Europadebatten / aktuell debatt
Malena Britz
Viktiga delar av säkerhets- och försvarspolitiken redan
klara
Malena Britz, Europaportalen / 2005-05-17
Debatt: Om fördraget inte träder i kraft kommer eventuellt takten i
utvecklingen av en europeisk säkerhets- och försvarspolitik att bromsas
ned men många delar är redan antagna av Rådet. Beslutet om militär
kapacitet togs redan 1999. Det skriver Malena Britz forskare vid
Försvarshögskolan.
EU har haft en delvis gemensam utrikes- och säkerhetspolitik ända sedan
den gemensamma handelspolitiken infördes. Den delvis gemensamma
säkerhets- och försvarspolitiken däremot är av betydligt yngre datum och
det är först i det konstitutionella fördraget som den har en egen avdelning.
Men frågan är vad en fördragsfäst europeisk säkerhets- och försvarspolitik
innebär, särskilt för ett alliansfritt land som Sverige?
Tre delar utrikes och säkerhetspolitik
EU:s utrikes och säkerhetspolitik kan delas in i tre olika delar. Den första
delen är den ”mjuka” utrikespolitik som idag bedrivs inom ramen för EU:s
första pelare, (EG-pelaren) och där handelspolitik och bistånd ingår.
Den andra delen är den gemensamma utrikes och säkerhetspolitik (GUSP)
som bedrivs inom ramen för EU:s andra pelare (där besluten fattas med
enhällighet, men med möjlighet till ”konstruktivt avstående” dvs. man kan
lägga ner sin röst och anses då inte heller bunden av beslutet) och den
tredje delen är den utrikespolitik som bedrivs av EU:s medlemsländer.
Sedan slutet av 80-talet har ett antal viktiga steg tagits både inom EU och
utanför EU för att öka integrationen generellt inom det europeiska utrikes-,
säkerhets- och försvarspolitikområdet. GUSP-pelaren tillkom i och med att
”Fördraget om upprättande av en Europeisk Union” skrevs under i
Maastricht 1991 (Maastrichtfördraget).
I de tillägg till fördraget som skrevs under i Amsterdam1997
(Amsterdamfördraget) inkorporerades Petersbergsuppgifterna i EU.
Petersbergsuppgifterna inkluderar humanitära och fredsbevarande
insatser, samt fredsframtvingande och fredsskapande åtgärder.
Beslut om militär kapacitet 1999
För att klara av att utföra Petersbergsuppgifterna bestämdes 1999 att EU
skulle skaffa sig militär kapacitet. För att genomföra detta infördes
beslutsstrukturer och handlingsplaner. Här kan man börja skönja
framväxten av en fjärde del av EU:s utrikes och säkerhetspolitik, en
europeisk säkerhets- och försvarspolitik – ESFP.
Vad man kan se av utvecklingen under 1990-talet är ett samspel mellan
de andra och tredje delarna av EU:s utrikes och säkerhetspolitik. När man
har misslyckats att samordna medlemsländernas utrikes och
säkerhetspolitik (den tredje delen) så har man försökt öka de formella
incitamenten i GUSP (den andra delen).
Av särskilt vikt här är misslyckandena att förhindra och stoppa
Balkankrigen. Utvecklingen mot ESFP kan därför ses som ytterligare ett
sätt att försöka stärka GUSP.
Frivilliga militära operationer
I det nuvarande fördraget ”Fördraget om upprättande av en Europeisk
Union”, med de senaste ändringarna i Nice (Nicefördraget) har ESFP ingen
egen artikel, men EU:s medlemsländer har under de artiklar som hör till
GUSP förbundit sig att utveckla ESFP.
Nicefördraget är skrivet så att deltaganden i militära operationer är
frivilliga, vilket innebär att enskilda medlemsländer beslutar om sina
bidrag. När det gäller försvar av territoriet så är det NATO och inte EU som
förväntas göra detta för sina medlemmar. Det betyder att Sverige och
andra alliansfria stater fortsatt är alliansfria.
Vetorätten kvar i nya fördraget
Som konstateras i inledningen sker en förändring i det konstitutionella
fördraget på så sätt att ESFP får en egen avdelning även om ESFP fortsatt
beskrivs som en del av GUSP. Här får alltså ESFP en tydligare rättslig
grund.
Även om pelarsystemet försvinner i det konstitutionella fördraget och
GUSP således inte längre kommer att höra till en ”egen” pelare, kommer
beslut inom GUSP och ESFP även fortsättningsvis att fattas med
enhällighet.
Gemensamt försvar med förbihåll
Målet med ESFP blir i det konstitutionella fördraget tydligare: här klargörs
att den skall ge EU operativ förmåga stödd på civila och militära resurser,
för att bevara fred, förebygga konflikter och stärka den internationella
säkerheten i enlighet med FN-stadgan. Resurserna för detta skall
tillhandahållas av medlemsländerna som skall ställa resurser till förfogande
för att uppnå de mål som Rådet fastställt.
ESFP skall enligt det konstitutionella fördraget leda till ett gemensamt
försvar, när det Europeiska rådet har beslutat så. Detta är i sak inget nytt,
utan det fanns med redan i Maastrichtfördraget. Det som är nytt här är att
skrivningen är starkare, att ESFP kommer leda till ett gemensamt försvar,
i den äldre skrivningen stod att GUSP skulle kunna leda till ett gemensamt
förvar. Det påpekas dock (liksom i tidigare fördrag) att detta inte skall
påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsländers försvars och
säkerhetspolitik, (dvs. de alliansfria) eller de åtaganden som
Natomedlemmarna har.
Det fastställs också att medlemsstaterna skall ställa civila och militära
resurser till förfogande och att deras militära förmåga skall förbättras. Här
skall den Europeiska försvarsbyrån spela en viktig roll.
Nya uppgifter för säkerhets- och försvarspolitiken
För att uppnå målet med ESFP utökas unionens civila och militära resurser
för att också kunna inbegripa gemensamma insatser för avrustning,
militära rådgivningsinsatser, biståndsinsatser, insatser med stridande
förband vid krishantering och stabiliseringsinsatser efter konflikt.
Dessa ”utvidgade Petersbergsuppgifter” skall i enlighet med
Solidaritetsklausulen även kunna användas om en medlemsstat utsätts för
en terroristattack, drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof orsakad
av människor.
Grupp av länder kan agera
En annan nyhet är att en grupp av länder kan inleda permanent
strukturerat samarbete inom ESFP. Rådet får också möjlighet att ”anförtro
åt en grupp medlemsstater att utföra uppdrag inom unionens ram för att
bevara unionens värden och tjäna dess intressen”. Hur uppdraget skall
fö
k ll d
lä d k
ö
d till
d
genomföras skall dessa länder komma överens med tillsammans med
Unionens utrikesminister.
Målet ett gemensamt försvar
Många av konsekvenserna är svåra att säga något exakt om. Det som är
tydligast är att EU skall ha en ESFP som en del av GUSP och att målet är
att utveckla den mot ett gemensamt försvar. Från en svensk utgångspunkt
kan man reagera mot skrivningarna om just ett gemensamt försvar. Vad
kommer ett ”gemensamt försvar” innebära? Då detta inte är definierat i
fördraget lämnar detta självklart utrymme för en del spekulation.
Otydligt och oenigt om försvaret
Två saker kan vi dock vara säkra på, det första är att ett gemensamt
försvar definitivt är bredare än kollektivt försvar (det som Natos
medlemsländer har). Det andra är att EU:s medlemsländer i dagsläget inte
är överens om vad ett gemensamt försvar innebär.
Här är det alltså med ESFP som med många andra delar av det
konstitutionella fördraget (och med de flesta internationella avtal och
fördrag) att skrivningarna är något otydliga för att ge utrymme åt politiken
och möjliggöra en tolkningsprocess efter det att fördraget ratificerats.
Varje stat bestämmer själv
Ett exempel på otydligheten är skyldigheten att ställa militära resurser till
förfogande, men hur och med vad är upp till varje medlemsstat att själv
avgöra. Samma sak gäller den militära förmågan.
Här är det svårt att veta vad det är för skillnad mellan politiskt bindande
åtaganden och fördragsmässigt bindande åtaganden inom ett
politikområde som enligt fördraget är helt mellanstatligt?
Den omtalade Solidaritetsklausulen blir ur det här perspektivet särskilt
intressant. I dagsläget är den en politisk deklaration (vilken blir
fördragsfäst om det konstitutionella fördraget träder i kraft) men ingen vet
om och i så fall hur den kommer aktiveras.
Försvarsbyrån redan beslutad
Förutom Solidaritetsklausulen så är några andra saker som tas upp i det
konstitutionella fördraget redan del av EU:s politiska praktik. Enligt
fördraget skall det upprättas en Europeisk försvarsbyrå, i praktiken
etablerades denna under 2004 efter ett beslut i Europeiska rådet 2003.
Försvarsbyrån skall arbeta med tre huvudområden: krishantering,
försvarsmaterielsamarbete och förstärkning av den försvarsindustriella och
teknologiska basen, samt forskning.
Målet är att den europeiska försvarsindustrimarknaden ska bli
konkurrenskraftig och att försvarsforskningen och utvecklingen av
försvarsteknologi ska effektiviseras.
Snabbinsatsstyrkor redan beslutade om
De snabbinsatsstyrkor som omnämns i fördraget är även de redan
beslutade om. Här skall Sverige kunna vara med i en nordisk stridsgrupp
2008. Detta kräver samordning med de andra nordiska länder som skall
delta.
Även en säkerhetsstrategi är antagen
Det konstitutionella fördraget är ”avtalsdelen” av utvecklingen av ESFP.
Den politiska inriktningen för ESFP finns antagen i den europeiska
säkerhetsstrategin (ESS) som antogs av Europeiska rådet 2003.
ESS gäller redan även om det ”enbart” är ett politiskt dokument. I denna
strategi framförs en gemensam hotbeskrivning och politiska mål för ESFP.
Här betonas betydelsen av en snabbinsatsförmåga och utvecklandet av
snabbinsatsstyrkorna kan ses som ett svar på detta.
S
k fö
l
i
å t
”
k
”
tt
Svensk försvarsplanering måste ”synkas” oavsett
Deltagandet i snabbinsatsstyrkorna innebär att svensk försvarsplanering
måste ”synkas” med EU:s försvarsplanering oavsett ett nytt
konstitutionellt fördrag.
Här kan man hävda att det är de aktiviteter som det svenska försvaret är
med i som är av störst betydelse för utvecklingen av den svenska
försvarspolitiken, inte nödvändigtvis det konstitutionella fördraget. Här
måste också en politisk avvägning göras av hur mycket deltagandet i
snabbinsatsstyrkorna skall påverka svenska försvarets generella
omvandling.
Inte en militärallians
Sammanfattningsvis kan man säga att det sätt på vilket ESFP utvecklas,
och där är bara det konstitutionella fördraget en del, tydligt speglar EU:s
karaktär som något mer än en internationell organisation men samtidigt
något annat än en stat eller en militärallians.
Ett nej bromsar bara takten
Det konstitutionella fördraget innebär en del förenklingar och
tydliggöranden av målet med ESFP. Om fördraget inte träder i kraft
kommer eventuellt takten i utvecklingen av ESFP att bromsas ned men
många delar kommer att finnas ändå.
För svensk del är det inte säkert att det viktigaste är vad som är
fördragsfäst, Sverige har redan gjort viktiga åtaganden vad gäller
aktiviteter. Men tydligheten om statusen för dessa aktiviteter ökar med det
konstitutionella fördraget.
Malena Britz
Forskare
Institutionen för Säkerhet och Strategi
Försvarshögskolan
© Copyright europaportalen.se
Citera oss gärna men återge alltid källa: europaportalen.se.
