Nyhetsbrev nr. 26, juni 2005

Nyhetsbrev nr. 26, juni 2005
Så har det blivit dags för ett nytt nummer av Nyhetsbrev för nordisk välfärdsstatshistoria
(26/2005). I detta nummer sammanfattar Walter Korpi, Sten-Åke Stenberg och Klas Åmark
resultaten av ett flerårigt och tvärvetenskapligt forskningsprojekt i Stockholm om de västerländska välfärdsstaternas utveckling. Klaus Petersen ger en ingående beskrivning av turerna
kring den danska ”efterlønsreformen” 1978–1979. Vi publicerar också en intressant uppsats
av Carl Marklund, verksam vid European University Institute (Florens), kring begreppet social ingenjörskonst i amerikansk och svensk genomlysning. Vid sidan av dessa längre bidrag
recenseras avhandlingar av Jenny Andersson och Ulla Ekström von Essen, samt informeras
om konferenser och litteratur. Det rör sig med andra ord om ett fylligare nummer än vanligt.
Det här är också det sista numret av nyhetsbrevet som sammanställs vid historiska institutionen i Stockholm. Från och med nästa nummer innehas det redaktionella huvudansvaret av
det nyupprättade centret för välfärdsstatsforskning vid Syddansk universitet, Odense. Med
detta vill vi som har arbetat med nyhetsbrevet här i Stockholm passa på att tacka alla skribenter och deltagare som under åren bidragit till att göra nyhetsbrevet till något av en institution
inom den historiska välfärdsstatsforskningen i Norden. Trevlig sommar!
Johan Edman och Urban Lundberg
Innehåll:
Korpi,Stenberg & Åmark, Välfärdsstat i brytningstid
Klaus Petersen, Efterlønsreformen 1978–79
Carl Marklund, Begreppet social ingenkörskonst…,
Konferenser & seminarier
Recensioner & notiser
Litteraturtips
1
s. 2
s. 15
s. 26
s. 32
s. 33
s. 37
Walter Korpi, Sten-Åke Stenberg & Klas Åmark
Välfärdsstat i brytningstid
Välfärdsstat i brytningstid. Ett historiskt-samhällsvetenskapligt
forskningsprogram om välfärdsstatens
omdaning i Sverige och i OECDländerna. Slutrapport.
att välfärdsstaternas institutionella utformning drastiskt skiljer sig åt mellan länderna
och att valet av institutionella former vid ett
antal tillfällen har lett till intensiva konflikter.
När vi ser på utvecklingen av de viktigaste socialförsäkringsprogrammen i våra
länder framträder slående skillnader i deras
institutionella strukturer. I en del länder har
rätten till bistånd varit beroende av att man
som medborgare har kunnat passera en officiell behovsprövning. I andra länder har
medborgarna uppmuntrats till självhjälp
genom frivilliga och självstyrande kassor.
Flera länder har organiserat socialförsäkringarna i separata program för olika yrkeskategorier. Beroende på om man är arbetare, tjänsteman, jordbrukare, egen företagare, etc inordnas man där i speciella försäkringsprogram, vart och ett med olika villkor
och olika ersättningsnivåer. Andra länder
har inordnat alla medborgare inom ett och
samma program men ger dem samma ersättningar, vanligen på en förhållandevis
låg nivå. Man överlämnar alltså åt individen att genom egna ansträngningar skaffa
sig en stege för att förbättra sitt inkomstskydd över denna bottennivå. I några länder
finns dock institutioner som inte bara ger
ett grundskydd för alla medborgare utan
som också ger dem en mer eller mindre
lång stege för att kunna bli kvar vid sin invanda levnadsstandard.
För att på ett fruktbart sätt kunna sortera
och kategorisera det överflöd av informationer vi har om de lagfästa socialförsäkringsprogrammen och deras utveckling
inom våra länder har vi utvecklat en typologi som tar fasta på institutionernas utformning (Korpi och Palme 1998, 1999).
Institutionerna ses här som s k mellankommande variabler, som påverkas av olika
orsaksfaktorer, däribland aktörer som de
Syfte
Det övergripande syftet för forskningsprogrammet Välfärdsstat i brytningstid har
varit att i samarbete mellan historiker och
samhällsforskare studera välfärdsstatens
omdaning i ett jämförande och långsiktigt
perspektiv. Den kulturvetenskapliga stiftelsen har beviljat anslag till forskningsprogrammet för sammanlagt åtta år, från och
med 1996 fram till och med 2003.
Inom programmet jämförs Sverige med
upp till sjutton andra OECD-länder. Tidsperspektivet sträcker sig från sent 1800-tal
till nutid. Forskningen riktar in sig på att
studera välfärdsstatens omdaning genom att
belysa drivkrafterna bakom dess framväxt
och institutionella utveckling, skillnader
mellan västländerna i välfärdsstatens utformning och konsekvenser av skillnaderna
för medborgarnas levnadsförhållanden.
Inom programmet prövas och utvecklas
möjligheterna och formerna för samarbete
mellan historiker och samhällsforskare på
dessa områden. Vi redovisar här det genomförda arbetet kring fyra problemområden.
Som framgår av redovisningen har forskningen inom vart och ett av dessa problemområden varit en gemensam angelägenhet
för historiker och samhällsforskare.
Välfärdsstatens institutioner
I de länder som ingår i vårt forskningsprogram har målsättningarna för välfärdsstaten
utifrån sett varit likartade, nämligen att
skydda medborgarna mot olika slag av ekonomiska risker de möter under sitt levnadslopp. Trots dessa likheter i mål visar det sig
2
gram allt efter vilken yrkeskategori man
tillhörde. I denna s k statskorporativa modell styrs programmen i allmänhet av valda
representanter för löntagarna och för arbetsgivarna, ofta med minoritetsrepresentation för staten. Från en början med försäkringar för industriarbetare utvidgade man
täckningen genom att skapa nya program
för andra yrkesgrupper, t ex lantarbetare,
privata tjänstemän, hantverkare, bönder och
egenföretagare, alla med olika villkor och
förmåner. Ersättningarna är klart relaterade
till tidigare inkomster. Genom att i princip
endast de förvärvsarbetande ingår lämnas
betydande grupper utanför programmen.
Gradvis har dock tilläggsprogram införts
för ej yrkesaktiva (bl a hemmafruar). En
sådan statskorporativ modell kan nu sägas
karakterisera Belgien, Frankrike, Italien,
Japan, Tyskland och Österrike.
Den s k grundskyddsmodellen bygger på
program som i princip omfattar hela befolkningen men som vanligen bara ger
ganska låga enhetsbelopp till alla oavsett
tidigare inkomster. Den mest kände intellektuelle företrädaren för denna modell är
William Beveridge. Grundskyddsmodellen
kan nu sägas karakterisera Danmark, Irland,
Kanada, Nederländerna, Nya Zeeland,
Schweiz, Storbritannien och USA. Idéer
från Bismarck och Beveridge kombineras i
vad man kan kalla den generella modellen,
som utvecklats i Sverige sedan 1950-talet.
Det avgörande steget här var att folkpensionen, som bara ger ett grundskydd,
kompletterades med ATP, som ger
pensioner relaterade till tidigare inkomster.
Den generella modellen ger alltså alla
medborgare ett grundskydd men också klart
inkomstrelaterade ersättningar till dem som
förvärvsarbetar. Denna modell har också
införts i Norge och i Finland.
Institutionernas utformning kan ses som
uttryck för olika typer av strategier för att
minska fattigdom och ojämlikhet. Den behovsprövade modellen följer en Robin
Hood strategi: Att ta från de rika och ge till
politiska partierna, och som i sin tur på olika sätt påverkar medborgarnas handlande
och levnadsförhållanden. Vi har här utgått
från tre institutionella aspekter i de lagfästa
socialförsäkringsprogrammen,
nämligen
kriterierna för rättighet till ersättning, principerna för ersättningsnivåer och formerna
för att styra programmen. Rättighetskriterierna avgör vilka som kan kräva ersättning
och varierar från det vidaste kriteriet, medborgarskap, till snävare avgränsningar som
inbetalda avgifter, förvärvsarbete, lönearbete, yrkeskategori eller behovsprövning. Ersättningsnivåerna kan variera från minimibelopp och enhetsbelopp till att klart återspegla tidigare inkomster. När det gäller
styrningsformer är den här relevanta frågan
om programmen styrs av arbetsmarknadens
parter eller på annat sätt.
Utifrån dessa aspekter kan vi urskilja fem
idealtypiska institutionella former bland de
socialförsäkringsprogram, som sedan 1800talet funnits och finns i våra länder. Den
behovsprövade modellen går tillbaka till de
gamla fattigvårdslagarna och ger minimibelopp eller enhetsbelopp till dem som efter
prövning bedöms som fattiga eller behövande. Rester av behovsprövade program
finns kvar i alla länder men i Australien
grundas rätten till ersättningar från samtliga
socialförsäkringar fortfarande i princip på
en inkomst- och förmögenhetsprövning.
Också den frivilliga statsunderstödda modellen har gamla traditioner och har varit
viktig när det gäller hjälp vid sjukdom, arbetslöshet och dödsfall. De av staten erkända och understödda frivilliga kassorna ger
olika nivåer av ersättningar till medlemmar,
oftast dock med ganska låga belopp. I bl a
Sverige är arbetslöshetsförsäkringen fortfarande organiserad enligt denna modell.
De socialförsäkringsprogram, som på
Bismarcks initiativ började införas i Tyskland på 1880-talet, bröt både mot behovsprövning och frivillighet. Genom lagstiftning bestämdes där att de förvärvsarbetande
skulle tillhöra olika socialförsäkringspro3
vidgar rationalitetsansatsen med antaganden om att skillnader i fördelningen av
maktresurser mellan aktörerna är en viktig
variabel, som påverkar graden av samarbete
respektive konflikter samt att institutionerna kan vara av betydelse för utformningen
av medborgarnas intressen, självuppfattningar, identiteter och värderingar. En sådan ansats har visat sig vara fruktbar när det
gäller att förstå de stridigheter och motsättningar vi kan observera bakom den olikartade utvecklingen av socialförsäkringsinstitutionerna i våra länder sedan slutet av
1800-talet. Ett centralt inslag i denna forskning är analyser av hur en gång införda
institutionella lösningar binder aktörerna
för framtiden (s k ”path dependence”). Med
ett sådant perspektiv lyfter man fram förändringarna mellan olika slags institutionella lösningar på ett konstruktivt sätt (Johansson 2003, Korpi 2001, Åmark 1999).
Ovan skisserade typologi över välfärdsstatens socialförsäkringsinstitutioner baserad på samhällsvetenskaplig analys har visat sig mycket fruktbar som utgångspunkt
för historiska studier inom programmets
ram. Denna nyanserade typologi tillåter att
varje enskild socialförsäkring klassificeras
för sig, och att det samtidigt blir möjligt att
fånga in grundläggande etapper och brytningspunkter i de enskilda välfärdsstaternas
historia. Därmed blir typologin inte bara
användbar för precisa hypotesprövningar
och karakteriseringar utan också för en historisk forskning, som söker brytningspunkter och perioder i välfärdsstaternas historia.
(Åmark 1999 c, Petersen och Lundberg
1999, Lundberg och Åmark 2001, Petersen
och Åmark 2005 a).
Typologier av det här slaget kan också
hjälpa till att lösa ett grundläggande problem för historiska fallstudier, nämligen att
historikern har svårt att avgöra hur man
skall karakterisera de vanligen ganska få
fall som kan studeras med historikerns arbetsintensiva metoder (se Åmark och Palme
1999, Åmark 1999 c, Johansson 2003). Det-
de fattiga. Grundtrygghetsmodellen med
enhetsbelopp implicerar strikt likhet: Lika
mycket åt envar. Den korporativa modellen
med ganska homogena yrkeskategorier omfördelar mellan jämlikar. Den generella
modellen följer Matteusprincipen: Åt dem
som har skall varda givet. När det gäller att
minska fattigdom och ojämlikhet visar empiriska analyser på vad vi har kallat omfördelningsparadoxen: Matteus vinner både
över Robin Hood och strikt likhet (Korpi
och Palme 1998, 1999).
Hur skall vi förstå och förklara dessa
skillnader i det institutionella vägvalet när
det gäller att uppnå vad som angetts vara
likartade mål? Här ligger det nära till hands
att söka sig till det förnyade intresset för
samhälleliga institutioner, som under nittiotalet inom olika discipliner framträtt under
benämningen ”den nya institutionalismen”.
Denna nya institutionalism visar dock upp
en ganska brokig teoribildning. Här kan
åtminstone tre olika tvistefrågor urskiljas.
En av dessa gäller om individerna i snävare
eller vidare bemärkelse kan antas handla
rationellt eller om de handlar som normoch vanedrivna varelser. Flertalet försök att
med utgångspunkt i en rationalitetsansats
förklara institutionernas uppkomst har utgått från, att institutionerna förbättrar situationen för alla berörda parter och att de kan
ses som resultat av försök att skapa samarbete mellan aktörer, som i varje fall implicit
antas ha i stort sett likartade maktresurser.
Den andra tvistefrågan är därför om man
också bör se institutionerna som resultat av
intressekonflikter mellan aktörer med olika
stora maktresurser till sitt förfogande. En
tredje skiljelinje gäller i vilken utsträckning
individernas preferenser och värderingar
kan antas vara givna i förväg eller om de
också kan vara påverkade av institutionerna
i fråga.
Av dessa olika synsätt inom den nya institutionalismen har vi försökt att skapa en
syntes. Vi utgår från ett antagande om begränsad rationalitet hos aktörerna men ut4
ling Fostrande försörjning. Fattigvård,
filantropi och genus i fabriksstaden Norrköping 1872–1914 (2002) den tidigaste
brytningsperioden i den svenska välfärdsstatens framväxt, nämligen övergången från
fattigvård och filantropi till lagstadgade
rättigheter. Hon studerar Norrköping, som
vid slutet av 1800-talet var en av landets
viktigaste industristäder. Peter Johanssons
avhandling Fast i det förflutna. Intressen
och institutioner i svensk sjukförsäkringspolitik 1891–1931 (2003) belyser förspelet
till ett annat brytningsskede, nämligen hur
de i Sverige viktiga frivilligorganisationerna inom sjukförsäkringen lämnar plats för
en obligatorisk försäkring. Han analyserar
hur relationerna mellan staten och de frivilliga sjukkassorna utvecklades 1891–1931
och de lagar som då påverkade kassornas
handlande. Här görs också en jämförelse
med Norge, som till skillnad från Sverige
tidigt fick en obligatorisk statlig sjukförsäkring. Urban Lundberg studerar i Juvelen i
kronan. Socialdemokraterna och den allmänna pensionen (2003) socialdemokratin
och välfärdsstatens kris under de senaste
decennierna. Han koncentrerar sig särskilt
på pensionsreformen 1994 som ett exempel
på hur centrala aktörer samverkar och strider om hur välfärdsstaten skall utformas
och omformas inför nya utmaningar.
Kenneth Nelson studerar i Fighting Poverty. Comparative studies on social insurance, means-tested benefits and income
redistribution (2003) samspelet mellan socialförsäkringar och behovsprövade bidrag i
inkomstbildningsprocessen och de effekter
detta samspel har på inkomstfördelningen.
En delstudie beskriver den institutionella
utvecklingen av behovsprövade åtgärder,
med fokus på socialhjälp, i fem västländer
från 1960 och framåt. Utvecklingen av behovsprövade åtgärder analyseras utifrån
teorier om socialförsäkringarnas utveckling.
Två andra delstudier analyserar hur socialförsäkringar och behovsprövade åtgärder
påverkar inkomstojämlikhet och relativ
ta problem gör det svårt att avgöra om vi
skall förvänta oss grundläggande likheter
eller olikheter mellan de undersökta fallen,
något som försvårar både urvalet av länder
samt genomförandet och tolkningen av jämförelserna. Samtidigt betonar historikerna
ofta skillnader också mellan näraliggande
länder. Här är en typologi över välfärdsstater nyttig som en vägledning när det gäller
att lokalisera fall mellan vilka jämförelser
kan vara fruktbara och när det gäller att
strukturera jämförelserna. I historiska studier har vi också fördjupat analyserna av de
institutionella förändringar som välfärdsstaterna genomgått. I sådana studier kan valet
av nya institutionella lösningar problematiseras och samhällsforskarna får nya redskap
i sökandet efter orsaker (Johansson 2003,
Lundberg 2003).
I sin avhandling Emergence and Structuring of Social Insurance Institutions: Comparative Studies on Social Policy and
Unemployment Insurance (1999) har Eero
Carroll analyserat uppkomsten av den första
lagstiftningen om de fyra stora socialförsäkringsprogrammen i våra 18 länder och prövat olika typer av teoretiska ansatser för att
förklara deras framväxt. Han har också utvecklat modeller för arbetslöshetsförsäkringens institutionella organisering och har
studerat vilka ekonomiska och politiska
faktorer som påverkat variationer i täckningsgrader och ersättningsnivåer mellan
länder
under
perioden
1930–1990.
Resultaten tyder på att program riktade till
arbetslösa varken tycks ha varit resultat av
eller givit upphov till kolalitionsbildning till
stöd av utbyggd arbetslöshetspolitik och på
att inslag av inkomsttrygghet har varit
sällsynta. En viktig fråga för fortsatt
forskning
blir
alltså
här
hur
arbetsmarknadspolitikens
institutionella
utformning skiljer sig från andra sociala
program i sin inverkan på politisk
mobilisering, fördelningskonflikter, och
beteendemönster bland arbetssökande.
Birgitta Plymoth behandlar i sin avhand5
med försäkringstagarna uppdelade i inkomstklasser. De tidiga socialförsäkringarnas konkreta utformning kan vara betydelsefull för senare steg från modeller baserade på behovsprövning eller frivillighet till
grundtrygghet, standardtrygghet eller korporativa modeller. Här kan den historiska
forskningen bidra med hypoteser för fortsatt
prövning i bredare, samhällsvetenskapliga
komparationer.
Av intresse för välfärdsstatsforskningen
blir också att försöka förklara skillnader
mellan till synes likartade länder. Här utgör
de fem nordiska länderna en internationellt
intressant grupp. Trots sina till synes stora
likheter i politiska och andra förutsättningar
har dessa länder både historiskt och i nutid
haft delvis olika utveckling. Det gäller här
välfärdsstatens institutioner, där Danmark
skiljer ut sig från de andra genom att inte ha
infört en inkomstrelaterad allmän tjänstepension och Island genom att ha ett grundtrygghetssystem av anglosaxiskt slag. I fråga om arbetslöshetsförsäkring har Norge en
obligatorisk modell medan de övriga har en
statsunderstödd frivillig modell. Också när
det gäller reaktionerna och återverkningarna av den nuvarande ekonomiska krisen
finns det intressanta skillnader mellan länderna. Denna typ av problem har bearbetats
i det nordiska nätverk för välfärdsstatshistoriker, där särskilt Lundberg och Åmark deltagit (Christensen, Lundberg och Petersen
2001, temanummer om The Nordic Welfare
States 1900–2000, Scandinavian Journal of
History no 3, 2001, med bidrag av Lundberg och Åmark, Petersen och Åmark 2005,
Petersen, Christiansen, Haave och Edling
2005).
Carroll studerar sambanden (eller ickesambanden) mellan globalisering och
socialpolitik (Carroll 2002). Här används
våra egna data tillsammans med andra data
på finansmarknaders avreglering som förts
ihop från externa källor, såsom IMF och
OECD. Preliminära resultat tyder på att
institutionella faktorer har en mycket
fattigdom. Den första av dessa inkluderar
ett mindre antal länder och analyserar socialpolitisk förändring från 1960 till 1995.
Den andra studien koncentrerar analysen
till 1990-talet och inkluderar fler länder
vilket möjliggör mer ingående hypotesprövningar och ökade möjligheter till generaliseringar.
Ett av de principiellt intressanta resultaten i våra hittills genomförda historiska
studier är att de institutionella vägvalen kan
påverkas av frivilliga organisationer utanför
den offentliga sektorn. Vad man skulle
kunna kalla ”frivilligorganisationernas kapacitet” har spelat en viktig roll t ex för att
förklara de skillnader som finns mellan
sjukförsäkringssystemen i Sverige och
Danmark, med starka frivilliga organisationer, och Norge med en från början obligatorisk statlig lösning. Åmarks arbete, där Sverige och Norge jämförs, pekar på att de lösningar, som de fackliga organisationerna
valde då de utformade de egna avgifts- och
ersättningssystemen, blev viktiga då nya
vägar valdes i de svenska och norska systemen under 1940-, 1950- och 1960-talen.
Vår historiska forskning, som följer de politiska processerna in i sammanträdesrummen, visar att oenigheten inom de politiska
blocken ibland är betydande, även när den
inte syns utåt (Åmark 1999 b och c, Åmark
2005 a, Lundberg och Åmark 2001, Lundberg och Petersen 1998, 1999, Lundberg
2003). Därmed bidrar den till att fördjupa
de mera övergripande kausalanalyser som
samhällsforskarna gör inom programmets
ram.
En uppgift för den fortsatta historiska
forskningen var att belysa hur det sätt på
vilket staten i uppbyggnadsskedet utformar
en grundtrygghet i socialförsäkringarna
påverkar den framtida utvecklingen (Johansson 2003, Åmark 1999c). Enhetliga
ersättningar, som utgår lika för alla, behöver inte skapa ett tryck mot en utbyggnad
mot ren inkomsttrygghet på det sätt som
finns i inkomstrelaterade försäkringar, t ex
6
internationellt unik databas, Social Citizenship Indicator Program (SCIP), som kodifierar och kvantifierar de rättigheter och
skyldigheter som är förknippade med de
fem viktigaste socialförsäkringsprogrammen, dvs ålderspensioner, sjukförsäkring,
arbetslöshetsförsäkring, arbetsskadeförsäkring och familjestöd. Databasen täcker
samtliga våra 18 länder och kodifierar den
nationella lagstiftningen på dessa fem områden för åren 1930, 1933, 1939, 1947,
1950 och sedan vart femte år till och med
2000. Lagstiftningen för varje program
kvantifieras för tre olika hushållstyper med
avseende på ersättningsnivåer (netto efter
skatter och sociala avgifter), täckningsgrad
i relevanta befolkningsgrupper, varaktighet,
karensdagar, villkor mm. Denna databas har
visat sig mycket fruktbar för komparativa
studier.1 Den kan användas i beskrivande
syften och för att pröva hypoteser härledda
ur samhällsvetenskapliga teorier men också
för att ge referenspunkter för historiska
studier av ett mera begränsat antal länder.2
Dess relevans ökar genom att vi genom den
s k Luxembourg Income Study för femton
av dessa länder har omfattande uppgifter
om fördelningen av hushållsinkomster, något som bl a gör det möjligt att belysa skillnader mellan länder och förändringar inom
länder med avseende på ojämlikhet och
fattigdom (Nelson 2003, Ferrarini 2003).
Teoribildningen om välfärdsstatens utveckling har växt fram under dess expansionsperiod. Här har kombinationerna av
maktresursteori och institutionell teori visat
en avsevärd styrka. Flera forskare hävdar
dock att en sådan teoribildning får svårighe-
klarare koppling med socialförsäkringarnas
räckvidd, generositet och kostnadsnivåer än
vad globalisering har. Detta gäller oavsett
om
globalisering
definieras
såsom
import/exportberoende
eller
som
avreglering
på
internationella
kapitaltransaktioner. Indikationer finns att
import/exportberoende till och med ger
upphov
till
mer
frikostiga
socialförsäkringar (Carroll 2002). Detta
tyder på att även hög globaliseringstryck
lämnar betydande utrymme för variationer i
politiska beslutsfattares svar på sådan
utveckling.
Det sociala medborgarskapet: Rättigheter och skyldigheter
Enligt en numera klassiska formulering av
T.H. Marshall kan de olika rättigheter och
skyldigheter som knyts till medborgarskapet delas upp i civila, politiska och sociala
aspekter. Den moderna välfärdsstaten, som
tog sin början med Bismarcks socialförsäkringslagar, kan ses som ett uttryck för de
sociala rättigheterna. Till medborgarnas
skyldigheter hör att försörja sig själva och
sina familjer, leva ett skötsamt liv, följa
samhällets normer för vandel samt att betala skatter och sociala avgifter.
Den internationella komparativa samhällsvetenskapliga forskningen har försökt
belysa de sociala rättigheternas utveckling
men har under de senaste tjugofem åren
endast kunnat göra detta indirekt, genom att
använda data om sociala utgifter sammanställda av ILO och OECD. Men siffrorna
om sociala utgifter påverkas av många här
inte relevanta faktorer, t ex av befolkningens ålderssammansättning, arbetslöshetsnivåerna och sjuklighet samt av om ersättningarna är beskattade eller obeskattade. Så
länge den komparativa forskningen om välfärdsstaten baseras enbart på utgiftsdata får
vi en mer eller mindre förvrängd spegling
av de sociala rättigheternas utveckling.
Vid SOFI har vi långsiktigt och inom
forskningsprogrammets ram byggt upp en
1
Den har använts bl a till nio doktorsavhandlingar
(Palme 1990, Olsson 1990, Kangas 1991, Wennemo
1994, Carroll 1999, Sjöberg 2000, Montanari 2000,
Ferrarini 2003, Nelson 2003) samt ett antal publicerade artiklar.
2
Inom forskningsprogrammet har vi vid sidan av
informationer om socialförsäkringarnas utveckling
också data bl a om sociala tjänster som daghem och
äldrevård.
7
Arbete till varje pris! Arbetslinjen i 1920talets arbetslöshetspolitik (2004) studerar
Lena Eriksson statliga och lokala åtgärder
”mot dem som inte gör rätt för sig” och de
berörda personernas reaktioner mot dessa
åtgärder. Det handlar här främst om nödhjälpsarbeten för arbetslösa. Johan Edman
undersöker maktutövning och handlingsutrymme inom anstaltsvården för manliga och
kvinnliga alkoholister under efterkrigstiden.
I sin studie av fattigdom i industristaden
Norrköping runt det förra sekelskiftet visar
Birgitta Plymoth (2002) att hjälp för fattiga
kvinnor inte bara var behovsprövade utan
också prövade i relation till livsstil och social situation.
På grundval av SCIP-databasen har Ola
Sjöberg i sin avhandling Duties in the Welfare State. Working and Paying för Social
Rights (2000) analyserat hur formerna för
välfärdsstatens finansiering genom egenavgifter, arbetsgivareavgifter och skatter har
förändrats sedan 1930 i våra länder.3 Här
får man en intressant anknytning till den nu
pågående debatten om medborgarnas skyldigheter och formerna för välfärdsprogrammens finansiering. SCIP-databasen gör
det också möjligt för oss att undersöka förändringar i regelverken för kraven på medborgarna för att få rättigheter.
I diskussionerna kring välfärdsstatens nu
aktuella kriser har ekonomiernas internationalisering och den pågående globaliseringen av många setts som dominerande faktorer. Inom programmet har Ingalill Montanari i avhandlingen Social Citizenship and
Work in Welfare States. Comparative Studies on Convergence, and on Gender
(2000) studerat om det finns tendenser till
konvergens mellan våra 18 länder när det
gäller de sociala rättigheternas utveckling
samt om EG- och EU-inträdet påverkat
medlemsländernas utveckling i dessa avse-
ter med att förklara nedskärningarna och
neddragningar av välfärdspolitiken. Inom
detta område behövs både teoriutveckling
och systematiska prövningar av olika hypoteser (Carroll 1999). Man kommer här också in på frågor om den politiska demokratins funktionssätt samt på relationerna mellan huvudman och ombud i moderna västerländska demokratier. Inom programmet ger
SCIP-databasen ett mycket bättre underlag
än vad tidigare varit tillängligt för att belysa
dessa frågor (Korpi och Palme 1998).
Här erbjuder historiska studier av utvecklingen under tidigare krisperioder, närmast
också 1920-talet (Eriksson 2004) samt de
senaste decenniernas kris (Lundberg 2003),
intressanta jämförelser. Lundbergs studie av
den stora pensionsreformen 1994 ger fördjupad historisk förståelse av det komplicerade politiska spelet kring ett av de stora och internationellt kända – socialförsäkringssystemen.
De historiska studierna inom programmet
gjorde det möjligt för oss att belysa hur
medborgarnas skyldigheter samt samhällets
krav och kategorisering av medborgarna har
förändrats över tid. Vår forskning visar att
särskilt i den tidigare fasen av svensk välfärdspolitik har det från myndigheternas
sida funnits ett moraliserande tänkande och
kategoriserande, som utestängt ett antal
grupper från samhällets normala hjälpsystem (Berge 1996, Plymoth 2002, Bergman
2003). Edman visar i avhandlingen Torken.
Tvångsvården av alkoholmissbrukare i Sverige 1940–1981 (2004) att alkoholister vissa perioder var utestängda från folkpension,
intagna på fattigvårdsinstitutioner likaså.
Svensk socialpolitik har inte bara garanterat
sociala rättigheter – den har också varit
krävande gentemot medborgarna. Enligt ett
moraliserande synsätt behövde man använda mer eller mindre uttalade tvångsåtgärder
för att uppfostra de människor som inte
arbetade till arbete och ansvar för hem och
familj.
I sin avhandling inriktad på 1920-talet,
3
För en uppsats i denna fråga fick Ola Sjöberg ett
av de två pris som utdelades vid en konferens för
forskarstuderande på Columbia University, New
York, 1996.
8
nerna av centralt intresse.
Fram till 1960-talet synes det i flertalet
av våra länder ha funnits normer eller genuskontrakt, som innebar att den offentliga
socialpolitiken prioriterade kvinnans roll
som husmoder. Att mannen sågs som den
huvudsaklige familjeförsörjaren (”the male
breadwinner model”) var alltså vanligt i
dessa länder (Åmark 1999 b, Hagemann
och Åmark 1999, Montanari 2000, Ferrarini
2003, Åmark 2003, 2005 a). Därefter sker
dock betydande förändringar i alla västländer då det gäller jämställdheten mellan könen. Skillnaderna mellan män och kvinnor
när det gäller arbetskraftsdeltagandet har
minskat men de relativa skillnaderna mellan
länderna kvarstår (Åmark 2005 b).
För att fånga skillnaderna mellan länderna har vi inom programmet utvecklat en
typologi som baseras på utformningen av
institutioner av betydelse för genusrelevant
ojämlikhet sett i ett aktörsperspektiv, främst
i fråga om skillnader i arbetslivsdeltagande
(Korpi 2000). Vi kan här se efter i vilken
utsträckning politiken i de olika länderna är
utvecklad i två olika dimensioner. På den
ena dimensionen handlar det om en politik
som man kan kalla ett allmänt familjestöd,
där man förutsätter att modern skall vara
hemarbetande när barnen är små och i skolåldern. Den andra dimensionen handlar om
en politik inriktad mot en tvåförsörjarfamilj, där mödrarna stimuleras och bereds
möjligheter till ett omfattande förvärvsarbete medan barnen är små.
Nya Zeeland, USA, Schweiz, Australien,
Japan, Kanada och Storbritannien kan sägas
ha en marknadsorienterad modell för genuspolitik, där man har lämnat medborgarna att söka privata lösningar av olika slag
inom ramen för sina ekonomiska resurser
och släktrelationer. De fyra länder som
kommer högst när det gäller utvecklingen
av tvåförsörjarmodellen är de nordiska länderna, Danmark, Finland, Norge och Sverige. Sju europeiska länder kan sägas ha en
modell för allmänt familjestöd, dvs Belgien,
enden. Resultaten pekar på att det hittills
inte går att här spåra påtagliga effekter (se
också Carroll 2002).
Genus och samhällsklass
Genusperspektivet har under de senaste
decennierna gett viktiga bidrag till och perspektivförskjutningar i den komparativa
välfärdsstatsforskningen. Vårt forskningsprogram har under de senaste åren gjort en
omfattande insats på detta område, både
historiskt och samhällsvetenskapligt. De
historiska studierna kan gå in i detaljerade
analyser av hur olika välfärdsinstitutioner
möter män respektive kvinnor, och hur de
bidrar till att konstruera normer för vad
samhället förväntar sig av människor i olika
sociala situationer. Birgitta Plymoth (2002)
har t ex visat hur tydligt fattigvård och filantropi runt sekelskiftet skiljer mellan män
och kvinnor samt graderade de hjälpsökande efter deras vandel. Liknande problem
behandlar Helena Bergman i sin avhandling, Att fostra till föräldraskap: barnavårdsmän, genuspolitik och välfärdsstat
1900-1950, (2003) om barnavårdsmannainstitutionens utveckling. Här skapades ett
organ för att pressa män att ta det försörjningsansvar som samhället och mödrarna
krävde av dem.
Till den genusinriktade forskningens
huvudfrågor hör maktrelationerna mellan
könen och tendenserna till kvinnans underordning under mannen samt ojämlikheten
mellan män och kvinnor (Hagemann och
Åmark 1999, Korpi 2000, Plymoth 2002,
Bergman 2003, Ferrarini 2003). Denna
ojämlikhet har dels gällt skillnader i fråga om
materiell levnadsstandard men också socialt
konstruerade skillnader med avseende på
möjligheter att, med termer introducerade av
Amartya Sen som aktör ha valfrihet när det
gäller att förverkliga välbefinnande. Två
kärnfrågor blir fördelningen av möjligheterna
till betalt arbete samt fördelningen av det
obetalda vårdarbetet inom familjen. Också
här är de politiskt skapade samhällsinstitutio9
nomfört en intervjustudie med ett urval på
c:a 800 arbetslösa personer våren 1992 med
en andra intervjuomgång våren 1993. Frågorna belyser olika aspekter av de intervjuades levnadsnivå och förhållanden under
arbetslösheten. Intervjumaterialet har kompletterats med olika slag av registerdata
(Sidebäck och Stenberg 1997). Med anslag
från Rådet för arbetslivsforskning har Stenberg genomfört en tredje intervjuomgång
med dessa personer under hösten 2001. Vid
SOFI genomfördes år 2000 också en ny
omgång av den s k Levnadsnivåundersökningen, som omfattar ett stort representativt
urval av den svenska befolkningen och belyser mångfacetterade aspekter av befolkningens levnadsnivå. En tidigare intervjuomgång gjordes våren 1991, alltså strax
innan arbetslösheten började stiga. Vi har
därför haft mycket goda möjligheter att
studera utvecklingen under det decennium,
då massarbetslösheten återkom till Sverige.
Susanne Alms studie baserad på LSAmaterialet av hur arbetslösheten påverkat de
arbetslösas samhälleliga uppfattningar och
attityder ingår i hennes avhandling The Resurgence of Mass Unemployment – Studies
in social consequences of joblessness in
Sweden in the 1990s (2001). Där ingår också studier av arbetslösheten betydelse för
den psykiska hälsan. En av de centrala frågorna i forskningen kring arbetslöshet är i
vilken utsträckning det samband, som man
länge noterat mellan arbetslöshet och dålig
hälsa, beror på att personer med sämre hälsa har större risk än andra att bli arbetslösa
eller på att arbetslöshet ökar risken för dålig
hälsa. Longitudinella studier av det slag vi
har här, där förändringar i hälsa och i arbetslöshet kan beskrivas över tid, förbättrar
påtagligt möjligheterna att dra slutsatser om
orsakssamband. Alms analyser pekar på att
långvarig arbetslöshet ökar risken för allvarliga psykiska problem och på att avsaknad av det ekonomiska skydd, som arbetslöshetsförsäkringen ger, kan förvärra de
psykiska problemen.
Frankrike, Nederländerna, Irland, Italien,
Tyskland och Österrike. I dessa länder finns
också vissa åtgärder för att understödja
mödrars förvärvsarbete men det är främst
de nordiska länderna som har väl utvecklade åtgärdsprogram i den riktningen, samtidigt som man här också har inslag av allmänt familjestöd (Korpi 2000, Ferrariini
2003).
Ingalill Montanari (1999, 2000) studerar
förändringar i våra 18 länder med avseende
på i vilken utsträckning man inom skattesystemets ram premierar familjer med bara en
förvärvsarbetande. Hon analyserar också
skillnader mellan länderna med avseende på
stabilitet och kvalitet i kvinnors förvärvsarbete samt skillnader med avseende på kvinnors arbetslivsdeltagande i olika samhällsskikt. I sin avhandling Parental Leave Instittutions in Eigthteen Post-war Welfare
States, (2003) riktar Tommy Ferrarini in sig
på komparativa analyser av familjepolitikens utveckling. Det handlar här om vilka
omfördelningseffekter olika former av stöd
till barnfamiljer har samt om fördelningseffekterna av familjepolitiken i vidare bemärkelse i ett urval av våra länder. Här analyseras också hur olika sociala, ekonomiska och
politiska drivkrafter har påverkat familjepolitikens utformning i 18 välfärdsstater under
efterkrigstiden. Vidare görs olika omfördelningsanalyser, där effekterna av separata
delar av de familjepolitiska transfereringarna analyseras i åtta välfärdsstater över tid.
Arbetslöshetens bakgrund och konsekvenser
Analyser av bakgrunden till och konsekvenserna av den nu mycket höga arbetslösheten utgör viktiga vetenskapliga och
samhällspolitiska utmaningar. Inom programmet har vi mycket goda möjligheter att
bidra till forskningen på detta område genom de databaser vi har tillgång till. En
viktig databas här utgörs av en Longitudinell studie bland arbetssökande (LSA), där
programgruppens medlemmar på SOFI ge10
Shared Experience. Studies on Families
and Unemployment (2002) analyserar Sara
Ström arbetslöshetens betydelse för barnolycksfall och för den nedgång i födelsetal
som noterats i Sverige under 1990-talet.
I sitt pågående avhandlingsarbete tar Ingrid Esser upp frågan om välfärdssystemens
incitaments-strukturer i ett komparativt
perspektiv. Arbetet inriktas på att belysa
hur olika länders socialförsäkringssystem
bidrar till att forma incitatmentsstrukturer
för arbetskraftsdeltagande. Här kan individens mera kortsiktiga ”ekonomiska” överväganden kontrasteras mot mera långsiktiga
”sociala” värden som bl a social integration, anseende, hälsokonsekvenser av arbetslöshet samt identitetsaspekter. Ola Sjöberg har analyserat effekterna av varaktighet och ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen för den öppna arbetslösheten i
våra 18 länder under olika skeden av perioden 1960-95 (Sjöberg 2000). Charlotte Samuelsson belyser i avhandlingen Att göra
eller inte göra… Arbetslösas fritidsdeltagande, sökaktivitet, anställningsmöjligheter
och tidsstruktur (2002) de arbetslösas livsstil i jämförelse med andra grupper.
En av de i den internationella forskningen
uppmärksammade följderna av arbetslöshet
gäller de arbetslösas politiska reaktioner och
försök till gemensamt handlande med andra
arbetslösa. Som ovan nämnts har det inom
programmets ram växt fram ett nära samarbete mellan en samhällsforskare, Susanne Alm,
och en historiker, Lena Eriksson (1999,
2004), som båda studerar de arbetslösas politiska reaktioner och försök att handla gemensamt för att förbättra sina förhållanden. Eriksson analyserar utifrån arkivdata vilka problem de arbetslösa i Stockholm mötte år
1919, när en del av dem genom ”De arbetslösas förening” försökte att påverka sina egna
förhållanden och politiska beslutsfattare. Hon
använder antaganden om rationella aktörer
för att försöka förstå vilka handlingsalternativ
de arbetslösa ställdes inför och vilka svårigheter de mötte i försöken att organisera ett
gemensamt handlande. Ett centralt problem
är att sådana organisationsförsök lätt dras in i
partipolitiska motsättningar. Alm (2001) utgår från våra intervjudata när hon på samma
sätt belyser hur politiska synsätt och handlingsberedskap bland arbetslösa i Sverige
under 1990-talet påverkades av massarbetslösheten. Mot bakgrund av allmänt spridda
förväntningar om arbetslöshetens passiviserande inverkan på de arbetslösa pekar hennes
resultat på oväntade förändringar i deras
handlingsberedskap. En analys av de arbetslösas organisationsförsök i 1990-talets Sverige fäster uppmärksamheten på det komplicerade samspelet mellan olika förutsättningar
för kollektivt handlande.
Inom programmets ram har flera forskningsrapporter inriktade på arbetslöshet
färdigställts under de senaste åren. I sin
licentiatavhandling har Ingemar Kåreholt
(1997) studerat arbetslöshetens karaktär
under den sista perioden av full sysselsättning 1986-90 medan Henrik Levin (1998),
också i en licentitatavhandling, har belyst
sambandet mellan tillfälliga anställningar
och arbetslöshet under den senare perioden
av hög arbetslöshet. I sin avhandling, A
Referenser
Alm, Susanne (1998) Unemployment and
Psychological Ill-health – a Longitudinal
Perspective. Licenciatserien nr 11.
Stockholm:
Institutet
för
social
forskning, Stockholms Universitet.
Alm, Susanne (2001) “The Resurgence of
Mass Unemployment – Studies in social
consequences of joblessness in Sweden in
the 1990s.” Avhandlingsserien nr 53.
Stockholm: Institutet för social forskning, Stockholms Universitet.
Berge, Anders (1996) Socialpolitiken och
det sociala rummets organisering. Retfaerd 73.
Bergman, Helena (2003), Att fostra till föräldraskap: barnavårdsmän, genuspolitik
och välfärdsstat 1900-1950, Stockholm,
Almqvist & Wiksell.
11
Lund.
Korpi, Walter (2000) ”Faces of Inequality:
Gender, Class and Patterns of Inequalities in Different Types of Welfare
States”. Social Politics: International
Studies in Gender, State and Society, 7.
Korpi, Walter (2001).Contentious Institutions. An Augmented Rational-Action
Analysis of the Origins and Path Dependency of Welfare State Institutions in
the Western Countries." Rationality and
Society, 13, no 2.
Korpi, Walter: (2002) Velfaerdsstat og socialt medborgerskap. Danmark i et komparativt perspektiv, 1930-1995. (Welfare
State and Social Citizenship. Denmark in
a Comparative Perspective, 1930-1995)
Aarhus: Magtutredningen.
Korpi, Walter och Palme, Joakim (1998)
”The Paradox of Redistribution and
Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality and Poverty in the
Western Countries”. American Sociological Review, 63.
Korpi, Walter och Palme, Joakim (1999)
”Robin Hood, Matteus eller strikt likhet?
En jämförande studie av välfärdsstatens
institutioner och strategier för att minska
ojämlikhet och fattigdom i västländerna.”
Sociologisk Forskning vol 1.
Kåreholt, I. (1997) ”Arbetslösheten i Sverige under högkonjunkturen 1986-1990.”
Licentiatavhandling i sociologi, SOFI.
Levin, Henrik (1998) Arbetslöshet, tillfälliga anställningar och rörlighet på arbetsmarknaden i 1990-talets Sverige. Licentiatserien nr 10. Stockholm: Institutet
för social forskning.
Lundberg, Urban och Petersen, Klaus
(1998) “Velfeardsstatens fuldbyrdelse,
krise og genkomst: Socialdemokratiet og
velfeardsstaten i Danmark och Sverige
fra 1960”erne og frem”. Den Jyske Historiker 1998:82
Lundberg, Urban och Petersen, Klaus
(1999) Social Democracy and the Welfare State in Denmark and Sweden since
Carroll, Eero (1999) “Emergence and
Structuring of Social Insurance Institutions. Comparative Studies on Social
Policy and Unemployment Institutions.”
Avhandlingsserien, Nr. 38. Institutet för
social forskning, SOFI, Stockholms Universitet.
Carroll, Eero (2002) “The Impacts and
Non-Impacts of Globalization on Social
Policy: Social Insurance Quality,
Institutions, Trade Exposure and
Deregulation in 18 OECD Nations, 19651995.” I Sigg, R. och C. Behrendt (red.),
Social Security in the Global Village.
New Brunswick: Transaction Publishers.
Christensen, Hilde Römer, Lundberg, Urban och Petersen, Klaus, (red) (2001)
Frihed, lighed og tryghed. Velfaerdspolitik i Norden. Århus.
Edman, Johan (2004) Torken. Tvångsvården av alkoholmissbrukare i Sverige
1940–1981, Stockholm, Almqvist &
Wiksell.
Eriksson, Lena (1999) ”De arbetslösas förening. Förutsättningar för mobilisering
och handlingsutrymme 1919 – En fallstudie i Stockholm”, i Sociologisk Forskning, supplement.
Eriksson, Lena (2004) Arbete till varje
pris! Arbetslinjen i 1920-talets arbetslöshetspolitik. Almqvist & Wicksell International.
Ferrarini, Tommy, (2003), Parental Leave
Institutions in eighteen post-war welfare
states. Institutet för social forskning,
SOFI, Stockholms Universitet.
Hagemann, Gro och Åmark, Klas (2000)
Fra "husmorskontrakt" til likestillingskontrakt". Yvonne Hirdmans genusteori,
tillsammans med Gro Hagemann, 33 sid,
i F Engelstad (red), Om makt. Teori og
kritikk, Ad notam Gyldendal, 1999. Också i svensk översättning i Häften för Kritiska Studier, nr 2, 2000.
Johansson, Peter, (2003) Fast i det förflutna. Intressen och institutioner i svensk
sjukförsäkringspolitik 1891–1931, Arkiv,
12
heter och tidsstruktur. Institutet for social
forskning, SOFI, Stockholms Universitet.
Sjöberg, Ola (2000) Duties in the Welfare
State. Working and Paying for Social
Rights. Avhandlingsserien, Nr. 42. Institutet for social forskning, SOFI, Stockholms Universitet.
Ström, Sara (2002) “A Shared Experience.
Studies on Families and Unemployment.”
Institutet for social forskning, SOFI,
Stockholms Universitet.
The Nordic Welfare States 1900–2000,
temnummer av Scandinavian Journal, of
History, no 3 2001.
Välfärdsstat i brytningstid. Historisksamhällsvetenskapliga studier Genus och
klass, ojämlikhet och arbetslöshet under
redaktion av Anders Berge, Walter Korpi, Joakim Palme, Sten-Åke Stenberg och
Klas Åmark.. Sociologisk forskning
1999, supplement.
Åmark, Klas, (1999a) ”Att skriva Norges
historia”. Tidskrift for samfunnssforskning, i omarbetat version också tryckt
som ”Att skriva Norges – och Sveriges –
historia”, i Historisk Tidskrift 2001.
Åmark, Klas (1999b) ”Arbetarrörelsen,
socialförsäkringarna och genusordningen, 1932 – 1970”, Sociologisk Forskning,
supplement.
Åmark, Klas (1999c) ”Att välja inkomsttrygghet. Arbetarrörelsen och välfärdspolitiken i Sverige och Norge 1932 –
1970”. Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia.
Åmark, Klas (2003) ”Universalism med
undantag. Svensk socialförsäkringspolitik 1935-1960”, i Benum, E, P Have, H
Ibsen, A schiötz och E Schrumpt, Den
mangfoldige velferden. Festskrift til
Anne-Lise Seip. Oslo, Gyldendal.
Åmark, Klas (2005 a) Politik är att välja,
inte att vilja. Välfärdsstatens framväxt
och utbyggnad i Norge och Sverige
1880–1980. Umeå, Borea,.
Åmark, Klas (2005 a) Women’s labour
force participation in the Nordic coun-
the 1960”s. Tekst & Teser: Arejderspapirer fra institut for historie. 1999:3.
Lundberg, Urban och Åmark, Klas (2001),
Social Rights and Social Security: The
Swedish Welfare State 1900 – 2000.
Scandinavian Journal of History, vol 3.
Lundberg, Urban (2003), Juvelen i kronan.
Socialdemokraterna och den allmänna
pensionen. Hjalmarsson & Högberg,
Stockholm.
Marshall (1950)
Montanari Ingalill (1999) ”Från familjestöd
till hemmamakastöd och barnstöd: ekonomiskt stöd till familjer 1950-1990 i 18
länder”. Sociologisk forskning: supplement.
Montanari Ingalill (2000) Social Citizenship and Work in Welfare States. Comparative Studies on Convergence and on
Gender. Avhandlingsserien, Nr. 45. Institutet for social forskning, SOFI, Stockholms Universitet
Nelson, Kenneth, (2003) Fighting Poverty.
Comparative studies on social insurance,
means-tested benefits and income redistribution . Institutet för social forskning,
Petersen, Klaus, Christiansen, Niels Finn,
Haave, Per och Edling, Nils (ed.) The
Nordic Model: A Historic Re-Appraisal.
(Köpenhamn, Museum Tusculanum Forlag.
Petersen, Klaus och Åmark, Klas (2005)
”Old Age Pensions in the Nordic Countries, 1880 – 2000”, tillsammans med
Klaus Petersen, kommande i K. Petersen,
N. Finn Christiansen, P. Haave och N.
Edling (ed.) The Nordic Model: A Historic Re-Appraisal. (Köpenhamn, Museum Tusculanum Forlag.
Plymoth, Birgitta (2002) Fostrande försörjning. Fattigvård, filantropi och genus i
fabriksstaden Norrköping 1872 – 1914.
Almqvis t& Wicksell International,
Stockholm.
Samuelsson, Charlotte (2002), Att göra
eller inte göra… Arbetslösas fritidsdeltagande, sökaktivitet, anställningsmöjlig13
tries during the 20th century. kommande i
I K. Petersen, N. Finn Christiansen, P.
Haave och N. Edling (eds.) The Nordic
Model: A Historic Re-Appraisal. Museum Tusculanum Forlag. (Köpenhamn,
Museum Tusculanum, 2005.
Åmark, Klas och Joakim Palme (1999) Historia, samhällsvetenskap och välfärdsstat i brytningstid. Sociologisk Forskning, supplement.
Walter Korpi, Sten-Åke Stenberg (Institutet för social forskning, Stockholms universitet)
och Klas Åmark (Historiska institutionen, Stockholms universitet)
14
Klaus Petersen
Efterlønsreformen 1978–79
I Danmark har diskussionen om velfærdsstatens fremtid bølget i de seneste år. Valgkampen i starten af 2005 lagde en dæmper
på partiernes lyst til at diskutere velfærdsreformer, men både får og efter har det ikke
skortet med bud på, hvad og hvordan der
skal laves om. En af de velfærdspolitiske
ordninger som for alvor har været i skudlinjen er Efterlønsordningen. Den er i dag
nok mest kendt for den revision af ordningen i 1998, som fremkaldte et sandt ramaskrig rettet mod den socialdemokratiske regering. I denne artikel beskriver Klaus Petersen baggrunden for ordningens oprettelse i de ellers så kriseramte 1970’erne. Beskrivelsen er af kapitlerne i bogen 13 reformer af den danske velfærdsstat, som lige
er udkommet på Syddansk Universitetsforlag. Bogen er redigeret af Jørn Henrik Petersen & Klaus Petersen.
fordi statsminister Poul Nyrup Rasmussen i
valgkampen umiddelbart inden havde indgået en kontrakt med vælgerne og garanteret efterlønnen. Om reformen reelt var et
brud på dette løfte er et fortolkningsspørgsmål, men det er utvivlsomt, at mange oplevede det sådan. Siden da har danske
politikere med bæven i stemmen talt om
”læren fra 1998”. I det følgende vil jeg spole tilbage til tiden, før vi fik efterløn, og se
på, hvorfor vi fik det.
Efterløn lyder umiddelbart som en selvmodsigelse. Hvorfor skal man have løn, når
man har trukket sig tilbage fra sit arbejde?
Et sådant privilegium har historisk været
forbeholdt særlige grupper. Modellen kendes i dag fra Folketinget, hvor medlemmer,
der af den ene eller anden grund ryger ud af
tinget, kan opnå en efterløn, hvis varighed
afhænger af, hvor mange år vedkommende
har været medlem. Ellers finder man især
efterlønsordninger hos forskellige grupper
af tjenestemænd og funktionærer, der således har kunnet optjene ret til at forlade arbejdsmarkedet tidligere end andre. I
1960’erne var der dem, som talte om funktionærernes særlige velfærdsstat med bedre
og mere udviklede rettigheder end den brede befolknings.
At det hedder efterløn og ikke pension
skyldes, at modtagerne kan trække sig tilbage med en ydelse, som er knyttet til tidligere indkomst og derfor (næsten altid) højere end de ydelser, pensionssystemet tilbyder. I forbindelse med overenskomstforhandlingerne i 1961 blev ideen om en indtægtsbestemt tillægspension således også
diskuteret under betegnelsen efterløn. Da
ordet atter dukkede op i 1970’erne, var det
således ikke et tomt begreb. Det var noget,
andre allerede havde ret til og modsat ordet
aldersrente eller pension, var der tale om en
individuel erhvervet rettighed og ikke no-
Historien om den danske velfærdsstat skrives normalt som historien om den ene sociale reform efter den anden som perler på en
snor. Man kan så lave et hierarki, hvor nogle reformer er større, mere gennemgribende
eller udgiftsmæssigt tungere end andre.
Reformers ”betydning” måles ofte med
disse alen. Og selv der kan være strid, nogle
gange endog voldsom strid om reformernes
indhold, så opstår der hyppigt bred opbakning bag dem – i hvert fald når der er gået
en vis tid. Få reformer har truet med at vælte regeringer og færre har sendt langvarige
dønninger gennem det danske politiske system. En af dem er efterlønnen. Ikke bare
blev den i 1978-79 gennemført under mere
uenighed end normalt. Den blev også næsten fra starten udsat for kritik – mens dens
popularitet hos brugerne voksede. Og da
den socialdemokratiske regering i 1998
forsøgte sig med en reform af efterlønnen,
blev det begyndelsen til enden. Ikke mindst
15
deres medlemmer. Det halvstatslige sektorforskningsinstitut – Socialforskningsinstituttet – fulgte trop med en større arbejdsmiljøundersøgelse. Alt i alt begyndte der at
tegne sig et billede af grupper af mennesker, som ikke rigtig fik del i velfærdsstatens
velsignelser, simpelthen fordi de blev nedslidte og fysisk ødelagte i en tidlig alder.
Men hvad har denne snak om arbejdsmiljø at gøre med efterlønsordningen? I
første omgang ingenting. Efterløn var stadig noget særligt privilegerede funktionærgrupper kunne få, når de nåede skels år og
alder. Og det var ikke på grund af arbejdsmiljø og nedslidning. Men det kunne man
jo lave om på.
SID havde i tilknytning til 1970’ernes
begyndende arbejdsløshed bidt mærke i, at
grupper af især yngre og ældre medlemmer
i stigende grad blev trængt ud af arbejdsmarkedet. For de ældre medlemmer viste
det sig ved en overrepræsentation af
SID’ere blandt ansøgerne til førtids- og
invalidepension. SID tog derfor initiativ til
en ny undersøgelse med entydig fokus på
SID-områdets arbejdsmiljøproblemer. Den
blev foretaget af Socialmedicinsk Institut
ved Århus Universitet og viste blandt andet
en højere dødelighed blandt SID’s medlemmer.
Også hos LO var interessen for denne
type problemer og deres ulige fordeling
blevet vakt. Der var flere mulige løsninger
på arbejdsmiljøproblemerne. Først og
fremmest kunne man forbedre arbejdsmiljøet ude på arbejdspladserne. Det var der
skabt bedre rammer for med arbejdsmiljøloven fra 1973. Men en anden mulighed var at give nedslidte medarbejdere mulighed for at forlade arbejdsmarkedet på
lempelige kår uden at blive henvist til invalidepension eller social forsorg.
På LO’s kongres i maj 1975 mente formanden Thomas Nielsen således, at LO i
stigende grad skulle interessere sig for hele
lønmodtagerens livsforløb. Overvejelserne
blev samlet i pjecen ”LO gør status” fra
gen almisse. Valget af betegnelsen ”efterløn” var næppe tilfældigt.
Efterlønnen kommer på den politiske
dagsorden
Efterlønnens historie knyttes ofte til
1970’ernes høje arbejdsløshed. Det begyndte imidlertid et helt andet sted. Perioden fra
slutningen af 1960’erne var præget af en
fornyet velfærdspolitisk offensiv. Den klassiske velfærdsstat var etableret, der var høj
økonomisk vækst, og så skulle der tænkes
nye sociale reformer. Arbejdet med
1970’ernes socialreform – kulminerende
med bistandsloven – er det bedst kendte
eksempel. Men også på et andet felt var der
bevægelse - nemlig i spørgsmålet om arbejdsmiljøet.
Fra slutningen af 1960’erne blev det
tema i stigende grad politiseret. Det blev
formuleret som et kritisk spørgsmål til
højkonjunkturens industri- og produktionssamfund: Hvad er de miljømæssige konsekvenser for mennesker og natur af en fortsat
vækst- og produktionspolitik? Denne type
miljødebat trængte også frem herhjemme –
og ikke kun i form af forurenede vandløb.
Miljøproblemet kom også til udtryk på de
enkelte arbejdspladser med forøget arbejdstempo, brug af kemikalier, fysisk slidsomt
arbejde osv. Arbejdsmiljøområdet er et af
de få eksempler på et succesfuldt samarbejde mellem fagbevægelsen og forskere ved
de højere læreanstalter. Et af de tidligste
eksempler på interessen for arbejdsmiljø
var arbejdet i den såkaldte ”Den faglige
gruppe”, som i 1971 udsendte en mindre
rapport, der diskuterede omfanget af ulykker og sygdomme knyttet til arbejdslivet.
Den førte til nogen debat, og den daværende socialdemokratiske arbejdsminister Erling Dinesen besluttede på baggrund af rapporten – og vel også dens behandling i en
tv-udsendelse - at få undersøgt problemerne
lidt nærmere. Det samme gjorde en række
fagforbund, som hver især påpegede særligt
udsatte grupper og miljøproblemer blandt
16
havde tre hovedpunkter: For det første skulle ordningen omfatte personer, som dels var
fyldt 60 år, dels havde været udsat for ”arbejdsmæssige belastninger” i mindst 20 år.
For det andet skulle personer fra særlig
hårdt belastede brancher have mulighed for
at modtage efterløn allerede fra det 55. år.
For det tredje skulle efterlønnen svare til
2/3 af den tidligere indkomst – dog maksimalt 60.000 kr. årligt og mindst den laveste dagpengesats.
I en artikel i Fagbladet uddybede SIDformand Erik Bording forslaget. Begrundelsen for at sætte det i værk var mere socialend arbejdsmarkedspolitisk. Det var hensynet til en særlig gruppe ældre medborgere
med særlige problemer (arbejdsmæssig belastning og nedslidning), som stod i højsædet. Og i modsætning til fx folkepensionen,
skulle SID’s efterløn kun tildeles de reelt
”værdigt trængende”. Men udover det sociale aspekt, fremhævede Bording, havde
forslaget også mange andre fordele. For det
første ville det afhjælpe arbejdsløsheden
ved ” At forskyde den aldersmæssige tyngde på arbejdsmarkedet nedad mod de yngre
årgange”, og desuden ville det sandsynligvis være næsten gratis, fordi udgifterne til
efterløn ville blive tjent ind på sparede dagpenge, sygehussenge osv.
Et vigtigt element i processen fra idé til
virkeliggørelse var forankringen. SID satsede hårdt på at få ideen knæsat internt i
arbejderbevægelsen, i det parlamentariske
system og i den offentlige debat. Man lancerede forslaget i en ganske omfattende
reklamekampagne, der rettede sig såvel
internt mod arbejderbevægelsen som eksternt mod offentligheden. LO var generelt
positiv, men bandt sig i første omgang ikke
op på SID’s forslag. Det blev på et hovedbestyrelsesmøde i august 1976 nævnt som
et blandt flere mulige forslag til bekæmpelse af arbejdsløsheden.
I den socialdemokratiske regering var
man næppe helt så entusiastisk som SID.
Regeringen var allerede i gang med at for-
samme år. På grund af den svækkede økonomiske situation og stærkt stigende arbejdsløshed fra 1973-74 var vilkårene for
fortsatte lønstigninger blevet forringet. Man
skulle – som det hed sig i samtiden – forblive på ”den smalle vej”. I pagt med tidens
miljøorientering rettede LO derfor interessen mod andre typer af forbedringer i
lønmodtagernes livsvilkår. En af de konkrete ting, som Thomas Nielsen løftede frem i
sin formandsberetning 1975, var behovet
for en mere fleksibel og tidligere tilbagetrækningsordning fra arbejdsmarkedet.
Der blev ikke direkte talt om efterløn.
Men tanken lå ikke så fjernt og var koblet
til arbejdsmiljøproblemerne. Præcis hvordan, en sådan tidlig tilbagetrækning kunne
se ud, var imidlertid ikke givet. Skulle adgangen til førtidspensionering øges, så en
nedslidt 55-årig også kunne få folkepension? Tanker om en fleksibel og tidligere
tilbagetrækning for særlige grupper blev
med voksende styrke diskuteret internt i
fagbevægelsen.
Det var på den baggrund, at tanken om
en efterlønsreform blev undfanget. SID
havde, som nævnt, en særlig interesse i
denne problematik. Forbundet med formand
Erik Bording i spidsen var derfor ikke
længe om at spille ud med et bud på en
løsning overfor de problemer, arbejdsmiljøet og den voksende arbejdsløshed
medførte for medlemmerne. I første omgang fremsendte SID i juli 1975 et forslag
til Folketingets partier om en generel nedsættelse af pensionsalderen til 60 år, så de
nedslidte 60-67-årige i det mindste ville få
en form for tabt arbejdsfortjeneste. Bare et
par måneder senere i september havde SID
imidlertid fundet på en endnu bedre
løsning. De nedslidte (SID’ere) skulle have
efterløn!
SID’s efterlønsforslag fra 1975
SID fremsendte i september 1975 et forslag
til principperne for en sådan efterlønsordning til regering og Folketing. Forslaget
17
end SID’s.
Da SF’s forslag et par måneder senere
kom til debat i Folketingssalen, var de fleste andre partier – med undtagelse af det
yderste venstre – rimelig tøvende. Godt nok
så de alle med sympati på selve grundtanken (sådan sagde de i hvert fald!), men det
ville jo koste rigtig mange penge. Som socialminister Eva Gredal (S) påpegede, ville
det reelt medføre en sænkning af danskernes pensionsalder fra 67 til 60 år. Hertil
kom, at tanken om tildeling til de 55-60årige efter særlige behovsvurderinger kunne
blive endog meget administrativt krævende.
SF’s forslag blev derfor henvist til Folketingets Socialudvalg. Det er et af Folketingets faste udvalg, som desværre ikke efterlader referater af sine diskussioner. Så det er
ikke muligt at sige præcis, hvad der skete
med forslaget i udvalget. Man kan derimod
sige, at der tilsyneladende ikke kom noget
ud af udvalgets diskussion. Så i den
forstand blev forslaget syltet.
Med SID’s skitse og SF’s forslag, var
ideen om efterløn kommet på den politiske
dagsorden. Men lidt populært sagt, var det
ikke nok, at der gik politik i efterlønstanken
– det skulle også være den rigtige slags
politik. Forklaringen på regeringens tøven
var sandsynligvis, at den allerede havde en
række pensionspolitiske ideer under forberedelse. Siden foråret 1973 havde forskellige udvalg og arbejdsgrupper under Socialministeriet arbejdet med en større pensionsreform omfattende en reform af førtidspensionen. Desuden tyder meget på, at Socialministeriets embedsmænd og eksperter ikke
var så begejstrede for en reform, som på
afgørende måder både med hensyn til tildelingskriterier og finansiering ville bryde
med gamle og hævdvundne principper. De
arbejdede i stedet med muligheden for at
indføre en efterlønsordning i form af en
gradvis nedtrapning til førtidig folkepension for de 55-66-årige. Altså en ordning
knyttet til de sociale pensioner. Der blev da
også vedtaget et forslag i sommeren 1977,
berede reformer for alders- og førtidspensionerne. Endnu en reform af de sociale
pensioner kunne forekomme unødvendig,
komplicerende eller i hvert fald en stor
mundfuld. Hertil kom, at mens de øvrige
reformer handlede om revisioner i det eksisterende system og dermed byggede på
gode og velkendte principper, brød SID’s
forslag om en dagpengelignende (i hvert
fald indkomstrelateret) efterløn til udvalgte
grupper af de 55-67-årige med de eksisterende principper i den sociale lovgivning.
Det lykkedes dog SID at få en række møder
med Socialminister Eva Gredal og med
medlemmer af den socialdemokratiske folketingsgruppe. På baggrund af disse uformelle drøftelser satte Socialministeriet embedsmænd til at beregne de omfangsmæssige og udgiftsmæssige konsekvenser ved
forslaget. SID foreslog, at man på baggrund
af den generelt positive interesse for ideen
iværksatte forsøg med efterløn – fx indenfor et eller to områder i industrien. Sådanne
forsøgsordninger blev dog ikke gennemført,
og intet tyder på, at regeringen stod lige
foran at ville gennemføre en efterlønsordning. Tanken var godt nok blevet indpodet i
det parlamentariske system; men den socialdemokratiske regering satsede snarere på
en reform af førtidspensionen.
I stedet blev det Socialistisk Folkeparti,
som meldte sig under efterlønsfanen. Parallelt med Folketingets diskussion af mulighederne for en ændret førtidspension, var
SF hurtig til at tage SID’s bold op, og partiet fremsatte i januar 1976 et forslag om
efterløn. SF’s forslag afveg dog på et væsentligt punkt fra SID’s tanker, idet ordningen skulle omfatte hele befolkningen.
Alle mellem 60 og 67 år skulle have ret til
ydelse svarende til den aktuelle dagpengesats. Desuden skulle ordningen være fleksibel, så det var muligt at kombinere efterløn
og arbejde, og endelig skulle de 55-60-årige
kunne indtræde i ordningen ”af lægelige
eller sociale grunde”. SF’s forslag var således både mere generøst og universalistisk
18
ærgerrig minister, som gerne vil sætte sig
spor med en stor reform. De socialdemokratiske regeringer i 1970’erne levede et hårdt
liv med parlamentarisk ustabilitet, voksende
arbejdsløshed og begyndende sociale nedskæringer. Det kunne være rart for regeringen at kunne mobilisere bag en stor reform
frem for hele tiden at skulle krybe i skjul
efter en krisepakke eller -indgreb. Det ville
virke styrkende med en succeshistorie – en
reform som i de gode gamle dage. For det
andet var der hensynet til fagbevægelsen.
Det virker sandsynligt, at presset fra centrale dele i fagbevægelsen (herunder LO) var
blevet så stærkt, at partiet måtte hoste op
med en eller anden løsning. Arbejdsløsheden for de over 60-årige var steget voldsomt fra midten af 1970’erne, så den i
1977–78 nærmede sig de 25 pct. . Samtidig
nærmede arbejdsløsheden for de 18–24årige sig 20 pct. Så det hastede med en indsats overfor de to grupper. For det tredje
ville en ordning koblet til den eksisterende
arbejdsløshedsforsikring styrke a-kasserne
og dermed fagbevægelsen. En fremtidig
efterlønsordning ville være forbeholdt den
organiserede del af arbejdsmarkedet. På den
måde fik efterlønnen pludselig både en
praktisk og symbolsk værdi, der rakte langt
videre end den oprindelige målsætning om
at løse arbejdsmiljøproblemer.
På den baggrund var det noget af et Columbusæg, Svend Auken fandt i Socialministeriets syltekrukke. Det var ikke bare
noget, Socialdemokratiet og fagbevægelsen
kunne enes om. Efterlønstanken blev således nævnt ganske kort i LO’s og Socialdemokratiets fælles beskæftigelsesplan fra
februar 1977, og både SID og LO havde
peget på, at en efterlønsordning burde indgå
som en del af det såkaldte August-forlig i
1977. Efterlønsordningen kunne også på én
og samme tid tilgodese forskellige grupper:
De ældre nedslidte lønmodtagere kunne
forlade arbejdsmarkedet lidt tidligere, de
ældre ledige kunne forlade arbejdsløshedskøen, og det kunne give en masse nye
hvor aldersgrænsen for førtidig folkepension blev nedsat fra 60 til 55 år.
Efterlønnen bliver arbejdsmarkedspolitik
Men i løbet af 1976–77 blev politikken en
anden. Fra at være socialpolitik blev efterlønnen pludselig arbejdsmarkedspolitik.
Og så kan det nok være, at tonen fik en anden lyd. For det første blev det underlagt
Arbejdsministeriets ressortområde og en af
regeringens stærke ministre, Svend Auken.
For det andet havde fagbevægelsen traditionelt
stor
indflydelse
på
især
socialdemokratiske
regeringers
arbejdsmarkedspolitik – meget større end
på det socialpolitiske område. For det tredje
nød og nyder arbejdsmarkedspolitiske
foranstaltninger og støtteordninger højere
status end socialpolitiske. Ser man på
dagpengesystemet, så fremstår det i manges
øjne på grund af medlemskontingentet som
en ret, den enkelte selv har erhvervet, mens
sociale overførsler under Socialministeriet
fortsat har en snert af almisse over sig. Med
skiftet
fra
socialpolitik
til
arbejdsmarkedspolitik skiftede processen
gear.
SF genfremsatte sit forslag i Folketinget
både i august 1977 og igen efter Folketingets åbning i oktober samme år. Men i mellemtiden var den socialdemokratiske regering imidlertid allerede rykket ud. Arbejdsminister Svend Auken tog således teten
under diskussionen af SF’s forslag i oktober
1977 og henviste til, at Arbejdsministeriet i
mellemtiden havde nedsat et udvalg med
deltagelse af arbejdsmarkedets parter, som
inden februar 1978 skulle udarbejde et konkret efterlønsforslag. Det ville, ifølge Auken være knyttet til den eksisterende arbejdsløshedsforsikring.
Det er svært at sige præcis, hvad der skete i Socialdemokratiet forud for Aukens
initiativ. Den slags interne beslutningsprocesser i regeringer og partier efterlader sig
sjældent tydelige spor. Der er flere mulige
forklaringer. For det første kan det være en
19
le være klar i februar 1978. For at gøre arbejdet lidt lettere havde Arbejdsministeren
allerede i udgangssituationen slået tre ting
fast: Det skulle være en ordning for ældre
a-kassemedlemmer, ordningen skulle bygge
på den eksisterende arbejdsløshedsforsikring, og den skulle ”i videst mulige omfang” finansieres via øgede bidrag til akassesystemet og besparelser på dagpengene (forstået som besparelser pga. de ældres
overgang til efterløn og beskæftigelse af
flere unge). Ordningen skulle i nutidens
sprogbrug være udgiftsneutral for statskassen. Udvalget var på det rene med, at der i
de fleste vestlige lande eksisterede forskellige former for mulighed for tidlig tilbagetrækning. Blandt andet blev den svenske
delpensionsreform fra sommeren 1976 diskuteret. Men kommissoriet levnede ikke
megen plads til at trække på de udenlandske
inspirationer, som langt overvejende havde
karakter af sociale pensionsordninger. Og
det var ikke det, man ville have.
På denne ret specifikke baggrund – der
var fx ikke tale om, at udvalget skulle overveje alternative muligheder – var arbejdet
let nok. Problemet var, at medlemmerne
ikke var særlig enige. Der blev ret hurtigt
etableret et flertal med LO-folkene i spidsen og et mindretal omkring arbejdsgivernes repræsentanter. Det største konfliktpunkt var – måske ikke så overraskende,
hvem der skulle betale for efterlønnen. Resultatet var, at der opstod en slags underforstået enighed om, at dette spørgsmål
måtte lades åbent og løses politisk. I sidste
omgang på et møde 17. marts valgte
lønmodtagerne dog alligevel at gennemtrumfe mere specifikke erklæringer om, at
ordningen skulle finansieres af arbejdsmarkedets parter – dog således at besparelser
opnået gennem nedgang i den registrerede
arbejdsløshed skulle fratrækkes. Det sidste
var en noget uklar beskrivelse af statens
bidrag til ordningen. Da efterlønnen ifølge
udvalget skulle udbetales via a-kasserne,
foreslog man konkret finansiering gennem
jobs til de unge ledige. Tre fluer med et
smæk. Ved at koble det hele til dagpengesystemet, ville efterlønsmodtagerne være
sikret en ydelse noget højere end folkepensionen. Og som det bedste af det hele, ville
det vist nok være stort set gratis – argumenterede man. Så nu skulle der bare reformeres.
Reformen ruller
Processen frem mod den endelige reform
skiftede for alvor gear, da den socialdemokratiske regering og fagbevægelsen pludselig gjorde reformen til en hjertesag i efteråret 1977. Det betød dog ikke, at processen
frem mod reformen var uafvendelig eller
uproblematisk. Men presset var blevet markant hårdere.
Arbejdsminister Svend Auken havde,
som erklæret i Folketinget, i november
1977 nedsat et arbejdsudvalg ”vedrørende
arbejdsfordeling”. Udvalget havde – som
det sig hører og bør – blandt sine medlemmer repræsentanter for arbejdsmarkedets
parter. LO havde alene 3 medlemmer, DA
2, Landbrugets arbejdsgivere (SALA) 1
medlem og hertil kom repræsentanter for
funktionærerne, akademikerne og en række
ministerier. Udvalgets vigtighed afspejles i
de repræsentanter, som organisationerne
udpegede. Fra LO var det fx SID-formand
Erik Bording, Metals formand Paulus Andersen og den unge lovende LO-økonom
Poul Nyrup Rasmussen.
Udvalgets første møde blev holdt i december 1977, og allerede i marts 1978 kunne det fremlægge en betænkning med et
forslag til en efterlønsordning. Den korte
behandlingstid skyldtes dog ikke idel enighed blandt udvalget medlemmer. Snarere
var grunden, at uenigheden ret hurtigt viste
sig krystalklar og uløselig.
Udvalgets kommissorium lød, at det
skulle komme med forslag til en ny og aktiv
arbejdsmarkeds- og erhvervspolitik – og
som et specifikt element heri udarbejde et
forslag til en efterlønsordning. Og det skul20
• Der må arbejdes 200 timer pr. år (under
nærmere fastsatte bestemmelser).
• Ved ophold i udlandet kan man få efterløn i indtil 3 mdr. pr. år.
en forhøjelse af bidragene til arbejdsløshedsforsikringen, således at 1/3 af merudgiften skulle bæres af a-kassemedlemmerne
og de sidste 2/3 af arbejdsgiverne.
De sidstnævnte oplevede med nogen ret,
at de reelt var sat ud på sidelinjen, allerede
inden bolden var givet op. Resultatet blev
da også en ret delt betænkning fra udvalget.
Arbejdsgivernes mindretalsudtalelse argumenterede således for, at den skitserede
ordning de facto var en slags pension, idet
efterlønsmodtagerne jo reelt ikke længere
var til rådighed for arbejdsmarkedet. Tilknytningen (administrativt og finansielt) til
a-kassesystemet var således forkert, og tanken om, at arbejdsgiverne skulle finansiere
2/3 af udgifterne, var i særdeleshed forkert.
Desuden pegede arbejdsgiverne på, at ordningen var diskriminerende overfor den del
af befolkningen, som ikke var medlem af en
a-kasse. Det sidste kunne de nok have levet
med, men det første fandt de så ubehageligt,
at de slet ikke mente, at der skulle være
nogen efterlønsordning.
Resten af udvalget – flertallet – fulgte
imidlertid Arbejdsministerens gode råd og
skitserede en model for en efterlønsordning
omfattende 60-66-årige under flg. betingelser:
Afgrænsningen til medlemmer af en arbejdsløshedskasse og 200-timers reglen
blev begrundet med henvisning til beskæftigelsen. På den måde sikrede man, at det
var mennesker med reel tilknytning til arbejdsmarkedet, som kom med i ordningen.
Udvalget var ret optimistiske med hensyn
til efterlønnens forventede beskæftigelsesmæssige effekt. Hvor Svend Auken forsigtigt havde budt på ca. 20 pct. genbesættelse
(dvs. forventet ca. 7.500 nye jobs), arbejdsgiverne endnu mere forsigtigt på halvt så
mange, vurderede udvalgets flertal, at der
på længere sigt ville være tale om, at 75 pct.
af de forladte jobs ville blive genbesat.
Pointen var, at jo flere jobs, der blev besat,
jo billigere ville ordningen blive.
Nu havde forslaget først vundet indpas
på den politiske dagsorden. Det var blevet
taget op af en regeringens mest gennemslagskraftige ministre. Det havde været gennem den traditionelle arbejdsmarkedspolitiske proces med inddragelse af arbejdsmarkedets parter. Godt nok var de ikke særlig enige – men med en socialdemokratisk
regering var det ofte LO, som trak det
længste strå overfor DA. Resten af spillet
om efterlønsreformen lå nu i Folketinget
hos de politiske partier. Men her lå efterlønnen ikke helt til højrebenet. Arbejdsgivernes modstand gjorde det legitimt for
de borgerlige partier at være særdeles kritisk. Og Socialdemokratiets parlamentariske grundlag var svagt og usikkert, statsfinanserne trængte og de interne stridigheder
i arbejderbevægelsen store. Så intet var
givet på forhånd. Men presset var vokset.
• 5 års a-kassemedlemskab de seneste 10
år og som opfylder betingelserne for arbejdsløshedsdagpenge.
• De første 2½ år tildeles maksimal dagpengesats, de næste 2 år 80 pct. og efterfølgende indtil det 67. år 60 pct. af de
maksimale dagpenge.
• Medlemmer, som har søgt sociale pensioner, er syge eller faldet for 130-dages
reglen, er udelukket fra at indtræde. Ved
sygdom efter indtrædelse fortsætter ordningen.
• Ved lediges overgang til efterløn gælder,
at man kun havde et ½ år på maksimale
dagpenge (og ved ledighed i 2½ år eller
mere starter man på 80 pct. af de maksimale dagpenge).
Efterlønnen diskuteres og vedtages i Folketinget
Eksperterne i udvalget – organisationsfolk
og embedsmænd – havde talt. Det næste
21
lovede, at den tid den sorg. Efter de tre år
ville finansieringsforholdene blive taget op
til behandling – det var ”en klar forudsætning”, at arbejdsmarkedets parter fuldt ud
ville bære nettoudgifterne. Tilsagnet blev
ikke indskrevet i selve lovforslaget – og det
er ret tydeligt, at interessen i at nedtone for
ikke sige underspille den forventede tilgang
var til stede hos reformens fortalere.
Samlet set var modtagelsen i Folketinget
positiv. Det var kun Fremskridtspartiet, som
blankt afviste forslaget. Men de borgerlige
partiers modtagelse inkluderede en række
ændringsforslag, som lå meget tæt op ad
arbejdsgivernes ovennævnte mindretalsudtalelse, og dermed var det nok reelt en afvisning af det foreliggende forslag fra Venstre og Det konservative Folkeparti. Bare
en venlig en af slagsen. Det betød, at efterlønsreformen i hvert fald ikke kunne
forhandles på plads og vedtages inden Folketinget tog på sommerferie i 1978.
Følgelig måtte Svend Auken og Socialdemokratiet starte helt forfra og genfremsætte forslaget efter tingets åbning i oktober
1978. Denne gang var det imidlertid sikret
et flertal på forhånd. For hen over sommeren var det nemlig sket det, at arbejderne og
bønderne havde taget hinanden i hånden for
at løse landets problemer. Med Anker
Jørgensen som statsminister var Socialdemokratiet og Venstre enedes om en slags
borgfred for at sikre en mere stabil økonomisk politik. Samarbejdet i SV-regeringen
holdt dog hårdt og ikke så længe – af flere
årsager. Men det holdt længe nok til at få
vedtaget efterlønsordningen.
Venstre havde accepteret en efterlønsreform som en del af regeringsgrundlaget.
Det er lidt uklart, om partiet ville have gjort
det uden en SV-regering. Det blev diskuteret under Folketingsbehandlingen, men
hverken Socialdemokratiet eller Venstre
kom med noget klart svar. I løbet af augustseptember 1978 blev detaljerne forhandlet
på plads. Venstre fik nogle mindre indrømmelser (se nedenfor), og flertallet var på
formelle skridt var at få forslaget vedtaget. I
LO-bladet marts 1978 vurderede den politiske journalist ved Aktuelt, Bjarne Kjær, at
ordningen ville være i hus inden sommerferien. I LO var man i april 1978 håbefuld og
gik i offensiven med en informationskampagne om efterlønnen. Det viste sig imidlertid ikke at gå helt, som præsten prædikede.
Der skulle først en politisk svingom til.
I starten af april 1978 blev efterlønsforslaget præsenteret på et møde i den socialdemokratiske regerings beskæftigelsesudvalg. Referatet fra mødet viser interessant
nok, at flere ministre var kritiske overfor
forslaget. Social-, indenrigs-, undervisnings- og ikke mindst finansministeren var
ret kritiske. De frygtede, at reformen ville
fremkalde krav om forbedringer fra fx invalidepensionisterne. Finansministeren påpegede, at efterlønnen efter de første tre år
ville koste statskassen penge, og mente, at
man nu indførte et helt nyt (og uønsket)
forsørgelsesprincip i arbejdsløshedslovgivningen. De kritiske ministre var enige om,
at de mulige ulemper ved forslaget burde
gennemdiskuteres grundigt inden fremsættelsen. Forbeholdene fik dog ikke betydning
for lovforslagets skæbne.
Da Svend Auken den 13. april 1978
fremsatte forslaget, gik det ikke så let. Hans
forslag var stort set identisk med den i betænkningen skitserede ordning – idet både
lønmodtagerens og arbejdsgivernes bidrag
til ordningen var blevet forhøjede. På den
baggrund kunne ministeren blandt andet
betone, at reformen skulle være omkostningsneutral for statskassen. Argumentet
var, at man på baggrund af et skøn for de
samlede udgifter fratrak et skøn over det,
som statskassen sparede i udbetalinger til
andre forsørgelsesordninger. Denne dobbeltskønnede forventede nettoudgift blev så
fordelt på arbejdsmarkedets parter. Kritikerne påpegede godt nok, at lønmodtagernes og arbejdsgivernes bidrag blot var beregnet på gennemsnitsudgifter for de første
tre år. Og hvad så derefter? Svend Auken
22
ikke højt på den konservative dagsorden.
Da Venstre samtidig valgte en mere positiv kurs, kom det til flere verbale sammenstød mellem de to partiers ordførere
om, hvem der egentlig havde skiftet mest
kurs. Igen kunne Arne Melchior under 2.
behandlingen sammenfatte og fastslå, at
”det konservative folkepartis modstand er
blevet skarpere og altså helt uforsonlig over
for dette lovforslag, og at den milde modstand fra venstre er blevet endnu mere mildnet og altså til slut helt bortfaldet.”
På den kritiske fløj fandt man også venstrefløjen i form af DKP og VS. De ønskede for det første mere radikale indgreb, men
slog også på, at ordningen kunne føre til, at
ældre blev tvunget ud af arbejdsmarkedet.
SF var positiv men ønskede en ordning for
hele befolkningen. Pludselig var det konservative politikere, arbejdsgiverrepræsentanter og venstrefløjen i dansk politik som
forsvarede den universalistiske velfærdsmodel. Det var i høj grad retorik, men ikke
kun. For de borgerlige og arbejdsgiverne
skyldtes modstanden i nok så høj grad, at
den valgte model ville styrke a-kasserne, og
så ramte det jo ikke mindst statstjenestemændene. Ellers var den mest højlydte og
vedholdende kritiker Mogens Glistrup, der
utrætteligt kritiserede den efterlønsordning,
han karakteriserede med den sproglige nyskabelse ”blålyslivsløgnsfatamorgana”.
Forslaget fandt som nævnt støtte fra Venstre. Partiets ordførere betonede, at man
altid havde været positivt indstillede og
med de seneste ændringer, var der kun at
bakke op. Samme melding kom fra Det
radikale Venstres talsmand, som igen og
igen betonede partiets store og vigtige indflydelse på loven og dens udformning. Når
man nu var med, kunne man lige så godt
tage sin del af æren.
Efterlønsforslaget blev genstand for en
ret grundig behandling i Folketinget og
tingets udvalg. Kritikerne – især fra Det
konservative Folkeparti og Landbrugets
Arbejdsgivere – fastholdt deres kritik og
plads.
Men hvad var det, Venstre nu pludselig i
september 1978 bakkede op om? Det var
stort set det samme forslag, som Svend Auken havde fremsat få måneder tidligere. I
forhold til forslaget fra april var der dog
foretaget tre ændringer. For det første var
der lavet en overgangsordning for de selvstændige, så de, der fra starten havde indmeldt sig i den nye a-kasse, kom med i efterlønsordningen. Noget Svend Auken ellers havde afvist at gå med til i april 1978.
Grupperne af selvstændige havde først fra
januar 1977 haft mulighed for at blive optaget i en a-kasse og var således i det oprindelige forslag udelukket fra at opfylde kravet om 5 års medlemskab. For det andet var
beregningsgrundlaget udvidet fra 5 til 13
uger. For det tredje blev der ikke foretaget
modregning for indkomst under de 200 timers tilladte arbejde pr. år. Især det første
var en klar indrømmelse til Venstre – men
en af dem som Socialdemokratiet nok godt
kunne leve med. Det ville jo på længere sigt
bare styrke ordningens status hos vælgerne.
Til gengæld kunne Svend Auken på et forretningsudvalgsmøde i LO i starten af oktober meddele, at der var enighed om finansieringen. Arbejdsgiverne betalte 2/3 af gildet
og a-kassemedlemmerne den sidste 1/3.
Den nye alliance mellem Socialdemokratiet og Venstre forhindrede dog ikke en
stærk debat i Folketingssalen. Såvel blandt
venstrefløjspartierne VS og DKP som i
Fremskridtspartiet og Retsforbundet på det
yderste højre vakte forslaget voldsom kritik. Det konservative Folkeparti stod, som
det tidligere havde været tilfældet med socialpolitiske reformer i 1970’erne, noget
vaklende overfor forslaget og skærpede
reelt kritikken i forhold til foråret. Argumenterne var ikke mindst, at tjenestemændene blev dårligt stillet, og at partiet havde
det svært med, at ordningen brød med lighedsprincipper i dansk sociallovgivning.
Som CD’s Arne Melchior lidt syrligt påpegede, stod lighedsprincippet ellers normalt
23
”Hvor ofte har vi ikke, ja næsten trukket lod
om, hvem af de to borgerlige partier vi ville
have med i et samarbejde? Bare en antydning til ét af dem om, at det andet var med i
et lovgivningsarbejde, gjorde straks viljen
hos det første til at erstatte partneren øjensynlig.”
lancerede den igen og igen over for de folketingsudvalg, som skulle diskutere forslaget mellem behandlingerne. I såvel udvalgenes som Arbejdsministeriets arkiv kan
man finde mere end 300 spørgsmål fra mere
eller mindre kritiske folketingspolitikere.
Det var spørgsmål om de store linjer og
især om små kryptiske emner som beskæftigelsespolitikken i Portugal. Der var ikke
mange sten uvendt, og man kan næsten få
fornemmelsen af, at nogle politikere søgte
at obstruere vedtagelsen med deres mange
spørgsmål (som arbejdsministeriet var forpligtet til at besvare). Desuden er der mange
henvendelser fra faglige organisationer. Fra
arbejdsgiverne, fordi de frygtede udgifter
og manglende arbejdskraft, og fra lønmodtagerne, fordi de skulle sikre lige deres
medlemmer. Samlet kan man sige, at ingen
af disse henvendelser reelt fik nogen indflydelse på loven. I sidste instans blev reformen vedtaget af et solidt flertal bestående af Socialdemokratiet, Venstre, Det radikale Venstre, CD og SF. De konservative,
Fremskridtspartiet og Retsforbundet stemte
imod.
Med alliancen mellem Socialdemokratiet
og Venstre, var modstanderne og kritikerne
af efterlønsordningen reelt sat skakmat,
allerede inden spillet gik i gang. Tager man
et historisk tilbageblik, så ligner vedtagelsen af efterlønsordningen således en række
af de forudgående større velfærdsreformer.
Som med fx folkepensionen 1956, skoleloven af 1958 og indførelsen af den fulde
folkepension i 1964, blev en borgerlig
modstand brudt, og Venstre valgte samarbejdet med Socialdemokratiet og deraf
følgende indflydelse på bekostning af en
borgerlig alliance. Så igen i 1978 befandt
Det konservative Folkeparti sig pludselig
på sidelinjen i dansk politik og kunne bare
se til, mens reformen blev gennemført. Det
radikale Venstres ordfører kunne drillende
under 2. behandlingen fastslå, at jalousien
mellem de to store borgerlige partier var et
mægtigt våben for deres modstandere:
Hvem vandt?
”Efterlønnen er i hus,” konstaterede SID’s
Fagbladet den 25. november 1978. Det
forslag, som Folketinget havde vedtaget, lå
godt nok noget fra det forslag, SID havde
fremsat tre år tidligere. Det gælder både
med hensyn til forslagets indhold og motivering. Men en sejr kan man jo altid bruge.
Og selvom SID ikke fik sin oprindelige
vilje, så var efterlønnens gennemførelse
først og fremmest en sejr for den socialdemokratiske arbejderbevægelse. Efterlønnen
havde stor symbolsk betydning i datiden.
Det var et reelt socialt fremskridt, som i lige
linje fortsatte den række af socialpolitiske
reformer, som velfærdsstaten består af. En
symbolværdi som blev af så meget større
betydning, da Danmark kort efter fik et helt
ti år med borgerlige regeringer.
Det er svært at tegne et præcist billede af
befolkningens holdning til efterlønsreformen. Set fra i dag kan man naturligvis konstatere, at det var en succes for så vidt, at
langt flere end forventet tog imod tilbuddet.
En Observa-undersøgelse – publiceret i
Jyllands Posten 17. juni 1978 – viste også
en meget positiv modtagelse af efterlønsordningen som en beskæftigelsespolitisk
reform. Den blev klart foretrukket frem for
andre beskæftigelsesfremmende foranstaltninger som fx offentligt løntilskud til ansættelse af langtidsledige, en uges ekstra
ferie eller en ordning med et halvt sabbatår
hvert femte arbejdsår.
Den store succes blev også efterlønsordningens store problem. Allerede få måneders efter lovens ikrafttræden var det tydeligt, at skønnet på 17.000 efterlønnere i
1979 var en vild undervurdering. Der var
24
ganisationer, en lang række af fremtrædende politikere og så videre har argumenteret
for efterlønsordningens trimning, tilpasning, udfasning eller afvikling. Efterlønnen
er ellers siden dens ikrafttræden i 1979 blevet revideret i flere omgange. Allerede i
1980 blev kravet om medlemskab af en akasse strammet, så man skulle have været
medlem i 10 ud af seneste 15 år. I 1987
blev den laveste sats afskaffet. I 1992 blev
der gennemført en række ændringer. Blandt
andet blev a-kassekravet endnu en gang
strammet (20 års medlemskab seneste 25
år), og der blev åbnet for, at man ved at
indtræde senere (som 63-årig) ville kunne
fastholde den høje ydelse, indtil de 67 år,
og endelig i 1995 blev der åbnet for delefterløn. Med de gradvise stramninger af kravet om medlemskab af a-kasser blev forsikringselementet i ordningen styrket. Men
efter den dramatiske revision i 1998 blev
politikerne mere tøvende. Når nogen i dag
siger ”efterlønsreform”, tænker man på lektien fra 1998 – og ikke på reformen i 1979..
nærmere tale om tre gange så mange. Dermed skred jo også de økonomiske rammer
for ordningen – og da arbejdsmarkedets
bidrag var fastsat for tre år, måtte staten
bære den større del af byrden. Ordningen
har siden hen været en succes – og en udgift
for statskassen. Det åbnede hurtigt for kritik. Allerede i en Venstreplan (”Nu skal der
styr på de offentlige udgifter”) fra 1980
ønskede partiet, at efterlønsordningen, som
oprindelig tænkt, netto skulle betales af
arbejdsmarkedets parter. De borgerlige partier arbejdede derfor i 1980’erne med at
udvikle alternativet delpension. En ordning
som skulle muliggøre en fleksibel og gradvis overgang fra arbejde til pension. På
grund af den lavere ydelse blev ordningen
dog aldrig nogen stor succes. Siden har
også økonomer stået på nakken af hinanden
for at påpege, at efterlønnen er for dyr og
uhensigtsmæssigt betyder, at pensionsalderen i dagens Danmark nærmer sig de 61 år.
Velfærdskommissioner, Finansministeriet,
de økonomiske vismænd, de politiske partiers ungdomsorganisationer, arbejdsgiverorKlaus Petersen, Syddansk Universitet
25
Carl Marklund
Begreppet social ingenjörskonst i amerikansk och svensk genomlysning.
Några nedslag i debatten kring politik, samhälle och vetenskap i Sverige
och USA vid 1930-talets mitt.
Uppsats presenterad vid Svenska historikerdagarna, Uppsala, 22–24 april, 2005.
sumentkooperationer, den var också landsbygdens, ”forn-Sveriges”, många oordnade
och spontant uppvuxna samhällen, vilka
funktionalisterna med ett kollektivt öknamn
kallade ”Klondike”, halvt överlägset, halvt
förskräckt. Nu-Sverige kopplades i sin tur
till A-Europas – Västeuropas – sprudlande
storstäder med sina överflödande utbud av
nöjen, arbeten och resor, medan fornSverige associerades med B-Europas – Östeuropas – fattiga och efterblivna jordbrukarrepubliker. Det var visserligen AEuropas modernitet som skulle accepteras,
men inte vilken modernitet som helst, allra
minst någon Moderna Tider (1934)- eller
Guldfeber (1925) – modernitet à la Charlie
Chaplin. Med det vetenskapsbegrepp som
gradvis kom att dominera i början av förra
seklet, präglat av empirism och objektivism, framstod rationaliseringsprocessen
som ganska irrationell till helheten, om än
rationell till delarna. Något ytterligare krävdes alltså för att säkra modernitetens frammarsch – eller den nationella kulturens
överlevnad. Moderniteten och dess motsats
– ”den föreliggande verkligheten” – skulle
båda accepteras – ”endast därigenom har vi
utsikt att behärska den, att rå på den för att
förändra den och skapa kultur som är ett
smidigt redskap för livet” (acceptera, 1934:
198). Kort sagt, vetenskapens reglementerade inflytande på moderniseringsprocessen
framstod inte såsom självklar under mellankrigstiden på samma sätt som den kan
göra det för oss, än mindre var dess goda
påverkan given, ens för modernitetens
främsta förkämpar. Det fanns av allt att
döma en rätt kraftigt upplevd klyfta mellan
vetenskap och samhälle, mellan rationell
och irrationell modernitet, mellan vardagens begränsningar och vetenskapens möj-
Inledning
Att vetenskapen har inverkat avgörande på
samhällsutvecklingen kan väl idag anses
som höjt bortom allt tvivel, liksom att detta
skett på både gott och ont. Samma ambivalens tycks ha återfunnits under mellankrigstiden, då såväl framstegsoptimister som
kulturpessimister kunde enas i föreställningen om det vetenskapliga framsteget
som den moderna tidens kännetecken – och
därmed även framtidens. En av dåtidens
stora frågor rörde huruvida vetenskapen
skulle kunna kanalisera sin påverkan på ett
ansvarsfullt sätt. Medan kulturpessimisterna
typiskt sett härledde massamhällets mångahanda problem till moderniteten själv, inbegripet det nya vetenskapsidealet, såg
framstegsoptimisterna
den
moderna
vetenskapen som en del av lösningen.
Skulle inte vetenskaplig data, planering och
systematik till exempel kunna bidra till att
reducera
moderniseringens
mänskliga
kostnader och samtidigt säkra dess
samhälleliga
vinster?
Skulle
inte
vetenskapen rent av kunna fungera som en
motvikt till den skröpliga politiken, som i
en tid av föregiven samhällsupplösning
föreföll allt mer dominerad av olika
särintressen? Och i så fall, hur skulle den
kunna göra det och vilka skulle bli konsekvenserna – för politiken, för samhället
ochMed
för vetenskapen
sådana frågeställningar
själv?
insmög sig
paradoxalt nog en viss form av tvivel i den
tidigare ganska blinda tilltron till framsteget. För att låna en bild från programskriften acceptera (1931) – ett av modernismens
främsta uttryck i Sverige – var moderniteten inte bara ”nu-Sveriges” funkis och kon26
hällsvetare valde i sina försök att karaktärisera det amerikanska samhället hösten
1934. Snarare fanns det en mycket utbredd
misstro till den amerikanska civilisationens
överlevnadsförmåga, särskilt som den för
många föreföll hopplöst antikverad i förhållande till den nya tidens krav på ”cooperation” istället för ”competition”, på ”collectivism” snarare än ”rugged individualism” –
eller ”ragged individualism” som filosofen
och pedagogen John Dewey i ett annat sammanhang valde att kalla denna grundbult i
den amerikanska självförståelsen. Det var
inte bara den akuta ekonomiska krisen som
stämde dessa sociologer till eftertanke. Nej,
hela det amerikanska samhället verkade stå
inför en kris i bemärkelsen ”kritisk vändpunkt”: en massiv omvärdering av livsstilar, prioriteringar och värderingar tycktes
stå för dörren.
ligheter, en spänning som framtvang kravet
på en ”acceptans”.
Jag tänkte idag tala litet grand om människor som intresserade sig för hur man skulle
kunna överbrygga denna klyfta, närmare
bestämt de som diskuterade möjligheterna
till ett slags rationalisering av rationaliseringsprocessen om man så vill. Jag har valt
att titta på debatten kring förhållandet mellan samhällsförändring och samhällsplanering i Sverige och USA under det krisdrabbade 1930-talet, två länder som ibland har
framhållits som exempel på såväl ”framgångsrik” modernisering som på kulturer
som mytologiserat just denna sin egen
framgång (se Arvidsson i Almqvist &
Glans, 2001; Musial, 1998; Ruth, 1985).
Frågor för sociologin?
Efter fem långa år av ekonomisk och social
kris, samlades hösten 1934 tjugotre av tidens mest framstående amerikanska sociologer för att diskutera sådana frågor som:
•
•
•
•
Kulturell eftersläpning och social harmoni
Inspirerade å ena sidan av framväxande
kunskap inom industrisociologi, opinionsmätningar, personal management, socialpsykologi, tidsstudier och mycket annat, å
andra sidan av civilisationskritiska analyser
á la Freud, Husserl och Spengler föreställde
de sig att den tidigare (relativa) sociala
harmonin slutligen brutits i det moderna
Amerika, att ”the frontier” var uppnådd och
att landet nu saknade den ventil som så
länge gjort det möjligt för amerikanerna att
utan större sociala kostnader hänge sig åt
”cut-throat capitalism”. Under trycket av
kapitalismens svängningar framstod fascism, kommunism och teknokrati som
högst verkliga hot för den amerikanska demokratin. Inte så få såg med blandad oro
och beundran på utvecklingen i Tyskland,
Italien och Sovjetunionen och spådde något
likande i USA om inte Roosevelts New
Deal snart bar frukt. USA måste lyckas
navigera mellan ”social revolution” å ena
sidan och ”laissez-faire collapse” för att
kunna återskapa sin sociala harmoni. Un-
”What is the role of sociology in
current social reconstruction?
“What are the sociological implications of the New Deal?”
“What is the place of sociology in
the federal government?”
och sist men inte minst “What is the
matter with the sociologists?”
Några veckor senare var det dags för det
amerikanska sociologförbundet, American
Sociological Society (ASS) att hålla sitt
årliga möte i Chicago, där 15 likaså prominenta sociologer – varav två redan deltagit i
det förra mötet – diskuterade problem som
hörde till The Human Side of Social Planning. Tillsammans hoppas jag att dessa två
samlingar av texter kan ge en ganska god
överblick av tonläget inom den amerikanska samhällsvetenskapliga diskussionen vid
denna tid.
Vad sade man då? Ja, ”framgångsrik” var
knappast det första epitet som dessa sam27
olika former.
Ogburn kom sedermera själv att ta avstånd från sina mer entusiastiska uttolkare,
men den intellektuella kraften i hans tes
översteg hans egen modererande stämma,
och med ytterst få undantag var de amerikanska sociologer och socialstatistiker som
jag tittat på rörande ense om behovet av
”readjustment” för att styra Amerika ut ur
krisen samt odelat positiva till ”planning”
som det mest lämpliga instrumentet härför.*
Däremot skilde de sig avsevärt i synen på
sociologins och sociologens roll i denna
process. Fyra olika förhållningssätt låter sig
utskiljas. Å ena sidan fanns det en minoritet
som upprätthöll ett strikt krav på objektiv
vetenskaplighet och som därför förklarade
det omöjligt för sociologer att bidra till ”the
current reconstruction” annat än på det sett
de redan gjorde: genom att samla data, analysera fakta, formulera lagar och – möjligtvis – presentera dessa för en bredare publik.
”Social planning” – underförstått ett slags
tillämpad sociologi – var ett uppdrag för
politiker och sociala grupper att själva att ta
hand om. Vidare fanns det de som menade
att sociologin i princip kunde bidra, men att
den helt enkelt inte nått tillräckligt långt,
vetenskapsteoretisk sett, för att kunna utveckla en tillämpad gren bortom rent
kvacksalveri. Till dess skett skulle varje
försök att tillämpa sociologi – vare sig man
kallade det ”social planning” eller ”social
engineering” – riskera att leda till oönskade
eller i varje fall oplanerade resultat, och på
så vis knappast skilja sig från den medeltida
alkemins och astrologins förhållande till
dantaget är betecknande: när E. B. Reuter
från University of Iowa ber att få reservera
sig från såväl den allmänna diagnosen som
de rekommenderade recepten är det med
motiveringen att han – för sin del – säger
sig uppfatta såväl den ekonomiska krisen
som dess sociala återverkningar som normala inslag i det kapitalistiska systemet,
och som sådana något man får ta.
Men än mer än spenglerianska undergångsprofetior – vilka den inflytelserike
amerikanske historikern Charles Beard för
övrigt avfärdade som ”majestätiskt nonsens” – så genomströmmades de amerikanska sociologerna av föreställningen om
”cultural lag” – kulturell eftersläpning. I
detta begrepp – myntat av William F. Ogburn 1922 och senare vida använt, bl.a. av
Gunnar Myrdal – rymdes föreställningen att
den tekniska och vetenskapliga utvecklingen under det senaste seklet sprungit ifrån
den kulturella, politiska och sociala ordningen och att människors vardagsliv därmed rubbats. En stor del av de sociala problem som kommit att mer och mer uppmärksammas sedan 1890-talets progressiva
epok kunde nu beskrivas som resultatet av
bristande anpassning eller felanpassning –
”maladjustment” med ett ord.
Att äta kakan och ha den kvar
Med denna föreställning om en obalans i
utvecklingen blev det möjligt att föreställa
sig en vetenskapligt hållbar motivering för
”social reconstruction” – social återuppbyggnad – för att Amerika skulle kunna
möta den moderna utmaningen. Detta begrepp tycks ha avspeglat ett slags interventionism i amerikansk språkdräkt med målet
inställt på att dels organisera rätt sorts anpassning – ”readjustment” –, dels att åstadkomma social harmoni i det splittrade amerikanska samhället – mellan olika raser och
klasser, mellan stad och land, mellan arbetare och arbetsgivare –, dels att motverka
politisk radikalisering, kulturell polarisering
och en eventuell tendens till totalitärism i
*
Märkbart få var de röster som vid denna tid –
mitten av 1930-talet – hävdade samhällsplaneringens totala omöjlighet. I andra sammanhang argumenterade visserligen Hans Morgenthau och Pitirim
Sorokin mot idén om en effektiv social planering.
Bådas huvudargument var i princip att mellanmänskliga och inommänskliga förhållanden är underdeterminerade till den grad att det är omöjligt att
med någon vetenskaplig säkerhet kunna förutsäga
vare sig det ena eller det andra.
28
Eliot från Northwestern University uttryckte sig, d.v.s. att kombinera vetenskaplighet
med samhällelig effektivitet. Enligt denna
grupp fanns det visserligen en motsättning
mellan att ta fram beslutsunderlag för politiker, dra upp handlingsprogram och övertyga om dessas riktighet, vilket förvisso
främst borde vara ett jobb för lobbyister,
socialarbetare och politiker, och att som
vetenskapsman ta fram objektiva fakta om
samhällets lagbundenheter. Däremot fanns
det en paradox som komplicerade denna
uppdelning: en strikt vetenskaplig sociologi
måste kunna tillåtas att experimentera, något som med nödvändighet skulle innebära
samhälleliga effekter. Politiker skulle
komma att i allt större utsträckning efterfråga vetenskaplig ledning i sitt arbete, med
eller mot sin egen vilja som en följd av den
allmänna opinionen, vilket också skulle öka
behovet av samhällsexperiment. I det perspektivet fanns det ingen anledning för sociologer att neka samhälleliga funktioner,
särskilt inte som ekonomer gladeligen experimenterade med samhällsekonomin – med
känt resultat. Däremot var det inte frågan
om någon slags teknokratisk utopi. Morgondagens nödvändiga samhällsplanerare –
”social planners” – skulle komma att rekryteras bland dagens samhällsvetare, men
svara mot mål satta av folkvalda politiker.
Dessa ”social planners” skulle sedan i sin
tur vara beroende av ”social engineers” för
samhällsvetenskaplig data, inhämtad genom
experiment på fältet. Denna klarifikation till
trots förblir ”social planning” dock av allt
att döma en rätt dimmig kategori, då det
inom den här gruppen av amerikanska sociologer är vanligt att se på ”social planning”
som en naturlig process, i vilken det amerikanska samhället redan befinner sig. Så är
till exempel en ökad organisationsgrad
inom näringslivet, inom kyrkorna, inom
sportväsendet, alla något slafs exempel på
en allmän tendens till ”social planning”,
medan New Deal-programmet å sin sida
endast sällan anses nå upp till kriterierna
dagens moderna kemi och astronomi. Vänta
och se var deras melodi.
Dessa minoritetsröster fick skarpt mothugg från en annan minoritet, nämligen de
som i likhet med L. L. Bernard ansåg att
varje forskningsuppgift svarar mot en samhällelig förväntan, antingen forskaren vill
detta eller inte, eftersom forskaren befinner
sig i sitt samhälle och att forskning – liksom all annan mänsklig aktivitet – är social.
Och tur är väl det, menade till exempel H.
C. Brearley, annars skulle ju sociologerna
endast kunna jämföras med kejsar Nero,
som enligt legenden stod och spelade fiol
medan Rom brann. Ironin fullkomligt dryper när Arthur Lee Wood föreslog att dessa
”hard sociologists” med fördel skulle kunna
dra sig tillbaka från vardagslivets sociologiska arbetsuppgifter och upprätta en slags
särskild ”sektion för socialt pedanteri” –
inom American Sociological Society får
man förmoda –, från vars elfenbenstorn de
skulle kunna ägna sig åt att utforska mänsklighetens dumhet, deras kollegers i synnerhet. Om de senares ansträngningar skulle
misslyckas skulle dessa pedanter, för den
händelse de överlevt, kunna stiga ned och
börja utexaminera ruinerna efter syndafloden. Det slutliga argumentet från denna
minoritet av sociologer var alltså att sociologin, liksom alla andra vetenskaper, i sin
egenskap av samhällelig verksamhet också
har ett samhälleligt uppdrag och därmed
också ett socialt ansvar att vara konstruktiv
till det bästa av sin förmåga. För denna
grupp sociologer väger av allt att döma kravet på vetenskaplig objektivitet lätt när det
är så uppenbart vad folkflertalet vill ha i en
tid av kris: ekonomisk trygghet och social
säkerhet. Om sociologin har någon tilltro
till sig själv som vetenskap bleve det ju
omoraliskt att undanhålla folket och politikerna dess rön.
Här är det intressant att observera att
majoriteten av de sociologer som jag undersökt fann att ”det skulle vara möjligt att äta
kakan och ha den kvar” som Thomas D.
29
cial engineering” och ”social planning” så
använder sig Myrdalarna vid denna tid av
begrepp som poängterar den politiska snarare än vetenskapliga komponenten i det
nya förhållningssättet (jfr ”ny radikal socialpolitik”, ”ekonomisk teknologi”, ”pragmatisk socialpolitik”, ”produktiv socialpolitik” och ”profylaktisk socialpolitik”). Vad
jag kunnat finna är det först i och med Alva
Myrdals Nation and Family (1941), senare i
svensk översättning som Folk och familj
(1942), som begreppet ”social ingenjörskonst” används av någon av dem, för att
sedan få en fylligare metodologisk utarbetning i ett appendix till Gunnar Myrdals An
American Dilemma (1944). Deras senare
användning av begreppet ”social ingenjörskonst” tycks därmed främst ha haft angloamerikansk publik. Kanske är också ursprunget att härleda hit. En annan intressant
skillnad är den relativa betydelse som de
amerikanska sociologerna tillmätte frågan
om sin egen position i förhållande till samhället och politiken, dels såsom objektiva
vetenskapsmän, dels såsom engagerade
politiska rådgivare. Denna motsättning förefaller inte särskilt betydelsefull för makarna Myrdal, som av allt att döma verkar
ha ansett frågan tillräckligt utredd i Gunnar
Myrdals Vetenskap och politik i nationalekonomien (1930), i vilken Gunnar förklarade att vetenskapen kan anpassas till såväl
politikens som vetenskapens krav om man
förmår att förtydliga sina värdepremisser
vad gäller sådana spörsmål som inte kan
ges vetenskaplig utredning, nämligen de
politiska grundfrågorna, som vilar på olika
värderingar. Ytterligare skillnad ligger i att
det är staten som är den tilltänkta aktören
Kris i befolkningsfrågan (1934), medan de
amerikanska sociologerna i de flesta fall
tänker sig en rationalisering av samhället
från botten-upp, genom ökad organisering
av samhällsintressena. Myrdalarna tycks
inte se den experimentella sidan av en ”ny
radikal socialpolitik” som alltför problematisk, tvärtom skulle Gunnar Myrdal senare
för ”social planning”.
Samma år som dessa höjdare inom den
amerikanska samhällsvetenskapliga forskningen tog sig an frågan om samhällsplaneringens vara eller icka vara utkom i Sverige
Gunnar och Alva Myrdals mycket uppmärksammade debattbok Kris i befolkningsfrågan (1934), som i mångt och
mycket har blivit emblematisk för bilden av
den svenska sociala ingenjörskonsten. I en
rad arbeten och artiklar angående arbetslöshetsproblemet och bostadsbristen hade
Gunnar Myrdal tidigare under 1930-talet
lanserat termerna ”ekonomisk teknologi”,
”produktiv socialpolitik”, ”profylaktisk
socialpolitik” och ”ny radikal socialpolitik”
för att legitimera en ny, närmast ekonomistisk attityd i socialpolitiska frågor. Hans
betoning av de ekonomiska aspekterna av
dessa problem kontrasterar ganska markant
mot de amerikanska sociologernas tydligt
översocialiserande perspektiv. För Gunnar
och Alva Myrdal var det som bekant befolkningsfrågan som stod i centrum. De
efterlyste – och fann – det samhällsekonomiskt sett mest effektiva och rationella sättet att lösa detta problem, vilket efter en
rationell och statistik-tyngd analytik resulterade i ett detaljerat, välgenomarbetat program för en ny familje- och befolkningspolitik som skulle anpassa den svenska familjen till att lätt och ledigt möta den moderna
tidens krav. I så måtto är likheterna stora
mellan vad de amerikanska sociologerna
efterlyste och vad Myrdals gjorde. Till
skillnad från deras makroanalyser koncentrerade sig dock makarna Myrdal på ett specifikt, välavgränsat problem, kring vilket
det inte bara finns tillgängliga data, utan
även ett slags konsensus. Hänvisningarna
till krisen, i egenskap av gyllene tillfälle
eller tvingande nödvändighet, är också
mycket mindre uttalade än hos Myrdals än
hos de amerikanska socialvetenskapsmännen. Vid en kontrastering av det amerikanska materialet och Myrdalarna slås man också av att medan amerikanerna talar om ”so30
jörens entré på scenen. Kan det paradoxalt
nog vara så att en högt uppdriven professionalisering av samhällsvetenskapen i
USA vid denna tid försvårade dess samhälleliga tillämplighet och motiverade lanseringen av en social ingenjörskonst, medan
dess låga grad av professionalisering i Sverige vid samma tid kan ha öppnat möjligheter en sådan social ingenjörskonst förutan?
Det förefaller i alla fall rimligt att poängtera
att den sociala ingenjörskonsten som begrepp verkar både ha haft olika förutsättningar och olika funktioner i Sverige respektive USA. Det återstår att se vad detta i
slutändan kan ha berott på. Skillnader vad
gäller den ekonomiska krisen, den politiska
begreppskulturen, de administrativa, akademiska och politiska institutionerna och
slutligen maktförhållandet mellan de olika
politiska aktörer i de olika länderna kan ha
varit avgörande. I vilket fall hoppas jag att
denna observation om den upplysta sociala
ingenjörskonstens föga upplysta innebörder
kan bidra till en förnyad diskussion av förhållandet mellan vetenskap och samhälle i
båda dessa, sedermera så ”framgångsrikt”,
moderniserade länder.
under 1940-talet skriva om ”Sverige – mitt
laboratorium” och Alva Myrdal kom att
betona hur hon redan utprovat en ”konstruktiv social ingenjörskonst” i Sverige
som hon ansåg som särskilt lämpat för detta.
Avslutningsvis kan sägas att – utifrån det
här undersökta materialet – förefaller makarna Myrdal och majoriteten av de amerikanska sociologerna ha funnit olika sätt att
ta sig förbi dilemmat med vetenskaplig objektivitet och samhällelig effektivitet. Medan man i USA föreställde sig ett mellanled
mellan vetenskap och samhälle i form av
sociologiskt utbildade ”social engineers”
och ”social planners” tycks tydliga värdepremisser ha räckt för Myrdalarna. Uttrycket en ”ny radikal socialpolitik” kan tänkas
antyda att ett slags politiskt primat för Myrdalarnas del. De amerikanska sociologerna
å sin sida dominerades av ett vetenskapligt
primat, ett förhållande som också reflekteras i deras sätt att närma sig de samtida
samhällsproblemen. Ett föga omstritt förvetenskapligande av politiken i Sverige kontrasterar mot ett högst omdebatterat försök
till politisering av vetenskapen i USA, där
det senare nödvändiggör den sociala ingen-
Carl Marklund, European University Institute, Florens
31
Konferenser & seminarier
Politics of Participation – Focus on the ”Third Sector”
University of Helsinki, Finland. August 25–
27, 2005
of democratic participation and civil society
development trends in the Eastern European
societies.
The conference organisers issue a call for
papers addressing the following themes in
contemporary and historical perspective:
- Shifting partnerships and tensions between the state, market and civil society;
- Changing contents, forms and agents of
participation on the ‘third sector’;
- The relationship between non-profit and
for-profit sectors;
- Various forms of citizenship – social,
political, consumer, entrepreneurial, corporate;
- Links between the traditional and emergent frameworks of political and popular
participation;
- How have the public authorities responded to the lowering level of participation?
Call for Papers
The conference will be organised by the
Centre for Nordic Studies (CENS) at the
Renvall Institute for Area and Cultural
Studies in collaboration with the Network
on European Voluntary Associations, the
EU-funded project on Consensual Political
Cultures of the Small West European States
and the research project Spaces of Democracy: Representation, Citizenship and the
Public Sphere, funded by the Academy of
Finland.
Keynote speakers
Prof. Risto Alapuro, University of Helsinki, Finland
Ass. Prof. Oleg Kharkhordin, European
University, St. Petersburg, Russia
Ass. Prof. Filip Wijkström, StockholmSchool of Economics, Sweden
Prof. Annette Zimmer, Westfälische
Wilhelms-Universität, Münster, Germany
Papers from all fields of social sciences
studying the above themes in empirical and
theoretical, in current and historical perspective are warmly welcome. The precise
titles of the workshops will be decided according to the themes of submitted proposals. The deadline for the paper abstracts
(max. 500 words) is June 8, 2005 and for
the completed papers August 15, 2005. Please send the abstracts and the papers to
[email protected]. The second call
for papers including all relevant practical
information concerning travelling, accommodation, daily schedules etc. will be published
at
the
website
(www.helsinki.fi/project/eva) in May 2005.
The conference is free of charge. Articles
based on a selection of the conference papers will be processed into an anthology.
Decreasing level of citizen participation in
the established political system has lately
been pointed out as a major legitimacy
problem for the principles of democratic
governance. Simultaneously, distinguishing
between the domains of state, market and
civil society has become increasingly difficult. By the title Politics of Participation
the organisers aim to draw attention to the
shifting forms, contents, agents, and institutions of popular participation and joint action in the contemporary and modern context. The focus is on the processes taking
place on the multifaceted ‘third sector’. The
topic is approached in a wider European
context, including also the emergent forms
32
Recensioner & notiser
Mellan tillväxt och trygghet
Jenny Andersson, ”Mellan tillväxt och
trygghet: Idéer om produktiv socialpolitik i
socialdemokratisk socialpolitisk ideologi
under efterkrigstiden”, Acta Universitatis
Upsaliensis, Uppsala 2003
är detsamma, hur förstå socialdemokratin,
men lösningen förläggs bortom dagspolitikens besvikelser och förhoppningar och
förankras i ett långsiktigt historiskt perspektiv som fångar in hela efterkrigstiden.
Vad menas egentligen med att socialdemokratin har förändrats, att den inte längre är
vad den har varit, eller att den har övergivit
sin traditionella socialpolitiska ideologi?
Andersson är inte den förste att gripa sig
an dessa frågor. Prominenta samhällsvetare
som Anthony Giddens, Gøsta EspingAndersen och Paul Pierson finns redan på
banan med inflytelserika analyser. Men där
dessa digniteter tenderar att betrakta socialdemokraternas socialpolitiska skiften som
en anpassning till nya och tvingande strukturella omständigheter lanserar Andersson i
stället en diskursiv analys som förlägger
förklaringsbördan på aktörerna själva och
hur de har begreppsligjort denna upplevda
materiella förändring. Hur har socialdemokratin i Sverige hanterat relationen mellan
tillväxt och trygghet i sin socialpolitiska
ideologi? – det är bokens grundfråga.
Teoretiska referenspunkter är tyske begreppshistorikern Reinhart Koselleck,
postmarxister som Chantal Mouffe, Ernesto
Laclau och Stuart Hall, samt den amerikanske statsvetaren Peter Hall. Gemensamt
för dessa teoretiker (det finns mycket som
skiljer) är att de förstår politik som en kamp
om ”problemformuleringsprivilegiet”, eller
vad Andersson väljer att kalla auktoritativ
kunskap. Den traditionella historieskrivningens rationella och entydiga subjekt och
den klassiska sociologins klasser, intressen,
maktresurser, institutioner och mobilisering
ersätts med en postmodern terminologi av
symboler, begrepp, språk och metaforer.
Andersson följer denna kunskaps- eller
Det ser dystert ut för den tidigare så mäktiga skandinaviska socialdemokratin. I Danmark och Norge regerar sedan länge borgerliga minoritetsregeringar med stöd av
populistiska eller nationalistiska partiformationer. I bägge länderna tycks avståndet
till makten öka efter varje val. I Sverige är
Göran Persson statsminister för en socialdemokratisk regering. Men det folkliga
mandatet är svagt och i opinionsmätningarna växer de borgerliga partiernas så kallade
”Allians för Sverige”. Nästa val i Sverige
2006 blir en öppen affär.
Frågan är hur socialdemokratins försvagning och förändring kan förklaras. Debatten
saknar inte uppslag. Vissa betonar övergripande omständigheter: ekonomins globalisering, åldrande och heterogena befolkningar, den europeiska integrationen, en
växande medelklass som tröttnat på
socialdemokratiskt ”översitteri”. Andra
uppmärksammar socialdemokratin som
sådan: urholkade maktresurser, visionsbrist,
svekfulla
och
maktfullkomliga
”sossepampar”.
Socialdemokraternas
politik, menar man, regleras i allt högre
grad av nationalekonomiska villfarelser,
principlösa
mediemanipulationer
och
pragm
En originell
atiska maktsträvanden.
och uppslagsrik infallsvinkel
i denna debatt finner man i uppsalahistorikern Jenny Andersson avhandling (2003)
Mellan tillväxt och trygghet: Idéer om produktiv socialpolitik i socialdemokratisk
socialpolitisk ideologi under efterkrigstiden
(Acta Universitatis Upsaliensis). Problemet
33
genomförd och det teoretiska perspektivet
konsekvent tillämpat. Det handlar också om
en koncentrerad framställning som varken
tyngs av överlastade teorikapitel eller överdrivet materialredovisande. Anderssons
fokus på politikens svårfångade dimensioner, som makten över samtalet, är ofta helt
frånvarande i äldre forskning. Likaså den
ambivalens och osäkerhet som karakteriserar socialdemokratins program- och politikutveckling på centrala politikområden.
Därmed inte sagt att analysen är invändningsfri. Till exempel hade den vunnit på
en diskussion kring relationen mellan ideologisk och institutionell förändring. Flertalet undersökningar visar att denna relation
har komplicerats de senaste decennierna.
Socialpolitiken har visat sig lättare att bygga upp och expandera än att skära ner och
omstrukturera. Detta får konsekvenser för
de socialpolitiska debatter som Andersson
undersöker, men väcker också frågor kring
själva undersökningsobjektet. Vad för slags
förändring är det egentligen som studeras?
Det är också svårt att frigöra sig från
tanken att 1960- och 1980-talens socialdemokrater ägnar sig åt olika saker. Vilka
problem av politisk och teoretisk art infinner sig när socialdemokraternas inflytande
ökat och deras identifikation utsträckts till
det omgivande samhället – när den sociala
terrängen inte längre är extern och orörd,
utan intern och upptrampad, och bär spår av
deras egen märkyxa? Även om Andersson
betonar kontinuiteten i socialdemokratins
socialpolitiska ideologi, den dynamiska
relationen mellan tillväxt och trygghet, tenderar hennes teoretiska perspektiv att skyla
över dynamiken i den period hon studerar.
En relaterad fråga handlar om förändringens drivkrafter. Det gäller inte minst de
politiska aktörer eller ”kunskapsgrupper”
som uppträder i de socialpolitiska sammanhang som Andersson intresserar sig för.
Emellanåt kan det vara svårt att finna något
svar på frågan om vad som vägleder dessa
aktörer, varför de deltar i den offentliga
tolkningskamp genom tre distinkta socialpolitiska faser: Tage Erlanders starka samhälle under 1950- och 1960-talen, 1960och 1970-talens vänstervåg, och 1970- och1980-talens så kallade ”tredje väg”.
I det starka samhället uppfattades relationen mellan trygghet och tillväxt som
positiv eller ömsesidigt förstärkande. Socialpolitik var en investering, inte bara i människors välfärd, utan även i de välståndsskapande krafterna. Detta positiva samband, med rötter tillbaka till 1930-talets
krispolitik, utmanades med tiden av 1960talets vänsterkritiker. Högre tillväxt, menade dessa, ledde inte till mer social trygghet
utan snarare till mer armod och utslagning.
Denna tillväxtkritik ställdes sedan på
huvudet av företrädarna för 1980-talets
”tredje väg”. Nu var det tryggheten som i
allt högre grad kom att uppfattas som en
belastning eller hämsko på ekonomin. I
denna tolkningsram tillhör socialpolitiken
nationalbudgetens minuskonto och kan endast rättfärdigas i den utsträckning som den
inte kommer i konflikt med marknadens
principer. Vad vi får följa i Anderssons
avhandling är alltså en förändring i socialdemokratins socialpolitiska tänkande, från
optimism och framtidstro, över missnöje
och frustration till pessimism och realism.
Det är lätt att läsa detta som en tragisk
rörelse mot slutlig katharsis, hur ungdomens lidelser läggs på hyllan till förmån för
en mogen insikt om verklighetens inneboende begränsningar. Men detta vore att förstå Andersson fel. Avgörande i hennes perspektiv är snarare att det handlar om tre
likställda tolkningsramar, tillkomna i skilda
historiska kontexter som resultat av centrala
kunskapsproducenters makt att definiera
auktoritativ kunskap. Det finns varken teoretiska eller empiriska samband mellan tillväxt och trygghet, endast mer eller mindre
inflytelserika försök att konstruera detta
samband utifrån bestämda perspektiv.
På det hela taget rör det sig om en intressant och idérik avhandling. Analysen är väl
34
att Anderssons framställning borde vara av
stort intresse för alla som intresserar sig för
den svenska och skandinaviska socialdemokratin. Den politiska historieskrivningen
i Sverige har länge saknat en exponent för
den ”lingvistiska vändningen” som på allvar vågar utmana samhällsvetarnas makt att
lägga fast skarpa ”tolkningsramar” och definiera vad som är ”auktoritativ kunskap”.
debatten, varför de söker social förändring
och socialpolitiska reformer? Vad som tidigare var en politisk kamp där entydiga intressen stred för bestämda målsättningar
blir hos Andersson en tolkningskamp där
konturlösa intellektuella formationer träter
om innehållet i olika nyckelbegrepp. Politiken riskerar att tappas på innehåll.
Mina invändningar skall inte skyla över
Urban Lundberg, Institutet för framtidsstudier, Stockh0olm
Kommunen som arena för social förändring – en vemodig blick på 1940talet
Ulla Ekström von Essen. ”Folkhemmets
kommun. Socialdemokratiska idéer om
lokalsamhället 1939–1952”. Stockholm:
Atlas (2003)
mod reflektera över dagens situation. Genom lagstiftade krav på kommunerna och
riktade statsbidrag har staten ännu ett avgörande inflytande på det mesta av kommunbudgeten. Men dagens kommundebatt
är knappast byggd på visioner om reformer. Istället präglas den av en stor oro för
hur kommunerna ska klara sina välfärdsuppgifter. Folkhemskommunens socialpolitiska roll finns i hög grad kvar, men nu
under mer passiv förvaltning och en minskande och åldrande befolkning i stora delar
av landet tvingar kommunerna till samarbete. Precis som i Norge och Danmark
finns en tilltagande diskussion om att
kommunerna är för små och kraftlösa och
kanske får vi se kommunsammanslagningar. Men till skillnad ifrån situationen på
1940 – talet då de sociala reformerna drev
fram större kommuner så är dagens storleksdiskussion inriktad på hur kommunerna ska kunna minska sina kostnader. I dagens svenska kommundebatt är tanken på
folkhemskommunen inte särskilt levande.
Istället för kommunerna riktas nu hoppet
till regionerna. Nya storregioner har vuxit
fram i Region Skåne, Västra Götalandsregionen och Mälardalen och här växer det
fram nya arenor. Målen är inte längre socialpolitiska utan handlar om tillväxt; det har
blivit en uppgift för kommuner och regio-
Ulla Ekström von Essens avhandling handlar om hur den socialdemokratiska ”folkhemsideologin” i Sverige kom att ligga till
grund för framväxten av starka kommuner.
En av avhandlingens stora förtjänster är att
den visar upp den kommunala arenan som
en del av staten, en utförare av en nationellt formulerad ideologi. Det var den
framväxande socialpolitiken som var drivkraften till kommunsammanslagningarna
på 1940-talet och som gjorde kommunen
till en maktarena där välfärdsstatens institutioner fick sin verkliga form. Men den
kommunala självstyrelsen var viktig också
därför att den erbjöd en arena för folkrörelsernas lokala aktivitet. Kommunernas starka ställning grundades på att de kunde vara
både ett redskap för nationella strävanden
och ett lokalt självstyre. Staten behövde
kommunerna och för socialdemokratin var
”folkhemskommunen” en bärande tanke.
Ekonomin var i stadig tillväxt och det var
möjligt att mycket konkret bygga det nya
samhället på lokal nivå.
Det är svårt att läsa Ulla Ekström von
Essens avhandling utan att med visst ve35
djup och bred bakgrund till några av vår
tids mest aktuella frågor: både socialpolitiken som har att tackla en ökande press på
välfärdssystemen och samhällsorganisationen, där det i Sverige liksom i Norge och
Danmark, f n är turbulens på alla nivåer.
Ekström von Essens djupa men ändå lätttillgängliga analys lockar fram frågan om
kommunernas framtid; är vi på väg mot en
situation då avpolitiserade kommuner på
statens villkor förvaltar välfärdsfunktionerna medan visionerna växer på andra
arenor?
ner att medverka till att göra den egna regionen internationellt konkurrenskraftig.
Men till skillnad från idén om folkhemskommunen så tar dessa nya nätverk av
aktörer och institutioner form i regionerna
själva. Visionerna utgår inte ifrån staten
och optimismen gäller inte längre hela landet. Tvärtom tycks den regionala ”nytändningen” i Sverige bara gälla tillväxtområdena. Det starkt nationella fokus som låg i
idén om folkhemmet har ersatts av alltmer
olika strategier i olika delar av landet.
Ulla Ekström von Essens avhandling
kommer lämpligt i tiden. Hon ger en både
Erik Westholm, Kulturgeografi med inriktning mot regional utveckling, Högskolan Dalarna
36
Litteraturtips
Mikko Majander, Pohjoismaa vai kansandemokratia? [Ett nordiskt land eller en
folkdemokrati?] Sosiaalidemokraatit, kommunistit ja Suomen kansainvälinen asema
1944-1951, Helsinki 2004
Kurt Almqvist & Kay Glans (ed.), The
Swedish success story?, Stockholm 2004
Jenny Andersson, Mellan tillväxt och
trygghet. Idéer om produktiv socialpolitik i
socialdemokratisk socialpolitisk ideologi
under efterkrigstiden, Uppsala 2003
Anna Prestjan, Att bota en drinkare. Idéer
och praktik i svensk alkoholistvård
1885-1916, Örebro 2004
Anna Bendz, I välfärdsstatens hägn. Autonomi inom arbetslöshetsförsäkringen, Göteborg 2004
Rachel A. Rosenfeld, ”Gender and work in
Germany. Before and after reunification”,
Annual review of sociology, 2004, 30, s.
103-124
Niels Finn Christiansen, ”Den nordiska
välfärdsstaten ifrågasatt. Nationalpopulistiska utmaningar”, Arbetarhistoria, 2004
(28):1-2
Josefin Rönnbäck, Politikens genusgränser.
Den kvinnliga rösträttsrörelsen och kampen
för kvinnors politiska medborgarskap
1902-1921, Stockholm 2004
Nicholas Deakin, Catherine Jones-Finer &
Bob Matthews, Welfare and the state. Critical concepts in political science, London &
New York, 2004
Anita Rönneling, Berättelser från en välfärdsstat. Om förståelse av marginalisering, Stockholm 2004
Lena Eriksson, Arbete till varje pris. Arbetslinjen i 1920-talets arbetslöshetspolitik,
Stockholm 2004
Social Kritik nr. 94, juni 2004. Tema: velfærdsstaten og pensionsbomben (artikler af
Per H. Jensen samt Jørgen Goul Andersen)
Eva Gullberg, Det välnärda barnet. Föreställningar och politik i skolmåltidens historia, Stockholm 2004
Göran Therborn, Between Sex and Power.
Family in the World, 1900–2000, London
2004
Malin Junestav, Arbetslinjer i svensk socialpolitisk
debatt
och
lagstiftning
1930-2001, Uppsala 2004
Pia Lundquist Wanneberg, Kroppens medborgarfostran. Kropp, klass och genus i
skolans fysiska fostran 1919-1962, Stockholm 2004
Marjanen, Stenius & Vauhkonen (red.),
Research on the study of the Nordic welfare
state – papers from the August 2003 conference in Helsinki, Renvall Institute Publications 16, Helsingfors 2004
37
NY BOG: Den danske velfærdsstats historie
Niels Ploug, Ingrid Henriksen, Niels Kærgård (red.). ”Den danske velfærdsstats historie”.
Socialforskningsinstituttet 04:18, København 2004. Pris dkr. 270. Bogen kan dog også downloades fra SFI’s hjemmeside: http://www.sfi.dk/sw17475.asp
Den danske velfærdsmodel kaldes til tider socialdemokratisk. Men stort set alle politiske partier har bidraget til udviklingen af den de sidste 100 år. Velfærdspolitikken er helt central i
den politiske debat og den politiske strid i dag. Socialdemokratiet har spillet en stor rolle for
velfærdsstatens indretning og udvikling. Men der har været langt større politisk enighed om
den i Danmark end i mange andre lande. Den danske velfærdsmodel repræsenterer et nationalt
politisk kompromis om, hvordan man omsætter nogle overordnede principper om solidaritet
og hjælp til de svageste i samfundet til praksis. Det vil sige om, hvordan man organiserer og
finansierer de sociale og de sundheds- og uddannelsesmæssige ydelser, som de fleste mener,
er nødvendige.
Forskningschef Niels Ploug har sammen med lektor Ingrid Henriksen og professor Niels
Kærgård redigeret en ny antologi fra Socialforskningsinstituttet, der afdækker nogle væsentlige forudsætninger for den danske velfærdsstat, som den ser ud i dag. Artiklerne i bogen beskriver i internationalt perspektiv udviklingen af syge- og arbejdsløshedsforsikringer, pensionsordninger og socialreformerne i første halvdel af 1900-tallet. Derudover præsenterer
forskerne nogle aktuelle vinkler på familie- og boligpolitikken, firkløverregeringens socialpolitik i 1980’erne og Socialkommissionen i 1990’erne.
Øvrige forfattere til antologien er Jørn Henrik Petersen, Palle Bruus, Jacob Christensen,
Niels Finn Christiansen, Klaus Pedersen, Palle Simonsen, Aase Olesen, Viggo Jonasen, Lisbeth Knudsen og Hedvig Vestergaard.
Rapport om humanistisk velfærdsforskning fra det danske forskningsråd
Som del af serie af rapporter om humanistisk forskning har det danske forskningsråd udarbejdet rapporten ”Bag om tallene” om humanistisk velfærdsforskning. Rapporten er udarbejdet
af Bente Rosenbeck, Niels Finn Christiansen, Birgit Kirkebæk, Jan Kampmann, Kirsten Weber & Mie Andersen. Den indeholder en redegørelse for danske humanisters udforskning af
velfærdproblematikken (miljøer, temaer, ”huller” etc.) og kommer med en række anbefalinger
for temaer og organisering af fremtidig forskning.
Rapporten findes på forskningsrådets hjemmeside: www.forsk.dk
38
NY BOG: 13 Reformer af den danske velfærdsstat
Jørn Henrik Petersen & Klaus Petersen (red.). ”13 reformer af den danske velfærdsstat”.
Syddansk Universitetsforlag 2005. 240 s., dkr. 199.
Syddansk Universitetsforlag har i sin serie af bøger om den danske velfærdsstat – 13 historier
om den danske velfærdsstat (2003), 13 reformer af den danske velfærdsstat (2004) – udsendt
en bog som går tæt på 13 velfærdsreformer i det 20. århundrede. Bogen er som de tidligere
udgivelser i serien redigeret af Jørn Henrik Petersen & Klaus Petersen og indeholder bidrag
fra en række danske historikere og samfundsforskere.
Bogen indeholder flg. artikler:
- Hans Chr. Johansen: Sociallovgivning og sociale reformer forud for velfærdsstat
- Lars Andersen: Arbejdsskadereformen 1916
- Jørn Henrik Petersen: Aldersrentereformen 1922
- Jacob Christensen: Socialreformen af 1933
- Jørn Henrik Petersen & Klaus Petersen: Folkepensionen 1956
- Karsten Kyed & Niels Kærgaard: Landbrugsreformen 1961
- Anette Borchorst: Lov om børne- og ungdomsforsorg 1964
- Anders Ølgaard: Den strandede ITP-reform 1967
- Klaus Petersen: Efterløn 1978-79
- Sniff Nexø Andersen: Loven om selvbestemt abort 1973
- Jesper Due & Jørgen Steen Madsen: Arbejdsmarkedspensionerne i 1980’erne
- Hans E. Zeuthen: Rettighedsreformer siden 1990’erne
- Asbjørn Sonne Nørgaard: Arbejdsmarkedsreformens 3. fase i 1998
39
Nätverk för nordisk välfärdshistoria, Historiska institutionen, Stockholms
universitet, 106 91 Stockholm. Tlf: +46 8 16 20 00. Fax: + 46 8 16 75 48
Redaktion av nyhedsbrevet:
Sverige:
Johan Edman, Historiska institutionen, Stockholms universitet,
106 91 Stockholm. tel: + 46 8 674 71 06; epost: [email protected]
Urban Lundberg, Historiska institutionen, Stockholms universitet,
106 91 Stockholm. tel: + 46 8 786 48 25; epost: [email protected]
Finland:
Johan Strang, Renvall Institutet, Helsingfors Universitet
tel: +358 (0)50 3490935; epost: [email protected]
Norge:
Astri Andresen, Historisk Institutt, Universitetet i Bergen, Sydnesplassen 7,
N-5007 Bergen; epost: [email protected]
Danmark:
Klaus Petersen, Institut for Historie, Kultur & Samfundsbeskrivelse, Syddansk
Universitet Campusvej 55, 5230 Odense M; epost: [email protected]
Styringsgrupp:
Niels Finn Christiansen, Carl-Axel Gemzell, Per Haave,
Elisabeth Haavet, Pauli Kettunen, Urban Lundberg,
Pirjo Markkola, Klaus Petersen, Anne-Lise Seip, Klas Åmark
40