PM om gårdsförsäljning

1
14 januari 2016
PM om gårdsförsäljning av alkohol
1. EU-domstolens dom 1997
Statliga monopol strider inte nödvändigtvis mot EU-rätten. Det framgår bl. a. av den s.k.
Franzéndomen 1997, där Systembolagets monopol prövades av EU-domstolen. Det godkändes av
domstolen bland annat för att syftet var att skydda folkhälsan. Men ett kanske viktigare krav för att
EU skulle acceptera monopolet var att lagstiftningen inte används för att favorisera inhemska
produkter. Det framgick också med all tydlighet av Franzéndomen. Domen innebar alltså att
domstolen konstaterade att det svenska detaljhandelsmonopolet är förenligt med EU-rätten. Ibland
hör man att vi skulle ha förhandlat till oss ett undantag i samband med medlemskapet, för att få
behålla detaljhandelsmonopolet för alkohol. Så är alltså inte fallet.
Men att tillåta privat detaljhandel med alkohol för tillverkare i Sverige skulle självfallet innebära att
svenska producenter favoriserades. Två statliga utredningar har visat att enligt EU-rätten är svensk
gårdsförsäljning inte förenlig med alkoholmonopol.
Att låta privata tillverkare få sälja alkohol direkt till allmänheten bryter också mot principen om att
minimera privat vinstintresse och konkurrens i detaljhandel med alkohol. Detta kan få negativa
effekter på sikt. Mer privat vinstintresse i alkoholbranschen skulle ytterligare förstärka de krafter,
som vill underminera alkoholpolitiken.
Under förhandlingarna om Sveriges medlemskap i EU framhöll vi att det svenska
detaljhandelsmonopolet är till för att skydda folkhälsan. Vi bedyrade att inga näringspolitiska hänsyn
ligger bakom monopolet. Om vi nu skulle ändra lagstiftningen för att främja svenska företags
intressen, skulle givetvis trovärdigheten i den hållningen undergrävas.
2. Två statliga utredningar har avvisat gårdsförsäljning med hänvisning till EU-rätten
a) Alkohollagsutredningen (Utredare: förra generaldirektören Anita Werner) avvisade 2009 i
betänkandet ”En ny alkohollag”(SOU 2009:22) tanken på införande av gårdsförsäljning. Motiveringen
var bland annat att detta strider mot EU-rätten och inte skulle vara förenligt med att behålla det
svenska alkoholmonopolet.
b) En senare utredning (Utredningen om vissa alkoholfrågor) kom 2010 till fram till samma sak i
betänkandet ”Gårdsförsäljning, ”SOU 2010:98.
Utredningen fann att gårdsförsäljning i ordets egentliga mening, det vill säga försäljning av
alkoholdrycker på tillverkningsstället av svenska tillverkare på landsbygden vid sidan av
detaljhandelsmonopolet, inte är förenlig med EU-rätten. Man konstaterade att en sådan ordning
vore att diskriminera utländska tillverkare, som inte skulle få samma möjlighet till direkt detaljhandel
till svenska konsumenter. Ett av villkoren för att vi ska kunna behålla det svenska
detaljhandelsmonopolet är ju att utländska produkter och tillverkare inte diskrimineras i förhållande
till svenska produkter och tillverkare.
Det bör betonas att båda utredningarna genomfördes av jurister som är väl förtrogna med EU-rätten.
Den senaste utredningen leddes av förra rättschefen i Utrikesdepartementet Lotty Nordling. Hon
företrädde Sverige vid EU-domstolens behandling av det s.k. Franzénmålet 1997 angående
Systembolagets monopol.
2
Lotty Nordlings utredning ”löste problemet” enligt följande: Om svenska tillverkare ska få rätt att
bedriva detaljhandel till svenska konsumenter, måste även alla utländska tillverkare få samma
möjlighet, konstaterar utredaren. Försäljningsställena skulle enligt utredningen inte behöva ha någon
anknytning till tillverkningsstället, eftersom detta skulle strida mot EU-rättens krav på fri
etableringsrätt. Försäljningsställen skulle enligt förslaget kunna ligga var som helst, t.ex. i centrum av
städer och större samhällen.
Den som får tillstånd till sådan detaljhandel, ska också enligt utredningen kunna sälja inte bara sina
egna produkter, utan även motsvarande produkter från annan tillverkare under vissa förutsättningar.
Det vill säga en tillverkare av spritdrycker ska kunna sälja andra spritdrycker, ett bryggeri ska kunna
sälja andra ölmärken etc. Detta krävdes också, enligt utredaren, av EU-rätten, för att undanröja
hinder för den fria varurörligheten och etableringsrätten.
Utredningen föreslog visserligen att försäljningen skulle vara omgärdad med vissa villkor, dels skulle
den vara förenad med något slags ”upplevelse”, dels skulle vissa kvantitativa begränsningar gälla.
Men dels är det uppenbart att det skulle vara mycket svårt att kontrollera efterlevnaden av dessa
villkor, dels ifrågasattes de kvantitativa begränsningarna redan under remissbehandlingen, och skulle
säkert utmanas om denna lagstiftning infördes.
Förslaget skulle ha möjliggjort hundratals, kanske tusentals nya alkoholbutiker, centralt placerade i
större samhällen. I praktiken skulle alltså förslaget ha inneburit att detaljhandelsmonopolet hade
upphävts. Detta förslag kritiserades också av tunga remissinstanser, både juridiska och andra, och
ledde inte till någon åtgärd av Alliansregeringen.
3. Finland
Finland har infört möjlighet för lokala tillverkare av vin att sälja sina varor vid sidan av det finska
monopolet, Alko. Detta har de facto accepterats av EU-kommissionen, även om man har markerat att
man inte gillar det.
Den finska gårdsförsäljningen är mycket begränsad och omfattar bara bär- och fruktviner som har
gjorts på råvaror som odlas norr om sextionde breddgraden. Motiveringen för att den inte av EUkommissionen har anmälts till EU-domstolen är att den inte anses konkurrera med varor från andra
medlemsländer. När den finska regeringen i ett skede var inne på att också tillåta tillverkare av
spritdrycker, likörer gjorda på mots varande råvaror, att bedriva försäljning direkt till konsument
sade kommissionen nej, detta ansågs strida mot EU-rätten, eftersom de skulle konkurrera med
likörer tillverkade i andra medlemsländer. Därför avstod den finska regeringen från att gå vidare med
förslaget.
Kommissionen skrev bland annat följande i ett brev till Finland den 31 mars 2010:
"6. … Such an exception to circumvent the state monopoly, available only for locally produced fruit
liqueurs and not for similar products coming from other Member States, would clearly contravene
Art 34 (previously Article 28) of the Treaty, as it would be discriminatory. "
Kommissionen svarade samma sätt på en fråga från EU-parlamentarikern Anna Hedh tidigare samma
år.
Förslagen om att tillåta svenska tillverkare att sälja sina produkter direkt till konsument gäller dels
vin gjort på vindruvor, dels öl och sprit. Det är solklart att dessa varor konkurrerar med produkter
från andra medlemsstater, och att det därför skulle innebära en otillåten favorisering av svenska
3
produkter. De två nämnda utredningarna ansåg därför inte att det finska exemplet skulle innebära en
EU-rättslig möjlighet för Sverige att införa gårdsförsäljning.
4. Gårdar som Systemombud?
Den moderate EU-parlamentarikern Christofer Fjellner lanserade i en artikel i slutet av december
2015 en ”kompromiss”, som skulle innebära att vingårdar och mikrobryggerier skulle få bli ombud för
Systembolaget.
Systembolaget har idag cirka 500 ombud på mindre orter utan systembutik. I
medlemskapsförhandlingarna underströk Systembolaget att dessa inte har eget försäljningsintresse,
eftersom de bara får täckning för sina kostnader för hanteringen, och att de inte får hålla
alkoholdrycker i lager utan bara hantera kundernas beställningar i form av paket.
Fjellners förslag har framförts tidigare men det är lätt att konstatera att det skulle innebära en tydlig
diskriminering till förmån för svenska producenter, vilket inte är tillåtet. Även om kunderna skulle få
beställa även utländska produkter är ju hela syftet att sälja svenska alkoholdrycker som ju finns i
lager ”hemma” hos de tillverkare, som enigt förslaget skulle få bli ombud.
Dessutom kan påpekas att de norska och finska monopolen, som till skillnad från Systembolaget
också hade egen tillverkning av alkoholdrycker vid EU-inträdet, av kommissionen tvingades att skilja
på detaljhandeln och tillverkningen i olika bolag, just för att de egna produkterna inte skulle gynnas.
På motsvarande sätt skulle det strida mot EU-rättens krav om detaljhandelsmonopolet hade ombud
som har ett intresse av att sälja egna produkter.
Fjellner är en känd motståndare till Systembolagets monopol. Det är därför inte förvånande att han
framför förslag som innebär en stor risk för att monopolet kommer att avskaffas.
5. Fråga i EU-parlamentet
I debatten åberopas ofta det svar som Neelie Kroes, kommissionär för konkurrensfrågor, gav på en
fråga från den moderate Europaparlamentarikern Christoffer Fjellner för fem år sen. Fjellner och
andra förespråkare för gårdsförsäljning påstår att svaret innebär att EU-kommissionen har godkänt
gårdsförsäljning.
Men så är det inte! I Kroes’ svar konstateras att gårdsförsäljning skulle utgöra ett undantag från den
ensamrätt på detaljhandel som Systembolaget har enligt svensk lag. Svaret hänvisar också till att ett
undantag måste anpassas så att ingen diskriminering föreligger mot utländska aktörer. Ett sådant
undantag ”skulle därför kunna” vara tillåtet, enligt svaret – om ingen diskriminering sker.
För att ett undantag ska vara tillåtet måste det alltså anpassas så att ingen diskriminering föreligger –
det är vad svaret säger. Gårdsförsäljning skulle ge vissa svenska aktörer möjlighet att på den svenska
marknaden sälja direkt till konsument, medan andra, utländska aktörer inte skulle ha den
möjligheten. Det är inte svårt att se att detta innebär en diskriminering av utländska aktörer på ett
sätt som inte överensstämmer med EU-rätten. Svaret är egentligen ett Goddag yxskaft.
Dessutom bör understrykas: Det är EU-domstolen och inte Kommissionen som avgör frågan!
4
6. Gårdsförsäljning på försök?
Ibland framförs att Sverige kan införa gårdsförsäljning på försök. Visar det sig att kommissionen
reagerar eller att Sverige hamnar i EU-domstolen och förlorar så kan vi ”backa bandet” och avskaffa
gårdsförsäljningen och rädda monopolet.
Att pröva något som man är medveten om innebär diskriminering till förmån för svenska företag
undergräver förtroendet för svensk alkoholpolitik som bygger på folkhälsoskäl. Vi riskerar att
domstolen inte längre anser att den svenska alkoholpolitiken är sammanhängande och systematisk
för att skydda folkhälsan, och att lagstiftningen och monopolet därför strider mot EU-rätten. Och att
monopolet således inte kan upprätthållas även om vi i det läget skulle vara beredda att avskaffa
gårdsförsäljningen.
Två tunga remissinstanser tog upp denna fråga sina remissyttranden över Lotty Nordlings utredning
2011:
Justitiekanslern:
"Justitiekanslern delar inte denna bedömning [att det går att bara ändra gårdsförsäljningsreglerna
efter en framtida prövning]. Det framstår som en förenklad bild att anta att den svenska lagstiftaren,
efter att ha ändrat de grundläggande villkoren för detaljhandelsmonopolet och i en situation där EUdomstolen har bedömt att detaljhandelsmonopolet inte längre uppfyller villkoren enligt artikel 37
FEUF [EU-fördraget, Fördraget om den Europeiska Unionens Funktionssätt], obehindrat skulle kunna
återgå till den tidigare regleringen.
En förnyad bedömning enligt artikel 37 FEUF skulle avse samtliga rättsliga och faktiska
omständigheter som reglerar monopolets syften, avgränsning och funktionssätt och det kan därmed
knappast antas att EU-domstolens prövning skulle ta sikte på just reglerna om gårdsförsäljning och
att dessa bestämmelser skulle bli ensamt avgörande för slutsatserna angående monopolets
förenlighet med fördraget."
Förvaltningsrättens i Malmö:
"[Om möjligheten att dra tillbaka gårdsförsäljningen om EU-domstolen säger nej.] Förvaltningsrätten
vill i detta sammanhang endast understryka att ett beslut genom vilket tillstånd till gårdsförsäljning
beviljats är ett gynnande förvaltningsbeslut som i regel inte kan återkallas."
7. Försäljning via Systembolaget mycket viktigare än gårdsförsäljning
När det gäller antalet arbetstillfällen visar till och med LRFs underlag att den merförsäljning, som en
eventuell gårdsförsäljning väntas medföra, skulle bidra till ett mycket litet antal nya jobb, kanske ett
tiotal i hela landet, enligt tillverkarnas egna bedömningar. Försäljningen genom Systembolaget är
enligt tillverkarnas egen bedömning mycket större än vad en eventuell gårdsförsäljning skulle vara,
vilket i realiteten innebär att det är viktigt att bevara Systembolagets monopol, om man är
intresserad av arbetstillfällena på landsbygden, och inte riskera att avskaffa monopolet genom att
införa gårdsförsäljning i någon form.
8. Slutsats
Gårdsförsäljning av lokalt tillverkade viner, som i regel inte är särskilt billiga, skulle troligen på kort
sikt inte leda till någon nämnvärd ökning av alkoholskadorna. Däremot skulle det kunna innebära
större risker om tillverkare av sprit och öl skulle få bedriva detaljhandel från sina tillverkningsställen.
5
Men den stora frågan gäller de långsiktiga effekterna, framför allt de EU-rättsliga. Allt talar för att om
man tillåter svenska alkoholtillverkare att börja sälja alkohol direkt till konsumenter i detaljhandel
kommer detta att innebära att svenska produkter favoriseras och att importerad alkohol
diskrimineras. Det strider mot förutsättningarna i Franzéndomen från 1997. Man kan utgå från att
detta skulle leda till att det svenska detaljhandelsmonopolet skulle ifrågasättas. Det finns starkt
forskningsstöd för att ett avskaffande av det svenska detaljhandelsmonopolet skulle leda till kraftigt
ökade alkoholskador.