1. bakgrund till förslaget

EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 22.6.2015
COM(2015) 305 final
2015/0136 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om medlemsstaternas ratifikation, på unionens vägnar, av 2010 års protokoll till
internationella konventionen om ansvar och ersättning för skada i samband med
sjötransport av farliga och skadliga ämnen, och om medlemsstaternas anslutning, på
unionens vägnar, till detta protokoll, med avseende på aspekter som rör civilrättsligt
samarbete
SV
SV
MOTIVERING
1.
BAKGRUND TILL FÖRSLAGET
1.1.
Inledning
Ansvar och ersättning för skada som uppkommit till följd av särskilda typer av
sjötransportverksamhet regleras på internationell nivå genom Internationella
sjöfartsorganisationens (nedan kallad IMO) konventioner, vilka bygger på samma
grundläggande principer. Dessa principer är: strikt skadeståndsansvar för
fartygsägaren, obligatorisk försäkring för att täcka skada för tredje man, direkt
regressrätt mot försäkringsgivaren för personer som lidit skada, ansvarsbegränsning
och, när det gäller olja och farliga och skadliga ämnen (Hazardous and Noxious
Substances, HNS), en särskild ersättningsfond som betalar skadestånd om detta
överstiger gränserna för fartygsägarens ansvar.
Internationella konventionen om ansvar och ersättning för skada i samband med
sjötransport av farliga och skadliga ämnen från 1996 (nedan kallad 1996 års HNSkonvention) är den sista av IMO:s konventioner om skadeståndsansvar som
fortfarande väntar på att ratificeras av ett antal stater för att träda i kraft. Den är en
viktig del av den internationella ansvarsordningen för sjöfart, i synnerhet eftersom
sjötransport av farliga och skadliga ämnen, bl.a. flytande naturgas (nedan kallad
LNG) och gasol (nedan kallad LPG), är en snabbt växande handel som står för en
betydande andel av sjötransportsektorn.
Protokollet från 2010 (nedan kallat 2010 års protokoll) till 1996 års HNS-konvention
innehåller nödvändiga ändringar för att åtgärda problem som uppdagats i 1996 års
HNS-konvention. 2010 års protokoll och bestämmelserna i konventionen, i dess
ändrade lydelse enligt protokollet, ska läsas, tolkas och tillämpas tillsammans som ett
enda instrument i enlighet med artiklarna 2 och 18 i protokollet. En konsoliderad
version av protokollet utarbetades av IMO:s sekretariat, godkändes av IMO:s
juridiska kommitté vid dess 98:e sammanträde 2011 och går under benämningen
2010 års HNS-konvention. 2010 års HNS-konvention, som ett enda konsoliderat
instrument för konventionen, kommer att få verkan när 2010 års protokoll träder i
kraft.
En stats undertecknande, ratifikation eller godtagande av 2010 års protokoll
upphäver tidigare undertecknande eller ratifikation från den statens sida av 1996 års
HNS-konvention, i enlighet med artikel 20.8 i protokollet (artikel 45.8 i 2010 års
HNS-konvention).
Varken 1996 års HNS-konvention eller 2010 års protokoll till HNS-konventionen har
trätt i kraft. Protokollet har inga fördragsslutande parter till dags dato.
Det är viktigt att notera att ett uttryck för samtycke till att bli bunden av 2010 års
protokoll måste åtföljas av att uppgifter lämnas om den totala mängden avgiftspliktig
last som mottagits under föregående kalenderår, i enlighet med artikel 20.4 i
protokollet (artikel 45.4 i 2010 års HNS-konvention). Detta krav är det främsta skälet
till att ingen stat ännu ratificerat konventionen.
Efter antagandet i IMO av 2010 års protokoll till HNS-konventionen har en grupp av
stater med bistånd av den internationella oljeskadefondens sekretariat utarbetat en
uppsättning riktlinjer för rapportering av avgiftspliktig last av farliga och skadliga
ämnen. Dessa riktlinjer godkändes av IMO:s juridiska kommitté vid dess 100:e
SV
2
SV
sammanträde den 19 april 20131, och därigenom åtgärdades den största praktiska
svårigheten med ratifikationen av konventionen.
IMO:s juridiska kommitté inrättade vid sitt 101:a sammanträde en HNSkorrespondensgrupp som ska bistå stater med inrättandet av förfaranden för
genomförande av konventionen, särskilt för rapportering av avgiftspliktig last, i syfte
att underlätta dess ratifikation. Ett antal av EU:s medlemsstater och Europeiska
kommissionen är medlemmar i denna grupp.
1.2.
Unionens befogenhet och följderna av den
I enlighet med reglerna om unionens externa befogenhet i artikel 3.2 i fördraget om
Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) faller 2010 års
protokoll och, i framtiden, 2010 års HNS-konvention inom unionens exklusiva
befogenhet, eftersom de påverkar unionens gemensamma regler och ändrar räckvidden
för dessa.
Såsom beskrivs i avsnitt 1.4 i denna motivering skulle ett ingående av 2010 års
protokoll till konventionen påverka räckvidden för och reglerna i direktiv 2004/35/EG
om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador2. Dessutom skulle, av de
skäl som anges i avsnitt 1.5, ett ingående av 2010 års protokoll påverka reglerna i
förordning (EU) nr 1215/2012 om domstols behörighet och om erkännande och
verkställighet av domar på privaträttens område3 (omarbetning av Bryssel Iförordningen).
Den sistnämnda överlappningen mellan reglerna i konventionen, i dess ändrade
lydelse, och unionens regler när det gäller rättsligt samarbete på privaträttens område
utgjorde också den rättsliga grunden för rådets beslut 2002/971/EG om bemyndigande
för medlemsstaterna att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig
till 1996 års HNS-konvention4. Som beskrivs i inledningen ändrades emellertid 1996
års HNS-konvention genom 2010 års protokoll, och 2010 års HNS-konvention är det
konsoliderade instrument som härrör från denna ändring. Därför behöver inverkan av
2010 års HNS-konvention på unionens regler bedömas mot bakgrund av utvecklingen
inom unionens rättsordning sedan rådets beslut 2002/971/EG antogs.
Unionens exklusiva befogenhet att ingå 2010 års protokoll kan inte utövas av unionen
själv som separat rättslig enhet, i avsaknad av en klausul om regionala organisationer
för ekonomisk integration i konventionen eller i protokollet. Detta gör att
medlemsstaterna är skyldiga att ingå detta internationella avtal på unionens vägnar.
Eftersom 2010 års protokoll avser frågor som omfattas av EU:s exklusiva befogenhet
kan medlemsstaterna inte självständigt besluta om att underteckna och ratificera detta
protokoll. De kan endast göra detta på unionens vägnar, efter rådets bemyndigande
och Europaparlamentets godkännande på förslag av kommissionen, i enlighet med
artikel 218.6 a i EUF-fördraget.
1.3.
1
2
3
4
SV
Konventionens innehåll
IMO LEG 100th Session, LEG 100/14, Report of the Legal Committee on the work of its one hundredth
session, s. 5–6; LEG 100/3, Kanadas inlägg Monitoring the Implementation of the HNS Protocol, 2010,
bilaga 2 Reporting guidelines on the submission of HNS contributing cargo.
EUT L 143, 30.4.2004, s. 56.
EUT L 351, 20.12.2012, s. 1.
Rådets beslut 2002/971/EG av den 18 november 2002 om bemyndigande för medlemsstaterna att i
gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till 1996 års internationella konvention om ansvar och
ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (HNS-konventionen),
EGT L 337, 13.12.2002, s. 55.
3
SV
2010 års protokoll, och därmed konsolideringen av 2010 års HNS-konvention,
kommer att träda i kraft 18 månader efter den dag då minst tolv stater, varav fyra var
och en med ett bruttotonnage om minst två miljoner enheter, har ratificerat det och
IMO:s generalsekreterare på lämpligt sätt har fått relevanta uppgifter om avgiftspliktig
last som visar att dessa stater under det föregående kalenderåret har mottagit en total
mängd av minst 40 miljoner ton last som är avgiftspliktig till det allmänna HNSkontot. Villkoren för ikraftträdande var desamma i 1996 års HNS-konvention.
De huvudsakliga ändringarna i 2010 års HNS-konvention jämfört med 1996 års HNSkonvention är följande:
(a)
Farliga förpackade ämnen undantas från definitionen av avgiftspliktig last till
HNS-fonden, medan skada orsakad av farliga förpackade ämnen fortfarande
omfattas av det dualistiska ersättningssystem som fastställs genom
konventionen (artikel 1.10 i 2010 års HNS-konvention).
(b)
Gränserna för fartygsägarens skadeståndsansvar beträffande fartyg som
transporterar farliga förpackade ämnen höjs i syfte att skapa utrymme för att
undanta farliga förpackade ämnen från definitionen av avgiftspliktig last till
HNS-fonden (artikel 9.1 b i 2010 års HNS-konvention).
(c)
Den fysiska mottagaren av LNG görs ansvarig för betalning av relevanta
avgifter till HNS-fonden, såvida inte något annat avtalats mellan lastägaren och
mottagaren (artikel 19.1bis i 2010 års HNS-konvention).
(d)
Betalningen av ersättning från HNS-fonden för en olycka som täcks görs
avhängig av att den berörda staten har uppfyllt sin skyldighet att lämna
rapporter om avgiftspliktig last för alla år före olyckan (artikel 21bis.2 i 2010
års HNS-konvention).
Dessa ändringar undanröjer de största hinder som blockerat ratifikationsprocessen för
1996 års HNS-konvention.
Räckvidd: 2010 års HNS-konvention är tillämplig på fordringar för skada som
uppkommit vid sjötransport av farliga och skadliga ämnen, med undantag för
fordringar som har sin grund i ett befordringsavtal för gods och passagerare. Skada
som omfattas av konventionen inbegriper varje skada på en konventionsstats
territorium inklusive dess territorialvatten, miljöskada som uppkommit inom en
konventionsstats exklusiva ekonomiska zon, varje skada – annan än miljöskada – som
orsakats utanför en konventionsstats territorium och territorialvatten av ett fartyg som
är registrerat i en konventionsstat, samt varje förebyggande åtgärd som vidtas för att
minska denna typ av skada. Örlogsfartyg eller andra fartyg som ägs eller används av
en stat och som används för icke-kommersiella ändamål är undantagna från
konventionens räckvidd, såvida inte den berörda staten beslutar något annat. Dessutom
får en stat från konventionens räckvidd undanta fartyg under 200 bruttoton som
transporterar farliga och skadliga ämnen enbart i förpackad form, medan dessa fartyg
utför resor mellan hamnar eller anläggningar i den staten. Det sistnämnda undantaget
får också tillämpas mellan två grannstater efter uttrycklig överenskommelse mellan
dessa stater. Sådana undantag som rör en eller två grannstater måste anmälas till IMO
på lämpligt sätt.
De viktigaste aspekterna av ansvarighet och ersättning: I 2010 års HNSkonvention fastställs ett strikt ansvar för ägaren till det fartyg som transporterar farliga
och skadliga ämnen för all skada till följd av en olycka i samband med sjötransport av
SV
4
SV
farliga och skadliga ämnen ombord på fartyget. Det finns begränsade undantag från
ägarens strikta ansvar, och för att dessa ska gälla vilar bevisbördan på ägaren.
Det strikta ansvaret är förbundet med en skyldighet för ägaren att ha en försäkring
eller annan ekonomisk säkerhet för att täcka sitt ansvar för skada enligt konventionen.
Konventionsstaterna måste utfärda ett certifikat som bevis för att en sådan försäkring
eller ekonomisk säkerhet finns i enlighet med konventionen.
För att det strikta ansvaret och det obligatoriska försäkringskravet ska stödas av den
berörda industrin, föreskriver konventionen också att ägaren har rätt att begränsa sitt
ansvar upp till 100 miljoner beräkningsenheter för farliga bulkämnen och 115 miljoner
beräkningsenheter för farliga förpackade ämnen. Dessutom finns det, liksom i alla
andra konventioner om skadeståndsansvar inom sjöfarten, en klausul som förbjuder
anspråk mot fartygsägaren för skada som omfattas av 2010 års HNS-konvention ”på
annat sätt än enligt denna konvention”.
Konventionens viktigaste bidrag till den internationella ordningen för ansvar och
ersättning för skada orsakad av sjötransportverksamhet, i synnerhet sjötransport av
farliga och skadliga ämnen, är inrättandet av en särskild ersättningsfond. Syftet med
HNS-fonden är att betala ersättning till var och en som lidit skada i samband med
sjötransport av farliga och skadliga ämnen, i den mån denne inte har kunnat få full
ersättning för skadan från fartygsägaren och dennes försäkringsgivare. Den
sistnämnda situationen kan uppstå på grund av olika omständigheter: därför att det inte
föreligger något ansvar för skadan för fartygsägaren, därför att fartygsägaren och
dennes försäkringsgivare ekonomiskt är ur stånd att till fullo tillgodose
ersättningsanspråken, eller därför att skadan överstiger gränsen för fartygsägarens
ansvar.
Det totala ersättningsbelopp som är tillgängligt inom ramen för detta dualistiska
system uppgår till 250 miljoner beräkningsenheter (omkring 310 miljoner euro i
dagens växelkurser). För att detta belopp ska vara tillgängligt inrättas genom 2010 års
HNS-konvention ett omfattande system med avgifter till HNS-fonden, som betalas av
personer som mottar farliga och skadliga ämnen i varje konventionsstat.
Konventionsstaterna är i sin tur ansvariga för att uppgifter om last som är
avgiftspliktig till HNS-fonden rapporteras korrekt, i tid och regelbundet; en stat får
också besluta att själv betala avgifterna till fonden i mottagarens ställe.
Anspråk och talan vid domstolar i en konventionsstat: 2010 års HNS-konvention
innehåller regler om behörighet för domstolar i konventionsstaterna över anspråk från
personer som lidit skada som omfattas av konventionen, mot ägaren eller dennes
försäkringsgivare eller mot HNS-fonden. Konventionen omfattar också erkännande
och verkställighet av domar som meddelats av domstolar i konventionsstaterna. Dessa
bestämmelser, som är oförändrade sedan 1996 års HNS-konvention, syftar till att
garantera att skadelidande vid olyckor som omfattas av konventionen åtnjuter tydliga
procedurregler och rättssäkerhet, så att deras anspråk blir effektivare.
1.4.
Konsekvenser för direktiv 2004/35/EG
Sedan 2004 är direktiv 2004/35/EG tillämplig unionslagstiftning i fråga om ansvar för
utövare av yrkesverksamhet, inklusive sjötransport, för att förebygga och avhjälpa
miljöskador inom det territorium och de farvatten som lyder under medlemsstaternas
jurisdiktion.
Såväl 1996 som 2010 års HNS-konventioner överlappar räckvidden för direktivet vad
gäller i) miljöskada som uppkommit inom en konventionsstats territorium, inbegripet
SV
5
SV
dess territorialvatten (artikel 3 a i 2010 års HNS-konvention), ii) skada genom
förorening av miljön som uppkommit inom en konventionsstats exklusiva ekonomiska
zon eller en motsvarande område (upp till 200 nautiska mil från baslinjerna)
(artikel 3 b i 2010 års HNS-konvention), och iii) ”förebyggande åtgärder som syftar
till att hindra eller minska sådan skada [...], var de än har vidtagits” (artikel 3 d i 2010
års HNS-konvention). Motsvarande bestämmelser i direktivet är artikel 2.1 i vilken
miljöskada definieras och artikel 2.10 i vilken förebyggande åtgärder definieras,
jämförda med artikel 3.1 a i direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för
gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område5, artikel 1.1 i direktiv
79/409/EEG6 (fågeldirektivet) och artikel 2.1 i direktiv 92/43/EEG7 (habitatdirektivet),
till vilka det hänvisas i kommissionens vägledande dokument Guidelines for the
establishment of the Natura 2000 network in the marine environment - Application of
the Habitats and Birds Directives8. Definitionerna av miljöskada i konventionen och i
direktiv 2004/35/EG överlappar varandra men är inte identiska. I praktiken utgår man
emellertid från att konventionen bör sträva efter lika höga standarder för avhjälpande
av miljöskador som direktivet.
På grund av överlappningen i räckvidd mellan direktiv 2004/35/EG och 2010 års
HNS-konvention är det uppenbart att ingåendet av 2010 års protokoll, som ändrar
1996 års HNS-konvention och leder till en ny rättslig text (dvs. 2010 års HNSkonvention), påverkar unionens gällande regler.
Närmare bestämt hänvisar direktiv 2004/35/EG uttryckligen till 1996 års HNSkonvention och utesluter alla skador som uppkommer till följd av tillbud som omfattas
av denna konvention, inbegripet eventuella framtida ändringar av denna, från
direktivets räckvidd, under förutsättning att konventionen har trätt i kraft i den berörda
medlemsstaten (artikel 4.2 i och bilaga IV till direktiv 2004/35/EG). Syftet är att ge de
specialiserade internationella ordningar som omfattar skadeståndsansvar för särskilda
yrkesverksamheter företräde framför direktivet, eftersom dessa ansetts vara mer
effektiva när det gäller att tillhandahålla snabb och lämplig ersättning för miljöskador
och bättre anpassade till dessa yrkesverksamheters särart. 2010 års protokoll är en
ändring av 1996 års HNS-konvention och omfattas således av detta undantag från
direktiv 2004/35/EG, vilket gör det uppenbart att ratifikation av eller anslutning till
konventionen kommer att påverka räckvidden för unionens gällande regler.
Bortsett från den betydande överlappningen mellan reglerna i konventionen och
direktivet, finns det också en central konflikt som är avgörande för hur konventionens
bestämmelser påverkar unionens regler. Artikel 7.4 i HNS-konventionen (som är
densamma i både 1996 års och 2010 års konventionstext) föreskriver att anspråk på
ersättning för skada inte får göras gällande mot fartygsägaren på något annat sätt –
eller i något annat forum – än enligt konventionen. Detta innebär att direktivet inte kan
tillämpas utöver konventionen vad gäller fartygsägarens ansvar för skada till följd av
farliga och skadliga ämnen; direktivets räckvidd begränsas således av konventionen,
och detta är relevant med tanke på medlemsstaternas ingående av 2010 års protokoll.
1.5.
5
6
7
8
SV
Konsekvenser för förordning (EU) nr 1215/2012 (omarbetning av förordning (EG)
nr 44/2001 – Bryssel I-förordningen)
EUT L 164, 25.6.2008, s. 19.
Rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar, EGT L 103, 25.4.1979, s. 1.
Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, EGT L 206,
22.7.1992, s. 7.
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/marine/docs/marine_guidelines.pdf
6
SV
I kapitel IV i 2010 års HNS-konvention fastställs de förfaranderegler som är
tillämpliga på anspråk och talan enligt konventionen vid domstolar i
konventionsstaterna. Särskilt artiklarna 38, 39 och 40 i konventionen innehåller regler
om domstols behörighet samt erkännande och verkställighet av domar. Dessa artiklar
är identiska med artiklarna 38, 39 och 40 i 1996 års HNS-konvention, vilka utgjorde
den rättsliga grund för gemenskapens exklusiva behörighet som motiverade rådets
beslut 2002/971/EG.
Förordning (EU) nr 1215/2012 innehåller bestämmelser om domstols behörighet och
om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område mellan EU:s
medlemsstater, och de ovannämnda bestämmelserna i konventionen – om den träder i
kraft – skulle påverka bestämmelserna i förordningen. Förslaget till rådets beslut om
att bemyndiga medlemsstaterna att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera den
internationella konventionen om ansvarighet och kompensation för skador i samband
med frakt av farliga och giftiga ämnen till havs, 1996 (HNS-konventionen), KOM
(2001) 674 slutlig9, innehåller en detaljerad översikt och förklaringar av
överlappningen mellan kapitel IV i konventionen och Bryssel I-förordningen
(förordning (EG) nr 44/200110).
Utöver ovanstående är artiklarna 37, 41 och 42 i kapitel IV i 2010 års HNSkonvention av underordnad karaktär och kan således inte fungera självständigt eller
tillämpas separat från andra bestämmelser i konventionen. Följaktligen faller hela
kapitel IV i konventionen inom unionens exklusiva befogenhet.
Danmarks särskilda ställning när det gäller kapitel IV i konventionen behöver
behandlas separat i enlighet med protokoll nr 2211 om Danmarks ställning, som är
fogat till fördragen. Danmark är undantaget från tillämpningen av tredje delen
avdelning V i EUF-fördraget och deltar följaktligen inte i antagandet av det föreslagna
rådsbeslutet om medlemsstaternas ratifikation, på unionens vägnar, av 2010 års
protokoll till internationella konventionen om ansvar och ersättning för skada i
samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen, och om medlemsstaternas
anslutning till detta protokoll, med undantag för aspekter som rör civilrättsligt
samarbete.
1.6.
Slutsatser
Att internationella regler om ansvar för utomobligatorisk skada i samband med
sjötransport av farliga och skadliga ämnen antas och träder i kraft är av största vikt
med tanke på den betydande andel av de globala sjötransporterna som utgörs av last av
farliga och skadliga ämnen.
På grundval av erfarenheterna av liknande internationella ansvarsordningar för skada
som uppkommer till följd av andra sjötransportverksamheter, t.ex. oljetransport med
tankfartyg, antog IMO detta internationella avtal, ändrat genom 2010 års protokoll, för
att komplettera systemet med konventioner om skadeståndsansvar inom sjöfarten med
ett specialiserat instrument som även inrättar en ny ersättningsfond för skada till följd
av farliga och skadliga ämnen.
På grundval av rådets beslut 2002/971/EG bemyndigades medlemsstaterna att
ratificera 1996 års HNS-konvention. 2010 års protokoll om ändring av konventionen
måste också bli föremål för ett nytt rådsbeslut, i enlighet med fördragen och med
9
10
11
SV
EGT C 51E, 26.2.2002, s. 370.
EGT L 12, 16.1.2001, s. 1.
EGT C 326, 26.10.2002, s. 299.
7
SV
beaktande av utvecklingen inom unionsrätten sedan 2002. 2010 års protokoll leder till
att ett nytt internationell avtal upprättas (se särskilt artikel 45.8 i den konsoliderade
texten till 2010 års HNS-konvention). Som en följd av detta bemyndigar unionen
medlemsstaterna att, genom att ratificera eller ansluta sig till 2010 års protokoll,
tillämpa 2010 års HNS-konvention inte bara med avseende på frågor som omfattas av
protokollet, utan också med avseende på alla andra frågor som omfattas av den
ändrade texten till 2010 års HNS-konvention.
Mot bakgrund av det ovanstående föreslår kommissionen att två separata rådsbeslut
antas om medlemsstaternas ratifikation, på unionens vägnar, av 2010 års protokoll och
om deras anslutning, på unionens vägnar, till protokollet, i syfte att säkerställa att
målen i fördragen, som anges i direktiv 2004/35/EG och förordning (EU)
nr 1215/2012, uppnås och att bestämmelserna i protokoll 22 efterlevs. Med avseende
på den nämnda förordningen, särskilt reglerna för erkännande och verkställighet av
domar som meddelats av en domstol i en medlemsstat, krävs det att medlemsstaterna
när de ratificerar eller ansluter sig till 2010 års protokoll avger en lämplig förklaring,
vilken fastställs i bilagan till det föreslagna rådsbeslutet, i syfte att säkerställa fortsatt
tillämpning av reglerna för erkännande och verkställighet av domar i förordning (EU)
nr 1215/2012 vad gäller erkännande och verkställighet i en medlemsstat av domar som
har meddelats av en domstol i en annan medlemsstat. Förklaringen bör även omfatta
andra relevanta unionsregler om denna fråga, i synnerhet Luganokonventionen av den
30 oktober 2007 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av
domar på privaträttens område12.
2.
RESULTAT
AV
SAMRÅD
KONSEKVENSBEDÖMNINGAR
MED
BERÖRDA
PARTER
OCH
Det krävs ingen formell konsekvensbedömning i detta skede av processen, då
räckvidden för unionens åtgärder redan begränsas av att förhandlingarna om det
internationella instrumentet är avslutade.
Flera alternativ har dock granskats och vägts:
(1)
Ingen åtgärd
För närvarande, då HNS-konventionen inte har trätt i kraft, är direktiv 2004/35/EG
tillämpligt på miljöansvar som uppstår vid en olycka orsakad av ett fartyg som
transporterar farliga och skadliga ämnen till sjöss i unionen. Detta innebär att
direktivets definition av miljöskada gäller, i kombination med fartygsägarens rätt att
begränsa sitt ansvar i enlighet med den internationella konventionen om begränsning
av sjörättsligt skadeståndsansvar från 1976, i dess ändrade lydelse, på grundval av
artikel 4.3 i direktivet. Fartygsägarens rätt att begränsa sitt ansvar upp till de allmänna
gränser som fastlagts i konventionen om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar
är föremål för begränsade undantag, nämligen vållande av skada uppsåtligen eller
genom vårdslöshet. Ansvarsgränserna enligt konventionen om begränsning av
sjörättsligt skadeståndsansvar är lägre än de som fastställs i artikel 9 i 2010 års HNSkonvention. I avsaknad av en ersättningsfond som den som föreskrivs i kapitel III i
2010 års HNS-konvention finns det för närvarande ingen bestämmelse i direktivet som
ger den som lidit skada till följd av havsföroreningar genom farliga och skadliga
ämnen (t.ex. fiskare, lokalsamhällen) rätt till ersättning utöver gränsen för
fartygsägarens ansvar. Dessutom finns det i den befintliga rättsliga ramen inget
12
SV
EGT L 339, 21.12.2007, s. 3.
8
SV
obligatoriskt försäkringskrav, medan artikel 12 i 2010 års HNS-konvention särskilt
föreskriver denna skyldighet för fartygsägare, i kombination med rätt för den
ersättningssökande att föra talan direkt mot försäkringsgivaren (artikel 12.8). Slutligen
har medlagstiftarna i direktiv 2004/35/EG valt att införa ett undantag till förmån för
den internationella ansvarsordningen för sjötransportverksamhet med avseende på alla
relevanta konventioner, inklusive HNS-konventionen, och att undanta tillbud som
omfattas av internationella konventioner från direktivets räckvidd. Om inga åtgärder
vidtas på unionsnivå för att göra det möjligt för medlemsstaterna att ratificera eller
ansluta sig till 2010 års protokoll, så att den sista av IMO:s konventioner om
skadeståndsansvar kan träda i kraft, kommer en diskrepans i den internationella
ansvarsordningen – och unionens ansvarsordning – för sjöfarten att befästas på
bekostnad av rättssäkerheten och enhetligheten i de normer som är tillämpliga på
bland annat miljöskador som uppkommer till följd av sjötransport av farliga och
skadliga ämnen.
(2)
Anpassning av HNS-konventionen till unionens regelverk
Definitionen av miljöskada i direktiv 2004/35/EG överlappar inte helt och hållet
definitionen i 2010 års HNS-konvention. Definitionen i direktivet är nämligen bredare
och omfattar fler typer av avhjälpande, inklusive primära hjälpåtgärder varigenom
skadade naturresurser återgår till sitt ursprungliga tillstånd, vid behov även genom
vidtagande av kompletterande hjälpåtgärder om naturresurserna inte har kunnat
återställas till det ursprungliga tillståndet, och av kompenserande hjälpåtgärder för att
kompensera för tillfälliga förluster av naturresurser (sådana åtgärder består aldrig av
ekonomisk ersättning utan av åtgärder för att förbättra naturresurserna på den skadade
platsen eller på en annan plats i närheten). Man skulle således kunna förespråka att
konventionen bör kunna ändras, så att den överensstämmer med direktivets
bestämmelser.
Det är dock högst osannolikt att man skulle vinna tillräckligt med gehör för detta
bland IMO:s medlemsstater, särskilt mot bakgrund av de svårigheter som måste
övervinnas innan enighet kunde nås om den nuvarande versionen av konventionen.
Dessutom har konventionens definition av skada genom förorening omsorgsfullt
utformats för att överensstämma med andra befintliga ordningar för skadeståndsansvar
vid olyckor till sjöss till följd av olika typer av sjötransportverksamhet (t.ex. 1992 års
internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja
och 2001 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av
förorening genom bunkerolja). Om denna definition ändras i 2010 års HNSkonvention skulle det allvarligt störa jämvikten mellan olika sjötransportsektorer, och
en sådan ändring skulle möta ett utbrett motstånd i IMO.
(3)
Införande av en ”frånskiljandeklausul” i HNS-konventionen och följdändring
av direktiv 2004/35/EG
Man skulle även kunna undersöka möjligheten att ändra konventionen i syfte att införa
en ”frånskiljandeklausul”, som skulle säkerställa att unionsrätten fortsätter att reglera
det särskilda förhållandet mellan unionen och dess medlemsstater även sedan
medlemsstater blir parter i konventionen. I förhållande till tredjeländer skulle
skyldigheterna enligt konventionen förbli oförändrade.
Genom att godta en sådan ”frånskiljandeklausul” skulle alla parter i konventionen
(även icke EU-medlemsstater) godta att unionen och dess medlemsstater tillämpar
unionsrätten i förbindelserna sinsemellan till den del den reglerar frågor som omfattas
av konventionen. Samma resonemang som utvecklats ovan gäller dock även denna
SV
9
SV
möjlighet, vilket innebär att det inte är realistiskt att medlemsstaterna på unionens
vägnar skulle kunna driva detta alternativ i IMO.
Dessutom skulle en sådan klausul kräva att direktiv 2004/35/EG ändras för att från
direktivets räckvidd stryka det undantag som gäller för skada som uppkommer till
följd av tillbud som omfattas av HNS-konventionen. Direktivet behandlar dock alla
konventioner om skadeståndsansvar inom sjöfarten som förtecknas i bilaga IV på
samma sätt. Att införa en annan ordning för en av konventionerna skulle således strida
mot själva andan i direktivet, särskilt som alla IMO:s konventioner om
skadeståndsansvar har tolkats enligt samma principer för att fastställa ett strikt ansvar
för fartygsägaren i kombination med obligatorisk försäkring och tillgång till
tillräckliga medel för ersättning för skada orsakad genom förorening till följd av en
sjöfartsolycka.
(4)
Ratifikation av 2010 års protokoll
Ingåendet av 2010 års protokoll till HNS-konventionen kommer att säkerställa en
enhetlig tillämpning inom unionen av reglerna om ansvar och ersättning i samband
med olyckor som orsakas av fartyg som transporterar farliga och skadliga ämnen till
sjöss. Det kommer dessutom att säkerställa tillgången till tillräckliga medel för
ersättning till skadelidande vid sådana olyckor. Ett internationellt system är lämpligare
för dessa syften än regionala lösningar, med tanke på sjöfartens globala natur och de
gränsöverskridande effekter sådana olyckor sannolikt medför.
Man har därför dragit slutsatsen att det bästa handlingsalternativet är detta utkast till
beslut om bemyndigande för medlemsstaterna att ratificera 2010 års protokoll och
därigenom godta att bli bundna av den konsoliderade texten till 2010 års HNSkonvention.
3.
FÖRSLAGETS RÄTTSLIGA ASPEKTER
Som nämns i inledningen upphäver en stats undertecknande, ratifikation eller
godtagande av 2010 års protokoll ett tidigare undertecknande eller en tidigare
ratificering av 1996 års HNS-konvention. Stater som ratificerar protokollet uttrycker
sitt samtycke till att bli bundna av den konsoliderade texten till 2010 års HNSkonvention, som ett enda konsoliderat instrument för konventionen, vilket kommer att
få verkan när 2010 års protokoll träder i kraft.
De föreslagna rådsbesluten kommer därför att bemyndiga medlemsstaterna att, på
unionens vägnar, ratificera eller ansluta sig till 2010 års protokoll och följaktligen bli
bundna av reglerna i 2010 års HNS-konvention.
De föreslagna rådsbesluten grundar sig på artikel 218.6 i EUF-fördraget, jämförd med
å ena sidan artikel 81 i EUF-fördraget, som utgör huvudsaklig rättslig grund för den
unionslagstiftning om civilrättsligt samarbete som är relevant för förfaranderegler
tillämpliga på anspråk och talan enligt kapitel IV i 2010 års HNS-konvention, å andra
sidan artikel 192 i EUF-fördraget, som utgör huvudsaklig rättslig grund för
unionslagstiftningen om miljöskydd.
2010 års HNS-konvention har flera mål som är oskiljbart förbundna med varandra,
utan att något är sekundärt och indirekt i förhållande till ett annat. Ett och samma
beslut kan inte antas på två rättsliga grunder, om de förfaranden som föreskrivs i de
båda grunderna är oförenliga med varandra13. Det förhåller sig så i detta fall, eftersom
13
SV
Se EU-domstolens dom av den 11 juni 2014 i mål C-377/12, punkt 34.
10
SV
frågor som rör civilrättsligt samarbete inte är bindande för Danmark, vilket leder till
olika rösträtt i rådet. Följaktligen krävs två separata rådsbeslut.
De två besluten är utformade på samma sätt. Artikel 1 i båda besluten bemyndigar
medlemsstaterna att ratificera eller ansluta sig till 2010 års protokoll till HNSkonventionen på unionens vägnar, eftersom unionen inte kan bli part i denna
konvention.
Artikel 2 i båda besluten kräver att medlemsstaterna samtycker till att bli bundna av
2010 års protokoll inom två år från och med ikraftträdandet av respektive beslut. Tidig
anslutning till 2010 års protokoll av alla EU:s medlemsstater innebär att tröskeln för
ikraftträdande kan nås i fråga om både antalet IMO-medlemsstater och den samlade
flotta som krävs (tolv stater, däribland fyra med vardera minst två miljoner enheter
bruttotonnage). Framför allt kommer ratifikation inom en fastställd tidsram att
förhindra att medlemsstater genom att fördröja sin anslutning till 2010 års protokoll
och 2010 års HNS-konvention uppnår konkurrensfördelar på bekostnad av lika
rättsmedel för parter som lider skada till följd av olyckor i samband med sjötransport
av farliga och skadliga ämnen. Utbyte av information och bästa praxis kommer att
vara av särskild nytta för ratifikations- eller anslutningsprocessen, särskilt när det
gäller rapportering av avgiftspliktig last enligt konventionen.
Artikel 3 i förslaget till rådsbeslut som undantar aspekter som rör civilrättsligt
samarbete kräver att medlemsstaterna skriftligen hänvisar till båda rådsbesluten när de
deponerar sina ratifikations- eller anslutningsinstrument till 2010 års protokoll.
Artikel 3 i förslaget till rådsbeslut som omfattar aspekter som rör civilrättsligt
samarbete hänvisar till den förklaring avseende erkännande och verkställighet av
domar som medlemsstaterna måste avge när de uttrycker sitt samtycke till att bli
bundna av 2010 års protokoll, på grundval av unionens exklusiva befogenhet i dessa
frågor. Förklaringen liknar det uttalande som föreskrivs i artikel 2 i rådets beslut
2002/971/EG.
Artikel 4 i båda besluten fastställer dagen för ikraftträdandet av de föreslagna
rådsbesluten.
I artikel 5 klargörs att eftersom syftet med beslutet är att bemyndiga medlemsstaterna
att bli bundna av 2010 års protokoll på Europeiska unionens vägnar, besluten riktar sig
till dem i enlighet med fördragen.
4.
BUDGETKONSEKVENSER
Inga.
SV
11
SV
2015/0136 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om medlemsstaternas ratifikation, på unionens vägnar, av 2010 års protokoll till
internationella konventionen om ansvar och ersättning för skada i samband med
sjötransport av farliga och skadliga ämnen, och om medlemsstaternas anslutning, på
unionens vägnar, till detta protokoll, med avseende på aspekter som rör civilrättsligt
samarbete
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 81 jämförd
med artikel 218.6 a v,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,
med beaktande av Europaparlamentets godkännande14, och av följande skäl:
(1)
1996 års internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med
sjötransport av farliga och skadliga ämnen (nedan kallad 1996 års HNS-konvention)
syftar till att garantera lämplig, effektiv och snabb ersättning till personer som lidit
skada orsakad av utsläpp av farliga och skadliga ämnen vid frakt till havs. 1996 års
HNS-konvention fyller en betydande lucka i det internationella regelverket om
ansvarighet för föroreningar till havs.
(2)
Rådet antog 2002 rådets beslut 2002/971/EG15 om bemyndigande för medlemsstaterna
att i gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till 1996 års HNS-konvention.
Beslut 2002/971/EG ålade medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att
ratificera eller ansluta sig till 1996 års HNS-konvention före den 30 juni 2006.
Därefter har fyra medlemsstater ratificerat konventionen. 1996 års HNS-konvention
har aldrig trätt i kraft.
(3)
1996 års HNS-konvention ändrades genom 2010 års protokoll. Enligt artiklarna 2 och
18.1 i 2010 års protokoll ska 2010 års protokoll och 1996 års HNS-konvention läsas,
tolkas och tillämpas tillsammans som ett enda instrument mellan parterna i 2010 års
protokoll.
(4)
En konsoliderad version av 2010 års protokoll och 1996 års HNS-konvention
utarbetades av Internationella sjöfartsorganisationens (nedan kallad IMO) sekretariat
och godkändes av IMO:s juridiska kommitté vid dess 98:e sammanträde (nedan kallad
2010 års HNS-konvention). 2010 års HNS-konvention är inte ett instrument som är
öppet för undertecknande eller ratifikation. 2010 års HNS-konvention kommer att få
verkan när 2010 års protokoll träder i kraft i medlemsstaterna.
14
EUT C 326, 26.10.2012, s. 47.
Rådets beslut 2002/971/EG av den 18 november 2002 om bemyndigande för medlemsstaterna att i
gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till 1996 års internationella konvention om ansvar och
ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (HNS-konventionen)
(EGT L 337, 13.12.2002, s. 55).
15
SV
12
SV
SV
(5)
Samtycke från en stat att bli bunden av 2010 års protokoll upphäver ett tidigare
samtycke från den staten avseende 1996 års HNS-konvention, i enlighet med
artikel 20.8 i protokollet (artikel 45.8 i 2010 års HNS-konvention). Som en följd av
detta kommer stater som är fördragsslutande parter i 1996 års HNS-konvention att
upphöra att vara det så snart de uttrycker sitt samtycke till att bli bundna av 2010 års
protokoll i enlighet med artikel 20 i protokollet, särskilt punkterna 2, 3 och 4 i denna.
(6)
2010 års HNS-konvention är, i likhet med dess föregångare, av särskild betydelse för
unionens och dess medlemsstaters intressen, eftersom den möjliggör ett bättre skydd
av miljön och av de som lidit skada till följd av havsföroreningar genom farliga och
skadliga ämnen enligt internationella regler om ansvar i samband med
havsföroreningar, i linje med Förenta nationernas havsrättskonvention från 1982.
(7)
För att stater ska bli fördragsslutande parter i 2010 års protokoll, och därmed i 2010
års HNS-konvention, måste de, samtidigt som de överlämnar sitt instrument för
godkännande, till IMO:s generalsekreterare lämna relevanta uppgifter om den totala
mängden avgiftspliktig last enligt 2010 års HNS-konvention under föregående
kalenderår, i enlighet med artikel 20.4 i protokollet. För detta ändamål krävs att
staterna inrättar ett system för rapportering av avgiftspliktig last innan de uttrycker sitt
samtycke till att bli bundna av 2010 års protokoll.
(8)
Artiklarna 38, 39 och 40 i 2010 års HNS-konvention påverkar unionens
sekundärlagstiftning om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av
domar, såsom den fastställs i Europaparlamentets rådets förordning (EU) nr
1215/201216 (omarbetning av Bryssel I-förordningen).
(9)
Unionen har därför exklusiv befogenhet vad gäller artiklarna 38, 39 och 40 i 2010 års
HNS-konvention i den mån konventionen påverkar reglerna i förordning (EU)
nr 1215/2012. Dessutom är artiklarna 37, 41 och 42 i kapitel IV i 2010 års HNSkonvention underordnade i förhållande till konventionens materiella regler, vilket
innebär att de inte kan fungera självständigt eller tillämpas separat från andra
bestämmelser i konventionen. Följaktligen faller hela kapitel IV i konventionen inom
unionens exklusiva befogenhet.
(10)
Utbyte av information och bästa praxis mellan medlemsstaterna avseende förfarandena
för ratifikation eller anslutning till 2010 års protokoll kan underlätta medlemsstaternas
ansträngningar för att inrätta ett fungerande rapporteringssystem för avgiftspliktig last
enligt 2010 års HNS-konvention.
(11)
Såsom var fallet med 1996 års HNS-konvention får endast suveräna stater vara parter i
2010 års protokoll, eftersom det inte finns någon klausul om regionala organisationer
för ekonomisk integration. Det är därför för närvarande inte möjligt för unionen att
ratificera eller ansluta sig till 2010 års protokoll, och därmed till 2010 års HNSkonvention. Principen om lojalt samarbete är emellertid bindande för medlemsstaterna
och unionen enligt fördragen, för att unionens mål i fråga om miljöskydd och
civilrättsligt samarbete ska kunna nås. I detta fall kräver denna princip att
medlemsstaterna strävar efter och gör sitt yttersta för att åstadkomma unionens
anslutning till denna konvention.
(12)
Genom att alla medlemsstater ratificerar 2010 års protokoll inom en fastställd tidsram
bör man kunna garantera lika villkor för samtliga aktörer som berörs av tillämpningen
16
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 om domstols behörighet och om
erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (omarbetning) (EUT L 351,
20.12.2012, s. 1).
13
SV
av 2010 års HNS-konvention och förhindra att konkurrensfördelar uppnås genom att
anslutningen till konventionen fördröjs.
(13)
Medlemsstaterna bör därför bemyndigas att ratificera eller ansluta sig till 2010 års
protokoll med avseende på de aspekter som rör civilrättsligt samarbete. De
bestämmelser i konventionen som faller inom den befogenhet som tilldelats unionen
och som inte rör civilrättsligt samarbete kommer att vara föremål för ett beslut som
antas parallellt med det här beslutet17
(14)
När medlemsstaterna ratificerar eller ansluter sig till 2010 års protokoll, bör de avge en
förklaring om erkännande och verkställighet av domar som omfattas av 2010 års HNSkonvention.
(15)
Förenade kungariket och Irland är bundna av förordning (EU) nr 1215/2012 och deltar
därför till fullo i antagandet och tillämpningen av detta beslut.
(16)
I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 22 om Danmarks ställning18, fogat till
fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
deltar Danmark inte i antagandet av detta beslut, som inte är bindande för eller
tillämpligt på Danmark.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Medlemsstaterna bemyndigas härmed att, beroende på vad som är tillämpligt, ratificera eller
ansluta sig till 2010 års protokoll på unionens vägnar, med avseende på aspekter som rör
civilrättsligt samarbete, med förbehåll för de villkor som anges i artiklarna 2, 3 och 4 i detta
beslut.
Artikel 2
1.
Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att deponera instrumenten för
ratifikation av eller anslutning till 2010 års protokoll utan dröjsmål och under alla
omständigheter senast två år räknat från dagen för ikraftträdandet av detta beslut.
2.
Medlemsstaterna ska inom ett år räknat från dagen för ikraftträdandet av detta beslut
underrätta rådet och kommissionen om vilken dag deras förfaranden för ratifikation
eller anslutning kan förväntas vara avslutade.
3.
Medlemsstaterna ska sträva efter att utbyta information om läget i sina ratifikationseller anslutningsförfaranden, i synnerhet genom att inrätta ett system för rapportering
av avgiftspliktig last enligt 2010 års protokoll.
Artikel 3
När medlemsstaterna ratificerar eller ansluter sig till 2010 års protokoll ska de också deponera
den förklaring som anges i bilagan till detta beslut.
Artikel 4
Detta beslut träder i kraft dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens
officiella tidning.
17
18
SV
EUT L
Protokoll nr 22 om Danmarks ställning (EUT C 326, 26.10.2012, s. 299).
14
SV
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med fördragen.
Utfärdat i Bryssel den
På rådets vägnar
Ordförande
SV
15
SV