)
Sammanfattningsvis torde förutsättningar för att bevilja ny prövning med
stöd av 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen inte föreligga då det efter
laga kraft framkommer uppgifter som gör sannolikt att utlänningen är
medborgare i ett annat land än det som anges i det lagakraftvunna
avlägsnandebeslutet.
I 12 kap. 19 § andra stycket utlänningslagen anges att Migrationsverket ska
besluta att inte bevilja ny prövning om förutsättningarna i första stycket inte
är uppfyllda. Regeln är obligatorisk och medger inget utrymme för att
bevilja ny prövning om inte förutsättningarna är uppfyllda. Att bevilja ny
prövning i enlighet med bestämmelsen i 12 kap. 19 § första stycket
utlänningslagen framstår därför inte som möjligt.
3.3.2.2 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen
Av förarbetena till 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen framgår att
lagstiftaren tänkt att en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd i vissa
situationer ska kunna ske mot ett annat land än det som omfattas av det
lagakraftvunna avlägsnandebeslutet10. Lagstiftaren förde då följande
resonemang: ”En av de situationer där det kan bli aktuellt med en ny
prövning är om utlänningen i ärendet rörande verkställighet av det
lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning åberopar en helt ny
omständighet till stöd för sitt behov av skydd i Sverige, exempelvis att de
politiska förhållandena i hemlandet helt ändrats sedan ärendet prövats. Det
kan också handla om att det inte har funnits anledning att undersöka
utlänningens skyddsbehov tidigare på grund av att utlänningen åberopat
andra tillståndsgrunder eller att skyddsbehovet måste prövas i förhållande
till ett annat land än som tidigare skett.” Resonemanget kan tyda på att
lagstiftarens avsikt varit att ärenden där det framkommer att utlänningen är
medborgare i ett annat land än det som först uppgivits, ska hanteras på
samma sätt som ärenden där utlänningen tidigare åberopat andra
tillståndsgrunder än skyddsbehov.
Bestämmelsen i 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen infördes med
anledning av implementeringen av asylprocedurdirektivet. Av förarbetena
till bestämmelsen11 framgår bland annat följande: ”Bestämmelserna om
efterföljande ansökan i direktivet motsvaras närmast av bestämmelserna om
ny prövning i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Som framgår ovan blir
bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen tillämpliga när det
finns ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning
oavsett på vilken grund avvisnings- eller utvisningsbeslutet har fattats. Det
innebär att en utlänning som har fått avslag på en ansökan om
uppehållstillstånd där t.ex. familjeanknytning åberopats som grund inte har
rätt att få skyddsskäl som åberopas efter det att beslutet om avvisning eller
utvisning vunnit laga kraft prövade om inte villkoren i 12 kap. 18 eller 19 §
utlänningslagen är uppfyllda.
10
11
Prop. 2004/05:170 s. 227 f.
Prop. 2009/10:31 s. 211
8 (3)
Direktivet medger enbart att det särskilda förfarandet med en preliminär
prövning av en efterföljande ansökan tillämpas om en tidigare ansökan om
flyktingstatus har avslagits eller återkallats. När en medlemsstat för första
gången prövar en utlännings skäl för asyl ska ansökan enligt huvudregeln
handläggas som en asylansökan i ett förstainstansförfarande.” För att uppnå
förenlighet med direktivet infördes bestämmelsen i 12 kap. 19 § fjärde
stycket utlänningslagen.
Slutsats
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2013:4 uttalat sig på ett sätt som
antyder att utlänningen fått sin ansökan prövad i sak även om det prövats
mot fel land. En sådan tolkning överensstämmer dock inte med ett antal
tidigare och senare avgöranden. Migrationsöverdomstolen har nämligen i ett
antal avgöranden12 uttalat att en ansökan om asyl ska prövas i förhållande
till det land som utlänningen är medborgare i. I MIG 2012:20 bedömde
Migrationsöverdomstolen att den då berörde utlänningen inte kan få sina
asylskäl prövade i förhållande till Lettland eftersom han inte är medborgare
i det landet. Han kan därför inte erhålla status som flykting eller
skyddsbehövande i förhållande till Lettland. Det enda land han kan vara
flykting eller skyddsbehövande gentemot är hans hemland Afghanistan. I
MIG 2013:8 konstaterade Migrationsöverdomstolen att den då berörda
familjen är medborgare i Ryssland och att de redan av denna anledning inte
kan beviljas status i Sverige som flyktingar eller andra skyddsbehövande i
förhållande till Tjeckien. Deras ansökningar om asyl ska i stället ses som
asylansökningar gentemot Ryssland, där de är medborgare.
Det framstår som orimligt att en ansökan om asyl ska anses vara prövad i
sak då en utlänning har prövats mot och bedömts sakna asylskäl mot ett land
som han eller hon inte är medborgare i. Den enda rimliga slutsatsen torde
vara att en prövning av skyddsbehovet mot ett land i vilket den sökande
saknar medborgarskap inte kan anses utgöra en sådan prövning som avses i
utlänningslagens mening.
Ordalydelsen i 4 kap. 1 §, 2 § eller 2 a § utlänningslagen, som följer av
Génevekonventionen och skyddsgrundsdirektivet, talar också mycket starkt
för att lagstiftarens intention måste ha varit att en asylansökan endast kan
prövas i förhållande till det land som han eller hon är medborgare i.
Uppehållstillstånd efter beviljande av ny prövning med stöd av 12 kap. 19 §
första stycket utlänningslagen kan enligt ordalydelsen i bestämmelsen
endast beviljas på de grunder som anges i 12 kap. 1-3 §§ utlänningslagen.
Detta innebär att en utlänning som beviljats ny prövning enligt denna
bestämmelse inte får rätt till en fullständig prövning av sitt behov av skydd.
12
Exempelvis MIG 2012:9, MIG 2012:20, MIG 2013:8 och MIG 2013:21
9 (3)
En utlänning, som på grund av en väpnad konflikt, löper en allvarlig och
personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld (jfr 4 kap. 2 §)
eller utsättas för allvarliga övergrepp (jfr 4 kap. 2 a §) kan nämligen beviljas
uppehållstillstånd endast om det finns synnerliga skäl mot att ett
utvisningsbeslut verkställs. Institutet med ny prövning enligt 12 kap. 19 §
första stycket utlänningslagen ger således inte utlänningen en fullständig
prövning mot ursprungslandet. En sådan ordning får anses stå i strid med
asylprocedurdirektivet. För att uppnå förenlighet med direktivet har
Migrationsöverdomstolen genom sina avgöranden gett stöd för en
utvidgning av tillämpliga lagrum för bedömningen vid den nya
prövningen13. Den begränsning som finns i ordalydelsen i 12 kap. 19 §
första stycket utlänningslagen finns inte paragrafens fjärde stycke. Även om
Migrationsöverdomstolen har uppnått förenlighet med direktivet genom sin
praxis, framstår bestämmelsen i 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen
som mest lämplig att tillämpa i nu aktuell ärendekategori.
Mot bakgrund av det som framgår ovan bör det vara bestämmelsen i 12 kap.
19 § fjärde stycket som blir tillämplig när det framkommer uppgifter som
gör sannolikt att utlänningen är medborgare i ett annat land än det land/de
länder som anges i det lagakraftvunna beslutet. Detta är också den lösning
som bäst överensstämmer med asylprocedurdirektivet.
Sammanfattningsvis: En ansökan om asyl ska prövas mot det land som den
asylsökande är medborgare i. Om det i verkställighetsstadiet framkommer
uppgifter som gör sannolikt att en utlänning är medborgare i ett annat land
än det land/de länder som anges i det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet
kan hans/hennes ursprungliga ansökan om asyl inte anses ha prövats på det
sätt som avses i utlänningslagens mening. I grunden finns alltså en ansökan
som måste prövas på korrekt sätt. Migrationsverket ska därför inhibera
verkställigheten med stöd av 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen och
därefter pröva ansökan enligt 4 kap. 1 §, 2 § eller 2 a § utlänningslagen mot
det nya landet.
Under den tid som den tillfälliga lagen gäller ska Migrationsverket inte
bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § första stycket eller 19 a § första
stycket utlänningslagen (2005:716), om de omständigheter som
utlänningen åberopar till stöd för att ny prövning ska beviljas endast är
sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt
4 kap. 2 a § utlänningslagen (se 16 § i lag (2016:752) om tillfälliga
begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige).
13
Se RCI 08/2012
10 (3)
3.3.3 12 kap. 18 § utlänningslagen
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2014:27 gjort bedömningen att det går
att besluta om en ny verkställighetsföreskrift, som avspeglar resultatet av en
ny prövning av frågan om uppehållstillstånd i enlighet med 12 kap. 19 §
utlänningslagen. I detta avgörande har Migrationsöverdomstolen konstaterat
följande: Migrationsöverdomstolen har i avgörandena MIG 2007 not. 2 och
MIG 2007 not. 19 ansett att meddelandet av en ny verkställighetsföreskrift
inte är förenligt med utlänningslagens lydelse, när det varit fråga om
verkställighet till ett land som inte omfattats av det lagakraftvunna
utvisningsbeslutet. Båda dessa avgöranden avser emellertid situationer där
Migrationsverket beslutat att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 §
utlänningslagen. I ett sådant fall ska det givetvis inte ske någon ändring av
verkställighetsland, eftersom utlänningen då inte fått sina skyddsskäl
prövade i förhållande till det nya landet.
Av det som Migrationsöverdomstolen har konstaterat gällande MIG 2007
not. 2 och MIG 2007 not. 19 får anses följa att ändring av
verkställighetsland inte kan komma i fråga om prövning enligt 12 kap. 19 §
utlänningslagen inte har beviljats. Migrationsverket kan alltså inte ändra
verkställighetsföreskrift om det endast har gjorts en prövning enligt 12 kap.
18 § utlänningslagen. Därtill kommer att det framstår som mycket
rättsosäkert att vidta en så ingripande åtgärd som ändring av
verkställighetsföreskrift i ett beslut som inte går att överklaga.
3.3.4 12 kap. 17 § utlänningslagen
Polismyndigheten ska underrättas och få besked när det är den som ska
verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Underrättelserna och
beskeden ska vara praktiskt och tydligt utformade. Migrationsverket ska
alltid skriva en särskild underrättelse adresserad direkt till polisen, även när
verket initierat ärendet om verkställighetshinder på eget initiativ, när det är
den som ska verkställa beslutet om avvisning eller utvisning14.
3.4 Handläggningen av ärenden enligt 12 kap. 18 och
19 §§ utlänningslagen då fråga om nytt land uppstår
3.4.1 Beviskravet
Beviskravet för att en prövning mot ett nytt land ska bli aktuell är att den
sökande har gjort sannolikt att han eller hon är medborgare i ett annat land
än det land eller de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om
avvisning eller utvisning.
14
12 kap 17 § utlänningslagen
11 (3)
Uppgifter om att utlänningen kan vara medborgare i ett annat land än det
land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller
utvisning kan framkomma på olika sätt. Migrationsverket kan få
informationen antingen direkt från utlänningen eller från andra myndigheter,
t.ex. i samband med att Polismyndigheten begär instruktioner15 . Oavsett hur
uppgifterna framkommit, ska en bedömning göras på det sätt som framgår
nedan.
När Migrationsverket får uppgifter om att en person är medborgare i ett
annat land än det land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om
avvisning eller utvisning ska verket först bedöma om uppgifterna är av
sådant slag att de gör sannolikt att personen är medborgare i det ”nya”
landet. Därefter ska en bedömning göras om verkställighet är möjlig till det
land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller
utvisning eller inte.
3.4.2 Verkställighet till det första landet möjlig
Om det finns dokument som gör sannolikt att personen är medborgare både
i det land som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller
utvisning och i det nya landet är verkställighet till det ”första” landet
fortfarande möjlig. Motsvarande gäller om beslutet om avvisning eller
utvisning gäller mot två länder och verkställighet till något av dessa
fortfarande är möjlig (eftersom det finns dokument som gör sannolikt att
utlänningen är medborgare i det landet).
3.4.3 Verkställighet till det första landet inte möjlig
4.4.3.1 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen
Om verkställighet till det land/de länder som anges i det lagakraftvunna
beslutet om avvisning eller utvisning inte bedöms vara möjlig, t.ex. för att
det saknas dokument som gör medborgarskap i det landet sannolikt, ska
Migrationsverket, i enlighet med 12 kap. 19 § fjärde stycket
utlänningslagen, inhibera verkställigheten och pröva ansökan mot det nya
landet. Vid bedömningen om det föreligger skäl att inhibera
verkställigheten, behöver Migrationsverket inte ta kontakt med utlänningen
för att inhämta information från honom/henne. Det är upp till
Migrationsverket självt att göra en bedömning om det har framkommit
uppgifter som gör sannolikt att personen är medborgare i ett annat land än
det som anges i det lagakraftvunna beslutets verkställighetsföreskrift.
Efter att verkställigheten inhiberats, ska en prövning av skyddsskälen ske16.
Det är i samband med denna prövning som utlänningen ska få möjlighet att
framföra sin inställning gällande uppgifterna om att han/hon är medborgare
i annat land än det som angetts i samband med den ursprungliga ansökan om
uppehållstillstånd mm.
15
16
Se 12 kap. 17 § utlänningslagen
Jfr. MIG 2008:36 och MIG 2011:9
12 (3)
Det är också i samband med denna prövning som utlänningen ska ges
möjlighet att presentera eventuella skyddsskäl mot det nya landet. Om
prövningen av eventuella skyddsskäl mynnar ut i att den sökande inte
beviljas uppehålls- och arbetstillstånd ska en ny verkställighetsföreskrift
formuleras. Av verkställighetsföreskriften ska framgå att verkställighet ska
ske till det nya landet om det inte är visat att mottagande kan ske i ett annat
land.
3.4.3.2 Något nytt beslut om avlägsnande ska inte meddelas
Ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning som inte har
meddelats av allmän domstol upphör i normalfallet att gälla fyra år från det
att beslutet vann laga kraft 17. Utöver preskription kan beslutet enbart
upphöra genom att permanent uppehållstillstånd beviljas. Migrationsverket
ska inte på nytt besluta om av- eller utvisning i samband med att en
föreskrift om verkställighet ändras.
3.4.4 12 kap. 18 § utlänningslagen
För att en utlänning ska få en så fullständig prövning som möjligt mot ett
nytt land, kan Migrationsverket göra en ex officio prövning enligt 12 kap.
18 § utlänningslagen om en prövning av skyddsbehovet i förhållande till det
nya landet mynnat ut i att utlänningen inte beviljas uppehålls- och
arbetstillstånd. Prövningen enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen får då göras i
separat beslut.
I fall där medicinska skäl aktualiseras mot ett nytt land är den avgörande
frågan om det finns möjlighet att få vård i det nya landet. I fall där praktiska
hinder aktualiseras, blir frågan om utlänningen kommer att bli mottagen i
det nya landet. Verkställighet till det nya landet kan dock inte komma ifråga
innan en prövning av skyddsbehoven har gjorts i förhållande till det nya
landet och Migrationsverket ändrat verkställighetsföreskriften till att gälla
det landet. En prövning av frågan om det föreligger praktiska och/eller
medicinska hinder eller annan särskild anledning för att bevilja
uppehållstillstånd, i förhållande till det nya landet, kan därför ske först efter
att ny verkställighetsföreskrift formulerats.
3.4.5 Handläggning av ärenden enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen
Om det i ett ärende där Polismyndigheten begär underrättelse av
Migrationsverket görs sannolikt att den sökande är medborgare i ett annat
land, än det som anges i det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet, ska
Migrationsverket på motsvarande sätt inhibera verkställigheten och med
stöd av 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen pröva skyddsskälen mot
det nya landet samt, i förekommande fall göra en bedömning enligt 12 kap.
18 §.
17
Se 12 kap. 22 § utlänningslagen
13 (3)
Verket ska då meddela polisen om inhibitionsbeslutet och i separat
underrättelse till polisen underrätta om att en prövning enligt 12 kap.
19 § fjärde stycket kommer att företas.
Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad rättschef
efter föredragning av rättsliga experten
. I den slutliga
beredningen har även verksjuristen
och rättsliga experten
deltagit. Ställningstagandet ersätter SR 12/2016,
som härmed upphävs.
Rättschef
14 (3)
Bilaga till SR 42/2016
2. Gällande rätt
2.1 Genèvekonventionen
De grundläggande internationella bestämmelserna om flyktingskap finns i
Genèvekonventionen. Med flykting avses i artikel 1 A 2 i
Genèvekonventionen den som ”…i anledning av välgrundad fruktan för
förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss
samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari
han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som
nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som,
utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts
befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort,
samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke
önskar att återvända dit.”
2.2 Skyddsgrundsdirektivet
Definitionen av begreppet flykting i artikel 2 d i EU:s
skyddsgrundsdirektiv18 motsvarar den som finns i artikel 1 A 2 i
Genèvekonventionen. Med flykting avses i direktivet en
tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för
förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller
tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller
hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill
begagna sig av det landets skydd eller en statslös person som av samma skäl
befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga
vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända
dit. Med person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt
skyddsbehövande avses enligt direktivet en tredjelandsmedborgare eller
statslös person som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting,
men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen,
om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, eller, i fråga om en
statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga
vistelseort, skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt
artikel 15 och som inte kan, eller på grund av en sådan risk inte vill begagna
sig av det landets skydd. Allvarlig skada utgörs enligt artikel 15 av
dödsstraff eller avrättning (a), tortyr eller omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet (b) samt
allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av
urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad
konflikt (c).
18
Rådets direktiv 2011/95/EU om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller
statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för
flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt
skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet.
15 (3)
Enligt artikel 40.1 i asylprocedurdirektivet19 är en efterföljande ansökan
ytterligare utsagor eller ansökan i samma medlemsstat där en person tidigare
har ansökt om asyl. Om ett slutligt beslut fattats i den tidigare ansökan, ska
det först göras en preliminär prövning av nya fakta eller uppgifter som avser
den sökandes rätt att erhålla status som flykting eller subsidiärt (alternativt)
skyddsbehövande. Om den preliminära prövningen bidrar till sökandens
möjligheter att beviljas internationellt skydd, ska ansökan prövas på nytt
enligt kapitel II i direktivet. Detta kapitel innehåller de garantier och
förfaranden som tillämpas då en persons asylansökan prövas i första instans,
bl.a. avseende muntlig handläggning och rätt till juridisk hjälp.
2.3 Nationell rätt
Med flykting avses enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen en utlänning som
– befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att
han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras,
nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell
läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och
– inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna
sig av detta lands skydd.
Första stycket gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är
ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om
utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse från enskilda och inte kan
antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig natur.
Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner
sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Med alternativt skyddsbehövande avses enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen en
utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land
som utlänningen är medborgare i, därför att
1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett
återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden
eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa
en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst
våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt,
och
19 19
Rådets direktiv 2013/32/EU om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för
beviljande eller återkallande av flyktingstatus.
16 (3)
2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som
avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd.
Första stycket gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är
ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som avses där eller om
utlänningen löper sådan risk genom handlingar från enskilda och inte kan
antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig natur.
Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner
sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Med övrigt skyddsbehövande avses enligt 4 kap. 2 § 2 a § utlänningslagen
en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§ befinner sig utanför
det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon
1. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller
på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner
välgrundad fruktan att utsättas förallvarliga övergrepp, eller
2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en
miljökatastrof.
Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är
ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som avses där eller om
utlänningen löper sådan risk genom handlingar från enskilda och inte kan
antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig natur.
Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner
sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Under den tid som den tillfälliga lagen gäller ska bestämmelsen om
övrig skyddsstatusförklaring i 4 kap. 3 a § andra stycket utlänningslagen
(2005:716) inte tillämpas. Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 §
utlänningslagen ska alltså inte beviljas en utlänning som är övrig
skyddsbehövande. (Se 3-4 §§ i lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar
av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.) En sådan utlänning
ska inte heller förklaras vara övrig skyddsbehövande (övrig
skyddsstatusförklaring).
Enligt 8 kap. 20 § utlänningslagen ska det i ett beslut om avvisning eller
utvisning som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller
Migrationsöverdomstolen anges vilket land utlänningen ska avvisas eller
utvisas till.
17 (3)
Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet
Enligt 12 kap. 4 § utlänningslagen ska ett beslut om avvisning eller
utvisning verkställas genom att utlänningen sänds till det land, eller
om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet.
Enligt 12 kap. 1 § utlänningslagen får avvisning och utvisning av en
utlänning aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att
anta att
- utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden
eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,
eller
- utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas
vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.
Enligt 12 kap. 2 § utlänningslagen får avvisning och utvisning av en
utlänning inte verkställas till ett land
- om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det
landet, eller
- om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas
vidare till ett land där utlänningen löper risk för
förföljelse.
Enligt 12 kap. 3 § utlänningslagen får ett beslut om avvisning eller utvisning
av en utlänning som avses i 4 kap. 2 § första stycket 1, i fall av väpnad
konflikt, eller 2 a § första stycket inte verkställas till utlänningens hemland
eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet,
om det finns synnerliga skäl mot det.
Enligt 12 kap. 18 § får Migrationsverket bevilja uppehållstillstånd om det i
ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som
vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att
1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,
2. det finns anledning att anta att det avsedda
mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot
utlänningen, eller
3. det finns medicinska hinder eller någon annan särskild
anledning att beslutet inte bör verkställas.
Migrationsverket kan också meddela inhibition.
Migrationsverket ska ex officio pröva de nya omständigheterna enligt
12 kap. 18 § utlänningslagen.
18 (3)
Enligt 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen ska Migrationsverket
bevilja ny prövning av frågan om uppehållstillstånd om utlänningen
åberopar nya omständigheter
1. som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot
verkställigheten som avses i 1, 2 eller 3 §, och
2. dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen
tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte
ha åberopat omständigheterna tidigare,
och beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §.
Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska
Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.
Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen
ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan
skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § och en sådan ansökan inte
tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett
lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska Migrationsverket pröva ansökan
och besluta om inhibition i verkställighetsärendet.
Under den tid som den tillfälliga lagen gäller ska Migrationsverket inte
bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § första stycket eller 19 a § första
stycket utlänningslagen (2005:716), om de omständigheter som
utlänningen åberopar till stöd för att ny prövning ska beviljas endast är
sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt
4 kap. 2 a § utlänningslagen.
Enligt 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen gäller ett beslut om
avvisning eller utvisning i fyra år efter att det vann laga kraft.
2.3.1 Relevant praxis i frågan om verkställighetshinder
MIG 2008:20
Prövningen inom ramen för 12 kap. 19 § utlänningslagen är begränsad till
att avse skyddsskäl. Bestämmelsen är tillämplig endast i de fall de nya
omständigheterna hänför sig till utlänningens behov av skydd från
förhållandena på den plats dit han eller hon ska återvända.
MIG 2008:36
Prövningen inom ramen för 12 kap. 19 § utlänningslagen är begränsad.
Bestämmelsen är tillämplig endast i de fall de nya omständigheterna hänför
sig till utlänningens behov av skydd från förhållandena på den plats dit han
eller hon ska återvända.
19 (3)
MIG 2011:9
Vid en prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 §
fjärde stycket utlänningslagen är prövningen begränsad till de
omständigheter som hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige.
MIG 2011:10
En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 §
utlänningslagen kan inte beviljas när åberopade skyddsskäl hänför sig
endast till något land, men inte samtliga länder, som anges i beslutet.
Detsamma gäller när åberopade skyddsskäl i och för sig hänför sig till
samtliga länder som anges i avlägsnandebeslutet, men där de åberopade
omständigheterna endast kan antas utgöra hinder mot att verkställa
avvisning eller utvisning till något av dessa länder.
MIG 2013:4
En ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen kan beviljas om det har
framkommit uppgifter om att utlänningen är medborgare i annat land än vad
den tidigare prövningen har omfattat. En sådan prövning av frågan om
uppehållstillstånd kan omfatta skyddsskäl som hänför sig till annat land än
det som omfattas av det lagakraftvunna utvisningsbeslutet.
Omständigheterna i ärendet var följande: En person hade åberopat
skyddsbehov i förhållande till både Etiopien och Eritrea. Migrationsverket
beslutade att avslå hans ansökan om uppehållstillstånd m.m. och att utvisa
honom till Etiopien. Efter att beslutet vunnit laga kraft ingav personen en
kopia av ett eritreanskt hemlandspass och åberopade verkställighetshinder
mot Eritrea. Migrationsverket prövade enligt den ordning verket då
tillämpade skälen mot Eritrea och beslutade att avslå ansökan om
uppehållstillstånd och beslutade även om utvisning till Eritrea.
Migrationsöverdomstolen konstaterade inledningsvis att det saknas
bestämmelser i utlänningslagen som möjliggör att efter lagakraftvunnet
avlägsnandebeslut fatta ett nytt beslut om avlägsnande. Det
avlägsnandebeslut som fattats i grundärendet kommer att fortsätta att gälla
tills det preskriberas.
Migrationsöverdomstolen konstaterade vidare att det av bestämmelserna i 4
kap. och 5 kap. utlänningslagen följer en rätt för en utlänning att få en
ansökan om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl prövad i förhållande
till det land som utlänningen i fråga är medborgare i. Uttalandena i
förarbetena tyder på att lagstiftarens avsikt varit att en ny prövning av
skyddsskäl ska vara möjlig i den situationen då det finns ett lagakraftvunnet
beslut om avvisning eller utvisning. Lagstiftaren synes också ha avsett att
det ska vara möjligt att pröva skyddsbehovet i förhållande till ett annat land
än vad som tidigare skett i ärendet. Möjligheten att pröva skyddsskäl trots
att det finns ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut framgår klart av
ordalydelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen.
20 (3)
Någon begränsning av möjligheten till prövning beroende på till vilket land
skyddsskälen hänför sig kan inte utläsas vare sig av denna bestämmelse eller
av 12 kap. 1-3 §§ utlänningslagen, till vilka 12 kap. 19 § hänvisar.
Migrationsöverdomstolen bedömde mot denna bakgrund att 12 kap. 19 §
utlänningslagen kan bli aktuell i dessa fall.
MIG 2014:27
Inom ramen för det förfarande som en ny prövning av frågan om
uppehållstillstånd utgör kan det föreskrivas att ett redan lagakraftvunnet
beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas genom att utlänningen
reser till ett annat land än vad som angetts i det beslutet. Detta förutsätter
emellertid att den nya prövningen omfattat hans eller hennes skyddsskäl mot
det andra landet.
Omständigheterna i ärendet var följande: En person hade åberopat
skyddsbehov i förhållande till Afghanistan. Migrationsverket beslutade att
avslå hans ansökan om uppehållstillstånd m.m. och att utvisa honom till
Afghanistan. Efter att beslutet vunnit laga kraft försökte mannen att ansöka
om asyl på nytt. Det framkom då att mannen var medborgare i Pakistan och
han åberopade skyddsbehov mot det landet. Migrationsverket prövade enligt
den ordning verket då tillämpade skälen mot Pakistan och beslutade att
avslå ansökan om uppehållstillstånd och beslutade även om utvisning till
Pakistan.
Migrationsöverdomstolen konstaterade att en verkställighetsföreskrift är
sekundär till det avlägsnandebeslut det är kopplat till. Bestämmelserna i 8
kap. 20 § och 12 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (att
verkställighetsland/länder ska anges och att verkställighet ska ske dit) kan
inte tolkas som att verkställighetsföreskriften inte skulle kunna justeras. Det
skulle innebära att utländska medborgare fick uppehålla sig i Sverige utan
tillstånd och utan att myndigheterna hade möjlighet att tvångsvis avlägsna
dem från landet.
Migrationsöverdomstolen bedömde mot denna bakgrund att det kan
föreskrivas att ett redan lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning
ska verkställas genom att utlänningen reser till ett annat land än vad som
angetts i det beslutet. Detta förutsätter emellertid att den nya prövningen
omfattat hans eller hennes skyddsskäl mot det andra landet.
21 (3)
2.3.2 Annan relevant praxis
MIG 2012:9
Migrationsöverdomstolen konstaterade i domen att utgångspunkten för den
prövning som ska göras enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen är att det
dessförinnan har skett en materiell prövning av asylansökan i förhållande till
det land som utlänningen är medborgare i enligt 4 kap. 1 §, 2 § eller 2 a §
utlänningslagen och att utlänningen har ansetts vara flykting eller
skyddsbehövande.
MIG 2012:20
En utlänning kan inte få status som flykting, alternativt skyddsbehövande
eller övrig skyddsbehövande i förhållande till en stat som utlänningen inte är
medborgare i (undantaget statslösa personer). Den berörde personen är inte
medborgare i Lettland. Han kan därför inte erhålla status som flykting eller
skyddsbehövande i förhållande till Lettland. Det enda land han kan vara
flykting eller skyddsbehövande gentemot är hans hemland Afghanistan.
MIG 2013:8
Flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande är
endast den som på grund av skyddsbehov befinner sig utanför det land som
han eller hon är medborgare i och inte kan eller vill begagna sig av det
landets skydd.
Den berörda familjen är medborgare i Ryssland och kan redan av denna
anledning inte i Sverige beviljas status som flyktingar eller andra
skyddsbehövande i förhållande till Tjeckien. Deras ansökningar om asyl ska
i stället ses som asylansökningar gentemot Ryssland, där de är medborgare.
MIG 2013:21
När det saknas förutsättningar för att avvisa en asylansökan med stöd av 5
kap. 1 b § utlänningslagen ska en materiell prövning ske av ansökan i
förhållande till det land som utlänningen är medborgare i. Om det då
konstateras att utlänningen är i behov av skydd ska uppehållstillstånd
beviljas för det fall inte något undantag enligt 5 kap. 1 § andra stycket
utlänningslagen är tillämpligt. Mot denna bakgrund kunde en asylansökan
inte avslås med hänvisning till att sökanden hade uppehållstillstånd i en
annan EU-stat.
