2012 UTVECKLINGSBISTÅND I DEN SOCIALA SEKTORN OCH DESS KONSEKVENSER En kritisk debatterande undersökning om det internationella
utvecklingsbiståndets konsekvenser med fokus på Afrika.
Linköpings Universitet
Författare: Thunholm, Emilia
Handledare: Jansson, Per
Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 Innehållsförteckning 1. Inledning
3
2. Syfte
4
2.1 Frågeställningar
4
3. Metod och urval
4
4. Avgränsning
6
5. Bakgrund
6
5.1 Definitioner av centrala begrepp
6
5.2 Historia
9
6. Resultat- Litteraturundersökning
11
6.1 Övergripande riktningar
11
6.2 Att mäta utvecklingsbiståndets effekter
13
6.3 Vilka resultat kan mätas?
14
7. Makroekonomiska effekter
17
7.1 Infrastruktur
18
7.2 Sparande och konkurrenskraft
19
8. Den enskilda aktörens ansvar
22
8.1 De enskilda ländernas intressen
23
8.2 Trygghet och välfärd i det afrikanska samhället
25
9. Slutsats
26
10. Referenslista
29
2 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 1. Inledning Det internationella biståndspolitiken har sedan länge varit inriktad på en direkt hjälp till
fattiga och utsatta människor där den sociala sektorn haft hög prioritet det senaste decenniet.
Forskning antyder att närmare en sjättedel av jordens befolkning lever i fattigdom vilket är ett
stort problem i en allt mer globaliserad värld. Årligen ges flera miljarder kronor i bistånd där
Afrika utgör den största mottagaren. Trots detta har ingen nämnvärd förändrig skett de senaste
trettio åren någonting som ifrågasätter den aktuella biståndspolitiken utformning. De flesta
forskare förefaller eniga om att effekterna av den internationella biståndspolitiken påvisar att
en radikal förändring är nödvändig för att uppnå de önskade intentionerna med global
fattigdomsbekämpning.
Biståndets centrala fokus har sedan längde varit inriktad på att söka lösa omedelbara problem
inom hälsa och utbildning där kortsiktiga mål varit centrala. Vissa forskare menar att det
nuvarande utvecklingsbiståndet låser in fattiga länder i ett kontinuerligt biståndsberoende då
långsiktiga problem inte hanteras i den aktuella politiken. I länder där korruption och instabila
institutioner förekommer finns en ovilja att förändra det rådande samhällsskicket då
makthavare riskerar förlora sin fördelaktiga position. Viss forskning menar vidare att de
satsningar som gjort inom den sociala sektorn bidragit till försummelse av Afrika infrastruktur
och på bekostnad av främjandet av den ekonomiska tillväxten. Den sociala sektorn har
utvecklats i snabbare takt än landets ekonomi. Mottagarländernas ekonomiska bas är idag
otillräcklig för att kunna förse den sociala sektorn med de resurser som krävs för att kunna
upprätthålla de verksamheter som idag drivs av biståndsorganisationer. I kombination med en
alltför kravlös och felinriktad biståndspolitik leder detta till ett kontinuerligt beroende där den
inhemska infrastrukturen inte förbättras. Detta arbete belyser de argument som finns
presenterade inom litteraturen där biståndspolitikens aktuella utformning diskuteras utifrån ett
kritiskt perspektiv.
3 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 2. Syfte Det här arbetet syftar till att belysa sambandet mellan utvecklingsbiståndets satsningar i den
sociala sektorn, dess inverkan på ekonomisk tillväxt och huruvida detta bidrar till ett
kontinuerligt biståndsberoende hos mottagarländerna. Tanken är att studien skall presentera
en övergripande bild över problemområdet där analyser av aktuell forskning och litteratur
utgör resultatet av undersökningen. Studien syftar vidare till att ge en god utgångspunkt för
kommande mer fördjupande undersökningar inom området där den fungerar som en slags
diskussionsram för det problemområde som berörs snarare än att presentera ett absolut
resultat.
2.1 Frågeställningar - Vilka konsekvenser kan urskiljas av utvecklingsbiståndets satsningar i den sociala sektorn?
- Förefaller dessa konsekvenser leda till ett kontinuerligt biståndsberoende hos
mottagarländerna?
3. Metod och urval Den här litteraturstudien har en deskriptiv utformning vars resultat grundar sig på en deduktiv
slutsats av resultatet. Utgångspunkten för studien är en form av sekundäranalys av tidigare
litteratur samt undersökningar kring ämnet vilka bidrar till ökade möjligheter att studera
frågan utifrån tvärkulturella perspektiv1. Sekundäranalyser ingriper omfattande hantering av
bakgrundsmaterial och metoden leder till en urvalsprocess där den stora mängden information
som finns tillgänglig måste selekteras. För att göra ett bra urval krävs att redan i ett tidigt
skede göra en avvägning kring vilka informationskällor som skall behandlas2.
Informationssökningen till denna studie grundar sig i en relativt bred utgångspunkt som
allteftersom arbetets fortskidande begränsats för att fokusera mer på specifika problem. Det
finns risk att relevanta fakta kring den aktuella frågeställningen går förlorad i urvalsprocessen
vilket kan bidra till minskad reliabilitet av den här undersökningen. Samtidigt ger metoden
möjlighet att ägna mer tid åt analysarbetet i samband med befriandet från primär
datainsamling. Detta bidrar till ökade möjligheter att studera informationskällor med flera
infallsvinklar.
Konsekvenserna av utvecklingsbistånd är direkt korrelerat till utvecklingsbiståndets resultat.
För att undersöka vilka konsekvenser som går att urskilja och om dessa förefaller leda till en
1
2
Bryman;210 Friberg;52 4 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 form av biståndsberoende krävs således att man undersöker om biståndet uppnår de önskade
målen, det vill säga en ekonomisk utveckling. Om utformningen av utvecklingsbiståndet i sak
fungerar är biståndsberoende per automatik uteslutet.
Utvecklingsbiståndets huvudsakliga fokus har sedan länge legat inom den sociala sektorn, om
detta resulterar i en ökad ekonomisk tillväxttakt har därmed intentionerna med biståndet
uppnåtts. Metoden i denna undersökning grundar sig därmed i ett söka se vilka resultat som
kan påvisas inom den sociala sektorn för att därefter söka se vilken inverkan detta har fått på
Afrikas infrastruktur och sparande, vilka är två faktorer som förefaller avgörande för den
ekonomiska utvecklingen. Orsakerna till den utbredda fattigdomen är en omdebatterad fråga
inom forskning där vissa menar att fattigdomen främst beror på den afrikanska kulturen
samtidigt som andra hänvisar till kapitalistiska marknadsprinciper och omvärldens skuld i
frågan. Diskussionen som förs i denna undersökning har sin utgångspunkt i dessa två
övergripande riktningar där den ena hänvisar till den enskilda aktörens ansvar och den andra
mer strukturella orsaker till fattigdomen. Metoden har vidare sin utgångspunkt i att söka
belysa biståndspolitiken där studien presenterar en diskussion över problemområdet snarare
än ett absolut resultat. Detta beroende på att det idag inte finns några säkra resultat
beträffande biståndspolitikens effekter, speciellt inte i ett längre perspektiv. Därmed fungerar
denna undersökning snarare som en kritisk debatt än som en forskningspresentation. Därefter
söker denna undersökning dra en generell slutsats huruvida den aktuella utformningen bidrar
till ett kontinuerligt biståndsberoende eller om den aktuella politiken förefaller uppnå de
önskade resultaten.
Det har under informationssökandet varit svårt att hitta trovärdiga och pålitliga källor. Det
förekommer ett oroande gap inom forskningen mellan den kvantitet data som finns tillgänglig
och kvaliteten på denna data. Systematisk och hårddragen data presenterade av oberoende
källor är fortfarande inom biståndspolitiken ett undantag. Olika internationella
biståndsorganisationer systematiserar och analyserar kontinuerligt data från sina egna projekt.
Detta bidrar till att dess reliabilitet kan ifrågasättas vilket även påverkar trovärdigheten i detta
arbete. Vidare är frågan huruvida generella slutsatser kan dras utifrån den data som finns
tillgänglig. Det är problematiskt att avgöra hur representativ de mätningar av enskilda projekt
som faktiskt finns blir i en mer övergripande slutsats kring biståndets konsekvenser. Även om
undersökningen kan påvisa en korrelation mellan de båda kan en tredje faktor ligga till grund
för sambandet.
5 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 4. Avgränsning På grund av studiens begränsade omfång avgränsar sig detta arbete främst till officiellt
utvecklingsbistånd med fokus på Afrika. Denna avgränsning grundar sig i det faktum att
Afrika är den främsta mottagaren där bistånd utgör en avgörande del i kontinentens budget.
Vidare avgränsar sig arbetet till att belysa den sociala sektorn och hur utvecklingsbiståndet
riktat hit på olika sätt resulterar i konsekvenser för investeringar i infrastrukturen och det
inhemska sparandet. Dessa är två aspekter som är avgörande för den ekonomiska tillväxten.
Studien belyser även de kulturella aspekter som skulle kunna förklara biståndspolitikens till
synes svaga effekter på fattigdomsbekämpningen. Viktigt är påpeka är att denna studie endast
belyser några centrala problem inom debatten kring officiellt utvecklingsbistånd, det
förekommer således en mängd andra argument som inte kommer presenteras i denna
undersökning. Även om viktig information kan gå förlorad så leder studiens begränsade
omfång till att denna avgränsning är nödvändig.
5. Bakgrund
Utvecklingsbiståndet har sedan länge haft en tydlig plats inom den internationella
biståndspolitiska debatten. För att få en ordentlig bild över den problematik som presenteras i
denna studie är det även viktigt att få en viss bakgrundsförståelse beträffande
utvecklingsbiståndets historia och de begrepp som förekommer inom debatten.
5.1 Definitioner av centrala begrepp Vid studien kring bistånd är det viktigt att belysa begreppets definition och hur det kommer
stipuleras i denna undersökning. Det finns en rad olika former av bistånd så som
utvecklingsbistånd, nödlägesbistånd vid katastrofsituationer eller bistånd som medel att uppnå
politiska mål. En allmän uppfattning kring internationellt bistånd är att det adresseras just som
utvecklingsbistånd, allstå den typ som berör bistånd från rika till fattiga länder som stöd för
bekämpning av mänsklig fattigdomsproblematik3.
Officiellt utvecklingsbistånd, ODA, är ett begrepp som myntades av kommittén för
utvecklingsstöd, DAC (Development Assistence Committee) och hänvisar till det stöd som
ges till utvecklingsländer via officiella medel4. Detta inkluderar statliga och lokala regeringar
som har en ekonomisk utveckling och välfärdsutveckling som sitt huvudsakliga syfte med
biståndspolitiken. Utvecklingsbegreppet är dock problematiskt då det idag har fått en bredare
3
Riddell;17 Ibid 4
6 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 innebörd än sin ursprungliga betydelse. Från början handlade utveckling om en samhällelig
förändring i ett makroperspektiv, idag har begreppet även en idealistisk innebörd som
hänvisar till principer om mänskliga rättigheter och individers välfärd. Det handlar inte längre
om förändring utan är i debatten ofta synonymt med förbättring i en normativ mening som har
sin utgångspunkt i västerländska värderingar. Detta har bidragit till att givarna har utformat
biståndspolitiken efter värderingar som inte nödvändigtvis korrelerar med mottagarnas,
någonting som skapat konflikter inom den globala debatten. Många kritiker menar att detta är
en anledning till varför utvecklingsbiståndet inte förefaller ha mer inverkan på mottagarnas
ekonomiska tillväxt, vilket vi även kommer återkomma till i ett senare skede i
undersökningen.
Definitionen av officiellt utvecklingsstöd är inte endast problematisk i ovanstående mening
utan är vidare oklart då svårigheter finns i vilka kriterier som används för att avgöra huruvida
biståndspolitiken har utveckling som primärt syfte. Ofta förekommer dolda avsikter med
biståndspolitiken som är svåra att urskilja för allmänheten. Kommersiellt syfte i politiska
sammanhang är en faktor som kan vara dold men som skapar dilemman när det gäller DAC:s
definition av officiellt utvecklingsstöd. Biståndet är en väldigt speciell verksamhet då det
ligger i gränslandet mellan inrikes och utrikespolitik5. Detta gör att det kommersiella syftet i
inrikespolitiska sammanhang ibland har en stark inverkan på givarnas förhållningssätt. Även
om det finns en underliggande problematik i definitionen officiellt utvecklingsbistånd
kommer det här att användas vidare som bistånd från olika regeringar med intentionen att
motverka mänsklig fattigdomsproblematik och bidra till ekonomisk utveckling.
Värt att nämna är även att förutom officiella biståndsgivare finns även icke-regeringsbaserade
organisationer (NGO) som förekommer på alltifrån lokal till global nivå. Dessa identifieras
genom att de är skilda från regeringar och att de inte är vinstdrivande organisationer, de har
sedan 1990 talet ofta benämnts som en del av det civila samhället6. Dessa organisationer
förekommer inte enbart i ekonomiskt välutvecklade länder utan även inom länder som själva
handskas med fattigdomsproblematik. Denna studie kommer inte att beröra dessa
organisationer vidare men det är dock viktigt att nämna dess existens då de på senare år fått
allt mer plats inom den internationella biståndspolitiken.
5
6
Hyden;14 Riddell;260 7 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 Då utvecklingsbistånd även används som ett medel att reducera fattigdom i världen krävs
vidare en definition av fattigdomsbegreppet. Vid kontemplationen kring fattigdom utgår man
vanligen från två sorters fattigdom där den benämns som absolut eller relativ. När man talar i
termer om absolut fattigdom hänvisar man till idéer rörande existensminimun, det vill säga de
villkor som krävs för att man ska bevara sin hälsa7. De basala behoven är således universella
och en vanlig uppfattning är att den absoluta fattigdomsgränsen grundar sig på priset på de
basvaror som är nödvändiga för att människor ska överleva i ett samhälle. FN har uppskattat
detta till 1,25 dollar per dag8. Problematiskt är dock att kriteriet inte beräknar de variationer
som finns både inom och mellan samhällen och blir således inte absolut. Kriteriet tar heller
inte hänsyn till den köpkraft som en dollar har i den miljö vilken den används. Normalt är
priserna lägre i fattigare länder än i rika.
Relativ fattigdom är inte heller utan svårigheter att definiera då frågan ”relativt till vad?”
uppkommer. Är det relativt i ett historiskt perspektiv, i en internationell bemärkelse eller är
det någonting som skall mätas individer emellan? Vidare finns svårigheter då den relativa
fattigdomen även resulterar i att mycket rika människor kan betraktas som fattiga i ett
samhälle så länge det förekommer individer vars inkomst är ännu högre. Att definiera
fattigdom är således inte helt enkelt, i den här studien kommer fattigdomen dock att beröras i
ett internationellt perspektiv där en form av absolut fattigdom kommer behandlas. Även om
det är svårt att använda sig av ekonomiska absoluta termer så kommer fattiga människor i den
här studien referera till individer som lever på existensminimum. Undersökningen riktar sig
således till att belysa länder vars ekonomiska utveckling är så pass låg att dess invånare inte
har sina basala behov tillfredsställda.
Den här studien fokuserar vidare på det utvecklingsbistånd som riktar sig mot den sociala
sektorn. Den sociala sektorn riktar sig till en form av offentlig välfärd vilket inkluderar hälsa,
sjukvård och utbildning med syftet att tillhandahålla resurser för enskilda individer i
samhället. Merparten av världens industrialiserade länder är idag välfärdsstater med syftet att
motverka de negativa marknadseffekterna för medborgare som har svårt att få sina
grundläggande behov tillfredsställda9. Välfärdsbegreppet är vidare sammankopplat med
tankegången att människan har olika rättigheter, inom den sociala sektorn innebär dessa
rättigheter att medborgarna har rätt till ekonomisk och social trygghet genom sjukvård,
7
Giddens;292 www.fn.se 9
Giddens;306 8
8 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 utbildning, pensioner och andra typer av social service. Generellt finns två riktningar när det
gäller välfärdspolitik runt om i världen, detta handlar om ifall den skall vara universell eller
av en mer behovsprövande karaktär10. Utvecklingsbiståndets utformning i den sociala sektorn
har sin utgångspunkt i en mer universell princip där tanken är att alla medborgare oavsett
livssituation skall ha rätt till dessa grundläggande behov, även om dess målgrupp är
människor som lever på existensminimum. Det finns även enskilda program inom den sociala
sektorn som har en behovsprövande utformning som utgår ifrån en mer residual syn.
5.2 Historia Klyftorna mellan de som har resurser och de som inte har det är i världen mycket stora där
skillnaden mellan rika och fattiga tenderar att öka allt mer i och med globaliseringen.
Medelinkomsterna i världens 20 rikaste länder är 37 gånger medelinkomsten i de 20 fattigaste
länderna, vilket är dubbelt så mycket som på 1970 talet11. De 200 rikaste personerna har
tillgångar som överstiger 42% av världens fattiga befolkning. Även 97 % av världens patent
ägs av de rika industrialiserade länderna, en väsentlig faktor för att skapa en ekonomisk
utveckling. Det är således inte konstigt att biståndspolitiken fått mycket stort utrymme i den
internationella debatten. Utformningen och sättet att se på utvecklingsbistånd till fattiga
länder har dock varierat över tid och den har inte bedrivits helt utan problem. Nedan följer en
mycket kort genomgång över den politik som bedrivits sedan 1970-talet då biståndspolitiken
på allvar började träda i kraft på den globala arenan.
När FN inledde sitt första utvecklingsårtionde för cirka fyra decennier sedan motiverade man
detta med att en internationell politik och ekonomi krävde en form av resursöverföring till
fattigare delar av världen för att åstadkomma en utvecklingsprocess12. Fattigdomen sågs som
ett problem då det skulle kunna utnyttjas av Sovjetunionen som ett sätt att expandera
kommunismen. Finansiellt kapital var ett hinder för en modernisering. Det var till en början
således en rent ekonomisk och politisk fråga där biståndspolitiken drevs utifrån givarnas
intressen på den internationella arenan.
Utvecklingsbiståndet har således tidigare genom historien existerat utan någon direkt
koppling till fattigdomsbegreppet fram till så sent som 1970-talet13. Orsaken till varför det tog
så lång tid för biståndsgivarna att fokusera på fattigdom är bristen på den information som
10
Giddens;306 Collste;25 12
Abrahamsson;74 13
Riddell;31 11
9 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 fanns gällande global fattigdomsproblematik. Det fanns endast vaga generella uppfattningar
kring fattigdomens utbredning och ingen direkt statistik fanns tillgänglig vilket medförde
svårigheter i att identifiera dess lokalisering samt orsaker. I början av 1970-talet kom dock
vändpunkten då mer statistiska mätningar över fattigdomen presenterades vilket resulterade i
att biståndspolitikens fokus skiftades mer direkt till frågor rörande mänsklig fattigdom. Då
man tidigare uppfattat människan som en ekonomisk resurs började man istället tala om
behov som måste tillfredsställas genom bland annat utbildning och hälsa14.
Utvecklingsbiståndet fortsatte därefter att expandera även bortom den traditionella service
sektorn. Där 1970-talet var en era där fattigdomen upptäcktes var nästkommande decennium
en tid då det återigen glömdes bort. Även om olika organisationer fortsatte att ekonomiskt
förse diverse fattigdomsprojekt inträffade en global stagflation vilket ledde till massiva
nedskärningar inom flera sektorer15. I slutet av 1980 talet och början av 1990 talet uppstod
även ett visst motstånd mot utvecklingsbiståndet då för mycket bistånd, hävdade man, skulle
leda till ett kontinuerligt beroende av bistånd som en del i den nationella budgeten. Denna
period karaktäriseras av en intensiv debatt kring utvecklingsbiståndet effekter och dess plats i
världen. Samtidigt ökade trenden för olika former av nödlägesbistånd vid katastrofsituationer
och matbistånd vilken nära på fördubblades under tiden.
Det internationella samarbetet fortsatte öka och under andra halvan av 1990-talet hamnade
fattigdomsbegreppet återigen i centrum i biståndspolitiken. Utvecklingsbiståndet började dock
inte ta fart på riktigt förens efter attackerna den 11 september 2001 mot USA då bistånd
återigen kom att inkluderas i en bredare politisk agenda. Orsakerna till detta är många och
komplicerade, därmed kommer de inte behandlas vidare här. Under samma era deklarerades
även mer konkreta mål att mäta biståndspolitikens effekter under FN:s millenniemöte, kort
därefter presenterades de åtta millenniemål som legat till grund för mycket av biståndets
utformning det senaste decenniet. Fokus har skiftats från små enskilda projekt till att söka
bedriva biståndsprogram vars måltavla har ett mycket större och bredare perspektiv. United
Nation Development Programs, en av de största aktörerna i den biståndspolitiska debatten,
började även inkludera andra faktorer än de rent ekonomiska i fattigdomsbegreppet16.
Förväntad livslängd, kunskap och levnadsstandard kom här att vara del i de mått som
användes för att konstatera människor och länders grad av fattigdom.
14
Hyden;85 Riddell;38 16
Baylis;462 15
10 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 Det senaste decenniet karaktäriseras även av ökade krav på en alltmer sammanordnad
biståndspolitik. Samordningen förväntas leda till en ökad effektivitet och drivs både på
internationell nivå, genom bland annat DAC, men även på ambassadnivå mellan
givarländerna och enskilda mottagarländer17. Så småningom har samordningen bidragit till att
givarländerna kommit överens om ett riktvärde för hur mycket de enskilda länderna förväntas
bidra med. Den siffran är i dagsläget 0,7 procent av landets bruttonationalinkomst, de flesta
givare ligger dock lägre än så. Sverige är tillsammans med Norge och Danmark ett av de få
länder som förefaller nå upp till dessa riktlinjer18.
6. Resultat -­‐ Litteraturundersökning Närmare en miljard människor lever idag under benämningen absolut fattigdom och i Afrika
lever nära hälften av alla invånare under fattigdomsgränsen19. Det finns många förklaringar
till varför situationen ser ut som den gör i världen och det är svårt att konstatera några
absoluta orsakssamband. Många faktorer förefaller avgörande för den utbredda fattigdomen.
Det går dock i debatten att urskilja vilken riktning de argument som förekommer tenderar att
dra. Det finns generellt två övergripande riktningar vid studier kring fattigdomsproblematik i
världen.
6.1 Övergripande riktningar Den ena riktningen presenterar en mer strukturell bild över fattigdom där den både produceras
och reproduceras inom de samhälleliga institutionerna20. Orsakerna till medborgarnas
fattigdom ligger således utanför individens egna ansvar där problemet grundar sig i brister i
samhällets system. Den andra riktningen belyser individens egna ansvar för dess aktuella
livssituation där fattigdom är en konsekvens av medborgarens egna beteende. I och med en
allt med globaliserad värld med allt mer interaktion mellan länder är det vidare intressant att
se hur dessa teorier förefaller uttrycka sig i ett internationellt kontext. Frågan är hur teorierna
kommer till uttryck vid studier kring global fattigdomsproblematik. Frågan är vilka perspektiv
som olika teorier inom litteraturen tycks inta och hur de förhåller sig till frågan? Förklaras
fattigdomen genom mer strukturella teorier där den internationella biståndspolitikens
utformning och omvärldens skuld är orsaken till fattigdomen eller ligger ansvaret hos den
enskilda aktören, det vill säga hos det egna landet. Viktigt att ha i åtanke är att dessa två
17
Hyden;120 Hyden;127 19
Tallroth;8 20
Giddens;298 18
11 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 riktningar i praktiken sällan presenteras med hårddragna gränser utan de flyter ofta in i
varandra i litteraturen.
Teorier som hänvisar till den afrikanska kulturen som orsak till dess utbredda fattigdom tycks
grunda sig i tankesättet att den enskilda aktören bär det huvudsakliga ansvaret för sin
situation. Likt en individ i ett samhälle är det landets kulturella beteende som orsakat den
situation de nu befinner sig i. För att förändra situationen krävs således en förändring av
landets kulturella normer. Problemet med kulturella analyser är att de är svårt att dra
användbara generaliseringar eller slutsatser om till vilken utsträckning kulturen har påverkat
specifika problem eller sociala fenomen21. Exakt hur kulturella normer påverkar mänskligt
beteende är idag en mycket komplex fråga, speciellt i ett internationellt perspektiv. Även om
frågan är problematisk så är den relevant att belysa då kulturella normer har stor inverkan på
både samhällen och politiska beslutsfattanden där det både formar och bevarar institutionella
system och organisationer. Liksom aktörerna skapar dessa kulturer är det likväl den
samhälleliga kulturen som påverkar aktörernas egna beteende. Det är svårt att urskilja vad
som orsakar vad då de båda påverkar varandra i en kontinuerlig cirkel. Frågan som
uppkommer är vilken roll den afrikanska kulturen förefaller ha när det gäller
utvecklingsbiståndets effekter och vilka konflikter som förekommer i den internationella
biståndspolitiken.
Sociologen Charles Murray menar att det finns en underklass av individer som tillhör en
beroendekultur22. Inom välfärdsstaterna förekommer en subkultur som undergräver personliga
ambitioner och förmågan att hjälpa sig själv. Socialbidragssystem medför incitamentproblem
för den enskilda individen där de nöjer sig med sin samhälleliga position alltför lätt. Liknande
tankesätt kan urskiljas i ett internationellt perspektiv där en alltför omfattande biståndspolitik
leder till incitamentproblem för de afrikanska ländernas regeringar. Istället för att söka hitta
alternativa vägar ut ur fattigdomen blir biståndet i sig en lösning istället för att användas som
ett medel till att skapa ett självständigt och oberoende system för att upprätthålla
verksamheten. Vi kommer att återgå till dessa incitamentproblem i ett senare skede av
undersökningen.
Teorier som antar perspektivet att det är kapitalistiska marknadsprinciper och omvärldens
skuld som orsakat den afrikanska fattigdomen hänvisar till en mer strukturell förklaring till
21
Baylis;417 Murray (1984) 22
12 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 den aktuella situationen. Med strukturer menas här olika regler och förhållningssätt som
ibland bygger på formella överenskommelser men de kan även vara baserade på mer
informella grunder23. Dessa teorier menar att den allt mer expanderande marknaden rörande
internationella affärer vars centrum är i de industrialiserade länderna har lett till svårigheter
för de afrikanska länderna att ta sig ur fattigdomen. Det finansiella samarbetet har tenderat att
enbart fokusera på de ekonomiskt starkare länderna, de ekonomiskt svagare länderna har
lämnats utanför och har nu svårt att hitta sin väg in i det internationella samarbetet24.
Fattigdomen är en konsekvens av ett politiskt misslyckande där de ofta förklaras genom den
globala nyliberalismen som orsak till de Afrikanska ländernas svaga ekonomiska roll i
utvecklingsländer25. De västerländska länderna har exploaterat och utnyttjat sin fördelaktiga
ställning där de fattiga länderna har hamnat i en situation som de själva har mycket svårt att
påverka.
Oavsett vilken förklaring man väljer att anta så är faktum att miljarder kronor varje år
spenderas på utvecklingsbistånd till afrikanska länder där ingen radikal förändring förefaller
skett. Fattigdomsproblematiken kvarstår vilket resulterat i en biståndspolitisk debatt där dess
effekter kan ifrågasättas.
6.2 Att mäta utvecklingsbiståndets effekter Att mäta utvecklingsbiståndets effekter är inte helt enkelt. Detta beroende på att det finns en
mycket bred variation uppfattningar kring biståndspolitikens effekter och flera olika
förhållningssätt till hur man bör mäta dessa. Flera undersökningar, däribland United Nation
Development Reports från 2012, hävdar att vi idag inte vet exakt vilka resultat som uppnåtts
vilket är högst problematiskt vid studien av utvecklingsbiståndets effekter26. För att kunna
konstatera huruvida den aktuella utformningen av biståndspolitiken bidrar till ett kontinuerligt
beroende är det viktigt att studera vilka effekter som kan urskiljas då dessa är korrelerade med
varandra.
De resultat som finns inom biståndsforskningen är idag mycket varierande och det är svårt att
konstatera några exakta slutsatser. Även om mycket litteratur kring ämnet finns skrivet är det
förvånansvärt svårt att hitta direkt statistik kring utvecklingsbiståndets resultat som
presenteras av oberoende källor. Mycket av den statistik som finns presenterad är
23
Abrahamsson;37 Baylis;446 25
United Nations Centre for Human Settlements;6 26
UNDP Reports;9 24
13 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 undersökningar som studerar utgången av olika organisationers egna projekt, genomförda och
problematiserade av organisationen själv. Frågan är då varför dessa svårigheter har
uppkommit och varför det inte förefaller finnas mer oberoende källor?
Krav på resultatredovisningar och kostnadseffektivitet är termer vilka tidigare varit
utelämnande i den internationella biståndspolitiken. Möjligen beror detta på att det varit svårt
att skapa generella regler för hur detta skall gå till, ett problem som nu sakta börjar få allt mer
plats i debatten27. Under FN:s millenniemöte 2000 antog medlemsstaterna den så kallade
millenniedeklarationen där konkreta verktyg att mäta utvecklingsarbetet fastställdes vilket kan
ses som konsekvens av detta. Kort därefter deklarerade man de åtta millenniemål som legat
till grund för en stor del av det internationella biståndets utformning de senaste tolv åren28.
Målen fastställer ingenting om den relativa vikten av olika huvudmål även om eliminering av
fattigdom och svält markeras som det övergipande målet. Man utgår ifrån en ekonomisk
indikator för att beräkna fattigdomens utbredning och den kvantifiering som görs bidrar till att
biståndets effekter lättare kan identifieras. Det är dock svårt att konstatera några resultat i ett
längre perspektiv då det helt enkelt inte funnits tillräckligt med verktyg genom historien för
att mäta biståndets effekter.
6.3 Vilka resultat kan urskiljas? Av det officiella utvecklingsstöd som riktats till Afrika sedan 1990 kan urskiljas en tydlig
ökning beträffande bistånd riktat till den sociala sektorn fram till så sent som 2008. I tabellen
1.A nedan, hämtad från OECD29 (Development Co-operation Directorate, DCD-DAC)
framgår att det officiella utvecklingsbiståndet både har haft och fortfarande har hög prioritet
inom biståndspolitiken. Intressant att konstatera är att mellan 1993 och 2000 påvisar tabellen
en tydlig ökning av biståndet riktat till sociala sektorer samtidigt som i stort sett alla andra
former av bistånd har en nedåtgående kurva. En annan aspekt värt att poängtera är även att
under de sista åren som finns presenterade har en viss minskning skett i den sociala sektorn
samtidigt som det kan konstateras en relativt kraftig uppgång i den ekonomiska. Vad detta
beror på kommer diskuteras vidare senare i undersökningen.
27
Tallroth;8 millenniemalen.nu 29
Development Co-­‐operation Director (DCD-­‐DAC), 2012 28
14 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 Tabell 1.A
Den sociala sektorn har inte bara högsta prioritet i biståndspolitiken utan det är även där man
kunnat påvisa mest framgångar med tydliga resultat. I många afrikanska länder kan man
urskilja en betydande förbättring i bland annat sjukvård och utbildningssystem. Nedan följer
några exempel på de framsteg som kan konstateras av de internationella
biståndsorganisationerna.
Statistik från MDG rapporterna 2011 (Millennium Development Goal Reports) indikerar att
antalet barn som går i grundskolan ökat från 52 procent till närmare 80 procent i världens
minst utvecklade länder30. Utbildningsväsendets roll för fattigdomsbekämpningen har
diskuterats flitigt inom samhällsforskningen. Det påverkar både individer och länder där den
kunskap som inhämtas påverkar samhället i en positiv riktning. Det ger människor de verktyg
som behövs för att ta sig ur fattigdom och skapa ett demokratiskt samhälle. Det ger också ett
ökat utrymme för medborgare själva att påverka samhällsutvecklingen och sin egen verklighet
där utbildning blir ett medel till att uppnå detta.
Eftersom de satsningar som görs inom utbildningssektorn även är tänkt att leda till arbete är
det centralt för regeringen (och de internationella biståndsorganisationerna) att skapa en
expanderande ekonomi som genererar nya jobbtillfällen. Frågan är vilja jobbförutsättningar
den nu allt mer utbildade arbetskraften ställt inför. Forskning identifierar en slags mikromakroparadox gällande Afrikas utbildningssystem31. Framstegen som gjorts genererar hög
avkastning på individnivå men effekterna på ett makroekonomiskt plan är svårare att
30
Millennium Development Goal Reports, 2011 Ouattara Bazoumana, Oxford (2007) 31
15 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 identifiera. Även om klara förbättringar kan konstateras beträffande kvantiteten barn som går i
grundskolan är frågan vad detta genererar för resultat i den samhälleliga utvecklingen.
Arbetssituationen i Afrika är fortfarande problematisk där antalet arbetslösa ungdomar har
ökat med 30 procent de senaste tio åren32. De arbetstillfällen som finns är även mycket
lågavlönade där 85 procent av de arbetande år 2007 hade en inkomst på mindre än två dollar
per dag. Vidare är de jobbtillfällen som uppstår ofta en del i den informella sektorn vilket
leder till otrygga anställningsvillkor och bristande arbetsförhållanden. Det råder således en
obalans kring ökat utbud på utbildad arbetskraft och efterfrågan på denna arbetskraft.
Förbättrad hälsa har betraktats som väsentligt vid fattigdomsbekämpning där sjukvård ses som
ett av de grundläggande behoven som krävs för att skapa stabilitet i samhället.
Uppskattningsvis dör varje år 8.8 miljoner barn innan fem års ålder där sanitära förhållanden
ofta är den bakomliggande orsaken. Infektionssjukdomar, tuberkulos, diarrésjukdomar och
malaria är de vanligaste dödsorsakerna33. Afrika står för 85% av de globala
malariaincidenterna där en mycket stor del av dödsfallen för barn under fem år är
malariarelaterade34. Av jordens hiv/aids smittade är 69% av dem bosatta i Afrika och de
sanitära förhållandena är bland de värsta i världen. Den bristande hälosituationen har under
senare år uppmärksammats allt mer inom de internationella biståndsorganisationerna där en
klar ökning i bistånd riktat till sjukvård kan påvisas. Det förefaller som de satsningar som
gjorts även har åstadkommit resultat. Hälsosituationen i flertalet utvecklingsländer har
förbättrats avsevärt där allt fler människor får tillgång till läkarvård och minskad spridning av
sjukdomar som malaria och HIV/AIDS kan konstateras35. Även om klara förbättringar kan
påvisas är dock hälsosituationen i många fattiga länder fortfarande problematisk, ofta på
grund av okunskap och sanitära förhållanden. I Afrika dör fortfarande 5000 människor om
dagen av HIV/AIDS36.
Många av framstegen ovan kan förklaras genom internationella biståndsorganisationer.
Biståndspolitikens stora satsningar på sociala sektorer har ofta sin utgångspunkt i ett
medlidande för den sjättedel av jordens befolkning som lever i misär. Samtidigt har de
internationella organisationerna i många avseenden tagit över utvecklingsländernas egna
institutioner där uppbyggnaden av den sociala sektorn finansieras via officiellt
32
Millennium Development Goal Reports, 2011 Akachi & Atun;1 34
Akachi & Atun;1 35
Millennium Development Goal Reports, 2011 36
Davis;164 33
16 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 utvecklingsbistånd. Den egna regeringen i utvecklingsländerna står idag ofta som åskådare till
en verksamhet som de i ett framtida skede förväntas ansvara för37. I flertalet afrikanska länder
har det internationella biståndet en avgörande del i den nationella budgeten. Afrikanska
regeringar är generellt mycket svaga och fragmenterade vilket gör en hållbar
samhällsutveckling svår38. Därmed är det problematiskt att fastställa om de framsteg som
gjorts i många delar av Afrika i den sociala sektorn är permanenta eller om verksamheten är
beroende av omvärldens stöd. UNDP (United Nation Development Program) uppskattar att
varaktigheten av de framsteg som konstateras är cirka 60 procent39. Den afrikanska
utvecklingsbanken bedömer själva att 36 procent av utvecklingsprogrammen inte är
bestående. Forskning visar även på att mellan 10 upp till så mycket som 25 procent av
biståndsprojekten som startas upp helt misslyckas med att uppnå de önskade målen40.
En annan intressant faktor som kunnat urskiljas inom forskningen är det faktum att mindre än
hälften av det internationella biståndsflödet går till världens 65 fattigaste länder och hela 10
procent går till landet vars ekonomi är för bra för att kunna kvalificeras som fattiga enligt
ODA:s definition av fattigdomsbegreppet41. Orsakerna till detta tycks grunda sig i
biståndspolitikens utformning där fattigdomsbekämpning inte är det enda syftet.
7. Makroekonomiska effekter I ovanstående kapitel konstateras vilka effekter som utvecklingsbiståndet förefaller fått i den
sociala sektorn där positiva resultat kan urskiljas. Vid fattigdomsbekämpningen räcker det
dock inte med förbättringar inom just denna sektorn utan det krävs en mer makroekonomisk
tillväxt för att Afrika skall kunna ta sig ut fattigdomen. I ett längre perspektiv kan ett tydligt
samband mellan ekonomisk tillväxt och materiell standard urskiljas42. Därmed kan den
ekonomiska tillväxten ses som ett medel mot fattigdomsbekämpningen för att förbättra
medborgarnas materiella levnadsstandard där de basala behoven tillfredsställs. Regeringar
med avsikt att minska fattigdom bör därför skapa en miljö där ekonomisk tillväxt främjas43,
detsamma bör således även gälla internationella biståndsorganisationer. Frågan är då vilka
effekter utvecklingsbistånd i den sociala sektorn förefaller ha på de faktorer som är relevanta
för att en ekonomisk tillväxt skall främjas.
37
Tallroth;15 Ovaska;177 39
Riddell;187 40
Ibid 41
Riddell;358 42
Eklund; 43
Ovaska (2003) 38
17 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 Det finns en viss oenighet inom forskning rörande exakt vilka faktorer som är avgörande för
landets ekonomiska tillväxt, men investeringar i infrastruktur och graden av sparande är två
aspekter som tycks påverka den ekonomiska tillväxttakten. Dessa faktorer hänvisar till mer
strukturella förklaringar som orsak till Afrikas fattigdomsproblematik. Förklaringarna till
fattigdomen grundar sig i felaktiga prioriteringar i de marknadsekonomiska principerna. För
att förbättra de rådande förhållandena krävs en förbättring av den internationella
biståndspolitikens struktur där mer resurser bör läggas på investeringar och infrastruktur.
Nedan kommer några forskningsresultat presenteras som sökt svara på frågan vilken inverkan
det officiella utvecklingsbiståndet har på infrastrukturen i Afrika och det inhemska sparandet.
7.1 Infrastruktur De resultat som kan påvisas i biståndspolitiken är som vi ser relaterade till mer enskilda
projekt. Utvecklingsbiståndet är tänkt att leda till en ekonomisk utveckling i ett större
perspektiv och det är därmed relevant att söka se vilka effekter den tycks ha på Afrikas
infrastruktur. Forskning påvisar att utvecklingsbiståndets enorma satsningar på den sociala
sektorn sker på bekostnad av främjandet av den inhemska infrastrukturen.
Utvecklingsbiståndet för infrastrukturinvesteringar var under 2000 -talet så mycket som 70
procent lägre än tidigare decennium. I samband med den demografiska utvecklingen med allt
fler invånare leder detta till klara problem gällande infrastrukturella förhållanden.
Försummelsen av infrastrukturen från både officiella biståndsorganisationer och afrikanska
regeringar har bidragit till mycket dåliga el och vattensystem, bristande vägar och förfallande
anläggningar. Att inte ha tillgång till rent vatten gör att sjukdomar som diarré, tyfus, kolik,
kolera och andra mag- och tarmsjukdomar sprids44. Omvärldens fokus på den sociala sektorn
har både direkt och indirekt bidragit till försummelsen av Afrikas infrastruktur45. För att
uppnå den tillväxttakt som krävs för att kunna reducera fattigdomen är det nödvändigt att
infrastrukturinvesteringar ges högre prioritet, vilket senare år även konstateras av de
internationella organisationerna. Möjligen kan detta förklara varför andelen bistånd riktat till
den sociala sektorn de senaste fyra åren börjat minska (se Tabell 1.A, s.14) samtidigt som
utvecklingsbistånd till andra sektorer ökat något, framför allt till den ekonomiska. En
förbättrad infrastruktur är nödvändig då de rådande förhållandena förhindrar Afrikas
utveckling. Två tredjedelar av landsbygdsbefolkningen i Afrika lever mer än två kilometer
från vägar som är farbara året runt där de fysiska svårigheterna att nå omvärlden leder till små
44
Davis;159 Tallroth;59 45
18 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 marknader och ogynnsamma förhållanden. Så mycket som 40% av produktionen av vissa
produkter går idag till spillo på grund av brist på silor, torkanläggningar, vattensystem och
övrig infrastruktur46. Därmed skulle en förbättrad infrastruktur medföra bättre
produktionsförusättningar och ökade möjligheter att expandera den inhemska marknaden
utanför bygemenskapen på landsbygden. Det skulle innebära ökade möjligheter att skapa en
konkurrenskraftig och stabilare ekonomi på den internationella arenan. Frågan är då varför
denna försummelse av infrastrukturen uppkommit till att börja med?
En del biståndsteoretiker hävdar att den press biståndsgivarna ställer på de afrikanska
regeringarna att öka anslagen till sociala sektorer bidragit till ytterligare nedskärningar hos
den redan lågt prioriterade infrastrukturen i de afrikanska länderna. De prioriteringar som görs
bestäms av givarländerna vilket leder till konflikter gällande biståndspolitikens utformning.
Givarländerna är utvecklingsbiståndets arkitekter som sätter ramarna för utvecklingen hos
mottagarna. Vissa hävdar att biståndsberoendet inte handlar lika mycket om ett beroende av
bistånd som av givarna. Problem skapas då västerländska värderingar ligger till grund för
utvecklingsbiståndets politiska riktning i Afrika. Infrastrukturen är i de flesta givarländer
mycket mer utvecklad än i mottagarländerna, möjligen har detta bidragit till att dessa inte ges
samma prioritet som den borde. Den biståndspolitik som bedrivs utformas inte alltid på ett
sådant sätt att den korrelerar med de värderingar och behov som finns i mottagarländerna.
Utformningen leder till en centralisering och monopolisering där mottagarna tvingas i en
underordnad position och ett allt mer djupare beroende av givarna47. Det har uppkommit en
biståndshierarki där västerländska värderingar avgör hur utvecklingsbiståndet ska användas
där Afrikas egen röst sällan hörs i debatten. Forskare menar att en av anledningarna till
biståndspolitikens brister är just att utformningen skett utan tillräcklig hänsyn till de
afrikanska omständigheterna.
7.2 Sparande och konkurrenskraft En intressant faktor kring utvecklingsbiståndet och de investeringar som görs inom den
sociala sektorn är hur det påverkar Afrikas offentliga sparande. Sparande är en viktig del i den
ekonomiska tillväxten då det minskar risken för inflation och betalningsbalansproblem48. Det
är även väsentligt för att utländska investerare ska våga investera pengar i länder där det
finansiella systemet karaktäriseras av imperfektioner som ofta är fallet i Afrika. Forskning
46
Ibid Hyden;142 48
Bigsten;85 47
19 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 visar på ett tydligt samband mellan faktorerna investeringar, sparande och ekonomisk tillväxt,
exakt hur dessa samband ser ut är dock fortfarande något oklart. För att kunna svara på frågan
huruvida det offentliga utvecklingsbiståndet fungerar är det således relevant att undersöka hur
det påverkar det offentliga sparandet. Detta är inte oproblematiskt då det även kräver en
jämförelsenorm, vidare hur hade landets sparande uttryckt sig utan offentligt
utvecklingsbistånd? Detta är en fråga som är mycket svår att svara på då det i praktiken inte
finns en sådan jämförelsenorm. Det går dock att föra ett mer teoretiskt resonemang där man
kan använda ekonomiska principer som utgångspunkt vid diskussionen.
När ekonomer talar om sparande handlar det inte om att lägga undan pengar i en hög utan
definitionen innebär att avstå ifrån konsumtion. Alla resurser i försörjningsbalansen som inte
går till konsumtion utgör således sparande49. När ett sparande är lågt leder detta till låga
investeringar och sämre utrikeshandel. Inhemskt sparande är i Afrika cirka 11 procent av
kontinentens sammanlagda BNP, det är vidare inte tillräckligt för att hålla kapitalstocken per
invånare konstant. Därmed är det även önskvärt att öka sparandet för att främja den
ekonomiska tillväxten och skapa en stabilare marknad. Det är mycket svårt att konstatera hur
sambandet mellan bistånd och tillväxt ser ut och det finns forskning som både tyder på en
positiv och negativ korrelation till utvecklingsbistånd. Mycket av den forskning som
genomförts presenterar dock en övergripande bild där de använt sig av totalt bistånd som
förklaringsvariabel, någonting som kan förklara svårigheterna med att urskilja tydliga resultat.
Det finns dock ett fåtal undersökningar som sökt särskilja olika sorters bistånd för att besvara
frågan mer specifikt.
I en vetenskaplig artikel från Oxford 2007 argumenteras för att utvecklingsbistånd i termer av
ekonomiskt stöd och projekt inom den sociala sektorn har en negativ inverkan på offentligt
sparande50. Antag att en internationell biståndsorganisation bygger, öppnar upp och etablerar
en ny skola. Generellt förväntas fortsatt finansiering av skolan i ett framtida skede komma
ifrån landets egna regering, detta inkluderar lön för lärare, underhåll av byggnader samt andra
administrativa kostnader. Detta leder till ökad konsumtion hos regeringen vilket resulterar i
minskat offentligt sparande. Konsekvenserna blir att det påverkar landets investeringar och
affärer med omvärlden vilket försämrar landets ekonomi ytterligare. De internationella
biståndsprojektens utformning i den sociala sektorn kan ifrågasättas då det resulterar i
oönskade kostnader för mottagarländerna. Vidare kan konstateras att tekniskt bistånd och
49
Eklund;131 Ouattara Bazoumana, Oxford (2007) 50
20 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 matbistånd förefaller ha ett positivt samband till sparande. Möjligen beror detta på att dessa
typer av bistånd inte resulterad i en ökad konsumtion hos landets regeringar. Detta fenomen
kommer inte beröras vidare här då den här studien inte behandlar dessa biståndsformer. Det är
dock viktigt att ha i åtanke då denna undersökning endast visar på att satsningar i den sociala
sektorn påverkar landets sparande negativt, det utesluter dock inte att andra former av bistånd
kan ha en positiv effekt.
En annan vetenskaplig undersökning genomförd i Etiopien diskuterar utvecklingsbiståndets
effekter på Afrikas globala handelskraft där landets export och import är beroende av det
inkommande biståndsflödet51. För att skapa en god konkurrenskraft på den internationella
arenan krävs en väl fungerande ekonomi, där entreprenörer förmår investera och expandera
inom landet. Den ekonomiska politiken får inte låsa in människor och kapital i gamla
branscher som har svårt att klara sig i ett globalt perspektiv. Attraktionskraften mot
omvärlden är en viktig del för att kunna skapa en expanderande ekonomi. I ett
makroekonomiskt perspektiv så är graden av export och import en viktig del beträffande den
finansiella tillväxten och det påverkar även graden av sparande. Utvecklingsbiståndet kan
påverka importen direkt och indirekt men när det gäller export är detta en mer komplicerad
fråga vilken inte är lika enkel att belysa.
I undersökningen ovan argumenteras för en problematik där biståndsmottagare är obligerade
att använda utvecklingsbiståndet till att köpa varor eller service från givarna vilket leder till en
ökad import i Afrikas byteshandel. Utvecklingsbiståndet driver en form av stimulanspolitik
där konsumenterna (mottagarländerna) genom utvecklingsbiståndet får råd att köpa mer varor
och tjänster. Det råder dock en överenskommelse mellan länderna som binder biståndet till att
spenderas på exportvaror från givarländerna vilket resulterar i negativa effekter för landets
ekonomiska tillväxt. Dessa varor kan exempelvis vara sådana som krävs för att underhålla
enskilda projekt vilka biståndsorganisationerna upprättat52. Detta kan även ske mer indirekt
genom att givarna utformar specifika krav som mottagarna är obligerade att följa där de
investeringar som görs försvagar landets konkurrenskraft. I en kritisk granskning skulle
omvärldens krav på investeringar i den sociala sektorn möjligen kunna ses som ett sätt att
försvaga mottagarländernas konkurrenskraft där det sker en medveten försummelse av
exempelvis infrastrukturen. Att detta sker medvetet är dock ett mycket vågat påstående även
om en del studier antyder detta. Vissa forskare menar att biståndsgivarna drivs av egna
51
Zenegnaw; 41 Zenegnaw; 41 52
21 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 intressen på den globala handelsmarknaden. Biståndet fungerar som ett sätt att stärka sina
egna bytesförhållanden samtidigt som det leder till ett ökad beroende av exportvaror hos
mottagarländerna där dess egna konkurrenskraft försvagas av politiken som bedrivs.
Mottagarländerna drivs här in i ett kontinuerligt beroende av givarländerna där de kan utnyttja
fördelaktiga position. Vidare uppkommer dilemmat vilken inverkan den ökade importen hos
fattiga länder får för landets sparande.
Bytesbalansen är ett viktigt mått på det utbyte som sker mellan Afrika och omvärlden. En
stimulanspolitik leder till ökad konsumtion vilket resulterar i ökad import53. Exporten däremot
ökas inte av den här typen av politik då den bestäms av utlandets efterfrågan på de afrikanska
varorna. Detta leder till ett underskott i bytesbalansen där landets förbrukning är högre en
produktionen. Detta underskott måste således täckas via upplåning utomlands, någonting som
även kan konstateras i Afrika där de har mycket stora utlandsskulder. Skuldbördan gör det i
sin tur omöjligt för afrikanska länder att använda krediter och exportinkomster till att förbättra
varuproduktionen på den inhemska marknaden54. Landets finansiella sparande är således
beroende av landets bytesbalans där export och import är avgörande faktorer. Då
utvecklingsbiståndet leder till en ökad konsumtion utan att öka landets egna produktion leder
detta således till att Afrikas finansiella sparande påverkas negativt.
Kritik finns att rikta mot båda undersökningarna som presenteras då det är svårt att konstatera
huruvida de negativa samband som kan påvisas är relevant i ett längre perspektiv. Även om
utvecklingsbistånd i den sociala sektorn på kort sikt påverkar landets sparande negativt i det
skede som den egna regeringen tar över verksamheten är det svårt att förutsäga dess effekter
långsiktigt. Utvecklingen i den sociala sektorn i sig leder till bättre förutsättningar för att
skapa ekonomisk tillväxt då ökad utbildning och förbättrad hälsa är aspekter som tycks ha en
positiv inverkan på landets ekonomi.
8. Den enskilda aktörens ansvar Ovanstående teorier antar som konstaterat en mer strukturell förklaring till Afrikas fattigdom
där utvecklingsbiståndets utformning inte tycks fungera på grund av att de prioriteringar som
görs påverkar landets ekonomiska tillväxt negativ. De teorier som hänvisar till den enskilda
aktören som orsak till fattigdomen, som i detta fall skulle kunna ses som de afrikanska
regeringarna själva, skulle troligen hävda att det inte är utvecklingsbiståndets prioriteringar
som är anledningen till biståndets misslyckande utan den afrikanska kulturen.
53
Eklund;227 Abrahamsson;131 54
22 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 8.1 De enskilda ländernas intressen Vissa teorier hävdar som vi redan konstaterat att biståndsberoende inte endast är finansiellt
utan även ideologiskt där de villkor som ställs är förankrade hos givarnas prioriteringar55.
Internationellt utvecklingsbistånd är en mycket komplex fråga med många aktörer inblandade,
alla med sina egna intressen56. Givarna har i det här fallet, i alla fall officiellt, som intresse att
skapa ekonomisk utveckling i mottagarländerna och reducera den globala fattigdomen.
Riddell argumenterar för att det uppstår dilemman då biståndet bör gå till de länder med störst
behov, samtidigt formas och bestämds biståndspolitiken efter politiska, kommersiella och
strategiska intressen hos givarna. Riddell menar vidare att detta är en av orsakerna till varför
så mycket av utvecklingsbiståndet går till länder vars nationella budget är för hög för att
landet skall kunna definieras som fattigt. Abrahamsson57 använder sig av benämningen
världsordning för att förklara det internationella maktspel som råder på den globala arenan där
det regelverk som förekommer återspeglar de viktigaste aktörernas politiska intressen. Detta
maktspel leder till att den internationella biståndspolitiken i viss mån blir förutsägbar så länge
man kan identifiera givarländernas slutgiltiga mål med biståndet. Detta är dock i praktiken
nära omöjligt då världsordningen och det maktspel som förekommer sker både genom
formella och informella strukturer som kan vara svåra att identifiera i ett större sammanhang.
Men det är inte bara givarländerna som påverkar utgången av biståndspolitiken efter sina egna
intressen.
Ett problem inom biståndspolitiken är det som kallas ”samaritens dilemma” vilket grundar sig
i ett spelteoretiskt resonemang om de små möjligheter det faktiskt finns att påverka
mottagarens vilja att utföra de krav som givarna ställer58. Dilemmat grundar sig i det faktum
att mottagarna tjänar mer på att med så lite ansträngning som möjligt bemöta givarna då
biståndsflödet är konstant och troligen ändå fortsätter att vara en del i den nationella budgeten
oavsett de afrikanska regeringarnas beteende. Detta medför incitamentproblem hos afrikanska
länder att upprätta egna reformer för att förbättra de rådande förhållandena. Flertalet av
biståndsprogrammen drivs och ägs av internationella organisationer som inte är bundna till de
afrikanska regeringarna. Givarna förväntar sig ett långsiktigt åtagande från mottagarländerna
55
Hyden;142 Gibson mfl; 2005
57
Abrahamsson;38 58
Hyden;112 56
23 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 vars beteende snarare drivs av en kortsiktig hänsyn. Detta gäller framför allt länder där
biståndet har en betydande del i den nationella budgeten. Att motivera mottagarländerna är
problematiskt så länge utvecklingsbiståndet består oavsett delaktighet hos den egna
regeringen. Biståndspolitiken är nära dömt att misslyckas utan mottagarnas fulla delaktighet
och åtagande enligt vissa biståndsforskare59.
Ett annat problem med den afrikanska kulturen som diskuteras i litteraturen är den korrupta
traditionen. Explicit forskning visar på en korrelation mellan ett lands regim och dess
möjligheter till reformer. I en studie genomförd i ett forskningsinstitut i Kalifornien hävdar
man att biståndets effekter är beroende av graden demokrati då värdet av biståndet beror på
hur det bidrar till regeringens möjligheter att bibehålla makten60. I Afrika där korruption är ett
övergripande problem används biståndsmedlen inte nödvändigtvis som det var ämnat för.
Biståndspolitiken står här inför ett dilemma där de västerländska traditionerna sätter mycket
stor tillit till staten vilket är ett förtroende som inte existerar i den afrikanska kulturen.
Biståndspolitiken utformas efter ett system som fungerar i rika länder vars regeringar har hög
legitimitet hos befolkningen. Samtidigt är denna utformning inte nödvändigtvis lämplig i
länder vars statsapparat fungerar på ett helt annat sätt.
Vissa teorier menar alltså att kombinationen mellan korrupta statsapparater och kontinuerligt
biståndsflöde fungerar som en försäkring för inkompetenta regeringar. De tillåter dem att
skjuta på reformer och försvagar incitamentsstrukturen att hitta alternativa inkomstkällor till
statsbudgeten. Lyckade investeringar och god tillväxt förutsätter att det finns incitament som
lockar aktörerna att investera i lönsamma projekt61. Biståndspolitikens utformning leder till att
regeringarna antingen investerar i projekt vars avkastning inte är tillräckligt hög eller att de
helt avstår ifrån investeringar som kan generera i förbättrad välfärd. Möjligen kan detta
förklara varför det enorma biståndsflöde till de afrikanska regeringarna inte haft mer effekt på
Afrikas ekonomi. Viss forskning antyder att utvecklingsbiståndet idag snarare konsumeras
bort istället för att investeras62. Detta resonemang återfinns i det kapitel som handlar om vilka
effekter utvecklingsbiståndet har på sparande och infrastruktur.
Ekonomen Sachs ifrågasätter dock teorier som skyller på den afrikanska kulturen där han
menar att den dåliga samhällsstyrningen endast är en konsekvens av fattigdomen, alltså inte
59
Riddell;370 Montinola;358 61
Eklund;142 62
Djankov;1 60
24 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 en orsak till den. Bristen på resurser resulterar i korrupta system och för att komma förbi detta
krävs stora investeringar i Afrikas ekonomi63. Sachs föreslår ett program där interventioner i
framför allt jordbrukssektorn, hälsa och utbildning är centrala för att skapa förutsättningar för
ekonomisk tillväxt. Implementering av politiken är dock mycket svårare att genomföra en
själva formuleringen. Kritik har riktats mot Sachs då andra forskare menar att investeringarna
i Afrikas ekonomi redan är mycket höga, det är dock avkastningen på dessa investeringar som
är grundproblemet i den internationella biståndspolitiken64, ett argument som enligt resultatet
av denna undersökning förefaller riktigt.
8.2 Trygghet och välfärd i det afrikanska samhället Samspelet mellan det civila samhället och regeringen har en avgörande betydelse för
tillväxten där bra institutioner och ett gott styrelseskick är viktiga aspekter rörande ett lands
utveckling65. Korruption och ovilja att förändra den rådande strukturen i mottagarländerna
står här i konflikt med omvärldens vilja att bekämpa den globala fattigdomen. I Afrika saknas
en stats och rättstradition som gör skillnad mellan det allmänna och privata där politiken ofta
bedrivs utifrån makthavarnas egenintresse, en situation som givarna är väl medvetna om.
Utvecklingsbiståndets mål med fattigdomsbekämpningen är att skapa en form av social och
ekonomisk trygghet för alla världsinvånare. Någonting som är speciellt med Afrika är dock att
den rådande kulturen har byggt upp en form av välfärdssystem i den informella sektorn.
Afrika präglas av en mycket familjenära tradition vilken utgör grunden för både den
moraliska och politiska kulturen. Familjen är viktig och man lägger stor vikt vid kulturella
traditioner kring födsel, giftermål och begravningar. Alla berörda ställer upp för de
omkostnader som krävs och ekonomiskt stöd inom familjen utgör sällan något hinder för de
flesta afrikanska medborgare66. Att finansiellt bidra till en familjemedlems skolgång, sjukvård
eller andra omkostnader är generellt en moralisk plikt. När det gäller ekonomiskt stöd till
staten uppkommer dock en helt annan problematik. Skattebetalning eller donationer till
frivilligorganisationer hamnar långt ner på listan över de moraliska skyldigheterna, möjligen
är detta en konsekvens av de korrupta systemen. Bristen på förtroende och legitimitet hos
medborgarna leder till en ovilja att bidra till de offentliga välfärdssystemen. Statliga medel
hamnar ofta i fel händer och de egna informella omfördelningsprinciperna som råder är ett
63
Bigsten;81 Ibid 65
Bigsten;170 66
Hyden;207 64
25 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 faktum som sällan nämns i debatten. I västerländska samhällen är det staten som står för den
ekonomiska och sociala tryggheten, i de afrikanska samhällena utgör istället familjen dessa
trygghetsnätverk. Vissa menar att denna typ av trygghet inte erkänns inom den officiella
statistiken men att dess relevans inte är att underskatta.
Ett annat problem som ofta förekommer i fattiga samhällen är att invånarna har mycket lite av
vad som kallas kopplande socialt kapital. Kopplande socialt kapital innefattar de band som
finns till övriga samhällen och medborgare runt om i världen. Detta gör de mycket sårbara vid
olika katastrofer och ekonomiska chocker. Flertalet av biståndsgivarna har idag börjat
investera i finansiella instrument med syftet att förbättra utvecklingsbiståndet effektivitet där
man börjar belysa lokala problem som dessa67. Bristen på socialt kapital och förtroende
skapar problem när det gäller utveckling, därmed har biståndsorganisationer under senare år
börjat fokusera på att bland annat motarbeta korruption och att stärka banden till omvärlden.
Här uppstår ett dilemma då de korrupta regeringarna själva ofta är ovilliga till att genomföra
reformer som försvagas dess position i samhället. Återigen blir infrastruktur här en viktig del
för att skapa band till omvärlden då det skapar möjligheter att ta sig till andra områden som
ligger utanför den lokala bygemenskapen.
9. Slutsats Ekonomisk tillväxt kan ses som ett medel att uppnå högre privat samt offentlig standard.
Samtidigt så leder fattigdomsproblematiken i sig till svårigheter att åstadkomma detta då låga
genomsnittliga inkomstnivåer håller tillbaka tillväxten. För att Afrika ska kunna bryta sig ut
fattigdom hävdar vissa ekonomer att det krävs stora belopp av bistånd för att regeringarna ska
ha möjlighet att bryta mönstret inom landet. Idag strömmar dock miljarder kronor i bistånd
årligen till afrikanska länder, trots detta har ingen nämnvärd förbättring skett gällande den
övergripande fattigdomsproblematiken. Detta kan förklaras genom både strukturella och
aktörsbaserade teorier. Även om det förekommer en stor spridning inom litteraturen kring
biståndets effekter samt dess konsekvenser för mottagarländerna pekar forskning på en rad
underliggande problem med den aktuella utformningen av internationellt utvecklingsbistånd.
Även om framsteg inom den sociala sektorn kan konstateras tycks dessa ha en mycket liten
inverkan på Afrikas ekonomiska utveckling. Det förekommer en mikro-makroparadox där
utvecklingsbiståndets satsningar i den sociala sektorn har resulterat i positiva förändringar
gällande bland annat utbildning och sjukvård, effekterna på ett makroekonomiskt plan är dock
inte lika tydliga och ibland förefaller det ha en direkt negativ inverkan.
67
UNDP Report; 17 26 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 Biståndspolitiken har sedan länge varit inriktad på investeringar i humankapital, samtidigt har
investeringarna inom realkapital inte fått samma utrymme. Utbyggnad och modernisering av
produktionsapparater , byggnader, vägar och transportmedel har haft lägre prioritet vilket
resulterat i att den sociala sektorn utvecklats snabbare än landets ekonomiska tillväxt. Som
undersökningar antyder förefaller har utvecklingsbiståndets satsningar på den sociala sektorn
skett på bekostnad av den ekonomiska utvecklingen. Infrastrukturen har på grund av
omvärldens normer, ofta grundade i en form av medlidande för människor i misär, fått mycket
låg prioritet både hos afrikanska regeringar och biståndsorganisationer. Här förekommer en
paradox där omvärldens försök att förbättra hälsosituationen genom enskilda projekt har
bidragit till en försummelse av infrastrukturen. Infrastrukturen kan ses som en viktig del till
den ekonomiska utvecklingen då det påverkar landets produktionsförmåga samtidigt som den
även är central för hälsosituationen. Utvecklingsbiståndet står inför ett dilemma där dess
investeringar i den sociala sektorn bidragit till en försummelse av infrastruktur samtidigt som
denna i sig är en viktig del för att förbättra vatten och avloppssystem. Som forskning antyder
så är just sanitära förhållanden en viktig del i en förbättrad hälsosituation då
infektionssjukdomar och magsjukdomar orsakar många dödsfall i afrikanska länder. Intressant
är att direkta investeringar i infrastrukten indirekt skulle påverka hälsosituationen i en positiv
riktning då många av de sanitära förhållandena skulle förbättras. Det skulle även leda till
förbättrade de rådande vägarna och det skulle bidra till ett minskat spill inom
produktionssektorn. Detta skulle leda till ökade möjligheter för människor att skapa bättre
marknader vilket leder till ökad konkurrenskraft på den internationella arenan. Bättre vägar
leder till ökade möjligheter att skapa ett nätverk mellan städer och landsbygd där tillgången
till arbete och skolor skulle öka drastiskt. Detta skulle leda till ett ökat socialt kapital vilket
även gör de fattiga medborgarna mindre sårbara vid olika kriser.
De flesta forskare förefaller eniga om att det krävs en radikal förändring av
utvecklingsbiståndet där den nuvarande utformningen är otillräcklig för att kunna rättfärdigas
hos skattebetalarna. För att söka konstatera vilka reformer som krävs är det relevant att
undersöka vilka faktorer som krävs för att skapa utveckling utan ett biståndsflöde. Historiskt
har flertalet samhällen lyckats skapa en ekonomiska tillväxt och tagit sig ur
fattigdomsproblematik utan hjälp från internationella biståndsorganisationer. Sparande,
utländska investeringar och infrastruktur är några faktorer som förefaller väsentliga för den
ekonomiska tillväxttakten vilket återigen måste inta en central roll i den internationella
biståndspolitiken. En annan faktor som tycks vara avgörande vid fattigdomsbekämpning är
27 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 hur landets regim ser ut och graden av demokrati. Afrika karaktäriseras av korrupta och
instabila institutioner vilka leds av makthavare vars kulturella värderingar och starka
familjetraditioner kommer i konflikt med biståndsorganisationernas intressen. Dessa teorier
antar ett mer aktörsbaserat synsätt där Afrikas fattigdom kan förklaras genom ländernas
kulturella beteende både nationellt och internationellt. Samtidigt menar andra forskare att den
rådande världsordningen bidragit till ökade svårigheter för fattiga länder att slå sig in på den
internationella marknaden. Forskning visar på negativa effekter i Afrikas inhemska sparande
där utvecklingsbiståndet leder till ökad konsumtion och därav ökad import vilket försämrar
den internationella bytesbalansen. Detta leder Afrika in i ett kontinuerligt beroende då landets
egna ekonomi försvagas på grund av en ökad konsumtion där de själva inte innehar de
resurser som krävs för att upprätthålla en produktion som kan förse medborgarna med dessa
varor. Globaliseringen har enligt dessa teorier bidragit till att rika länder utnyttjar sin position
där de fattiga länderna låses fast i ett biståndsberoende.
Frågan är då vad man kan dra för slutsatser av den här undersökningen gällande vad som
krävs för att utvecklingsbiståndet skall fungera enligt intentionerna? Det krävs i framtiden ett
ökat samarbete mellan givare och mottagare där mer hänsyn måste tas till de afrikanska
omständigheterna för att skapa en fungerande biståndspolitik. De afrikanska regeringarna står
som åskådare till en verksamhet som de förväntas ansvara för. Utan delaktighet från
mottagarländerna uppstår både problem där konsekvenserna av detta är att biståndsmottagarna
blir beroende av ett kontinuerligt biståndsflöde från omvärlden då landets egna kapacitet att
driva verksamheten i dagsläget inte är tillräcklig.
Omvärldens försök att ställa upp krav på regeringarna kan ses som att försök att hantera detta
problem. För att kraven skall fylla sin funktion krävs dessvärre att biståndsflödet inte
fortsätter att strömma in i samma mängd oavsett om regeringarna väljer att ta till sig kraven
eller inte. Tyvärr så blir konsekvenserna av indraget bistånd störst för de som mest behöver
det. I Afrika där korrupta system råder är det makthavarna som drabbas minst av den här
typen av åtgärder. Detta medför ytterligare problem med att söka ändra utvecklingsbiståndets
utformning. En alltför kravlös biståndspolitik leder till incitamentproblem för regeringarna
samtidigt som högre krav mest skulle drabba de som inte har möjlighet att påverka
situationen.
28 Linköpings Universitet 10.
2012-­‐05-­‐25 Referenslista Abrahamsson, Hans (2003), Det gyllene tillfället. Teori och strategi för global rättvisa.
Leopold förlag.
Baylis, John, Steve Smith & Patricia Owens (eds.) (2008), The Globalization of World
Politics: An Introduction to International Relations, 4th edition. Oxford University Press,
Oxford.
Bazoumana, Ouattara (2007) Foreign Aid, Public Savings Displacement
and Aid Dependency in Coˆte d’Ivoire: An Aid Disaggregation Approach. International
Development Centre, Oxford
Bigsten, Arne (2011), Utvecklingens ekonomi och politik. 2 upplagan, Studentlitteratur, Lund
Bryman, Alan (2001/2011), Samhällsvetenskapliga metoder. Malmö: Liber.
Collste, Göran (2004), Globalisering och global rättvisa. Studentlitteratur, Lund.
Davis, M. (2007). Slum. Världens storstäder. Arkiv: Lund
Djankov, Simeon, Montalvo Jose G., and Reynal-Querol Marta. (2006) DOES FOREIGN AID
HELP? Cato Journal, Vol. 26, No. 1. Copyright © Cato Institute. All rights reserved.
Eklund, Klas (2010), Vår ekonomi. Nordstedts Akademiska.
Friberg, Febe (2006) Dags för uppsats: vägledning för litteraturbaserade examensarbeten.
Studentlitteratur AB
Gibson. Andersson, Ostrom, & Shivakumar (2005) The Samaritan’s Dilemma: The Political
Economy of Development Aid. Oxford University Press, Oxford. pp., index, $35.00, ISBN: 019-927884-9
Giddens, Anthony (2007), Sociologi. Lund: Studentlitteratur
Hydén, Göran (2010), Bistånd och utveckling. Afrika: Givarnas stora utmaning, Liber,
Malmö.
Millennium Development Goal Report (2011) Millennium Development Goal Report. United
Nations.
29 Linköpings Universitet 2012-­‐05-­‐25 Montinola, Gabriella R. (2010) When Does Aid Conditionality Work? 45:358–382 DOI
10.1007/s12116-010-9068-6. Department of Political Science, University of California,
Davis, Davis, CA, USA
Murray, Charles (1984) Losing Ground, American Social Policy 1950-1980. New York, Basic
Books.
Ovaska, Tomi (2003) THE FAILURE OF DEVELOPMENT AID. Cato Journal, Vol. 23, No. 2
(Fall 2003). Copyright © Cato Institute. All rights reserved. University of Regina.
Riddell, C, Roger (2007) Does Foreign Aid Really Work?. Oxford university press. Oxford
United Nations Centre for Human Settlements. The challenge of slums: global report on
human settlements 2003. (2003). London: Earthscan
United Nation Development Programs (2012) Innovative Financing for Development: A New
Model for Development Finance? Bureau for Development Policy One United Nations Plaza
New York, NY 10017, USA
Yoko Akachi & Rifat Atun; (2011) Effect of Investment in Malaria Control on Child
Mortality in Sub-Saharan Africa in 2002–2008. Strategy, Performance and Evaluation
Cluster, The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, Geneva, Switzerland &
Imperial College Business School, Imperial College, London, United Kingdom
Zenegnaw Abiy Hailu (2011) The Impact of Foreign Aid on Trade Imbalances of SubSaharan Africa. St. Mary’s University College, School of Graduate Studies, Addis Ababa,
Ethiopia
Internetkällor: www.millenniemalen.nu
(2012-05-12)
http://www.fn.se/fn-info/vad-gor-fn/utveckling-och-fattigdomsbekampning/millenniemalen/
(2012-05-15)
http://www.oecd.org/document/11/0,3746,en_2649_34447_2002187_1_1_1_1,00.html (2012-05-16)
30
