Ekonomiska Utmaningar

Nigeria: Ekonomiska utmaningar och regeringens svar på dessa
I en situation när tillväxten avtar i Nigeria, svarar regeringen med en expansiv,
investeringsinriktad och underfinansierad budget som ökar samhällets efterfrågan på
varor och tjänster.
Regeringen satsar på investeringar i infrastruktur som vägar och energi, två områden som
idag hämmar tillväxten. Om budgeten följs upp med tydlig politik för att diversifiera
ekonomin, genom främjande av inhemskt såväl som utländskt företagande och som utgår
från att Nigeria bör vara en internationell ekonomisk aktör i handel och investeringar,
kommer förmodligen den ekonomiska framtiden se ljusare ut från nästa år och yttra sig i
ökad tillväxttakt. Det är dock orealistiskt att tro att den sent beslutade budgeten till fullo
hinner implementeras i år.
Ekonomiska Utmaningar
Tolv månader efter att Mahammadu Buhari tillträdde som president i Nigeria och sex
månader efter att han utnämnde sin regering återstår fortfarande mycket av vad som
utlovades i ”change-agendan” inför valet. Kanske har han kommit längst i kampen mot
korruptionen, ett ämne som Buhari lyfte fram också förra gången han var president, mellan
1983-85, då som ledare av en militärregering. Liksom tidigare uttalar sig Buhari positivt om
importsubstitution genom begränsning av importen. Han är också fortfarande skeptisk till
att låta valutan närma sig sitt marknadsmässiga värde, vilket på 1980-talet ledde till att
samarbetet med IMF avbröts. Att inte vara överens med IMF på 1980-talet är dock inte i sig
ett kriterium på att man bedrev en felaktig politik.
Idag har den demokratiskt valde Buhari ett stort internationellt stöd, både från enskilda
länder och från de finansiella institutionerna som Världsbanken och IMF. Förhoppningarna
är stora. Världsekonomin behöver goda nyheter. Om Afrikas största ekonomi kan bidra till
global tillväxt skulle detta vara en sådan god nyhet. Och förhoppningarna är inte ogrundade.
Kampen mot korruption vinner både röster och omvärldens sympati och stöd. Innan man
kraftfullt hanterar korruptionen kan man inte förvänta sig att nya investerare bedömer det
rimligt att ge sig in på den nigerianska marknaden. En annan aspekt av korruptionsfrågan
har att göra med statens resurser. Genom samarbete med andra regeringar har stora
summor som försvunnit i korruption, nu återbördats till Nigeria. Införandet av det s.k.
”treasury single account” har ökat transparensen i offentliga verksamheters
inkomsthantering, något som minskar utrymmet för framtida korruption. Men det fanns
även förhoppningar om en marknadsinriktad ekonomisk politik. Buhari fick i höstas äran att
i tidskriften Economist’s framåtblickande årspublikation "The World in 2016" skriva en
artikel, där han till exempel lyfte fram vikten av att Nigeria integrerar sig med
världsekonomin genom handel, och då inte bara i olja utan att en diversifiering av ekonomin
var nödvändig, bland annat genom öppenhet gentemot utländska investeringar.
Men problemen hopar sig. Dels genom att retoriken i t.ex. Economist-artikeln inte följts
upp med trovärdiga ekonomisk-politiska åtgärder. Problemen har inte blivit mindre av att
världsmarknadspriset på landets viktigaste exportvara, oljan, har mer än halverats sedan
mitten av 2014 för att i maj 2016 ligga på ungefär 46 USD/fat. I juni 2014 låg oljepriset på
över 100 USD. De starkt fallande oljepriserna riskerar göra 2016 års budget svår att
genomföra i sin helhet: oljan svarar för uppåt 70 % av budgetintäkterna och 90 % av
exportintäkterna. Oljepriset är också helt avgörande för landets tillväxttakt, för
företagandet och för tillgången till utländsk valuta. Tillväxttakten för 2015 halverades
jämfört med 2014. Real BNP (inflationsrensad) ökade med 2,7 %, den svagaste ökningen på
över ett decennium och lägre än övriga Afrika söder om Sahara. Börsvärdet ökade i
samband med valet 2015 men sjönk sedan kraftigt. Preliminära siffror för första kvartalet
2016 visar på att BNP krympte (-0,36 %) i reala termer. Såväl tillverkningsindustrin som
kraftsektorn (på grund av minskad elproduktion) visade på en kraftig tillbakagång under
första kvartalet. Om tillväxten är negativ även under andra kvartalet befinner sig Nigeria
definitionsmässigt i recession. Även valutareserven krymper och motsvarar idag 4,5
månaders importbehov. På något längre sikt måste ekonomin växa fortare än befolkningen,
som beräknas ha åtminstone fördubblats till 2050.
Inflationen är på väg upp och har nått tvåsiffriga tal, priserna i april är ca 13,7 % högre än
ett år tillbaka i tiden. Det är minst sagt problematiskt att administrativt bestämma sig för
priser som man tycker bör gälla, om inte utbud och efterfrågan är överens vid detta pris.
Det är precis vad man försöker göra med de två viktigaste priserna i Nigeria: priset på den
egna valutan och bensinpriset.
De administrativt satta priserna har inneburit att alternativa marknader har uppstått för
såväl utländsk valuta som för bensinen: en parallell marknad för valuta och en svart
marknad för bensin. Konsekvensen är att det råder brist på valuta och fram till nyligen även
på bensin på den ursprungliga marknaden dvs i banker och på bensinstationer. Det var inte
ovanligt att en bilist fick köa 14 timmar för att fylla bensintanken. Det återstår nu att se om
regeringens beslut i maj att höja taket för bensinpriset med 68 %, kan minska bensinbristen
samt accepteras av bensinkonsumenterna. Likaså är det brist på utländsk valuta på
bankerna, varför importen sker till de betydligt högre dollarpriserna på den parallella
marknaden. I maj låg det marknadsmässiga priset på US-dollar 62 % högre än den officiella
växelkursen. Detta slår igenom på inflationstakten.
Även på efterfrågesidan är det problem. Genom de fallande oljepriserna har
statsintäkterna minskat kraftigt och offentliganställda har i många fall inte fått ut sina löner
på flera månader. Förutom missnöje och strejker drabbar det producerande företag genom
sviktande efterfrågan. I tidningarna kan man läsa om företag som tvingas avskeda anställda
eller helt enkelt stänga igen verksamheten. I ambassadens kontakter med företag bekräftas
denna bild, liksom av senaste siffror från National Bureau of Statistics. Försämrade
transporter samt svårigheter att importera insatsvaror – båda en konsekvens av låsta priser
på valuta och bensin – drabbar företagen.
Frågan är om det finns antydningar om att en trovärdig kursändring är på väg. En granskning
av det viktigaste ekonomisk-politiska verktyget – statsbudgeten – kan ge svar på den frågan.
Av intresse är också processen att ta fram budgeten.
Statsbudgeten 2016
Processen
Nigeria är ett land med komplexa system och processer för politisk styrning. Presidenten
presenterade en nyhet i själva budgetarbetet, att s.k. zero-based budgeting skulle tillämpas,
där man startar från noll och sedan allokerar budgetmedel utifrån policies och planer, i
teorin en kritisk förhandling mellan budgetministeriet och de äskande ministerierna. Zerobased budgeting låter som en självklar princip, tidigare år har man utgått från budgeten året
innan och finjusterat. Budgeten ska också vara konsistent med den mer långsiktiga
ekonomisk-politiska planen, den s.k. Medium Term Expenditure Framework, som bland
annat inkluderar omvärlden och en längre tidshorisont. Det kom i slutändan att visa sig att
systemet ännu inte var redo för zero-based budgeting och att man i alla fall gjorde som
tidigare. Buhari avskedade några av de högst ansvariga och talar om bättre tillämpning av
principen till 2017 års budget.
Endast en månad efter att Buhari slutligen presenterade sin regering, lade han fram sin
första budget strax före jul 2015 och då återstod bara behandlingen i nationalförsamlingen.
Dock kunde budgeten träda i kraft först den 6 maj. Tiden mellan budgetpresentation och
underskrift kom att sträckas ut då medlemmar i nationalförsamlingen förde in budgetposter
som presidenten och hans medarbetare på budgetministeriet sedan fick lyfta ut för att
budgeten skulle reflektera regeringens politik, inte enskilda politikers egna agendor. Att
medlemmar i nationalförsamlingen för in, i vissa fall enorma belopp, är inget nytt. Det har
under åren bidragit till att budgeten snabbt har kunnat träda i kraft. Det nya är att
presidenten inte har accepterat detta, följaktligen har mycket tid och kraft ägnats åt denna
dragkamp.
Budgettalet
I budgettalet målade presidenten med breda penseldrag upp utmaningarna och regeringens
svar på dessa, såväl på kort som på lite längre sikt, till exempel behovet av att diversifiera
ekonomin. Själva budgeten är den finansiella spegelbilden av regeringens svar på
utmaningarna på årsbasis. Anslaget i budgettalet kan beskrivas som öppet och ärligt,
Buhari listar de olika problem man står inför - allt från korruption, Boko Haram, till företag
och offentliga verksamheters problem att få ekonomin att gå ihop – men lovar samtidigt att
Nigeria ska bli ett säkert land, att ekonomin ska återuppbyggas och att resultatet ska bli ett
Nigeria som är starkare än någonsin. Budgeten kallas ”a Budget of Change”. Vari består då
denna förändring? Vi tittar först på policyuttalanden:
Regeringen vill stimulera ekonomin genom en expansiv budget som är underbalanserad.
Presidenten trycker därför i budgettalet på att utgifterna är riktade mot sektorer som ska
öka ekonomins tillväxtförmåga. Och att fördelningen mellan löpande utgifter (t.ex. löner)
och kapitalutgifter är förskjuten i riktning mot kapitalutgifter (investeringar i infrastruktur)
som ska öka ekonomins tillväxtpotential.
På längre sikt sägs i budgettalet att strategin är att diversifiera ekonomin genom
importsubstitution och exportsatsning. Ingenting sägs om att minska de oerhört kostsamma
bränslesubventionerna, där staten svarar för mellanskillnaden mellan importpriset för
bensin och pumppriset som, när budgeten antogs, var fixerat kring 86 Naira (under 3 kr/l).
Budgettalet ger uttryck för en ambivalent inställning till hur man ska bedöma och agera på
den kraftigt övervärderade växelkursen.
Statsbudgeten
Budgeten är alltså (lätt) expansiv och underfinansierad vilket i sig och åtminstone på kort
sikt bör kunna bidra till att stimulera ekonomin. Underskottet är tänkt att täckas med
omfattande lånefinansiering, såväl inom som utanför landet. Budgetens omfattning ökar
från 5067 miljarder N till 6060 miljarder N vilket är ca 10 % ökning om man rensar bort för
inflationen på 9,5 % för 2015. Kapitalinvesteringar står för en kraftig ökning, från 14 % av
budgeten 2015 till 29 %, resten är löpande utgifter. Tanken bakom kapitalinvesteringar är
att de ska bidra till att öka ekonomins växtkraft. Särskilt stora ökningar sker till ”Ministry of
Works, Power and Housing”, och till ”Ministry of Transport”, som båda får mångfördubblad
tilldelning, huvudsakligen kapitaldelen, alltså investeringar. I absoluta tal sker de största
tilldelningarna i budgeten till : Ministry of the Interior (polis, säkerhet), Ministry of Works,
Power and Housing, Ministry of Defence, Ministry of Education och Ministry of Health. Långt
ned på listan, men dock 28 % ökning till Ministry of Women Affairs. Såväl hälsa som
utbildning får minskad tilldelning jämfört med 2015. Värt att notera är att presidenten valt
att särskilt synliggöra en rad sociala projekt genom posten ”special(social) intervention
projects”. Dessa är sammanlagt i storleksordningen vad inrikesministeriet tilldelas, och
inkluderar särskilda satsningar på lärare, hantverkare och skolmat.
Budgetintäkterna beräknas till 3855 miljarder N vilket ger ett underskott på 2205 miljarder
N. Detta lånas upp och leder till en kraftig ökning av skuldtjänsten under 2016. Vad som
kallas oljeinkomster i budgeten uppgår till ungefär 20 % av budgetintäkterna. Det faktiska
beroendet av oljan för budgetintäkter är dock betydligt högre genom företagsskatter och
VAT vars ursprung kan kopplas till oljeproduktionen.
Ambassadens kommentarer
Det finns ett flertal positiva aspekter av Buharis första budget som demokratiskt vald
president: Genom en kraftig ökning av de totala budgetutgifterna och genom att dessa är
inriktade på att komma till rätta med några av de flaskhalsar som idag hindrar tillväxten
(till exempel bristen på elkraft och kommunikationer) syftar budgeten till att få fart på
ekonomiska aktiviteter och därmed tillväxten. Dessa statligt initierade projekt kommer att
ge en positiv stimulans till ekonomi och sysselsättning. Själva byggandet ger en omedelbar
stimulans genom ökade inkomster, medan effekterna av den färdiga infrastrukturen ligger
längre fram i tiden; det tar tid innan t.ex. vägar och järnvägar byggts och elförsörjningen
förbättrats vilket sedan ekonomiska aktörer svarar på genom investeringar. Men privata
aktörer fattar sina affärsbeslut inte bara på basis av existerande infrastruktur utan också på
affärsmiljön i stort. Den makroekonomiska miljön och förutsebarhet i den ekonomiska
politiken är båda viktiga faktorer. På dessa områden krävs en tydlig och främjande politik,
som i dagsläget saknas.
De låga oljepriserna har satt fokus på behovet av att hitta andra källor till budgetinkomster.
Detta poängterades också av finansminister Kemi Adeosun, då ambassaden nyligen träffade
henne: Oljan har varit en alltför lättillgänglig källa för budgetinkomster och en alltför liten
del av BNP är föremål för beskattning, hon nämnde att det idag rör sig om ca 5 %.
Regeringen avsåg att få upp denna siffra. Vår kommentar är att det är en mycket låg siffra
även med afrikanska mått. VAT (mervärdesskatten) i Nigeria är bland de lägsta i världen.
Det bör gå att höja denna, särskilt som de varor som idag upptar en stor del av fattiga
människors konsumtion ändå är befriade från VAT.
Den faktor som har störst inflytande på den nigerianska ekonomin, oljepriset, har den
nigerianska regeringen inget inflytande över. Oljepriset förväntas stiga endast svagt de
närmaste 2-3 åren och kan då inte bidra nämnvärt till tillväxten såvida inte produktionen
kan öka, vilket förefaller osannolikt i dagsläget. Trots de positiva impulser till ekonomin som
budgeten förväntas ge, bedömer IMF och EIU att tillväxten under 2016 kommer att sjunka
ytterligare. Det första kvartalet med negativ tillväxt verkar bekräfta prognosen. Detta ska
ses mot bakgrund att tillväxten halverades mellan 2014 och 2015. Utan den expansiva
budgeten hade tillväxtprognosen med största sannolikhet varit ännu lägre. Därför är det
lovvärt att man talar om behovet av att diversifiera ekonomin. Men det finns en otydlighet
eller kanske en obeslutsamhet om vad som ska diversifieras. Otydligheten finns också i
budgettalet. Handlar det om att den lokala konsumtionen i ökad utsträckning ska bestå av
lokala produkter (importsubstitution), eller syftar man på en mer diversifierad export?
Denna otydlighet främjar varken investeringar eller möjligheten att föra en ändamålsenlig
ekonomisk politik.
I mötet med finansminister Adeosun frågade vi henne vad hon syftade på då hon i ett tal
nyligen talade om ”home-grown policies”. Hon nämnde Indien som ett föregångsland som
lyckats få till stånd en hög tillväxt genom politik för importsubstitution. Vi invände att
tillväxten hade tagit fart i samband med att man avreglerade ekonomin och öppnade upp
för utländska investeringar på 1980-talet (alltså inte en följd av importsubstitution), vilket
hon instämde i. Om man hämtar inspiration från Indien, så kommer man hem med
investeringar från Kina. President Buhari besökte nyligen landet, och förutom investeringar
kom man överens om en s.k. currency swap som innebär att den kinesiska yuanen
kompletterar US-dollarn i landets annars krympande valutareserv.
Det minskade inflödet av US-dollar på grund av fallande oljepriser har lett till att
Centralbankschefen har infört restriktioner på tillgången på utländsk valuta så att det i
realiteten finns två växelkurser, den officiella på ca 196 Nairia/US-dollar och den parallella
växelkursen som ligger på ca 320 Naira/US-dollar. Den officiella växelkursen innebär en rejäl
övervärdering av Nairan, vilket naturligtvis inte gynnar en potentiell exportsektor.
Importörer kan numera inte växla till sig US-dollar i centralbanken för import av 41 varor
där man i stället vill uppmuntra lokal produktion, till exempel stålrör, spikar och cement.
Detta är politik för importsubstitution. Samtidigt finns en statlig myndighet (Nigerian Export
Promotion Council) som sedan 1977, utan större framgång, arbetat för att styra bort den
nigerianska exporten från olja. Det är förmodligen ett omöjligt uppdrag om inte politiken i
övrigt stödjer detta mål.
I dagens globaliserade värld består en stor del av världshandeln av handel i globala
värdekedjor, dvs att insatsvaror produceras i olika länder, importeras för att sättas samman
och sedan exporteras i förädlad form. Export förutsätter import. Det rimmar illa med en
politik för importsubstitution, som förutsätter importbegränsningar av något slag.
Ekonomin är för övrigt betydligt mer diversifierad än vad exportstatistiken visar.
Tjänstesektorn i Nigeria är livaktig, huvudsakligen för inhemsk konsumtion, och tidigare
underskattad i statistiken. För några år sedan omvärderades tjänstestatistiken vilket raskt
flyttade upp Nigeria till positionen som Afrikas största ekonomi, förbi Sydafrika.
Presidenten har vid upprepade tillfällen vid sidan av budgettalet uttryckt att han inte
kommer att devalvera valutan, då en sådan åtgärd skulle sätta fart på inflationen. Valutan är
dock redan kraftigt deprecierad på den parallella marknaden, bristen på US-dollar till
officiell växelkurs gör att import ofta sker till parallellkursen vilket slår igenom i högre priser.
Tunga ekonomiska bedömare anser det svårt för Nigeria att undvika att devalvera valutan
under 2016. När regeringen i veckan beslöt att höja taket för bensinpriset med 80 %, kanske
man också om några månader kan vara redo att devalvera valutan. Presidenten säger att
ingen ekonom har övertygat honom om varför valutan måste devalveras. Frågan är dock om
diversifiering av ekonomin är möjlig – och presidenten tillstår att den är nödvändig - utan
utländska investeringar. En utländsk investerare bidrar inte bara med kapital utan också
med teknologi samt tillgång till globala värdekedjor och marknader. För en investerare är
konkurrenskraftiga priser på exportmarknader viktigt liksom möjligheten att föra ut vinster.
Detta är argument för en marknadsbestämd valutakurs vilket måste vägas mot argument
för status quo.
Om regeringens expansiva och tillväxtorienterade budget kompletteras med en tydlig och
främjande ekonomisk politik så att såväl inhemska som utländska företag kan öka sin
verksamhet i landet finns möjlighet att ekonomin tar fart under nästa år. Viktigt är att det
politiska stödet kan bära genom nuvarande period av negativ tillväxt, till
efterfrågestimulanserna från budgeten hinner få effekt. Det är inte realistiskt att tro att
budgeten kommer att implementeras till fullo under 2016, helt enkelt för att en tredjedel av
budgetåret redan hade passerat då budgeten trädde i kraft. Det troliga är i stället att många
av projekten och motsvarande utgifter kommer att ingå i den nya budgeten för 2017, som
alltså planeras läggas fram så snart som i oktober, enligt presidenten.