EG - hormonbehandlat kött

Enheten för global handel
PM
2000-09-18
Dnr. 129-1772-2000
Utrikesdepartementet
Enheten för internationell handelspolitik
$XVWUDOLHQ/D[
%DNJUXQGWLOOWYLVWHQ
Tvisten gäller Australiens dryga 20 år gamla importförbud mot färsk,
kyld och fryst lax. Förbudet gäller import av lax om den inte genomgått
sådan behandling som förebygger förekomsten av infektioner eller smittosamma sjukdomar. Det är t.ex. tillåtet importera lax som upphettats.
Kanada efterfrågade tillgång till den australiska marknaden för okokt lax
och drog fallet inför WTO i mars 1997. USA, EU, Indien och Norge anslöt sig i egenskap av tredje parter på Kanadas sida. I juni 1998 lade panelen fram sin rapport som fann att Australiens importförbud bröt mot
SPS-avtalet på flera punkter. Australien överklagade panelutslaget och i
oktober 1998 kom överprövningsorganets rapport som ändrade panelens
slutsatser på några punkter, men som drog samma huvudslutsats, nämligen att Australiens skyddsåtgärder bröt mot vissa bestämmelser i SPSavtalet. Australien meddelade att man hade för avsikt att implementera
överprövningsorganets rekommendationer. En förlikningspanel gav den
23 februari 1999 Australien 8 månader eller fram till den 6 juli 1999 på
sig att implementera utslaget. Den 28 juli 1999 begärde Kanada tillstånd
av tvistlösningsorganet (DSB) för att införa retaliationsåtgärder, samtidigt som man begärde att en panel skulle tillsättes för att utröna om Australien hade levt upp till sin utfästelse att implementera utslaget (en s.k.
21.5-panel). Den 18 februari lämnade 21.5-panelen sin rapport som slog
fast att Australien inte hade implementerat överprövningsorganets slutsatser. Rapporten antogs av DSB den 20 mars 2000.
gYHUSU|YQLQJVRUJDQHWVVOXWVDWVHU
De viktigaste av överprövningsorganets slutsatser i laxfallet avser
•
riskbedömning (artikel 5.1)
•
konsekvens i tillämpningen av skyddsåtgärder (Artikel 5.5); och
•
alternativa åtgärder (Artikel 5.6).
%2;672&.+2/0
%(6g.6$'5(66'52771,1**$7$1 7(/()21)$;
3267*,52
,17(51(7KWWSZZZNRPPHUVVH
Pm
2000-09-18
Sida 2(7)
5LVNEHG|PQLQJ$UWLNHO
I hormontvisten utarbetade panelen en tvåstegsmetod för en fullvärdig
riskbedömning. Överprövningsorganet hade i sin bedömning inget att
invända mot den metoden. I Australien – lax vidareutvecklade panelen
denna metod till att omfatta tre steg och återigen godkände överprövningsorganet panelens angreppsätt. Därmed har överprövningsorganet
godkänt en tänkbar modell för utformningen av en fullvärdig riskbedömning.
De tre stegen utgörs av (1) LGHQWLILHULQJ av risken (i laxfallet en viss sjukdoms spridning), (2) XWYlUGHULQJDYVDQQROLNKHWHQ för denna risk; och (3)
utvärdering av sannolikheten för denna risk QlUGHQDNWXHOODVN\GGVnW
JlUGHQVWLOOlPSDV(d.v.s. är det rimligt att tro att den aktuella skyddsåtgärden minskar den befarade risken).
När det gäller utvärdering av sannolikheten för risken klargör överprövningsorganet att kraven är olika beroende på vilken typ av risksituation
som avses. Det finns två olika typer av risksituationer (enligt SPSavtalets definitioner i bilaga A, punkt 4):
•
risk för VMXNGRPVVSULGQLQJ kräver en utvärdering av ”sannolikheten”
för att detta sker;
•
risk för skadliga effekter på hälsa kräver endast en utvärdering av
”möjliga” skadliga effekter.
I laxfallet gällde frågan potentiell sjukdomsspridning och därför krävde
AB en utvärdering av ”sannolikheten” för sjukdomsspridning. (I hormonfallet gällde frågan potentiella effekter på människors hälsa och då krävdes endast en utvärdering av ”möjliga” effekter). AB tillbakavisade därmed panelens tolkning att Australien enbart var tvungen att överväga
”möjligheten” till sjukdomsspridning. Australien hade därför, enligt AB,
inte utfört en tillfredsställande riskbedömning. Överprövningsorganet
poängterade dock - precis som i hormonfallet – att utvärderingen kan
vara antingen kvantitativ eller kvalitativ (man kan dock möjligen fråga
sig hur en utvärdering av sannolikhet kan vara annat än kvantitativ).
Överprövningsorganet förtydligande i laxfallet även det innehållsmässiga
kravet på en riskbedömning. Kravet på ett s.k. ”rationellt samband” mellan riskbedömningen och skyddsåtgärden måste syfta på den åtgärd som
YHUNOLJHQ används. I laxfallet var den aktuella skyddsåtgärden det importförbud som gällde för färsk, kyld och fryst lax - LQWH det implicita upphettningskrav som ställdes. (Panelen hade felaktigt hanterat importförbudet och upphettningskravet som två sidor på samma mynt.) Därför var
riskbedömningen, enligt AB, inte heller på denna punkt korrekt utförd.
Överprövningsorganet klargjorde att enbart den SPS-åtgärd som YHUNOL
JHQ används kan vara föremål för granskning i en riskbedömning.
Pm
2000-09-18
Sida 3(7)
.RQVHNYHQVWLOOlPSQLQJHQDYVN\GGVQLYnHUDUWLNHO
Som ett led i bedömningen om en skyddsåtgärd ska anses ”skälig” måste
ett land uppfylla vissa krav på konsekvens mellan de olika skyddsnivåer
som landet tillämpar. En viktig uttolkning i laxfallet var därför om
skyddsåtgärden utgjorde en ”godtycklig eller otillbörlig åtskillnad” i
skyddsnivå som skulle kunna leda till ”diskriminering eller förtäckt inskränkning av den internationella handeln” (något som är förbjudet enligt
SPS-avtalets artikel 5.5).
Överprövningsorganet klargjorde att tre villkor måste vara uppfyllda
samtidigt för att ett land ska kunna anses ha brutit mot kravet på konsekvens mellan olika skyddsnivåer:
1. ett land måste ha infört olika skyddsnivåer för jämförbara ”olika situationer”;
2. åtskillnaden mellan skyddsnivåerna måste vara ”godtycklig eller
otillbörlig ”;
3. åtgärden måste leda till ”diskriminering eller förtäckt inskränkning av
den internationella handeln”.
I hormonfallet ansåg överprövningsorganet att EU:s importförbud på kött
visserligen innehöll komponenter som tydde på ”otillbörlig åtskillnad”,
men eftersom det inte hade medfört någon diskriminering eller förtäckt
inskränkning av handeln ansåg AB att det inte förelåg något brott mot
SPS-avtalet i detta avseende. I laxfallet fann överprövningsorganet däremot att alla tre villkoren var uppfyllda. Australien hade därmed inte
uppfyllt SPS-avtalets krav på konsekvens mellan olika skyddsnivåer.
När det gällde frågan om vad som är jämförbara ”olika situationer” klargjorde överprövningsorganet att det krävs DQWLQJHQ en risk för uppkomst
eller spridning av en liknande sjukdom, HOOHU en risk för liknande biologiska eller ekonomiska konsekvenser, för att olika situationer ska kunna
anses vara jämförbara. Detta innebär att det är möjligt att utvärdera om
DQGUDDUWHU som kan sättas i samband med liknande sjukdomar eller biologiska/ekonomiska konsekvenser har utsatts för jämförbara skyddsåtgärder. Överprövningsorganet bedömde, med detta resonemang som utgångspunkt, att importförbudet på lax och skyddsåtgärder på andra sorters fisk utgjorde olika, men jämförbara situationer.
AB fann vidare att risken för sjukdomsspridning var minst lika hög - om
inte högre - för betessill och annan fisk som utsattes för betydligt mindre
stränga sanitära åtgärder. Därmed utgjorde, enligt AB, skillnaden mellan
villkoren för import av lax (importförbud) och införsel av annan fisk en
”godtycklig eller otillbörlig åtskillnad” enligt artikel 5.5 (villkor två).
Pm
2000-09-18
Sida 4(7)
Med avseende på det tredje villkoret, ”diskriminering eller förtäckt restriktion av den internationella handeln”, pekade överprövningsorganet
redan i hormonfallet på att JUDGHQ av skillnad mellan olika skyddsåtgärder kunde vara ett tecken på diskriminering, men att det kunde finnas
många olika tecken som tillsammans kunde bidra till slutsatsen att
diskriminering förelåg. I laxtvisten identifierade panelen flera olika
”varningssignaler” (som man kallade det) - bl.a. att åtskillnad gjordes
mellan olika fiskarter, att skillnaden var betydande (fullkomligt förbud
kontra total tolerans) samt att skyddsåtgärden för importerad lax inte
hade grundats på en riskbedömning – som tagna tillsammans ansågs utgöra ”diskriminering eller förtäckt inskränkning av den internationella
handeln”. Överprövningsorganet delade panelens resonemang och slog
därför fast att Australien inte uppfyllt kravet på konsekvens mellan olika
skyddsnivåer.
$OWHUQDWLYDnWJlUGHU$UWLNHO
I en bedömning av om skyddsåtgärden kan anses vara ”skälig” (enligt
artikel 5.1) ingår även frågan om det finns alternativa skyddsåtgärder
som skulle uppnå samma skyddsnivå, men vara mindre handelshindrande
(artikel 5.6). Överprövningsorganet fastställde att det i denna test ingår
tre komponenter som DOOD måste vara uppfyllda för att en WTO-medlem
ska kunna sägas ha brutit sina avtalsåligganden i det här avseendet. För
att en åtgärd ska anses mer handelsbegränsande än nödvändigt krävs att
det finns en annan åtgärd som:
1) är rimligt tillgänglig med hänsyn tagen till vad som är tekniskt och
ekonomiskt möjligt;
2) uppnår ändamålsenlig sanitär eller fytosanitär skyddsnivå; och
3) är betydligt mindre handelsbegränsande än den skyddsåtgärd som
ifrågasätts.
Beträffande kravet på ändamålsenlig skyddsnivå (villkor två) noterade
AB att Australien förklarat att man eftersträvat ”en mycket låg nivå” av
risk. Överprövningsorganet ansåg, mot bakgrund av det uttalandet, att
utmaningen inte bestod i att identifiera ett alternativ till den nuvarande
skyddsåtgärden (totalalt importförbud) som innebar en risk på nollnivå.
Istället var uppgiften att försöka finna en alternativ åtgärd som kunde
uppnå den risknivå som Australien sade sig eftersträva, nämligen ”en
mycket låg risknivå”. I det här fallet skulle en alternativ åtgärd alltså
kunna innebära mindre strikta skyddsåtgärder. Överprövningsorganet
fastställde därmed att SPS-avtalet innehåller ett implicit åtagande att utgå
ifrån en lämplig risknivå i valet av skyddsåtgärd (snarare än att riskvärderingen i efterhand anpassas till den skyddsåtgärd som tillämpas).
Pm
2000-09-18
Sida 5(7)
Överprövningsorganet kunde däremot inte avgöra om det fanns alternativa skyddsåtgärder som var betydligt mindre handelsbegränsande än importförbudet (villkor tre). Det innebar en ändring av panelens bedömning
att Australien hade brutit mot sina åtaganden på denna punkt. Överprövningsorganet ansåg nämligen att de alternativ som panelen hade studerat
inte var relevanta, eftersom de utgjorde alternativ till det implicita upphettningskravet och inte till importförbudet - den skyddsåtgärd som ifrågasattes av Kanada. Därför kunde AB inte – trots att ett totalt importförbud rimligen borde vara mer handelsbegränsande än såväl upphettningskravet som dess alternativ – dra någon slutsats i frågan om skyddsåtgärden var mer handelsbegränsande än nödvändigt. Överprövningsorganets
resonemang tydliggör konsekvensen av att AB endast får ta upp ”issues
of law” i sin prövning samt vikten av procedurfrågor i tillämpningen av
SPS-avtalet.
,PSOLNDWLRQHUI|U:72SUD[LV
•
Kraven på vad som utgör en fullvärdig riskbedömning klargjordes
ytterligare i Australien - lax. Den trestegsmodell för en fullvärdig
riskbedömning (identifiering av risken, utvärdering av sannolikheten
för denna risk; och utvärdering av sannolikheten för risken när den
sätts i samband med den aktuella skyddsåtgärden) som utarbetats av
panelen godkändes av AB
•
I situationer som avser spridande av sjukdomar (till skillnad från potentiellt skadliga effekter av t.ex. olika tillsatser) krävs en utvärdering
av sannolikheten för att detta inträffar. Det räcker inte med att tala
om möjliga risker.
•
AB förtydligade kravet på ett rationellt samband mellan risken och
den aktuella skyddsåtgärden genom att slå fast att det måste vara den
YHUNOLJD skyddsåtgärden (importförbudet) som tas med i riskbedömningen och inte någon annan implicit åtgärd (upphettningskravet).
•
Beträffande kravet på konsekvens i tillämpningen av skyddsåtgärderna slog AB fast att jämförbara ”olika situationer” kan vara skyddsåtgärder på andra arter som förknippas med spridningen av en liknande
sjukdom eller risk för liknande biologiska/ekonomiska konsekvenser.
Därutöver krävs att en skyddsåtgärd är diskriminerande eller utgör ett
förtäckt handelshinder för att den ska kunna betraktas som oskälig.
Som ett tecken på diskriminering kan det faktum att en skyddsåtgärd
inte upprättats på grundval av en fullvärdig riskbedömning, och att
skillnaden i behandlingen av olika arter är betydande, utgöra graverande faktorer.
Pm
2000-09-18
•
Sida 6(7)
Beträffande alternativa åtgärder som skulle kunna tillämpas för att
uppnå samma skydd men vara mindre handelshindrande fasställde
överprövningsorganet att SPS-avtalet innehåller ett implicit åtagande
att VlWWD lämpliga skyddsnivåer som utgångspunkt för en skyddsåtgärd (dvs fasställandet av lämplig skyddsnivå ska helst föregå valet
av skyddsåtgärd). Det går inte att som Australien vidta en åtgärd som
innebär nollrisk (genom ett totalt importförbud) samtidigt som man
talar om att eftersträva (enbart) låga risknivåer.
bUXWVODJHWJ\QQVDPWI|UVYHQVNDKDQGHOV
SROLWLVNDPnOVlWWQLQJDU"
Utslaget beträffande kravet på riskbedömning (artikel 5.1) och relationen
mellan artikel 5.1 och grundläggande avtalsåtagandena i artikel 2.2 överensstämmer med utslaget i hormonfallet. AB skriver: $VZHVWDWHGLQ
(XURSHDQ&RPPXQLWLHV±+RUPRQHV´DUWLFOHVDQGVKRXOGFRQV
WDQWO\EHUHDGWRJHWKHU$UWLFOHLQIRUPV$UWLFOH7KHHOHPHQWVWKDW
GHILQHWKHEDVLFREOLJDWLRQVHWRXWLQ$UWLFOHLPSDUWPHDQLQJWR$U
WLFOH´
Som kollegiet skriver i avsnitt 3.4 bedömer vi detta utfall som önskvärt
utifrån ett svenskt perspektiv eftersom det bevarar den balans mellan
skydds- och suveränitetshänsyn å den ena sidan och handelshänsyn å den
andra som SPS-avtalet vilar på.
Kravet på konsekvens mellan olika skyddsåtgärder är ett krav som minskar utrymmet för godtycke och risken för att SPS-åtgärder används i diskriminerande syfte. Enligt kollegiet har överprövningsorganets prövning
av laxtvisten inte försvagat eller på andra sätt förändrat avtalsåliggandena
i det här avseendet. Vi anser därför att utfallet även på den här punkten
överensstämmer med långsiktiga svenska målsättningar.
AB:s tydliga markering att SPS-åtgärder ska utgå ifrån en bedömning av
vilken risknivå landet är berett att acceptera (snarare än att riskvärderingen i efterhand anpassas till skyddsåtgärden) är även det i linje med målsättningen att tvinga medlemsländerna att basera sina SPS-åtgärder på
objektiva vetenskapliga principer.
Pm
2000-09-18
Sida 7(7)
Möjligen kan det angreppssättet synas vara lite teoretiskt i den meningen
att utvecklingen av ett lands regelverk för SPS-åtgärder knappast kan
förväntas ske på ett rakt igenom rationellt sätt där de folkvalda först för
en saklig diskussion om vilka risknivåer som är acceptabla för att därefter
besluta om vilka skyddsåtgärder den riskvärderingen kräver. I själva verket sker utvecklingen av regler för t.ex. livsmedelshantering oftast på ett
betydligt mer irrationellt och DGKRFbetonat sätt. Olika regler växer fram
under olika årtionden och under olika samhälleliga preferenser beträffande vilken risknivå som är acceptabel för olika livsmedel. Risken med
alltför stora förväntningar om ett rationellt förhållningsätt kan leda till att
åtgärder som främst reflekterar en ”organisk” framväxt av lagar och regler på SPS-området stämplas som diskriminerande eller onödigt handelshindrande trots att detta aldrig varit avsikten. Ovanstående reflektion
innebär dock inte att kollegiet anser att utfallet i det här avseendet bör
betraktas som ogynnsamt eller oroande för infriandet av svenska handelspolitiska målsättningar.