Konsekvensutred ning Bilaga 2 2014-12-20 Miljödepartementet Konsekvensutredning – införande av krav på dispens för användning av växtskyddsmedel i vissa fall 1. Problemet och målsättning Användning av växtskyddsmedel i sjöar, vattendrag, våtmarker och andra vattensamlingar Vattenmiljön är särskilt känslig för växtskyddsmedel. En mycket låg halt av ett växtskyddsmedel i ett vattendrag kan påverka artdiversiteten och balansen mellan de vattenlevande organismerna i vattenmiljön negativt. Dessutom kan vattenlevande organismer ta upp de verksamma ämnena och transportera dem uppåt i näringskedjan där de ackumuleras. Rester av växtskyddsmedel i sjöar och andra vattendrag utgör också ett hot mot dricksvattenkvaliteten. Med undantag för användning av växtskyddsmedel vid risodling saknas en etablerad metodik för att riskbedöma användning av växtskyddsmedel i sjöar och vattendrag. Det är trots detta bara ett fåtal verksamma ämnen som uttryckligen inte får användas i vatten. Växtskyddsmedel kan således godkännas för att bekämpa oönskad växtlighet i sjöar och vattendrag. Så har också skett i vissa medlemsstater. Produktgodkännanden som avser användning i vatten finns bl.a. för växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet glyfosat. Det har sedan länge varit ett mål i svenska handlingsplaner för en hållbar användning av växtskyddsmedel att det inte ska förekomma någon användning av växtskyddsmedel i vatten. Detta för att undvika de risker som är förknippade med användning av växtskyddsmedel i vatten, och särskilt för att skydda dricksvattnet. I den gällande handlingsplanen konstateras att målet har uppnåtts. I dag används endast mekaniska metoder, såsom muddring och vassröjare för att bekämpa oönskad växtlighet i vatten. Dessa ickekemiska metoder innebär en tillfredsställande bekämpning av oönskad växtlighet i vatten. Målet i handlingsplanen är att kemiska 2 växtskyddsmedel fortsatt inte ska användas för att bekämpa växtlighet i sjöar och vattendrag i de situationer där det finns icke-kemiska alternativ. Detta är en av de prioriteringar som har identifierats i handlingsplanen för att uppnå direktivets syfte att minska riskerna för människors hälsa och miljön vid användning av växtskyddsmedel. Målet med regleringen är alltså att säkerställa direktivets syfte. Användning av kemiska växtskyddsmedel som utgörs av fungicider för behandling av frukt och matpotatis efter skörd Frukt och potatis måste tåla en lång lagringstid för att vara av säljbar kvalitet på senvåren. Under lagringen kan frukten och potatisen skadas, främst genom olika svampsjukdomar. Inom EU är det vanligt att frukt och matpotatis behandlas efter skörd med kemiska växtskyddsmedel som utgörs av fungicider för att förhindra svampsjukdomar. Behandlingen av kärnfrukt sker huvudsakligen genom att frukten doppas i en lösning med det verksamma ämnet. Behandling av frukt och potatis efter skörd med kemiska växtskyddsmedel som utgörs av fungicider ger i jämförelse med alternativa ickekemiska metoder höga resthalter i livsmedlet. Det har därför länge varit ett mål i svenska handlingsplaner för en hållbar användning av bekämpningsmedel att efterskördbehandling av frukt och matpotatis med fungicider inte ska förekomma. I den nu gällande svenska handlingsplanen för hållbar användning av växtskyddsmedel konstateras att målet har uppnåtts. I stället för kemisk bekämpning efter skörd använder odlare av frukt och matpotatis i Sverige icke-kemiska metoder för att hämma svampsjukdomar, bl.a. klimatstyrning i lager. Dessa icke-kemiska metoder innebär att svampangrepp på produkterna hålls tillbaka och metoderna innebär därmed en tillfredsställande bekämpning av skadegörare. Målet i handlingsplanen är att kemiska växtskyddsmedel i form av fungicider inte heller i fortsättningen ska användas för att behandla frukt och matpotatis efter skörd mot svampangrepp i de situationer där det finns icke-kemiska alternativ. Målet är alltså att säkerställa direktivets syfte att minska riskerna med och konsekvenserna av användningen av växtskyddsmedel. Användning av jorddesinfektionsmedel vid odling av grödor avsedda för produktion av livsmedel och foder Jorddesinfektionsmedel är växtskyddsmedel vars användning syftar till att sterilisera jorden. Medlen har oftast verkan mot alla levande organismer i odlingsmarken och fungerar därmed som bredverkande medel med (nematicid, insekticid, fungicid och herbicid verkan). 3 Användningen av jorddesinfektionsmedel är inte förenligt med en hållbar användning av växtskyddsmedel eftersom medlen motverkar användandet av förebyggande åtgärder såsom sanerande växtföljder och motståndskraftiga sorter. På grund av de risker och problem som är förenade med en användning av jorddesinfektionsmedel har det länge varit en målsättning i svenska handlingsplaner om hållbar användning av bekämpningsmedel att kemiska växtskyddsmedel inte ska användas för att behandla jord mot skadliga nematoder vid odling av grödor avsedda för produktion av livsmedel eller foder. Den användning av jorddesinfektionsmedel som förekommer i Sverige idag är begränsad till prydnadsväxter och skogsplantskolor. I den nu gällande svenska handlingsplanen för hållbar användning av växtskyddsmedel konstateras att målet har uppnåtts. I stället för jorddesinfektionsmedel använder odlare i Sverige icke-kemiska metoder för att förebygga och bekämpa skadliga nematoder i jord, såsom växtföljder, toleranta och resistenta sorter och sådd eller plantering i frisk jord. Dessa icke-kemiska metoder innebär en tillfredsställande bekämpning av skadliga nematoder i jord vid odling av grödor avsedda för produktion av livsmedel eller foder. Målet i handlingsplanen är att kemiska växtskyddsmedel för att bekämpa skadliga nematoder i jord vid odling av grödor avsedda för produktion av livsmedel eller foder fortsatt inte ska användas i de situationer där det finns icke-kemiska alternativ. Användning i prydnadsväxter och skogsplantskolor ska dock fortsättningsvis vara tillåten. Målet är att säkerställa direktivets syfte att minska riskerna med och konsekvenserna av användningen av växtskyddsmedel. 2. Riskbedömning Risker med användning av kemiska växtskyddsmedel i sjöar, vattendrag våtmarker och andra vattensamlingar På grund av de komplexa samband som finns i vattenmiljön är det svårt att riskbedöma användning av växtskyddsmedel i vatten. Det nära samspelet mellan olika organismer i vattenmiljön innebär att effekterna av ett växtskyddsmedel kan drabba helt andra arter eller grupper av arter än vad medlet egentligen är ämnat för. Substanserna sprids vidare lätt i vattnet och samverkar där med andra främmande substanser på ett sätt som är svårt att förutse. De medel som är aktuella att använda för att bekämpa växtlighet i vatten är herbicider. En användning i vattenmiljöer med herbicider kan få långtgående konsekvenser för vattenekosystemet genom att det i praktiken är mycket svårt att förhindra skador på andra arter än de som man önskar bekämpa och att växtskyddsmedlet sprids på ett större område än avsett. 4 Undersökningar har visat att svenska vatten har färre antal vattenlevande organismgrupper, dvs. lägre biodiversitet, jämfört med andra länder i Europa, vilket indikerar en större sårbarhet för växtskyddsmedel i vatten (D. Hering, P.F.M. Verdonschot, O. Moog & L. Sandin. Integrated Assessment of Running Waters in Europe. Testing the European stream typology of the Water Framework. Hydrobiologia 516: 35–54, 2004. Netherlands). Småvatten och våtmarker i jordbruks- och skogslandskap är viktiga för den biologiska mångfalden som livsmiljö för många växter, fåglar, fiskar, insekter och groddjur. I Sverige är därför småvatten och våtmarker i jordbrukslandskap biotopskyddsområden. Småvatten och våtmarker i skogslandskap är områden som Skogsstyrelsen, länsstyrelserna eller kommunerna kan förklara som biotopskyddsområden. Ytvatten (t.ex. sjöar och vattendrag) utgör en stor del av de samlade dricksvattentäkterna i Sverige. Spridning av växtskyddsmedel i ytvatten kan utgöra ett hot mot dricksvattenkvaliteten i landet. Risker med användning av kemiska växtskyddsmedel för behandling av frukt och matpotatis efter skörd med fungicider De växtskyddsmedel som på EU-marknaden är godkända för att bekämpa svampsjukdomar hos frukt och matpotatis efter skörd innehåller imazalil, tiabendazol, pyrimetanil eller iprodion. Dessa ämnen har hälso- eller miljöfarliga egenskaper. Imazalil är klassificerat som misstänkt cancerframkallande (cancer kat. 2). Det finns vidare studier som visar att imazalil påverkar manligt könshormon. Även iprodion är klassificerat som misstänkt cancerframkallande (cancer kat. 2). Tiabendazol och pyrimetanil är klassificerade som miljöfarliga och tiabendazil misstänks också vara cancerframkallande (United States Environmental Protection Agency, Eligibility Decision Thiabendazole, EPA 738-R-02). Behandlingen av frukt och potatis med kemiska växtskyddsmedel efter skörd ger resthalter i livsmedlet, vilket återspeglas i de gränsvärden för acceptabelt dagligt intag (ADI) och akut referensdos (AfRD)som har fastställts för imazalil, tiabendazol, pyrimetanil eller iprodion. Resthalter av imazalil, tiabendazol, pyrimetanil eller iprodion är frekvent förekommande vid stickprovskontroller av frukt och grönsaker i Europa (EFSA Journal 2010; 8(7):1646 och EFSA Journal 2013;11(3):3130). Stickprovskontrollerna visar även att det är vanligt att frukten innehåller rester av fler än ett verksamt ämne (EFSA Journal 2013;11(3):3130). 5 De höga resthalterna av imazalil, tiabendazol, pyrimetanil eller iprodion i frukt och matpotatis i kombination med resthalter av andra verksamma ämnen innebär en risk för människors hälsa och miljön. Det saknas kunskap i dag om de effekter som rester från flera olika verksamma ämnen kan ge på människors hälsa och miljön. Det finns heller ingen möjlighet att betrakta förekomst av flera olika verksamma ämnen i ett och samma prov som ett överskridande så länge vart och ett av ämnena inte överskrider sitt respektive gränsvärde. Risker med användning av jorddesinfektionsmedel När jorddesinfektionsmedel används, används de ofta i höga doser, i några fall flera hundra kilogram verksamt ämne per hektar. Detta innebär, tillsammans med medlens bredverkande egenskaper, att de utgör särskilda problem för icke-målorganismer (fåglar, däggdjur och vattenlevande organismer) och risk för förorening av yt- och grundvatten. Flera av de jorddesinfektionsmedel som används i dag utvecklar en gas vid användning, vilket innebär att behandlingen måste följas av marktäckning med plast för att kunna behålla gasen i marken. Det innebär inte bara arbetsmiljörisker utan även risker för kringboende som kan skadas av gas långt ifrån det behandlade området. Medlen är således mycket svåra att hantera utan långtgående försiktighetsåtgärder. Av de verksamma ämnen som ingår i jorddesinfektionsmedel är flera akut giftiga och de har en problematisk toxikologisk profil sett till acceptabelt dagligt intag (ADI). Några av ämnena har ett ADI (mg/kg kroppsvikt/dag) som är bland de lägsta som nu finns för växtskyddsmedel. Det verksamma ämnet ethoprophos har t.ex. ett ADI på 0,0004 och de verksamma ämnena metam och oxamyl har ett ADI på 0,001. Även den akuta referensdosen är mycket låg för de aktuella verksamma ämnena. Resthalter av verksamma ämnen som ingår i jorddesinficeringsmedel som överstiger tröskelvärdena påträffas ofta i frukt och grönsaker. Det är inte ovanligt att resthalterna överstiger den akuta referensdosen (se t.ex. EFSA Journal 2013;11(3):3130.) Resthalterna innebär en risk för människors hälsa och miljön. 3. Alternativa lösningar Ett alternativ till dispenskravet är ökad rådgivning till dem som använder växtskyddsmedel om principerna för integrerat växtskydd och om tillgängliga icke-kemiska alternativ. Detta bedöms inte vara en tillräcklig åtgärd för att nå syftet med regleringen. 6 4. Effekterna av att ingen reglering sker Sverige har lyckats med att hantera de problem som uppstår med växtlighet i vatten, för att skydda frukt och matpotatis mot svampsjukdomar under lagring och för att bekämpa skadliga nematoder i jord vid odling av grödor avsedda för produktion av livsmedel eller foder genom att använda icke-kemiska metoder. Användning av kemiska växtskyddsmedel för dessa ändamål förekommer inte och på den svenska marknaden finns inte heller några godkända kemiska växtskyddsmedel för dessa användningar. Principen om ömsesidigt erkännande av växtskyddsmedel innebär att produktgodkännanden som har beviljats av en medlemsstat bör godtas av andra medlemsstater där jordbruks-, växtskydds- och miljöförhållanden är jämförbara. Kemiska växtskyddsmedel kan därmed komma att produktgodkännas för användning på de aktuella områdena genom ömsesidigt erkännande. Utan dispenskrav kan dessa växtskyddsmedel börja användas, trots att det finns väl fungerande icke-kemiska alternativ. Det skulle leda till att användningen av växtskyddsmedel skulle öka och leda till öka de risker och konsekvenser som användningen av växtskyddsmedel innebär för människors hälsa och miljön. 5. Konsekvenser för yrkesmässig verksamhet och annan verksamhet Yrkesmässig verksamhet På den svenska marknaden finns det i dag inga godkända kemiska växtskyddsmedel för de aktuella användningarna. Det beror på att icke-kemiska metoder för att hantera skadliga organismer och ogräs på dessa områden fungerar väl. Så länge det är så, kommer dispenskravet inte att påverka någon användare negativt och några konsekvenser uppkommer inte till följd av den föreslagna regleringen. Konsekvenser uppkommer först om växtskyddsmedel godkänns för någon eller några av de aktuella användningarna i Sverige. Lantbrukare kan få dispens att använda dessa om de icke-kemiska metoder som är tillgängliga inte leder till en tillfredsställande bekämpning av skadegörare eller ogräs. Statens jordbruksverk debiterar en timavgift för ärenden som verket handlägger. Avgiften uppgår till ungefär 800 konor per timme. Kravet på dispens syftar till att hålla användningen av kemiska växtskyddsmedel inom de områden som identifieras som prioriterade i handlingsplanen på en fortsatt låg nivå. En möjlig effekt av regleringen är därmed att företag avstår från att ansöka om godkännande i Sverige av sådana växtskyddsmedel på grund av låg efterfrågan. 7 Effekter på myndigheter Enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) är Statens jordbruksverk tillsynsvägledande myndighet i fråga om användning av växtskyddsmedel i jordbruk och trädgårdsområdet och tillämpningen av principerna om integrerat växtskydd. Kommunerna är operativa tillsynsmyndigheter. Tillsynen är avgiftsfinansierad. Den föreslagna regleringen innebär att kommunerna ges mer konkreta bestämmelser att hantera vad gäller den operativa tillsynen över att principerna om integrerat växtskydd följs. 6. De föreslagna bestämmelsernas överensstämmelse med EU-rätten Utsläppande på marknaden och användningen av växtskyddsmedel regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG. Användning av växtskyddsmedel regleras också i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel. Direktiv 2009/128/EG syftar till att minska de risker och konsekvenser som användningen av bekämpningsmedel innebär för människors hälsa och miljön. För att uppnå detta syfte ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att främja ett växtskydd med låg insats av bekämpningsmedel och ska så långt det är möjligt ge företräde till icke-kemiska metoder. Direktivet ålägger medlemsstaterna att ta fram handlingsplaner för en hållbar användning av växtskyddsmedel och i dessa planer beskriva hur de ser till att principerna för integrerat växtskydd genomförs. Handlingsplanerna ska bl.a. innehålla mål för att uppnå direktivets syfte och för att uppmuntra utvecklingen och införande av alternativa metoder och tekniker för att minska beroendet av bekämpningsmedel. Medlemsstaterna ska också upprätta minskningsmål för användning, särskilt om den minskade användningen utgör en lämplig metod för att minska riskerna med avseende på de prioriteringar som har identifierats enligt artikel 15 c i direktivet. Prioriteringar kan enligt artikel 15 c avse brukningsmetoder som kräver särskild uppmärksamhet eller god praxis som kan tjäna som exempel för att uppnå direktivet syfte (artikel 15 c i direktivet). Medlemsstaterna ska använda alla de metoder som är nödvändiga för att nå minskningsmålen. 8 Av förordning (EG) nr 1107/2009 följer att medlemsstaterna kan införa lämpliga villkor för användning av växtskyddsmedel för att uppnå mål i de nationella handlingsplanerna för en hållbar användning av växtskyddsmedel (beaktandesats 29 samt artikel 31.4 a i förordning). Sverige har i sin handlingsplan för en hållbar användning av växtskyddsmedel identifierat tre prioriteringar enligt artikel 15 c i direktivet. Dessa prioriteringar omfattar användning av kemiska växtskyddsmedel för att - bekämpa växtlighet i sjöar, vattendrag, våtmarker och andra vattensamlingar, - behandla frukt och matpotatis med fungicider efter skörd, och - behandla jord mot skadliga nematoder vid odling av grödor avsedda för produktion av livsmedel och foder. Det har sedan 1980-talet varit en målsättning i svenska handlingsplaner för en hållbar användning av bekämpningsmedel att användningen av kemiska växtskyddsmedel på de ovan nämnda områdena ska vara låg eller obefintlig. Målen är uppnådda sedan lång tid tillbaka och i dag används endast icke-kemiska metoder på dessa områden. Målet i den nu gällande handlingsplanen är att kemiska växtskyddsmedel inte på nytt ska börja användas inom de prioriterade områdena. De föreslagna bestämmelserna är nödvändiga för att nå detta mål.