Systembolagets monopol kontra EU:s fria rörlighet för varor

ÖREBRO UNIVERSITET
Institutionen för Beteende-, Social- och Rättsvetenskap
Rättsvetenskap C
Uppsats 10p
Ht 05
Systembolagets monopol
kontra
EU:s fria rörlighet för varor
Författare:
Daniel Edqvist
Kristofer Gisslén
Handledare:
Maria Bergström
Sammanfattning
Denna uppsats strävar efter att besvara frågorna: Har systembolaget rätt att som
ensam aktör bedriva detaljhandel av alkohol i Sverige? Strider nuvarande
reglering av svensk import och export av vin och sprit mot EG-rätten?
EG-domstolen har i flera fall rörande offentliga monopol fastslagit att dessa i
sig inte utgör något brott mot EG-rätten, under förutsättning att de anpassas till
övrig EG-rätt på konkurrensrättens område. Det är därför med anledning av detta
fullt möjligt för Systembolaget att ensam bedriva detaljhandel av alkohol i
Sverige. Ytterligare praxis på området visar på att monopolet i sig inte är otillåtet
utan fokus ligger snarare på de faktorer som finns runt om monopolet t.ex. att det
inte får verka diskriminerande mot utländska varor.
Då det fortfarande inte finns något avgörande i frågan om import- och
exportreglerna strider mot EG-rätten, så finns inget svar på denna fråga. Vad
som sagts är att de import- och exportregler som Systembolaget tvingas rätta sig
efter, till följd av Franzéndomen inte strider mot EG-rätten. Men i dagsläget
påverkas dessa regler också av frågan om privatimport. På den punkten råder
ännu osäkerhet kring vad som faktiskt gäller
BEGREPPSFÖRKLARING......................................................................................................................................... 2
FÖRKORTNINGAR ......................................................................................................................................................... 2
1
INLEDNING........................................................................................................................................................ 3
1.1
1.2
1.3
2
SYFTE................................................................................................................................................................. 4
METOD............................................................................................................................................................... 4
AVGRÄNSNING ................................................................................................................................................... 4
SVENSK ALKOHOLPOLITIK........................................................................................................................ 5
2.1 SYSTEMBOLAGET - EN HISTORISK TILLBAKABLICK ............................................................................................ 5
2.2 ALKOHOLLAGSTIFTNINGEN ................................................................................................................................ 6
2.2.1
Detaljhandel ............................................................................................................................................ 7
2.2.2
De olika tillstånden.................................................................................................................................. 8
2.2.3
Förbudet mot privatimport....................................................................................................................... 8
2.2.4
Alkoholskatt ........................................................................................................................................... 10
3
EG-REGLER SOM PÅVERKAT SVERIGE ................................................................................................ 12
3.1 FÖRBUDET MOT UPPRÄTTANDE AV TULLAR...................................................................................................... 12
3.2 FÖRBUDET MOT DISKRIMINERANDE BESKATTNING AV IMPORTERADE VAROR .................................................. 13
3.3 FÖRBUDET MOT KVANTITATIVA IMPORT- OCH EXPORTRESTRIKTIONER ............................................................ 14
3.4 DE MÖJLIGA UNDANTAGEN .............................................................................................................................. 14
3.4.1
Cassis-doktrinen .................................................................................................................................... 15
3.4.2
Keck-doktrinen....................................................................................................................................... 15
3.5 SYNEN PÅ OFFENTLIGA MONOPOL .................................................................................................................... 16
3.5.1
Mål 78/82, Kommissionen mot Italien ................................................................................................... 16
3.5.2
EG-domstolens bedömning av rättsläget ............................................................................................... 17
3.5.3
Domslutet............................................................................................................................................... 17
3.6 SYNEN PÅ ALKOHOL OCH FOLKHÄLSA INOM EG............................................................................................... 18
3.7 UNDANTAGET FÖR ALKOHOL I ANSLUTNINGSFÖRDRAGET TILL EG.................................................................. 18
4.
RÄTTSPRAXIS PÅ FOLKHÄLSOOMRÅDET............................................................................................ 20
4.1 EG-DOMSTOLENS ROLL I GEMENSKAPSSAMARBETET ....................................................................................... 20
4.2 FRANZÉNMÅLET – ALKOHOLMONOPOL FÖR SVENSKT VIDKOMMANDE ............................................................. 20
4.2.1
EG-domstolens bedömning av rättsläget ............................................................................................... 21
4.2.2
Tingsrättens domslut.............................................................................................................................. 22
4.3 APOTEKSMÅLET ............................................................................................................................................... 23
4.3.1
EG-domstolens bedömning av rättsläget i Apoteksmålet ....................................................................... 23
4.3.2
Tingsrättens domslut.............................................................................................................................. 24
5
DISKUSSION .................................................................................................................................................... 26
5.1 SYSTEMBOLAGETS FRAMTID SOM INNEHAVARE AV FÖRSÄLJNINGSMONOPOL .................................................. 26
5.1.1
Hotet från införseln för privatpersoner.................................................................................................. 27
5.1.2
Framtidsutsikter..................................................................................................................................... 27
5.2 DE OFFENTLIGA MONOPOLENS FRAMTID .......................................................................................................... 28
6
SLUTSATS ........................................................................................................................................................ 30
KÄLLFÖRTECKNING .............................................................................................................................................. 31
2
Begreppsförklaring
I denna uppsats förekommer det ett stort antal olika gemenskapstermer för det
europeiska samarbetet. För att förenkla terminologiförståelsen följer här en
kortare begreppsförklaring. Detta för att undvika onödig fotnotsbehandling.
I uppsatsen förekommer också företrädelsevis begreppet EG, framför EU. EG
refererar till det gemenskapspolitiska och gemenskapsrättsliga samarbetet,
medlemsstaterna emellan, eller som Ulf Bernitz och Anders Kjellgren uttrycker
det i sin bok Europarättens grunder: EG utgör den mest centrala delen av EU.1
Med begreppet EU söker gemenskapen endast att samla alla stater inom
gemenskapssamarbetet under en flagga och i förlängningen också upprättandet
av en enda gemensam konstitution. EU får därmed mer en karaktär av ett land,
än en rättslig enhet.
Förkortningar
EEG – Europeiska Ekonomiska Gemenskapen
EES – Europeiska ekonomiska samarbetetområdet
EG – Europeiska Gemenskapen
EGF – Europeiska Gemenskapens Fördrag
EU – Europeiska Unionen
RF – Regeringsformen
SFS – Svensk författningssamling
1
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 1
3
1
Inledning
Den 13 november 1994 gick svenska folket till vallokalerna för att rösta om
Sverige skulle gå med i EG eller inte. Resultatet av omröstningen blev en seger
för ja-sidan med 52,3 %. Något många var oroliga för var hur det skulle gå med
den svenska alkoholpolitiken. Den 1 januari 1995 inträdde Sverige som
fullvärdig medlem i EG. I och med inträdet godkände Sverige att en del av det
tidigare självbestämmandet inom särskilda områden överlämnades till
gemenskapen.2 Till dessa självbestämmanderegler hörde bland annat alkohollagstiftningen. I förarbetena till anslutningslagen framgick det klart att man
under de svenska medlemsförhandlingarna uppmärksammat problematiken med
det dåvarande svenska alkoholmonopolet och konkurrensreglerna i EG-rätten
angående varors fria rörlighet, samt vad sådana konflikter kommit att innebära i
redan befintliga medlemsländers lagstiftning.3 Bland annat föreslogs en
anpassning av alkohollagen för att bättre motsvara den gemenskapsrättsliga
lagstiftningen för att det svenska monopolet skulle få bestå.
Redan vid inträdet i EG sattes den svenska lagstiftningen på prov då en ICAhandlare i Röstånga, genom att sälja alkohol i sin lilla ICA-butik, ifrågasatte hur
väl anpassade ändringarna i den nya alkohollagen som trädde i kraft samma dag
som inträdet i gemenskapen skulle anses vara.
Vid utarbetandet av den nya alkohollagen beslutade riksdagen och regeringen
efter många och långa politiska diskussioner att värna om det svenska
detaljhandelsmonopolet (Systembolaget), då upprätthållandet av monopolet på
import-, export-, tillverknings- och partihandelsområdet ansågs ligga utanför
ramen för vad som var tillåtet i enlighet med reglerna om konkurrens inom
gemenskapen.4
Idag, elva år efter omröstningen kan man tydligt se hur Sveriges medlemskap
i EG har påverkat den svenska alkoholpolitiken. Många svenskar reser idag
utomlands för att handla alkohol istället för att handla det på systembolaget,
eftersom införselreglerna för alkohol har luckrats upp och harmoniserats inom
gemenskapen.5
För Sverige innebär detta först och främst att Systembolaget förlorar intäkter6
samtidigt som svensken överlag dricker mer.7
Hur kunde då detta hända, med tanke på att Sverige trots EG-reglerna, ändå fick
behålla Systembolaget och dess monopol?8
2
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 11
Prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen, s. 132
4
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 84
5
http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1707.aspx (2005-11-28)
6
http://www.di.se/Avdelningar/Artikel.aspx?Mobious=Y&ArticleID=2004\06\08\108665&smallscreen=0&
(2005-12-07)
7
http://www.alkoholkommitten.se/main.asp?page=about (2005-12-05)
8
http://www.eu-eupplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1801.aspx (2005-12-06)
3
4
1.1
Syfte
I rapporten EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid från
Svenska institutet för europapolitiska studier påpekas att Franzénmålet9 som var
föremål för den bedömning av det svenska alkoholmonopolet som EGdomstolen gjorde 1998 grundades på omständigheter som då var kända. Det är
enligt rapporten inte självklart att den svenska monopolordningen fortfarande
skall anses proportionell till sitt syfte.10 Med anledning av detta syftar denna
uppsats till att undersöka om Systembolagets monopol på försäljning av alkohol
och import och exportreglerna i dagsläget strider mot EG-rätten. För att kunna
uppnå detta syfte ställs två undersökningsfrågor.
- Har systembolaget rätt att som ensam aktör bedriva detaljhandel av alkohol i
Sverige?
- Strider nuvarande reglering av svensk import och export av vin och sprit mot
EG-rätten?
1.2
Metod
För att undersöka huruvida Systembolagets monopol strider mot EG:s fria
rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer använder vi en rättsdogmatisk
metod. Den innebär att den främsta rättskällan är lagtext, följd av förarbeten,
praxis och doktrin i svensk rätt och fördrag och beskrivande litteratur i EGrätten.11 EG-rätten har företräde framför nationell rätt,12 och därför har EGrättslig lagstiftning och EG-domstolens domar företräde framför svensk rätt.
Uppsatsen är, enligt sedvanlig metod, indelad i en referensram med efterföljande
analys/diskussions del. En del information står inte att finna i någon tillgänglig
litteratur. Denna har således hämtats digitalt via Internet, något som för
framtiden kan påverka uppsatsens innehåll, då Internet är ett ”levande” media,
som ständigt utvecklas och förändras. En del information ersätts med ny och
Internetlänkar kan plockas bort för gott. Trots detta har informationen varit av
sådan vikt att ett utelämnande av den inte kunnat övervägas.
Det svenska alkoholmonopolet har prövats av EG-domstolen i Franzénmålet
vilket bidrar till att detta mål också kommer få stort utrymme i vår analys.
1.3
Avgränsning
Alkohollagstiftningen berör såväl framställning, grossisthandel och detaljhandel,
som marknadsföringsregler. Endast import, export, tillverkning och försäljning
(prissättning och skatter) som kommer i direkt konflikt med EG-rätten behandlas
i denna uppsats.
9
Mål C-189/95, Harry Franzén (REG 1997, I-5909)
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 85
11
Lehrberg, Praktisk juridisk metod, s. 38
12
http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____2186.aspx (2005-11-28)
10
5
2
Svensk alkoholpolitik
Syftet med 1977 års alkoholpolitiska proposition, som ligger fast även idag
bygger på att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar genom
åtgärder mot skadligt dryckesbeteende och genom att sänka den totala
konsumtionen.13 För att lyckas med detta försöker man begränsa tillgången till
alkohol, dels genom att begränsa införseln men också genom tydliga
åldersgränser för köp av alkoholhaltiga drycker samt genom en aktiv prispolitik.
Det sistnämnda innebär att skatten på alkohol påverkar priset så pass mycket att
det framkallas ett visst köpmotstånd.14
Delmålen för handlingsplanen är att ingen alkohol ska förekomma i trafiken,
på arbetsplatser eller under graviditet, att skapa en alkoholfri uppväxt, att
förskjuta alkoholdebuten, att sänka berusningsdrickandet, att skapa fler
alkoholfria miljöer samt eliminera den illegala alkoholhanteringen.15 Dessa mål
gäller även idag trots att samhällsutvecklingen och det svenska EUmedlemskapet har påverkat förutsättningarna för den traditionella svenska
alkoholpolitiken.16
2.1
Systembolaget - En historisk tillbakablick
Egentligen kan man säga att problemet med alkohol uppstod när vi lärde oss att
bränna starksprit på ett någorlunda billigt sätt, vilket fick sitt genombrott i början
av 1600-talet.18 Det var under de ryska fälttågen som de svenska soldaterna lärde
sig den ryska metoden att bränna brännvin av säd istället för att importera
dyrbart vin. Denna lärdom tog man med sig hem till Sverige vilket spred sig
snabbt över landet.19 På 1700-talet så började krigen kosta alldeles för mycket.
För att öka statens intäkter så väcktes tankar om regler för alkoholtillverkningen
och försäljningen.20 Gustav III utfärdade ett förbud mot husbehovsbränning och
beslutade istället att bygga så kallade kronobrännerier i landet vilka skulle vara
de enda som lagligen fick bränna sprit.21 Tyvärr stoppade det inte
lönnbränningen.
Husbehovsbränningen släpptes åter fri och de som brände fick nu också sälja.
I alla bodar kunde den som ville, köpa sig ”en sup” vilket ledde till att
alkoholkonsumtionen aldrig någonsin varit så stor i Sverige som i början av
1800-talet när alltså husbehovsbränningen blev en rättighet. Man uppskattar att
13
Prop. 2000/01:20, s. 38
http://www.regeringen.se/sb/d/2533 (2005-12-07)
15
http://www.fhi.se/templates/Page____141.aspx (2005-12-07)
16
Prop. 2000/01:20, s. 38
17
http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagetshistoria.htm
(2005-11-28)
18
http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm (200511-28)
19
Folkhälsoinstitutet, Bakgrunden – fakta om Sveriges alkoholpolitik, s. 54
20
http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm (200511-28)
21
Leissner, Alkohol – ett psykosocialt, beteende- och samhällsvetenskapligt perspektiv, s. 33.
14
6
det dracks 45 liter per person och år, inräknat alla svenskar, även barn.22
Alkoholkonsumtionen blev nu snabbt ett gigantiskt folkhälsoproblem vilket
givetvis ledde till reaktioner. Det upplysningsarbete om alkoholens
skadeverkningar som nu tog fart uppskattades framförallt av kyrkofolk och bland
läkare. Husbehovsbränningen skulle under 1860 förbjudas helt och fem år senare
inrättades Göteborgs Utskänkningsaktiebolag eller Göteborgssystemet som det
också hette. Bolaget arbetade framförallt med att sanera krogarna för det var där
folk både köpte och drack sitt brännvin. Göteborgsystemet utvidgades nu till fler
städer. Dessa bolagskrogar skulle vara rena och prydliga och de personer som
var berusade eller otrevliga avvisades. Bolagen blev mycket lönsamma och
vinsten gick till stor del till 1800-talets snabba industrialisering. Riksdagen
beslutade på 1870-talet att all vinst skulle tillfalla staten. Givetvis uppskattades
inte detta beslut av spritproducenterna.
I början av 1900-talet infördes en tidig version av den så kallade motboken.23
”Motboken var ett häfte med plats för stämplar där inköp av alkohol på
Systembolaget skrevs upp för att kunna reglera den köpta mängden, ransonen.”24
Motboken kantades dock av byråkrati och blanketter och framförallt orättvisa,
där inkomst, kön, förmögenhet och samhällsposition styrde tilldelningen.
Den 1 oktober 1955 försvann till slut motboken efter nio års utredning. Istället
inrättades ett nationellt Systembolag. Systembolaget blev mer aktivt mot
alkoholkonsumtionen och bland annat den klassiska ”Spola kröken” kampanjen
bidrog till att folk drack mindre. Detta resultat höll i sig i flera år men när
Sverige gick med i EU 1995 började det att hända saker och ting.25
2.2
Alkohollagstiftningen
Den nya alkohollagen som instiftades den 1 januari 1995 är avsevärt förändrad
från tidigare alkohollagstiftning. Reglerna om alkoholmonopolet skrevs till
denna lag bland annat om för att bättre överrensstämma med EG-reglerna om
varors fria rörlighet i och med inträdet i EG.26 I proposition 1994/95:89 föreslog
dåvarande regeringen att lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. och
lagen (1977:293) om handel med drycker skulle ersättas av en helt ny lag. Bland
de förslagna förändringarna, som också täckte serveringstillstånd, återfanns
förslaget om att monopolet på tillverkning, partihandel och import- och
exporthandel skulle ersättas av ett statligt tillståndssystem jämte införandet av en
ny tillstånds- och tillsynsmyndighet.
Som ett komplement till den nya lagen infördes också en alkoholförordning
(1994:2046) och en förordning (1994:2047) med instruktioner för
Alkoholinspektionen.
22
http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm (200511-28)
23
http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm (200511-28)
24
http://sv.wikipedia.org/wiki/Motbok (2005-11-28)
25
http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm (200511-28)
26
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 14
7
Den nya lagen skiljer distinkt mellan detaljhandel och partihandel. Med
detaljhandel avses ”handel som säljer varor till konsumenten.”27 Med
partihandel avses ”affärsled mellan fabrikant och detaljist.”28
2.2.1
Detaljhandel
”För detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl skall det finnas ett särskilt för
ändamålet bildat aktiebolag (detaljhandelsbolaget), som staten äger.
Detaljhandelsbolaget får inte exportera eller tillverka drycker som anges i första
stycket. /…/”29
Enligt tillkännagivande (2001:852) är Systembolaget Aktiebolag det
detaljhandelsbolag som avses i denna paragraf.30 Utöver de allmänna
aktiebolagsregler som Systembolaget enligt aktiebolagslagen måste rätta sig
efter, har ett särskilt avtal31 mellan staten och Systembolaget upprättats med
särskilda skyldigheter som måste uppfyllas vid utövandet av verksamheten.
Dessa skyldigheter riktas mot att förebygga samhälleliga, sociala och medicinska
skadeverkningar av alkoholkonsumtionen.32
Andra stycket i denna paragraf vänder sig till att begränsa Systembolagets
verksamhet till ”den alkoholpolitiskt betingade kärnverksamheten, dvs.
försäljning över disk.”33 ”Spritdrycker, vin eller starköl som inte hålls i lager
skall på begäran anskaffas, om inte detaljhandelsbolaget finner att det finns
hinder mot det.”34 Med detta avses att nämnda drycker på begäran av en
konsument som önskar inhandla en vara som normalt sett inte ingår i
Systembolagets sortiment utan större hinder är berättigad att inlämna en
beställning som Systembolaget endast kan neka om de anser att hinder för detta
föreligger (Se 2.2.4 Förhållandet mellan offentlig import och privatimport). Ett
sådant hinder skulle kunna utgöras av tveksamheter kring huruvida betalning av
varan kommer att fullgöras eller inte.35 Vad gäller partiförsäljning, får sådan
endast bedrivas mot dem som har serveringstillstånd, såvida det inte rör sig om
enstaka partier till någon som har rätt att bedriva partihandel.36
I Alkohollagen (1994:1738) 5:2 framgår att endast Systembolaget får bedriva
detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl. Enligt avtalet mellan Systembolaget och staten, punkt 4, får Systembolaget inte favorisera inhemska
produkter vid produkturvalet.37
27
Malmström, Györki och Sjögren, ”Bonniers svenska ordbok”, s. 105
Malmström, Györki och Sjögren, ”Bonniers svenska ordbok”, s. 427
29
Alkohollag (1994:1738) 5:1 st. 1-2
30
Se efterföljande kommentar till Alkohollag (1994:1738) 5:1.
31
SFS 1994:2049
32
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 49
33
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 49
34
Alkohollag (1994:1738) 5:5
35
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 55
36
Alkohollag (1994:1738) 5:1 st. 3
37
SFS 1994:2049
28
8
2.2.2
De olika tillstånden
Tillverkningstillstånd och inköpstillstånd meddelas av Statens folkhälsoinstitut.38
Vid ansökan skall en ansökningsavgift på 2000 kronor39 erläggas och om det
sökta tillståndet beviljas, skall en årlig tillsynsavgift erläggas40. Storleken på
dessa avgifter beslutas av regeringen.41
Tillstånden delas in i tre olika huvudområden: Tillverkningstillstånd, partihandelstillstånd och inköpstillstånd.42 De olika tillstånden medför olika
rättigheter för den sökande.
Tillverkningstillståndet medger inte enbart tillverkning av den vara som
tillståndet avser, utan också import, export och partihandel med de drycker som
tillståndet är avsett att täcka. Partihandelstillståndet ger rätt att importera,
exportera och partihandla med de varor som tillståndet är avsett att täcka.
Inköpstillståndet, slutligen, ger endast rätt att i egenskap av partihandlare med
spritdrycker, vin och starköl inköpa drycken för medicinsk, teknisk eller
motsvarande användning.43
”Tillverkningstillstånd och inköpstillstånd får meddelas endast den som visar att han
med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i
övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Sökanden skall också visa att han har
tillfredställande lagringsmöjligheter. /…/”44
Oavsett vilken form av tillstånd som avses sökas måste den sökande kunna
uppvisa en ordnad ekonomi och inte tidigare ha varit straffad för något brott som
kan påverka dennes förmåga att framställa, handla eller vidarebearbeta
alkoholdrycker.45
Den nya alkohollagstiftningens vidare möjligheter för fler aktörer att bedriva
partihandel med eller tillverkning eller inköp av spritdrycker, vin och starköl har
fått stort praktiskt genomslag. Mellan utgången av 1994 och utgången av 2004
utökades antalet partihandlare från 23 till 770.46 Det motsvarar en ökning med
ungefär 3348 %.
2.2.3
Förbudet mot privatimport
Alkohollagstiftningen förbjuder som redan nämnts andra än tillverkare och
partihandlare att föra in alkohol i landet, med undantag för, genom att nämna ett
exempel, resande eller person som fyllt 20 år och som utför arbete ombord på
transportmedel som för med sig dryckerna och som avser att själv, eller inom
38
Alkohollag (1994:1738) 7:3
Alkoholförordning (1994:2046) 10§
40
Alkoholförordning (1994:2046) 12-16§§ innehåller författningsregler för hur dessa avgifter skall se ut.
41
Alkohollag (1994:1738) 7:4 st. 1
42
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 70. I nästkommande stycke behandlas de
tre olika tillstånden var för sig. All information för detta är hämtad från nyss nämnda referens.
43
Se Alkohollag (1994:1738) 4:4
44
Alkohollag (1994:1738) 7:1 st. 1
45
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 71
46
http://www.fhi.se/upload/ar2005/rapporter/r200535Alkoholstatistik2004.pdf s. 41
39
9
familjen bruka det.47 Rätten att få föra med sig alkohol över den svenska gränsen
på väg hem från utlandet innebär däremot inte rätt att beställa alkohol i utlandet
för privat leverans till Sverige utan mellanhand.48 Regeln förutsätter att en
person som önskar föra in en vara i landet också följer varan över gränsen.
I paragrafen omnämns begreppen ”eget” och ”personligt” bruk. Var gränsen
för dessa går är oklar. Ytterst används införselkvoterna som ett styrmedel för att
avgöra huruvida införseln skall räknas som för ”eget” eller ”personligt” bruk.49
Dessa kvoter hindrar dock inte tullen från att ta ut vare sig tull eller skatt på de
införda varorna. Det står dock tullverket helt fritt att självt bedöma om ett fall
skall anses beröra privat eller yrkesmässig införsel.50
Det råder stor osäkerhet kring om denna regel i den svenska lagen är förenlig
med EG-rätten. Både från svenskt domstolsväsende och från EU-kommissionen
har tveksamma röster väckts. Detta illustreras särskilt tydligt i en dom från
Hovrätten i västra Sverige den 20 januari 2003,51 där en mängd vin som beställts
via Internet och som levererats över den svenska gränsen, beslagtogs av den
svenska tullen, med motiveringen att det var importerat i strid mot
importreglerna i alkohollagen.
Domen överklagades till HD, där sådan osäkerhet kring hur den svenska lagen
förhåller sig till EG-rätten tvingade domstolen att i mars 2004 vända sig till EGdomstolen för att få ett förhandsavgörande.52 Något förhandsavgörande har ännu
inte lämnats. I väntan på att EG-domstolen skall lämna sitt beslut i frågan, har
HD beslutat att låta Hovrättens fastställda dom gälla.
I Hovrättens domskäl53 framgår att även kommissionen genom
kommissionären Frits Bolkestein uppmärksammat de svenska importreglerna.
Enligt en skrivelse till den svenska regeringen av den 22 oktober 2002 framförde
att beviljandet av ett svenskt detaljhandelsmonopol inte ger monopolet rätt att
hindra enskilda från att införa alkohol för eget bruk. Inte heller anses
motiveringen att ett förbud mot privat införsel av alkohol finns till för att skydda
människors hälsa mot alkoholens skadliga verkningar vara hållbart.
Den svenska staten yttrade i sitt svar till kommissionen av den 16 december
2002 att den svenska alkohollagen inte förbjuder enskilda att beställa alkohol
från andra länder och få den hemlevererad till Sverige, så länge en sådan
beställning görs genom Systembolaget.54
47
Alkohollag (1994:1738) 4:2
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 41. Se även 8§ och 8a§ lag (1994:1564)
om alkoholskatt, vars innehåll skrevs om efter EG-domstolens dom i mål C-296/95, The Queen mot
Commissioners of Customs and Excise, ex parte: EMU Tabac, där punktskatt anses skäligt att ta ut när import
utförs för enskilda individers räkning av en yrkesmässig transportör mot ersättning, samt det utvecklade
förarbetet i prop. 1998/99:127 s. 26-28.
49
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 42
50
Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 42. Se även NJA 1999:670 och NJA
2000:256
51
Mål B 1260-02
52
Beslut i mål B 712-03
53
Mål B 1260-02
54
Alkohollag (1994:1738) 5:5.
48
10
Detta resonemang godtog inte kommissionen som i ett motiverat yttrande till
den svenska regeringen vidhöll att svensk lag, genom att förhindra privat införsel
av alkohol till Sverige från andra medlemsstater, strider mot artiklarna 28 och 30
i EG-fördraget.55 Enligt detta yttrande kan inte privatinförselhinder anses vara en
lämplig åtgärd för att förhindra att skatten för alkohol inte betalas. Det är enligt
kommissionen fullt möjligt att tillåta privat införsel av alkohol och samtidigt
tillgodose att berörda skatter betalas.
Det är heller inte möjligt att begränsa varors fria rörlighet genom att hävda
bevarandet av god folkhälsa som skäl.
I den svenska regeringens svar till kommissionen56 framhåller regeringen att
folkhälsan varit ett avgörande skäl till införandet av den svenska
alkohollagstiftningen. Denna lagstiftning strävar efter att begränsa alkoholens
tillgänglighet och att skydda ungdomen. Reglerna för att förhindra
privatimporten av alkohol till Sverige har därför utformats så att dessa
folkhälsoaspekter skall tas i beaktande. Därför ansåg sig inte den svenska
regeringen bryta mot några EG-rättsliga regler med sitt importförbud.
2.2.4
Alkoholskatt
Mellan 1992 och 1993 togs gränskontrollerna bort inom EU vad gäller
kommersiell och resande trafik57, därför behövdes skattebaserna och även
skattesatserna för de indirekta skatterna samordnas inom EG.58 Den 1 januari
1993 trädde dessa gemensamma förfaranderegler i kraft. Detta innebar att de
skattepliktiga varorna skulle kunna flyttas mellan medlemsländerna utan
gränskontroller och utan beskattningskonsekvenser ända fram till den slutliga
konsumenten. Beskattningen skulle då ske i konsumtionslandet.59 Man kan
förenklat säga att detta EG-system är konstruerat efter rutiner som påminner om
tullförfarandet.60
I propositionen till den nya lagen om alkoholskatt61 föreslog man att
skattereglerna för alkoholbeskattning skulle anpassas till EG vid ett eventuellt
svenskt medlemskap. Att man ville få till stånd en ny lag berodde på att så pass
omfattande ändringar var tvungna att göras att det var nödvändigt.62 Den 15
december 1994 utfärdades en ny lag om alkoholskatt.63 Lagen trädde i kraft den
55
Motiverat yttrande av den 15 Oktober 2005. Ärendenr. 2000/2267. Se 3 EG-regler som påverkat Sverige
Utrikesdepartementet. Rättssekretariatet för EU-frågor. Svar på motiverat yttrande om privat
införsel av alkohol 12 december 2003.
57
Statsrådsberedningen, Alkoholpolitikens medel – Införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och
starköl, s. 113
58
http://www2.thomsonfakta.se/KIP/lpext.dll/KARNOV/135/150fc/1677f/16e9f?f=templates&fn=document
-frame.htm&2.0#JD_SFS19941564KommentarKarnov, (2005-12-06)
59
Statsrådsberedningen, Alkoholpolitikens medel – Införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och
starköl, s. 113
60
Billum, Groth och Hammar, Alkohollagen – En kommentar, sid. 144
61
Prop. 1994/95:56, Nya lagen om tobaksskatt och alkoholskatt mm.
62
http://www2.thomsonfakta.se/KIP/lpext.dll/PROP/1535a5/167f17/16bba3?f=templates&fn=documentframe.htm&2.0#JD_19949556 (2005-12-06)
63
Lag (1994:1564) om alkoholskatt
56
11
1 januari 1995.64 I lagen regleras bland annat skatteintäkterna från försäljning av
alkoholbaserade drycker samt etylalkoholer65 som tillverkas i Sverige samt som
förs in eller tas emot från ett annat EG-land eller som importeras från ett tredje
land.66
64
http://www2.thomsonfakta.se/KIP/lpext.dll/KARNOV/135/150fc/1677f/16e9f?f=templates&fn=document
-frame.htm&2.0#JD_SFS19941564KommentarKarnov (2005-12-06)
65
Etylalkohol betecknas vanligen etanol. Se http://sv.wikipedia.org/wiki/Etylalkohol
66
Lag (1994:1564) om alkoholskatt 1§, st. 1
12
3
EG-regler som påverkat Sverige
Rätten till fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer utgör de fyra
friheterna och själva kärnan inom det europeiska samarbetet.67 Den fria
rörligheten för varor inom gemenskapen regleras genom förbud mot införande
av tullar,68 förbud mot diskriminerande beskattning av importerade varor69 och
förbud mot upprättande av restriktioner eller motsvarande åtgärder inom såväl
import- som exportsektorn,70 dvs. de sektorer som vanligen räknas till den fria
handelns område. Dessa förbud har direkt effekt i varje medlemsstats
rättsordning. Med direkt effekt avses vissa bestämmelsers upphov till
individuella rättigheter och skyldigheter, som enskilda kan göra gällande inför
nationella domstolar och myndigheter.71
3.1
Förbudet mot upprättande av tullar
Artikel 25 i EGF förbjuder en medlemsstat att skärpa eller införa tullavgifter och
avgifter med motsvarande verkan (AMV)72 inom gemenskapen. Eftersom
tullavgifter begränsar den fria rörligheten av varor inom unionen, så anses
tullfriheten och förbudet mot dessa avgifter vara en av EGFs fundamentala
principer.73 EG-domstolen har definierat tullavgifter och AMV som avgifter,
som oavsett storlek och syfte, tagits ut eftersom en vara korsat en nationell gräns
och som därigenom utgjort ett otillåtet hinder för varors fria rörlighet.74
En tullavgift behöver dock inte bara beröra handel med varor från utlandet.
Det kan också röra sig om avgiftsbeläggning av varor mellan olika regioner
inom ett och samma land, som kan drabba motsvarande inhemska varor.75 I
fallet Legros76 bedömde EG-domstolen att avgifter som togs ut på alla de varor i
en fransk region som inte tillverkats i den regionen skulle anses drabba även
inhemska varor från resten av Frankrike.
En konsekvens av tullförbudet, som EU-kommissionen uppmärksammat är att
när en vara en gång tagit sig in i gemenskapens frihandelszon, så är det omöjligt
att dels begränsa intaget av liknande varor från tredje land, dels begränsa varans
67
Johansson, Sverige i EU, s. 269
Artikel 25 i EGF
69
Artikel 90 i EGF
70
Artiklarna 28 och 29 i EGF
71
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 87
72
”Avgifter med motsvarande verkan”, på engelska ”charges having equivalent effect”. Dessa avgifter kan
utgöras av olika former av punktbeskattningar som får samma verkan som tullar, men som inte räknas som
rena tullavgifter.
73
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 190
74
Målen 2-3/69, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders mot Brachfeld och Chougol Diamond Co (REG
1969, s. 211; svensk specialutgåva, volym 1)
75
För information om avgifter som faller utanför förbudet mot tullar och AMV, se. Bernitz och Kjellgren,
Europarättens grunder, s. 191f
76
Mål C-163/90, Administration des douanes mot Legros (REG 1992, s. I-4625; svensk specialutgåva, volym
13).
68
13
rörlighet inom gemenskapen, vilket begränsar tullintäkterna på sådana varor.77
För gemenskapens tullsamarbete är det, samtidigt som man försöker upprätthålla
fri rörlighet för varor, viktigt att en effektiv tullsamverkan gentemot tredje land
uppnås. Tullintäkterna från dessa länder utgör en väsentlig del av gemenskapens
tillgångar. I och med EU-utvidgningen österut, till länder med stor fattigdom och
korruption, befästs frågan hur man upprätthåller en effektiv tull gentemot tredje
land, fri från varusmuggling, samtidigt som man upprätthåller en fri marknad
inom gemenskapens samordnade gränser.78
3.2
Förbudet mot diskriminerande beskattning av
importerade varor
Artikel 90 i EGF förbjuder en medlemsstat att ha ett inhemskt skattesystem som
missgynnar försäljningen av andra medlemsstaters varor. Detta beskattningsförbud syftar inte till att harmonisera EG-staternas skattesystem till en enhetlig
skattenivå, utan endast till att förhindra att en medlemsstat inför skatteregler som
favoriserar försäljningen av inhemska varor framför liknande importerade
varor.79 Bestämmelserna om beskattning av varor och tullavgifter mot desamma
kompletterar varandra, men de kan inte samtidigt tjänstgöra som både skatt och
tullavgift.80 I Repromaskinskattemålet uttalade EG-domstolen att en äkta skatt är
en pålaga som utgör en del av ”ett allmänt system av interna pålagor vilka
systematiskt tillämpas på kategorier av varor i enlighet med objektiva kriterier
oavsett varornas ursprung”.81
Artikel 90 delas in i två delar. Den första delen (90.1) berör förbud mot
beskattning som överskrider en på förhand bestämd nivå för likadana inhemska
varor. Med andra ord får inte en utländsk vara beläggas med en högre skatt än en
liknande inhemsk vara. För att avgöra huruvida en vara skall anses vara
”liknande” har domstolen betonat vikten av att marknadsbedömningen görs
bred. Särskilt avseende skall fästas vid såväl objektiva kriterier, t.ex.
användningsområden, tillverkningssätt, utformning och råvarumaterialinnehåll,
som subjektiva kriterier, t.ex. om de liknande varorna uppfyller liknande eller
rent av samma behov hos konsumenten.82
Den andra delen (90.2) berör förbud mot beskattning av varor som visserligen
inte liknar varandra men som kan betraktas som utbytbara och därför ändå anses
konkurrera med varandra. Här följer inget krav att varan i fråga är eftertraktad.
Det kan tänkas att en vara inte används i lika stor omfattning som en annan
endast av den anledningen att den senare varan skattemässigt gynnats på den
förras bekostnad.83
77
Kommissionen, The Changing Role of Customs (EG-Kommissionen 2000), 1
Craig och de Burca, EU-Law, Text Cases and Materials, s. 592f
79
Craig och de Burca, EU Law, Text Cases and Materials s. 593f
80
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 193
81
Mål 90/79, Kommissionen mot Frankrike (REG 1981, s. 283)
82
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 193f
83
Se t.ex. Mål 170/78, Kommissionen mot Storbritannien (REG 1980, s. 417; svensk specialutgåva, volym 5)
samt uppföljaren (REG 1983, s. 2265).
78
14
3.3
Förbudet mot kvantitativa import- och exportrestriktioner
Artiklarna 28 och 29 i EGF förbjuder en medlemsstat från att införa hinder i
import- och exporthandeln med andra stater. Dessa hinder kan ta sig uttryck i
både nationell diskriminering, dvs. diskriminering på grund av en viss
nationalitet och nationella restriktioner som även utan att vara diskriminerande
kan begränsa den fria handeln inom gemenskapen.84 EG-domstolen har
definierat kvantitativa handelshinder som ”åtgärder som, alltefter
omständigheterna, har karaktären av totalt eller partiellt förbud mot import,
export eller transitering”.85 Förbuden i dessa artiklar sträcker sig vidare än till
endast uttryckliga restriktioner. De omfattar också åtgärder med motsvarande
verkan (ÅMV)86 som inte uttryckligen benämns restriktioner men vars
konsekvenser i förlängningen leder till restriktioner av olika slag. EG-domstolen
har definierat ÅMV som ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan
utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom
gemenskapen.”87
Som exempel på en ÅMV kan nämnas prisregleringar. Prisregleringar kan
trots att de i sig inte är otillåtna, genom oskäliga procentuella föreskrifter
förhindra importerade varor från att konkurrera om lägsta pris med inhemska
varor.88 (Se 3.5 Synen på offentliga monopol)
3.4
De möjliga undantagen
Enligt artikel 30 i EGF har varje medlemsstat formell rätt att införa undantag
mot förbudet till import- och exportrestriktioner om de grundas på hänsyn till
allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda
människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella
skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda
industriell och kommersiell äganderätt. Vidare får inte dessa undantag ”/…/
utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt
begränsning av handeln mellan medlemsstaterna”.
EG-rätten ges generellt företräde över den nationella rätten,89 vilket avspeglar
sig i nationell rätt genom anpassning av den aktuella lagstiftningen.90 Vid
tecknandet av anslutningsfördraget kan en blivande medlemsstat framhålla
specifika punkter med särskilda bestämmelser som tillmötesgår särskilda
önskemål som de önskar få undantagna från EG-rätten. Dessa bestämmelser är
dock i regel tidsbegränsade till övergångsperioder för att underlätta
harmoniseringen av den nationella lagstiftningen på just det området till EG-
84
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 196
Mål 2/73, Geddo mot Ente Nazionale Risi (REG 1973, s. 865; svensk specialutgåva, volym 3), punkt 7
86
På engelska ”measures having equivalent effect”.
87
Mål 8/74, Procureur du Roi mot Dassonville (REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2)
88
Mål 78/82, Kommissionen mot Italien (REG 1983, s. 1955; svensk specialutgåva, volym 7)
89
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 1
90
Se t.ex. RF 2:23 gm. Lag 1994:1468
85
15
rätten.91 Eftersom artikel 30 handlar om undantag från de grundläggande
reglerna om fri rörlighet, så har EG-domstolen valt att tolka undantagsreglerna i
artikeln snävt så att det nationella syftet med ett undantag som inte framgår av
artikeltexten inte kan åberopas som ett giltigt undantagsskäl.92 Primärt skall de
grundläggande reglerna om restriktionsförbud samt eventuella undantag i
enlighet med Cassis-doktrinen (se 3.4.1 Cassis-doktrinen) efterlevas.
För att en medlemsstat ändå skall kunna nyttja undantagsreglerna måste
åtgärderna för undantaget vara proportionerliga med syftet och medlemsstaten i
fråga får inte ha lämnat andra åtgärder obeprövade, som hämmar den fria
rörligheten på ett lindrigare sätt. Bevisbördan för behovet av dessa bestämmelser
som skydd för de intressen som förekommer i artikel 30 ligger på de nationella
myndigheterna.93
Först när dessa krav uppfyllts kan nationella beslut om åtgärder som
motiveras med hjälp av undantagsreglerna i artikel 30 rättfärdigas, dock aldrig
utan en genomlysande bedömning i ljuset av gemenskapsrätten i övrigt.94
3.4.1
Cassis-doktrinen
När avgörandet från det uppmärksammade fallet Cassis de Dijon95 kom från
EG-domstolen framgick det att alla nationella regler, såväl diskriminerande som
icke-diskriminerande, som på ett eller annat sätt styr varors egenskaper, omfattas
av förbudet i artikel 28 EGF.96 Genom denna utvidgning uppkom ett behov av
fler undantag än dem som räknas upp i artikel 30. Resultatet blev doktrinen om
den tvingande hänsynen, som bygger på undantag från artikel 28 som skapats
genom praxis.97 Dessa undantag kan komma ifråga när medlemsstater önskar
legitimera likabehandlande men samhandelshindrande åtgärder som annars
skulle anses otillåtna enligt Cassis-doktrinen.98 Precis som vid åberopandet av
artikel 30 kräver också doktrinen om tvingande hänsyn proportionalitet.
3.4.2
Keck-doktrinen
Genom EG-domstolens avgöranden i Dassonville och Cassis de Dijon
ifrågasattes olika typer av nationella bestämmelser som inte direkt hade någon
betydelse för samhandeln. Men genom EG-domstolens avgörande i Keck
99
upphörde ifrågasättandet.100 ”Detta innebar att man ändrade sin tidigare praxis
genom att nationella bestämmelser som begränsar eller förbjuder vissa
91
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 40
Se t.ex. målet 113/80, kommissionen mot Irstat (irländska souvenirer) (REG 1981, s. 1625; svensk
specialutgåva, volym 6), där konsumentskyddsargumenten avvisades eftersom konsumentskydd inte fanns
uppräknat i artikel 30.
93
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 203
94
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 203f
95
Mål 120/78, Rewe-Zentrale AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon) (REG
1979, d 649; svensk specialutgåva, volym 4).
96
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 17
97
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 209
98
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 212
99
Målen C-267 och 268/91, Keck och Mithouard (REG 1993, s I-6097; svensk specialutgåva, volym 14)
100
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 18
92
16
försäljningsåtgärder som inte är ägnade att direkt eller indirekt, faktiskt eller
potentiellt hindra handeln, nuera anses falla utanför artikel 28 EG.”101
3.5
Synen på offentliga monopol
Enligt artikel 31 EGF är alla former av monopol i stor utsträckning att bedöma
som handelshindrande och därmed otillåtna, även om EG-rätten sällan kräver
avskaffanden av offentliga monopol. Istället måste de offentliga monopolen
anpassas så att de fullt ut är icke-diskriminerande i förhållande till andra
medlemsstater.102 Frågan om offentliga monopol, eller statligt ägande, har
framtvingat en rik rättspraxis, ur vilka en rad principer för bedömning av
offentliga handelsmonopol utformats.103 Bland dessa återfinns Franzénfallet –
om ICA-ägaren Harry Franzén i Röstånga, Skåne, som bestämde sig för att sälja
vin i sin matvarubutik dels utan att ha inhämtat tillstånd från staten och dels
genom att strunta i den svenska lagstiftningen om försäljningsreglering av
alkohol. Fallet strävade främst efter att klargöra huruvida ett statligt monopol
som det som den svenska staten upprätthåller genom Systembolaget skulle
kunna strida mot EG-rättens konkurrensregler. I andra, tidigare fall, har EGdomstolen prövat huruvida offentliga monopol överhuvudtaget är förenliga med
EG-rätten.
3.5.1
Mål 78/82, Kommissionen mot Italien
Ett berömt sådant fall är kommissionen mot Italien,104 där EU-kommissionen
anmälde den italienska staten inför EG-domstolen för att genom ett inrättat
försäljningsmonopol hindra konkurrensen på tobaksförsäljningens område.
1974 instiftade den italienska staten en ny lag105 som gav staten exklusiv
försäljningsrätt på tobak. I monopolet ingick tydliga regler för mängden tobak
som fick säljas och dess prissättning. För att få tillstånd att sälja tobak tvingades
sökanden uppfylla de mycket hårda regler som ansvarig myndighet – skattemyndigheten – upprättat på uppdrag av staten. Till dessa regler ingick förutom
de nämnda också godkännandet av betydande konsumentskatter.
Vidare innefattade monopolet också så kallad tillverkad tobak, vilket
omfattade tobak som raffinerats i formen cigaretter, cigariller, cigarrer eller snus.
Kommissionen meddelade den italienska staten brevledes den 2 april 1980 att
utformningen av monopolet stred mot reglerna i EGF angående varors fria
rörlighet. Dels hindrades konkurrensen genom begränsningen i handelstillträdet
på tobaksområdet, dels hindrades konkurrensen genom att endast invånare med
italiensk nationalitet tilläts söka tillstånd för tobaksförsäljning, samt att
butikspriser och beskattning av tobak under det italienska monopolet ansågs
begränsande för den fria handeln.
101
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 18
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 294f. Se även Artikel 86.2 EGF.
103
Eliasson och Wahl, Publica EU1 Kommentarer till EG-rätten, 7:27
104
Mål 78/82, Kommissionen mot Italien (REG 1983, s. 1955; svensk specialutgåva, volym 7)
105
No 724 (Gazetta Ufficiale No 4 of 7 January 1976)
102
17
Den italienska staten hävdade till sitt försvar att reglerna uppfyllde de krav
som instiftats med stöd av EGF. Efter ett antal brevväxlingar mellan
kommissionen och den italienska staten så accepterade den italienska staten att
ändra på alla de regler som kommissionen kritiserat, utom marginalregleringen
av prissättningen på tobak – en marginalreglering som gjorde det möjligt för den
italienska staten att ta ut en procentuell skattesats som såg likadan ut oavsett
priset på tobaken, vilket ledde till att utländska (och på grund av importen också
dyrare) varor belades med högre skatt än de inhemska. En ändring av denna
menade man utgjorde en betydande begränsning av en grundläggande
inkomstkälla till följd av tobaksmonopolet i enlighet med artikel 90.2.
Kommissionen valde att anmäla den italienska staten till EG-domstolen med
motiveringen att den italienska statens upprätthållande av låsta prismarginaler
vid handel med tobak bröt mot artikel 37106 i EGF.
3.5.2
EG-domstolens bedömning av rättsläget
Domstolen konstaterade att den italienska staten genom att inneha monopol på
såväl tillverkning som försäljning av tobaksprodukter i Italien inte bara kunde
styra skattepliktigheten för den sålda tobaken utan också kunde sätta
prisnivåerna medan det lilla fåtal importörer som klarade av att uppfylla statens
regleringar, endast kunde påverka sin egen prissättning. I ett land som Italien
ansågs detta särskilt handelshindrande, då det i Italien vid den aktuella
tidpunkten inte heller var tillåtet att göra reklam för tobaksrelaterade produkter.
Däremot ansågs inte marginalnivån på 8 % av det slutliga försäljningspriset
vara diskriminerande. Eftersom alla varor, oavsett om de visade sig vara
italienska eller utländska, skattebelades med samma procentsats, så gynnades
inte de inhemska produkterna framför utländska, även om den faktiska
kostnadsskillnaden talade till de inhemska produkternas fördel.
Domstolen framhävde att innehållet i artikel 37 inte uppmanar en stat till att
upphäva sitt monopol, utan att anpassa monopolet på ett sådant sätt att
diskriminering inte kan uppstå mellan försäljningen av utländska och inhemska
varor.
3.5.3
Domslutet
EG-domstolen beslutade att avslå kommissionens anmälan mot Italien om
upprätthållandet av konkurrenshindrande åtgärder. I sin dom ansåg inte
domstolen att det fanns skäl att hävda att den italienska staten på något sätt
diskriminerade utländska varor framför inhemska. Vidare ansåg inte domstolen
att ett offentligt handelsmonopol bröt mot EG-rätten under förutsättning att
regleringen av monopolet överrensstämde med förbuden mot varu- och
prisdiskriminering.
Målet ifråga är idag nästan två decennier gammalt. Med tanke på vad som redan
nämnts angående domars föränderlighet (se 1.1 Syfte) så skulle domen i
106
Här, liksom i det kommande framställda Franzénmålet (se 4.1 Franzenmålet) hänvisas till den gamla
artikellydelsen i EGF före dess omarbetning. Artikel 37 i detta mål motsvarar idag artikel 31 i EGF.
18
dagsläget antagligen ha baserats på för dagen aktuella grunder. Det är därmed
inte säkert att utgången av domen blivit densamma. Men som referensdom är
den fortfarande aktuell.
3.6
Synen på alkohol och folkhälsa inom EG
Inom EU är missbruket av alkohol ett stort hälsoproblem. Konsumtionen av
alkohol i Europa är per invånare den högsta i världen, vilket hotar folkhälsan och
den sociala välfärden.107 Därför är folkhälsoarbetet med att minska och begränsa
alkoholrelaterade skador prioriterat inom unionen. 108
”I rådets slutsatser om en gemenskapsstrategi för att minska de alkoholrelaterade
skadorna från den 5 juni 2001 betonas bland annat att alkohol är en av de viktigaste
hälsofaktorerna inom unionen. Rådet framhåller därför att det är önskvärt att EU
sammanställer en gemensam strategi för att minska de alkoholrelaterade
skadorna.”109
Denna gemenskapsstrategi110 väntas under början av år 2006 resultera i en så
kallad vitbok111 om EU:s alkoholpolitik 2006.112
3.7
Undantaget för alkohol i anslutningsfördraget till EG
Det gamla svenska alkoholmonopolet var föremål för livliga diskussioner inför
EG-inträdet 1994, då det ansågs strida mot reglerna i EGF.113 Det dåvarande
alkoholmonopolet förändrades vilket bland annat medförde att Sverige inte
längre fick ha kvar Vin & Sprits monopol på import, export och tillverkning av
alkohol. Systembolagets försäljningsmonopol (detaljhandelsmonopolet), kunde
däremot behållas.114 Ett krav för att få behålla det var bland annat att
Systembolaget inte diskriminerade produkter från andra EU-länder. Systembolagets monopol ska enligt en överenskommelse mellan EU-kommissionen och
regeringen regelbundet övervakas, i syfte att förhindra och i förekommande fall
107
http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1801.aspx (2005-1202)
108
http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1801.aspx (2005-1202)
109
http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1801.aspx (2005-1202)
110
Den 6 April 2005 överlämnade kommissionen ett förslag till europaparlamentets och rådets beslut om
inrättande av ett gemenskapsprogram för hälso- och konsumentskyddsåtgärder 2007-2013 {SEK (2005) 425}
uppkallat Att främja medborgarnas hälsa, säkerhet och förtroende: En strategi för hälsa och
konsumentskydd. Här återfinns syftet med, och kommissionens synpunkter kring, vilka mål som bör
eftersträvas i detta arbete, samt en långsiktig plan för hur dessa mål skall uppnås.
111
”Kommissionens vitböcker är dokument som innehåller förslag till gemenskapsåtgärder inom ett speciellt
område. /…/” (http://www.europa.eu.int/scadplus/glossary/white_paper_sv.htm [2006-01-11]) Dessa böcker
föregås av så kallade grönböcker som är ”dokument som är avsedda att stimulera debatten och inleda en
samrådsprocess på europeisk nivå. /…/” (http://www.europa.eu.int/scadplus/glossary/green_paper_sv.htm
[2006-01-11])
112
http://www.foodanddrinkeurope.com/news/ng.asp?id=63909-alcohol-eu-underage-drinking (2005-12-13)
113
http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardTemplate____2996.aspx (2005-12-02)
114
http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardTemplate____2996.aspx (2005-12-02)
19
beivra brott mot EG-rätten.115 Denna övervakning genomförs av
Konkurrensverket116 som två gånger om året skickar rapporter till
kommissionen.117
115
http://www.kkv.se/bestall/pdf/alkoholrapport_juli2005.pdf s. 3, (2005-12-06)
SFS 1994:1845 2§ och SFS 1994:1847 3§ st. 2
117
http://www.kkv.se/bestall/pdf/alkoholrapport_juli2005.pdf s. 3, (2005-12-06)
116
20
4.
Rättspraxis på folkhälsoområdet
4.1
EG-domstolens roll i gemenskapssamarbetet
EG-domstolen har spelat en avgörande roll under utvecklingen av den nuvarande
gemenskapsrätten, då främst på det överstatliga området.118 Dess kompetens har
främst härlett sig till den första pelaren119 (gemenskapspelaren).120 Domstolens
beslutanderätt sträcker sig idag till exempel till områden som social- och
jämställdhetspolitik och hur dessa skulle kunna stå i konflikt med gällande EGrätt.121
Tidig praxis från domstolen122 har visat att gemenskapens möjligheter att
tillerkänna enskilda medborgare direkta rättigheter och skyldigheter kan göras
helt utanför medlemsstaternas inblandning.123 Detta har gett upphov till
begreppet ”ny rättsordning”, dvs. att EG utformat en helt ny rättsordning, där
domstolens tolkning av EG-rätten ges företräde framför nationell rätt.124
Domstolens uppfattning är att fördragen bytt form från internationell privaträtt
till en speciell form av konstitutionell rätt. Denna uppfattning innebär att
domstolen kan finna legitimitet för sina beslut i fördragen, framför de olika
medlemsstaternas olika konstitutioner,125 vilket kommit att visa sig i rättspraxis.
Domstolen fattar inte bara avgörande domslut i olika frågor. De lämnar också
förhandsavgöranden i fall där de nationella domstolarna inte anser sig kunna
tolka den nationella lagstiftningen i ljuset av EG-rätten. Domstolen
tillhandahåller en tolkning av gemenskapsrätten eller en prövning av dess
giltighet. Den skall inte fatta beslut i sak, utan endast tillhandahålla en tolkning
av gemenskapsrätten som de nationella domstolarna därefter kan använda vid
lösningen av tvisten vid den nationella domstolen.126
4.2
Franzénmålet – alkoholmonopol för svenskt vidkommande
Den 7 april 1994 sålde ICA-handlaren Harry Franzén, utan tillstånd i egenskap
av privat detaljhandlare, vin i sin lilla butik i Röstånga, vilket bröt mot reglerna i
alkohollagen (1994:1738) 5 Kap. 2§ om detaljhandel med vin och sprit genom
ett statligt ägt aktiebolag. Vinet som Franzén sålde hade dels införskaffats på
118
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 44
Se Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 33f angående de tre pelarna och dess innehåll.
120
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 69
121
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 44
122
Se tex. mål 226/62, van Gend & Loos (REG 1963, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 161) och mål
6/64, Costa mot E.N.E.L (REG 1964, s. 585; svensk specialutgåva, volym 1)
123
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 45
124
Se Verhoeven, The European Union in Search of a Democratic and Constitutional Theory, s. 63-64.
125
Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 45
126
http://curia.eu.int/sv/instit/txtdocfr/autrestxts/txt8.pdf s. 1f (2005-12-02)
119
21
systembolaget, dels importerats från Danmark. Franzén åtalades därför vid
Landskrona tingsrätt i mars 1995 för att olovligen ha sålt alkoholdrycker.127
Harry Franzén hävdade i sitt försvar att den svenska staten genom sitt
monopol på försäljning av alkohol i Sverige bröt mot den fria rörligheten för
varor i EGF och att importen av alkohol till Sverige missgynnades av
detaljhandelsmonopolets utformning, med godtycklig favör för inhemska
produkter som följd.
Enligt tingsrätten förelåg det oklarheter kring huruvida den svenska
alkohollagstiftningen angående import och försäljning av alkohol bröt mot
artiklarna 30, 36 och 37128 i EGF. De vände sig därför till EG-domstolen och
begärde ett förhandsavgörande i fallet.
4.2.1
EG-domstolens bedömning av rättsläget
EG-domstolen delade upp tingsrättens tre frågor i två problemområden.
- Är det svenska systembolagsmonopolet (dvs. försäljning och import av sprit,
vin och starköl) förenligt med EG-rätten, och om så är, kan den svenska
importregleringen av alkohol anses vara förenlig med samma rätt?
- Om inte, borde systembolaget upplösas med omedelbar verkan?
Angående den första frågan vände sig domstolen till bestämmelserna i artiklarna
30 och 37. Domstolen resonerade som så att då folkhälsoskäl ansågs vara en
anledning till att kunna hävda undantag från förbuden mot import- och
exportrestriktioner, så uppfyllde den svenska statens önskan om att kunna reglera
införseln av alkohol till Sverige de kriterier som EG-rätten uppställer som krav
för undantag enligt artikel 30.
Artikel 37 i EGF avser att undanröja alla tänkbara hinder för varors fria
rörlighet, med undantag för sådana begränsningar i handeln som utgör en
nödvändig följd av att det föreligger ett monopol. För att ett monopol skall kunna
upprätthållas krävs det att monopolet utformas på ett sätt som undanröjer all
form av diskriminering rörande anskaffning och försäljning mellan
medlemsstaternas medborgare. Handeln med utländska varor får inte
missgynnas i förhållande till handeln med inhemska varor och monopolet får
inte på något sätt snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna. Enligt
domstolen så utgör inte artikel 37 något hinder för en medlemsstat att upprätta ett
statligt detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker med hjälp av bestämmelser om
villkoren för urvalsmetoder, marknadsföring och upprättande av försäljningsställen, då dessa i sig inte riskerar att diskriminera eller missgynna försäljningen
av importerade varor.129
127
Mål nr B 235/94, Harry Franzén, Landskrona tingsrätt
EGF har sedan domen föll den 23 oktober 1997, omformats vilket medfört att det som tidigare stod
angivet i artikel 36 i dagsläget (24 november 2005) ingår i artikel 30 och artikel 37 i artikel 31. Eftersom
domstolen hänvisar till artiklarna 36 och 37 i sin dom så återges dock dessa här såsom de framställs i domen.
129
Mål C-189/95, Harry Franzén (REG 1997, I-5909). För tidigare praxis angående rätten till statliga
monopol, se t.ex. mål 78/82, Kommissionen mot Italien (REG. 1983, s. 1955, p. 11)
128
22
Med hjälp av denna analys av det rådande EG-rättsliga läget bedömde
domstolen att det svenska monopolet på försäljning av alkohol utformats på ett
sådant sätt att det inte strider mot vare sig artikel 30 eller 37 i EGF. Vidare vände
sig domstolen till bestämmelserna i artikel 36 för att avgöra huruvida
importregleringen kunde anses vara EG-rättsligt godtagbar. Återigen lyftes
undantagen för import- och exportrestriktioner i artikel 30 fram, men denna gång
ur en annan vinkel. Nu gällde det exklusivt importen och exporten av alkohol
och vilka partihandlare som ansågs berättigade att bedriva denna handel med
utlandet. När alkohollagen trädde i kraft den 1 januari 1995 så upphörde den
tidigare lagen (1977:293) om handel med drycker att gälla.130 Med alkohollagen
avskaffades monopolet på import, export, tillverkning och partihandel. Dessa
ersattes av ett tillståndssystem vilket innebar att införsel, tillverkning och handel
med spritdrycker, vin och starköl endast skulle få bedrivas av den som innehade
tillstånd till detta.131 Privatpersoner som önskade importera någon av dessa
drycker för eget bruk var i viss mån undantagna dessa regler.132
Domstolen ansåg att även om ett giltigt undantag från artikel 30 verkligen
förelåg för import- och exportrestriktioner av alkohol för Sverige, så bröt
utformningen av detta undantag mot artikel 36 om förbud mot diskriminering
med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkoren som förväntas föreligga
mellan medlemsstaternas medborgare. Som skäl angav domstolen att den
svenska regeringen ”inte visat vare sig att det tillståndsystem som föreskrivs i
alkohollagen, särskilt vad avser villkoren rörande lagringskapacitet samt de höga
avgifter som skall erläggas av tillståndshavarna, står i proportion till syftet att
skydda folkhälsan eller att detta syfte inte kan tillgodoses genom åtgärder som
begränsar handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning.”133
Den andra frågan som domstolen hade att ta ställning till, lämnades utan
åtgärd, då det inte ansågs nödvändigt att upplösa ett monopol som inte strider
mot EG-rätten.
4.2.2
Tingsrättens domslut
Sverige har alltid varit flitigt på att implementera EG-rättens regelverk i
lagstiftningen.134 Som exempel gick det endast en dag från det att EG-domstolen
lämnade sin dom till det att den svenska staten sänkte avgifterna för
partihandlare i enlighet med underkännandet av partihandelsrestriktionerna i
svensk rätt.135
Tingsrätten bedömde att efter EG-domstolens dom saknades utrymme att göra
en intern bedömning av de svenska reglernas överrensstämmelse med artikel 30 i
EGF. Vad EG-domstolen kommit fram till skulle anses vara gällande.
130
Mål B 235/94, Harry Franzén, Landskrona tingsrätt s. 4
Alkohollagen (1994:1738) 7 Kap.
132
Alkohollagen (1994:1738) 4:2.
133
Mål C-189/95, Harry Franzén (REG 1997, I-5909). p. 76.
134
Johansson, Sverige i EU, s. 69.
135
Johansson, Sverige i EU, s. 69.
131
23
Harry Franzén påverkades inte av att EG-domstolen underkände reglerna för
import och export av alkohol till Sverige. Denne hade aldrig för avsikt att
bedriva partihandel med alkoholprodukter, utan endast ägna sig åt försäljning av
dessa mot slutkund, därför kunde inte dessa underkända regler appliceras på
detta fall.
De punkter som Harry Franzén fört talan om och som sträckte sig utanför den
aktuella försäljningen – kritiken mot import- och exportregleringen och reglerna
om offentlig upphandling och tillämpningen av dessa – menade tingsrätten
saknade betydelse för utgången av målet.
Harry Franzén dömdes att utbetala 60 dagsböter å 30 kronor, samt 300 kronor
till brottsofferfonden för olovligt innehav och olovlig försäljning av alkoholdrycker.
4.3
Apoteksmålet
Den 30 Maj 2001 sålde Krister Hanner, i egenskap av verkställande direktör för
Bringwell International AB, läkemedlen Nicorette Plåster och Nicorette
Tuggummi, trots att handel med läkemedel av denna art enligt 4§ i Lag
(1996:1152) om handel med läkemedel m.m. (läkemedelslagen), endast får
bedrivas av staten eller av juridisk person i vilken staten äger ett bestämmande
inflytande. Krister Hanner erkände i tingsrätten försäljningen, men menade att
den svenska lagstiftningen bröt mot EG-rätten och därför inte kunde tillämpas.
Med anledning av Hanners bestridande vid huvudförhandlingen den 23
januari 2002 beslutade tingsrätten att inhämta ett förhandsavgörande från EGdomstolen i fallet.
4.3.1
EG-domstolens bedömning av rättsläget i Apoteksmålet136
EG-domstolen fastslog inledningsvis att artikel 31.1 första stycket EGF skall
tillämpas på statliga handelsmonopol. I domen tog EG-domstolen användning av
Franzénmålet (se 4.2 Franzénmålet) där det framgick att artikel 31.1 inte kräver
att statliga handelsmonopol upphävs utan endast föreskriver att monopolen skall
utformas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på
anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas
medborgare. Man menade vidare med hänvisning till Franzénmålet att artikel
31.1 har som syfte att förena de krav som följer av inrättandet av den
gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas
möjlighet att bevara vissa handelsmonopol för att uppnå vissa mål av
allmänintresse. Vidare menade EG-domstolen med åberopande av Franzénmålet
att handelsmonopol som är utformade på ett sådant sätt att handeln med varor
från andra medlemsstater diskrimineras är förbjudna.
EG-domstolen undersökte därefter om apotekets organisation och
funktionssätt riskerar att missgynna läkemedel ifrån andra medlemsstater eller
136
Mål C-438/02, Hanner, ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen
24
om monopolet i praktiken missgynnar sådana läkemedel. Beträffande apotekets
organisationssätt ansåg man att det framgick av avgörandet i Franzénmålet att ett
statligt försäljningsmonopols urvalssystem skall vara grundat på kriterier som är
oberoende av produkternas ursprung och att det måste ges möjlighet till insyn
genom att det uppställs krav på såväl motivering av beslut samt ett oberoende
kontrollförfarande. Man menade vidare att apotekets försäljningsnät måste vara
utformat så att antalet försäljningsställen inte är så begränsat att konsumenternas
tillgång till läkemedel äventyras. Avslutningsvis påpekades att de åtgärder för
marknadsföring och produktinformation som vidtas inom ramen för monopolet
är opartiska och oberoende av produkternas ursprung. Dessutom ska dessa
åtgärder vara ägnade att göra nya produkter kända för konsumenterna.
EG-domstolen fastställde att det i 1996 års avtal mellan Apoteket och svenska
staten137 inte fanns några bestämmelser om vare sig en produktionsplan eller ett
system för upphandling. Vidare fanns inget motiverat avslagsbeslut till
läkemedelstillverkare vars produkter inte tagits med i Apotekets sortiment.
Dessutom fanns inte heller någon möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut till en
oberoende kontrollinstans.
Den slutsats som EG-domstolen kom fram till var att avtalet i fråga inte
innebar att all diskriminering var utesluten samt att den svenska regeringen inte
hade pekat på någon annan åtgärd som skulle kunna kompensera denna brist på
strukturella garantier. EG-domstolen menade att dessa omständigheter var
tillräckliga för att fastslå att Apotekets monopol stred mot artikel 31.1 EGF.
Detta eftersom monopolet inte kunde anses utformat på ett sådant sätt att all
diskriminering av läkemedel från andra medlemsstater var utesluten. I och med
detta ansågs det inte nödvändigt att prova om apoteket i praktiken missgynnar
läkemedel från andra medlemsstater.
4.3.2
Tingsrättens domslut
Tingsrätten jämförde EG-domstolens dom i detta fall med domen i
Franzénmålet och konstaterade i denna jämförelse att EG-domstolen inte i något
av fallen uttalat något förbud mot offentliga monopol. Däremot upprepade man i
båda domarna att utformningen av ett offentligt monopol kan strida mot artikel
31.1, om inte en anpassning av monopolet genomförts i tillfredsställande
utsträckning.
Eftersom EG-domstolen i målet i fråga konstaterat att apoteksmonopolet, vid
tidpunkten för det åtalade brottet, inte var utformat på ett ickediskriminerande
sätt, så bröt sålunda monopolet mot EG-rätten. Frågan tingsrätten nu skulle ta
ställning till var om straffbestämmelsen i 11§ läkemedelslagen kunde tillämpas,
trots EG-domstolens underkännande av apoteksmonopolet?
EG-domstolen nöjde sig med att konstatera att det fanns en risk för
diskriminering av läkemedel från andra medlemsstater och att apoteksmonopolet
därmed stred mot EG-rätten. Eftersom apoteksmonopolet var felaktigt utformat,
137
Avtal den 20 december 1996 mellan staten och apoteksbolaget AB om bolagets verksamhet inklusive
tilläggsavtal, undertecknat den 21 december 1998.
25
så kunde inte paragraferna 3-5§§ i läkemedelslagen tillämpas. Den svenska
tolkningen av detta förhandsavgörande, enligt tingsrätten, blev sålunda att
straffbestämmelsen i läkemedelslagens 11§, om straff för brott mot reglerna om
försäljning av alkohol i Sverige, heller inte kunde tillämpas.
Tingsrätten beslutade därmed att åtalet skulle ogillas, då det inte längre ansågs
föreligga något brott.
26
5
Diskussion
När domen i Franzénmålet meddelades styrdes alkoholinförselkvoterna av
svenska regler. Idag gäller de harmoniserade EG-kvoterna. Dessa kvoter tillåter
att så pass mycket alkohol införs i Sverige att ett detaljhandelsmonopol skulle
kunna ses som onödigt vid ett eventuellt nytt ”Franzénmål”. Rörelsen av alkohol
inom de svenska gränserna är så omfattande att ett upprätthållande av monopolet
med folkhälsa som skäl, inte längre känns helt väsentligt. Monopolet upprättades
en gång i tiden för att begränsa tillgängligheten av alkohol. Idag kan man föra
med sig alkohol från utlandet i så stora kvantiteter och så många omgångar att en
begränsning av tillgängligheten inte längre torde kunna ses som ett skäl att
upprätthålla monopolet. Sverige kanske blir tvunget att åberopa andra skäl än
skyddet av folkhälsan för att motivera sitt alkoholmonopol.
De senaste åren har dessutom diskussionen om rätten att beställa alkohol för
leverans till Sverige aktualiserats. Denna fråga skulle mycket väl kunna utgöra
ytterligare ett skäl att ompröva dagens alkoholmonopol. Grunden för
alkoholmonopolet utgörs av att staten äger ensamrätt att importera alkohol till
Sverige. Om EG-domstolen skulle avgöra att privatimport av alkohol måste vara
tillåten i Sverige, så kommer monopolet av naturliga skäl att tvingas omvärderas.
Förhandsavgörandet från EG-domstolen är i högsta grad viktig för
Systembolagets framtid då det vid ett godkännande skulle betyda att man som
privatperson kan sitta hemma framför datorn och göra beställningar av ”billig”
alkohol (det vill säga alkohol till ett lägre pris än systembolaget erbjuder) och få
det fraktat till dörren.
Beträffande frågan om den nuvarande regleringen av svensk import och
export av vin och sprit strider mot EG-rätten väntar nu Sverige på ett
förhandsavgörande från EG-domstolen angående distanshandel med alkohol.
Det är just på denna punkt som det är oklart om de svenska reglerna strider mot
EG-rätten, i övrigt överensstämmer regleringen av import och export med EGF.
EU-kommissionen har uttalat sig att det svenska detaljhandelsmonopolet inte ger
monopolet rätt att hindra enskilda från att införa alkohol för eget bruk. Inte heller
anses motiveringen att ett förbud mot privat införsel av alkohol finns till för att
skydda människors hälsa mot alkoholens skadliga verkningar vara hållbart. Detta
tyder på att EG-domstolens förhandsavgörande blir till nackdel för det
nuvarande förbudet om distanshandel.
5.1
Systembolagets framtid som innehavare av
försäljningsmonopol
För att kunna upprätthålla ett monopol krävs det att marknaden som monopolet
skall verka inom endast är tillgänglig för monopolet. Med andra ord kan den som
utövar monopolet uppleva sig trygg i frånvaron av konkurrens från andra aktörer
på marknaden. Fram till EG-inträdet 1994 bestämde svenska staten hur införseln
av alkohol i landet skulle bedrivas. Systembolaget kunde bedriva sin handel i en
27
homogen miljö, det vill säga: Systembolaget kunde sälja alkohol i landet, utan att
uppleva konkurrens från resenärer som medförde alkohol i stora mängder från
andra delar av världen, främst Europa.
5.1.1
Hotet från införseln för privatpersoner
EG-medlemskapet har lett till att den svenska alkoholpolitiken, då främst
reglerna för privat införsel av alkohol successivt luckrats upp. Ett stort hot mot
Systembolaget ligger idag därför i den kraftigt utvecklade privatinförseln.
Vad skulle då ett underkännande av EG-domstolen kunna leda till? Tänkbara
konsekvenser skulle kunna bli att Systembolaget tvingas sänka priserna på
alkohol, att staten tvingas sänka skatten på alkohol eller att Systembolaget
tvingas inrikta sig på att sälja varor som svårligen går att nå på annat sätt, så
länge varorna är okända. Detta skull kunna påverka priset i en riktning mot de
prisnivåer som finns inom övriga EG. Det bör dock invändas att ingen av de nu
nämnda konsekvenserna utövar någon direkt påverkan på privatinförseln. Det är
tänkbart att till exempel en prissänkning (antingen till följd av en reell
prisförändring, eller en skattesänkning) på sprit, vin och starköl skulle kunna
leda till en positiv försäljningsutveckling hos Systembolaget.
För Systembolagets framtid är det kanske viktigare att bestämma sig för om
den privata införseln av alkohol utgör ett hot mot det offentliga monopolet. Är
frågan endast av juridisk natur? Föreligger det ett kausalt samband mellan
priserna på alkoholhaltiga drycker i Sverige och den privata införseln av
desamma? Skulle den privata införseln av alkohol minska om priset gjordes mer
attraktivt i Sverige? Rent juridiskt är det ur svensk synvinkel redan konstaterat
att den privata införseln utgör ett hot mot den begränsade tillgängligheten av
alkohol i Sverige. Åtminstone skall nog de undre instansernas domar i det nu
pågående målet i HD, där förhandsavgörandet från EG-domstolen fortfarande
ännu inte inkommit, tolkas på det sättet. I samma mål har också EUkommissionen klart och tydligt vidhållit att de anser att de svenska reglerna
bryter mot artiklarna 28 och 30 i EGF om förbuden mot diskriminerande
importrestriktioner. Uppenbarligen råder här en konflikt mellan dessa två
institutioner.
Denna pågående diskussion borde kunna tolkas som så att det fortfarande inte
finns något svar på frågan om privat införsel utgör något hot mot det offentliga
monopolet. Det kan bero på att frågan kompliceras på grund av att den inte
endast är av juridisk natur. Till bedömningen av svaret på nyss ställda fråga
borde också psykologiska faktorer spela in. Hur påverkas individers vilja att
införa alkohol över gränsen om priset på alkohol inom landet sänks till andra
länders nivåer? Frågorna kan göras många.
5.1.2
Framtidsutsikter
Sedan domen föll mot Harry Franzén har införselreglerna för alkohol
harmoniserats mot de regler som gäller inom övriga EG. Något som säkerligen
28
kommer att ifrågasättas är var gränsen för vad som skall räknas som privat
införsel och yrkesmässig import bör dras. Hur stor (eller kanske ändå viktigare,
hur liten) bör mängden införd alkohol vara för att den skall kunna klassas som
privat införd?
För HD och alla andra juridiskt verksamma, torde därför den rent juridiska
aspekten av EG-domstolens dom väga mycket tungt i framtida bedömningar av
Systembolagets framtid.
5.2
De offentliga monopolens framtid
Det är tänkbart att privatinförseln kommer att bli det stora framtidsproblemet för
offentliga försäljningsmonopol, inte bara ur ett svenskt perspektiv, utan kanske
framförallt ur ett EG-perspektiv. Om synen på hur ett offentligt monopol får
upprätthållas, påverkas av hur konkurrerande införsel, import och export skall få
bedrivas, så kan EG-domstolen komma att tvingas att i alla framtida
konkurrensrättsliga fall ompröva sin syn på offentliga monopol.
Utgången av domarna i Franzénmålet och Apoteksmålet kan sägas stå i
konflikt med varandra. EG-domstolen har tolkat utformningen av de båda
monopolen på två vitt skilda sätt. I Franzénmålet tolkades monopolet i stort vara
utformat efter de befintliga EG-reglerna. I Apoteksmålet tolkades däremot
monopolet vara utformat på ett sådant sätt att det inte förhindrade diskriminering
vid försäljningen av läkemedel från andra medlemsstater.
I takt med att EG-domstolen dömer i frågor rörande offentliga monopol,
tydliggörs riktlinjerna för hur offentliga monopol får utformas. Eftersom Sverige
vid ett flertal tillfällen visat sig vara effektivt när det kommer till att
implementera EG-rätten och att anpassa den svenska lagstiftningen, så kan man
anta att svensk lagstiftning även i fortsättningen kommer att anpassa de svenska
monopolen till EG-rätten. En konsekvens av detta kan sålunda bli att det blir
svårare att som privatperson hävda att offentliga monopol bryter mot EG-rätten.
Paradoxalt nog skulle detta kunna leda till att offentliga monopol befäster sin
ställning inom EG, snarare än försvagas, även om de till sin utformning kanske
mer och mer luckras upp.
För Systembolagets del skulle det rent juridiskt kunna innebära att det blir
svårare att ur ett konkurrensmässigt perspektiv hävda dess avskaffande. Detta
förändrar dock ingalunda den politiska viljan. Ogillar man av ideologiska skäl att
staten äger monopol på försäljning av varor, så står det politiken fritt att utforma
lagar som häver ett statligt monopol. Detta faller dock utanför juridiken och kan
inte ses som ett led i någon EG-rättslig linje mot offentliga monopol.
Slutligen uppstår frågan om huruvida Systembolagets monopol fortfarande
skall anses proportionellt till sitt syfte? Ur en samhällsprotektionistisk synvinkel
torde folkhälsan vara ett evigt skäl att motivera upprätthållandet av ett offentligt
monopol. De svenska offentliga monopolen lever för just detta mål: Att
upprätthålla och säkerställa den allmänt goda folkhälsan i landet. Börjar
monopolen utformas på ett sådant sätt att det saknar förankring i detta mål, så
förlorar också monopolet proportionaliteten till sitt eget syfte. Balansgången är
29
därför mycket svår. Anpassningar av offentliga monopol till gällande EG-rätt får
inte inkräkta på det enda som motiverar upprätthållandet av desamma, annars
saknas anledning att överhuvudtaget upprätthålla monopolen.
För svenskt vidkommande torde Systembolaget ännu i dagsläget kunna anses
vara utformat proportionellt till sitt syfte. Försäljning av alkohol i Sverige får
endast bedrivas av Systembolaget. Staten skall tillkännagiva tillstånd för
tillverkning, import och export av alkohol. Kostnaderna för ansökan om tillstånd
och de årliga tillsynsavgifterna anses vara acceptabla. Det finns inte något
tekniskt hinder som gör Systembolagets monopol oproportionerligt till sitt eget
syfte.
30
6
Slutsats
EG-domstolen har i fall som Franzénmålet rörande offentliga monopol fastslagit
att dessa i sig inte utgör något brott mot EG-rätten, under förutsättning att de
anpassas till övrig EG-rätt på konkurrensrättens område. Det är därför med
anledning av detta fullt möjligt för Systembolaget att ensam bedriva detaljhandel
av alkohol i Sverige. Ytterligare praxis på området, däribland det uppmärksammade Apoteksmålet visar på att monopolet i sig inte är otillåtet utan fokus
ligger snarare på de faktorer som finns runt om monopolet t.ex. att det inte får
verka diskriminerande mot utländska varor.
Då det fortfarande inte finns något avgörande i frågan om import- och
exportreglerna strider mot EG-rätten kan ingen slutsats dras på denna punkt. Vad
som hittills sagts är att de import- och exportregler som Systembolaget tvingas
rätta sig efter till följd av Franzéndomen inte strider mot EG-rätten. Men i
dagsläget påverkas dessa regler också av frågan om privatimport. På den
punkten råder ännu osäkerhet kring vad som faktiskt gäller. Tills EG-domstolen
fattat sitt beslut kan därför inga ytterligare slutsatser kring detta dras.
31
Källförteckning
Rättskällor
Svenska förarbeten
Prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen
Prop. 1994/95:56, Nya lagen om tobaksskatt och alkoholskatt mm.
Prop. 2000/01:20 Nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador
SOU 2002:81 Riksdagens roll i EU
Svensk rätt
Alkohollag (1994:1738)
SFS 1994:1845 Lag om tillämpning av Europeiska gemenskapernas konkurrensoch statsstödsregler.
SFS 1994:1847 Förordning om ändring i förordningen (1992:820) med
instruktion för Konkurrensverket.
EG-rätt
EGF – Europeiska gemenskapens fördrag
Praxis
C-189/95, Franzén (REG 1997, I-5909)
C-438/02 Hanner, ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen
2/73, Geddo mot Ente Nazionale Risi (REG 1973, s. 865; svensk specialutgåva,
volym 3)
8/74, Procureur du Roi mot Dassonville (REG 1974, s. 837; svensk
specialutgåva, volym 2)
78/82, Kommissionen mot Italien (REG 1983, s. 1955; svensk specialutgåva,
volym 7)
B 235/94, Harry Franzén, Landskrona tingsrätt
Tryckta källor
Meyrowitsch, Anna, Allroth, Emanuel, Hettne, Jörgen, ”EU och svenska
monopol – teori, verklighet och framtid” Rapport nr 6, Svenska institutet för
europapolitiska studier 2005
Bernitz, Ulf, Kjellgren, Anders, ”Europarättens grunder”, Upplaga 2:1,
Norstedts Juridik AB 2002
Billum, Susanne, Groth, Christian, Hammar, Eva, “Alkohollagen – en
kommentar”, Upplaga 1:1, Fritzes förlag AB 1995
Craig, Paul, De Búrca, Gráinne, ”EU-Law – Text Cases and Materials”,
Upplaga 3, Oxford University Press 2003
Eliasson, Dan, Wahl, Nils, ”Publica EU1 – Kommentarer till EG-rätten”,
Upplaga 1:1, Norstedts Juridik AB 1996
32
Folkhälsoinstitutet, ”Bakgrunden”, 5:e reviderade upplagan, Folkhälsoinstitutet
1993
Hettne, Jörgen, Otken Eriksson, Ida, ”EU-rättslig metod – teori och genomslag i
svensk rättstillämpning”, Norstedts Juridik AB 2005
Lehrberg, Bert, “Praktisk juridisk metod”, Upplaga 4, Förenade ord 2001
Leissner, Tom, ”Alkohol – ett psykosocialt, beteende- och samhällsvetenskapligt
perspektiv”, Studentlitteratur 1997
Johansson, Karl Magnus, “Sverige i EU”, Upplaga 2, SNS Förlag 2002
Malmström, Sten, Györki, Iréne, A. Sjögren, Peter, ”Bonniers svenska ordbok”,
Åttonde reviderade upplagan, Albert Bonniers förlag AB 2002
Statsrådsberedningen, ”Alkoholpolitikens medel – Införsel av och partihandel
med spritdrycker, vin och starköl”, Fritzes Offentliga Publikationer, 1998
Verhoeven, Amaryllis, “The European Union in Search of a Democratic and
Constitutional Theory”, Kluwer Law International 2002
Internetadresser
http://curia.eu.int/ - Aktuella rättsfall i EG-domstolen.
http://sv.wikipedia.org/ - Uppslag av diverse ord
http://www.alkoholkommitten.se/ - Information om svensk folkhälsopolitik
http://www.di.se/ - Information om Systembolagets intäkter
http://www.eu-upplysningen.se/ - Information kring det svenska anslutningsavtalet till EG, samt en del av EG-politiken.
http://www.fhi.se/ - Information om svensk folkhälsopolitik
http://www.hogstadomstolen.se/ - Inhämtande av information om Högsta
domstolens beslut om förhandsavgörande i målet B 712-03.
http://www.systembolaget.se/ - Historik kring systembolagets uppkomst.
http://www.tullverket.se/ - Information om tullens verksamhet
http://www2.thomsonfakta.se/ - Inhämtande av aktuella svenska rättsfall
http://www.foodanddrinkeurope.com/ - Information om publicering av den
europeiska vitboken.