Enheten för global handel
PM
2000-09-18
Dnr. 129-1772-2000
Utrikesdepartementet
Enheten för internationell handelspolitik
-DSDQ)UXNW
%DNJUXQGWLOOWYLVWHQ
Tvisten rör Japans mer än trettio år gamla krav på att för varje enskild
variant av vissa jordbruksprodukter både testa och bekräfta effektiviteten
i karantänbehandlingen av vissa frukter. Generellt råder importförbud på
åtta frukter (äpplen, körsbär, persikor, valnötter, aprikoser, päron, plommon och kvitten) eftersom de anses kunna utgöra potentiella malhärdar i
karantänsammanhang. Förbudet gäller inte om det exporterande landet
kan föreslå en alternativ karantänmetod som skulle uppnå samma skydd
mot risken för pest som importförbudet. Japan föreslog i slutet på 1980talet alternativa metoder och upprättade en guide för insektsdödlighet vid
desinfektion som utfäster testkrav för godkännande av olika varianter av
en produkt. USA motsatte sig denna guide och menade på att de olika
testkraven på olika fruktvarianter inte var förenliga med SPS-avtalet.
Efter konsultationer under våren 1997 begärde USA att WTO:s tvistlösningsorgan upprättade en panel i oktober 1997. Panelrapporten, som
publicerades oktober 1998, kritiserade det japanska skyddsåtgärderna på
flera punkter och slog fast att systemet inte var förenligt med SPSavtalet. Japan överklagade panelens beslut till AB och i februari 1999
kom överprövningsorganets utslag. AB bekräftade panelens grundläggande slutsats att Japans testkrav för olika varianter tillämpas utan
tillräckliga vetenskapliga belägg och att åtgärden därmed strider mot
SPS-avtalet. AB fann dessutom att Japan bröt mot SPS-avtalet i ännu ett
avseende genom att testkraven på importerade aprikoser, päron, plommon och kvitten inte baserats på en riskbedömning enligt artikel 5. Mot
slutet av 1999 avskaffade Japan såväl testmetoderna som guiden. Sedan
dess har konsultationer hållits mellan Japan och USA om utarbetandet av
en ny karantänmetod för åtta frukter i syfte att förhindra uppkomsten av
mal. USA har berömt Japan för den goda samarbetsviljan. Även Ungern,
Australien och Brasilien har anmält sitt intresse av att delta i utvecklingen av de nya skyddsåtgärderna.
%2;672&.+2/0
%(6g.6$'5(66'52771,1**$7$1 7(/()21)$;
3267*,52
,17(51(7KWWSZZZNRPPHUVVH
Pm
2000-09-18
Sida 2(4)
gYHUSU|YQLQJVRUJDQHWVVOXWVDWVHU
De viktigaste praxisrelaterade frågorna i -DSDQ±IUXNW rör:
•
begreppet ”tillräckliga vetenskapliga belägg” (artikel 2.2);
•
möjligheten att vidta provisoriska åtgärder och försiktighetsprincipen
(artikel 5.7);
•
bevisbördan.
´7LOOUlFNOLJDYHWHQVNDSOLJDEHOlJJ´DUWLNHO
Enligt SPS-avtalets artikel 2.2 får en skyddsåtgärd inte upprätthållas utan
”tillräckliga vetenskapliga belägg”. I -DSDQ±IUXNW diskuterade AB för
första gången hur detta begrepp bör tolkas.1
Enligt AB kräver begreppet ”tillräckligt” att ett element sätts i relation till
ett annat för att det ska bli meningsfullt. Det betyder, enligt AB, att det
måste finnas ett tillräckligt och sakligt samband mellan SPS-åtgärden och
de vetenskapliga rön som åtgärden baseras på för att kravet på
”tillräckliga vetenskapliga belägg” ska kunna anses vara uppfyllt.
AB påminner i det här sammanhanget även om slutsatserna i EG – hormoner och Australien – lax att riskbedömningen måste tillräckligt motivera eller rimligen stödja SPS-åtgärden, samt att en åtgärd inte nödvändigtvis måste grundas på majoritetsuppfattningar bland vetenskapsmännen.
I det aktuella fallet fann AB att Japan inte hade framfört tillräckliga vetenskapliga belägg för sin åtgärd.
5lWWHQDWWYLGWDWLOOIlOOLJDnWJlUGHURFKWLOOlPSQLQJHQ
DY´I|UVLNWLJKHWVSULQFLSHQ´DUWLNHO
Överprövningsorganet slog fast att fyra villkor måste vara uppfyllda för
att tillfälliga skyddsåtgärder som införs utan tillräckliga vetenskapliga
belägg ska kunna anses vara sanktionerade under artikel 5.7. Enligt dessa
villkor får sådana åtgärder endast vidtas och upprätthållas:
1) i en situation där vetenskaplig information är otillräcklig;
2) på basis av tillgänglig relevant information;
3) om medlemslandet söker ytterligare information för att kunna göra en
mer saklig riskbedömning; och
4) om en översyn av åtgärden (i enlighet med riskbedömningen) sker
inom en rimlig tidsperiod.
I såväl (*±KRUPRQHU som $XVWUDOLHQ±OD[ tolkades artikel 5.1 PRWEDNJUXQGDY de
mer grundläggande men mindre specifika avtalsåtagandena i artikel 2.2. Som vi redan
noterat ansåg AB i de fallen att artikel 2.2 hela tiden ska läsas tillsammans med artikel
5.1 och att artikel 2.2 informerar artikel 5.1. -DSDQ±IUXNWär dock första gången som
artikel 2.2 uttolkades i sin egen rätt och utan referenser till andra avtalsåligganden.
1
Pm
2000-09-18
Sida 3(4)
Eftersom Japan varken hade sökt ny information eller gjort en översyn av
skyddsåtgärden (som infördes för mer än 30 år sedan) ansåg överprövningsorganet att Japan inte hade uppfyllt de två sista villkoren. Bedömningen av vad som är en ”rimlig tidsperiod” inom vilken en översyn
måste ske (villkor fyra ovan) skiljer sig, enligt AB, från fall till fall och är
beroende av omständigheterna i varje enskilt fall. AB drog slutsatsen att
även om kravet att se över skyddsåtgärderna bara har varit i kraft sedan
den 1 januari 1995 (när SPS-avtalet trädde i kraft) har Japan inte sett över
sitt testprogram inom en rimlig tidsperiod.
)|UVLNWLJKHWVSULQFLSHQ
Överprövningsorganet definierade i -DSDQ±IUXNW möjligheten att införa
tillfälliga skyddsåtgärder i fall där relevanta vetenskapliga belägg är otillräckliga, som ett EHJUlQVDWXQGDQWDJ (TXDOLILHGH[HPSWLRQ) från huvudåtagandet i artikel 2.2 att inte upprätthålla skyddsåtgärder utan tillräckliga
vetenskapliga belägg.
Ett land kan alltså införa en skyddsåtgärd med motiveringen att man vill
försäkra sig mot potentiella risker trots att det i dagsläget saknas tillräckliga vetenskapliga belägg för åtgärden. Den här möjligheten begränsas
dock av de båda villkoren (tre och fyra) att medlemmen måste söka ytterligare information för att kunna göra en saklig riskbedömning, samt
göra en översyn av åtgärden inom en rimlig tidsperiod.
De villkor som är knutna till ett medlemslands tillämpning av försiktighetsprincipen i SPS-avtalet (såsom den anses komma till uttryck i artikel
5.7) innebär därmed att ett medlemsland kan motivera en åtgärd med ett
försiktigt angreppsätt, men att landet inte har rätt att göra detta på obestämd framtid utan att vidta ytterligare åtgärder. AB satte dock inte heller
någon ERUWUH tidsgräns för hur länge skyddsåtgärder som motiveras med
försiktighetsprincipen kan vidmakthållas så länge som landet fortsätter
att anstränga sig för att uppbringa relevant vetenskaplig information.
%HYLVE|UGDQ
När det gäller allokering av bevisbördan fastslog överprövningsorganet,
liksom i hormonfallet, att den initiala bevisbördan ligger på den klagande
parten. En konsekvens av detta är att panelen inte kan åberopa fakta som
inte framförts av endera parten. I -DSDQIUXNW hänvisade panelen till
experter som ansåg att det fanns en alternativ mätningsmetod som var
likvärdig med de gällande bestämmelserna och samtidigt mindre handelshindrande (enligt Artikel 5.6). Men eftersom USA – den klagande
parten - inte hade framfört argumentet att det fanns metoder som var likvärdiga i skyddshänseende fast mindre handelshindrande – så föll det
argumentet. Japan frikändes eftersom den initiala bevisbörden ligger på
den kärande parten. Överprövningsorganet menade att panelen, genom
att påvisa fakta som inte framförts av endera parten, i praktiken hade undantagit USA från skyldigheten att visa att det skulle finnas alternativa
åtgärder.
Pm
2000-09-18
Sida 4(4)
,PSOLNDWLRQHUI|U:72SUD[LV
•
Det måste finnas ett tillräckligt och sakligt samband mellan SPSåtgärden och de vetenskapliga rön som åtgärden baseras på för att
kravet på ”tillräckliga vetenskapliga belägg” (artikel 2.2) ska vara
uppfyllt.
•
Möjligheten att införa tillfälliga skyddsåtgärder i fall där relevanta
vetenskapliga belägg är otillräckliga utgör ett EHJUlQVDWXQGDQWDJ
(TXDOLILHGH[HPSWLRQ) från huvudåtagandet (i artikel 2.2) att inte upprätthålla skyddsåtgärder utan tillräckliga vetenskapliga belägg. Begränsningen består i att ytterligare information måste eftersökas, samt
i att en översyn av skyddsåtgärden måste ske inom en rimlig tidsperiod. Detta innebär att tillämpningen av försiktighetsprincipen enligt
SPS-avtalet inte innebär någon oinskränkt rätt att upprätthålla provisoriska skyddsåtgärder.
bUXWVODJHWJ\QQVDPWI|UVYHQVNDKDQGHOV
SROLWLVNDPnOVlWWQLQJDU"
Överprövningsorganets beskrivning av artikel 5.7
(”försiktighetsprincipen”) som ett begränsat undantag från SPS-avtalets
huvudåtaganden illustrerar återigen AB:s ambition att bevara den
”känsliga och noggrant framförhandlade balansen i SPS-avtalet.” Möjligheten för en WTO-medlem att vidta åtgärder som inte grundas på ett
fullständigt vetenskapligt underlag balanseras upp med villkoren på att
landet måste söka ytterligare information för att finna dessa belägg, samt
genomföra en översyn inom rimlig tid.
Det faktum att tillfälliga åtgärder inte får tillämpas utan någon bortre
tidsgräns eller utan vidare motivering är, enligt kollegiet, ett rimligt krav
som ligger i linje med långsiktiga svenska ambitioner på det handelspolitiska området. En oinskränkt rätt att tillämpa tillfälliga åtgärder hade riskerat att leda till ökat godtycke och diskriminering i utformningen av
SPS-åtgärder som påverkar internationell handel – precis det som SPSavtalet syftar till att förhindra.
