3 Redovisning av RU Miljökrav vid produktion av läkemedel inom

1(23)
SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY
PM
2014-10-09
Ärendenr:
NV-03207-14
Redovisning av regeringsuppdrag Miljökrav
vid produktion av läkemedel inom EU
BESÖK: STOCKHOLM
– V A L H A L L A V Ä G E N 195
– F O R S K A R E N S V Ä G 5, H U S U B
P O S T : 106 48 S T O C K H O L M
T E L : 010 -698 10 00
F A X : 010 -698 10 99
E-POST: [email protected]
INTERNET: WWW.NATURVARDSVERKET.SE
ÖSTERSUND
NATURVÅRDSVERKET
2(23)
Innehåll
Sammanfattning .................................................................................................. 3
Förkortningslista ................................................................................................. 4
Inledning .............................................................................................................. 5
Bakgrund och problembeskrivning................................................................... 6
Beskrivning av regelverken ................................................................................ 9
GMP .................................................................................................................... 10
IED ...................................................................................................................... 11
Ramdirektivet för vatten och Prioriterade ämnen på vattenpolitikens område ... 14
Möjligheter och hinder att reglera utsläpp av läkemedelssubstanser ......... 16
GMP .................................................................................................................... 16
IED ...................................................................................................................... 17
IED och GMP...................................................................................................... 18
Slutsatser kring hur man kan arbeta vidare med att införa utsläppskrav vid
produktion av läkemedel .................................................................................. 20
Referenser .......................................................................................................... 22
NATURVÅRDSVERKET
3(23)
Sammanfattning
Naturvårdsverket har fått i uppdrag att, i samråd med Läkemedelsverket,
kartlägga och analysera hur följdbestämmelser och vägledningsdokument till
direktivet om industriutsläpp 2010/75/EU (IED) kan anpassas för att reglera
utsläpp av läkemedelssubstanser och vilka eventuella möjligheter och hinder
som direktivet kan medföra i förhållande till Läkemedelsverkets tidigare förslag
om reglering av utsläpp genom EU-direktiv som reglerar god tillverkningssed
(GMP) för human- och veterinärläkemedel.
För att kunna uppnå de mål som finns både inom EU och här i Sverige avseende
bl.a. vattenkvalitet, hållbar utveckling och minskad negativ miljöpåverkan krävs
det att de utsläpp som sker vid tillverkning av läkemedel regleras. EU:s
läkemedelslagstiftning saknar i nuläget regler för tillverkning kopplade till
miljökrav såsom utsläpp av läkemedelssubstanser och deras effekter på miljön.
Det finns flera möjliga tillvägagångssätt för att reglera utsläpp av aktiva
substanser vid tillverkning av läkemedel bland annat genom att införa krav
genom GMP samt via IED och BREF för läkemedelsindustrin. Det finns för- och
nackdelar med båda tillvägagångssätten. Naturvårdsverket ser dock inga
betydande nackdelar eller hinder med att införa regleringar och krav genom både
IED och GMP utan regleringarna borde kunna komplettera varandra. Genom att
reglera utsläpp både genom IED samt GMP når man förutom verksamheter inom
EU även den tillverkning som sker utanför EU av produkter avsedda för EUmarknaden. Det är dock viktigt att parter som är inblandade i de olika
processerna samråder och att samordning av arbetet sker för att förhindra
eventuellt motstridiga krav.
För att få igenom en reglering av utsläpp av läkemedelssubstanser i kommande
BREF krävs att man redan nu aktivt börjar förbereda frågan. Det som främst bör
göras är att starta arbetet med framtagande av lämpliga läkemedelssubstanser
som kan föreslås regleras via BREFen och att utveckla den metodik som
föreslagits som alternativ eller komplement till utsläppsvärden.
4(23)
NATURVÅRDSVERKET
Förkortningslista
AOX
API
BAT
BATAEL
BOD
BREF
Adsorbable Organic Halogens (utsläppsparameter för
halogenerade organiska föreningar)
Active Pharmaceutical Ingredients (aktiva
läkemedelssubstanser)
Best Available Techniques (bästa tillgängliga teknik)
BAT Associated Emission Levels (bindande BAT-slutsatser
med utsläppsvärden)
Biochemical Oxygen Demand (utsläppsparameter för
biokemisk syreförbrukning)
BAT Reference Document in the context of the Industrial
Emissions Directive (referensdokument för bästa
tillgängliga teknik kopplat till IED)
CLP
Classification, Labelling and Packaging.
COD
Chemical Oxygen Demand (utsläppsparameter för
syreförbrukning vid fullständig kemisk nedbrytning)
BREF-dokument ”Common Waste Water and Waste Gas
Treatment/Management Systems in the Chemical Sector
(gemensam avloppsvattenrening och rening av luftutsläpp
/ledningssystem för den kemiska industrin)
European Pollutant Release and Transfer Register
(europeiskt register över utsläpp och överföringar av
föroreningar)
European Commission (EU-kommissionen)
European Chemical Agency (europeiska
kemikaliemyndigheten)
European Medicines Agency (europeiska
läkemedelsmyndigheten)
Europeiska Unionen
17-beta-estradiol (CAS-nr 50-28-2)
17-alfa-ethinylestradiol (CAS-nr 57-63-6)
CWW
E-PRTR
EC
ECHA
EMA
EU
E2
EE2
GMP
Good Manufacturing Practice (god tillverkningssed)
ICH
International Conference on Harmonisation of Technical
Requirements for Registration of Pharmaceuticals for
Human Use
Industrial Emissions Directive (2010/75/EU)
(industriutsläppsdirektivet)
The European Union Network for the Implementation and
Enforcement of Environmental Law (EU:s nätverk för
införande och genomdrivande av miljölagstiftning)
BREF-dokument ”Manufacture of Organic Fine
Chemicals” (tillverkning av finkemikalier)
Integrated Pollution Prevention and Control (the IPPC
Directive) (direktiv för samordnade åtgärder för att
förebygga och begränsa föroreningar)
IED
IMPEL
OFC
IPPC
REACH
TOC
EU Regulation on Registration, Evaluation, Authorisation
and Restriction of Chemicals (1907/2006) (registrering,
utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier)
Total Organic Carbon (utsläppsparameter för totalkol)
NATURVÅRDSVERKET
5(23)
Inledning
Vid användning men även vid tillverkning av vissa läkemedel kan negativa
miljöeffekter uppstå på ett sätt som påtagligt skadar miljön och utgör en risk för
människors hälsa och den biologiska mångfalden1.
Läkemedelstillverkning kan i vissa fall leda till omfattande utsläpp av aktiva
substanser. Tillverkning av läkemedel är reglerat via internationella regelverk,
dock är regleringen avseende utsläpp av aktiva läkemedelssubstanser (Active
Pharmaceutical Ingredients-API )2 från tillverkningsindustrin bristfällig och
ytterligare krav och regleringar är önskvärda.
Utsläpp från tillverkning av läkemedel har visat sig lokalt kunna utgöra en källa
till höga halter i miljön, långt högre än de halter som beror på användning av
läkemedel3. Den relativa miljöeffekten från utsläpp från produktion kontra
användning av läkemedel är dock fortfarande svår att avgöra och den varierar
sannolikt betydligt beroende på vilken substans/produkt som avses. Höga
koncentrationer av läkemedelssubstanser har identifierats i avloppsvatten efter
rening från läkemedelsproducenter på flera platser runt om i världen4.
Koncentrationerna av aktiva läkemedelssubstanser, inklusive antibiotika, i
avloppsvatten från läkemedelsproduktion överstiger i vissa fall de halter som
finns i blodet hos patienter som behandlas med motsvarande läkemedel5. Rent
vatten är en livsnödvändighet för allt liv. Hållbar utveckling bör därför omfatta
även strategier för att åstadkomma en minskad belastning på vattenresurser från
läkemedelsproduktion6.
Det behövs ett medvetet och samordnat arbete från olika aktörer i hela
läkemedelskedjan, från tillverkning till avfall, för att minska den totala
miljöbelastningen. I enlighet med tidigare förslag från Läkemedelsverket7 bör
ytterligare regler införas för att motverka utsläpp av läkemedelsubstanser vid
tillverkning av läkemedel.
1
”Läkemedel i miljön”, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg,
Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland, ”Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp
från läkemedelsindustri påverkar miljön”, D G Joakim Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för neurovetenskap
och fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs universitet samt ”Reserapport- En studie av läkemedelstillverkningen i
Indien”, 2014-03-03, Socialt Ansvarstagande i Offentlig Upphandling
2
Genomgående i dokumentet avses med läkemedelsubstans, om inte annat anges, API. Aktiv substans definieras av
läkemedelslagen (1992:859) som: ”… varje substans eller blandning av substanser som är avsedd att användas i
tillverkningen av ett läkemedel och som, när den används för det ändamålet, blir en aktiv beståndsdel i läkemedlet vilket
är avsett att antingen ha en farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan som syftar till att återställa, korrigera
eller modifiera fysiologiska funktioner, eller användas för att ställa en diagnos. Med hjälpämne avses i denna lag varje
beståndsdel i ett läkemedel som inte är den aktiva substansen eller förpackningsmaterialet.”
3
”Läkemedel i miljön”, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg,
Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland
4
Phillips PJ, Smith SG, Kolpin,DW, Zaugg SD, Buxton HT, Furlong ET, Esposito K, Stinson B. 2010. Pharmaceutical
Formulation Facilities as Sources of Opioids and Other Pharmaceuticals to Wastewater Treatment Plant Effluents.
Environ Sci Technol. 44, 4910-49-16, Sanchez W, Sremski W, Piccini B, Palluel O, Malliot-Maréchal E, Betoulle S,
Jaffal A, Ait-Aissa S, Brion F, Thybaud E, Hinfray N, Porcher J-M. 2011. Adverse effects in wild caught fish living
downstream from pharmaceutical manufacture discharges. Environ Int,. 37, 1342-1348.
5
”Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp från läkemedelsindustri påverkar miljön”, D G Joakim
Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för neurovetenskap och fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs
universitet
6
”Läkemedel i miljön”, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg,
Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland
7
Rapport 2011-06-16, ”Underlag för att möjligöra initiering av en revidering av EU-lagstiftningen om god
tillverkningssed, GMP, med syfte att lagstiftningen även ska omfatta miljöhänsyn”
NATURVÅRDSVERKET
6(23)
Följande redovisning beskriver hur direktiv 2010/75/EU (industriutsläppsdirektivet-IED) kan användas i förhållande till direktiv8 som reglerar god
tillverkningssed för att reglera utsläpp av läkemedelssubstanser från
tillverkningsindustrin. Redovisningen omfattar såväl humanläkemedel som
veterinärmedicinska läkemedel även då detta inte specifikt anges. I
redovisningen ingår beskrivningar och analyser av hur det framtida arbetet med
följdbestämmelser och vägledningsdokument s.k. BAT-referensdokument
(BREF) till IED kan anpassas för att eventuellt reglera utsläpp av läkemedelssubstanser i framtiden. Eventuella möjligheter och hinder som IED kan medföra
i förhållande till Läkemedelsverkets tidigare förslag om reglering av utsläpp
genom EU-direktiv som reglerar god tillverkningssed har också beskrivits.
Arbetet har skett i samråd med Läkemedelsverket och synpunkter har inhämtats
från Havs- och vattenmyndigheten, Svenskt Vatten, LIF - de forskande
läkemedelsföretagen, FGL - Föreningen för generiska läkemedel och IKEMInnovations- och kemiindustrierna i Sverige.
Bakgrund och problembeskrivning
Läkemedel eller dess nedbrytningsprodukter kommer förr eller senare, via
exempelvis kommunala reningsverk eller via industriella processer och därtill
anslutna reningsverk vid tillverkning av läkemedel, att hamna i vattenmiljön.
Detta gör att vattenmiljön är väldigt viktig när man bedömer miljöeffekter av
läkemedel. Läkemedelsrester kan också hamna i exempelvis det slam som
uppstår i reningsprocesser. Slammet kan därefter komma att spridas på åkrar
eller omhändertas på annat sätt.
EU:s läkemedelslagstiftning saknar i nuläget regler för tillverkning kopplade till
miljökrav såsom utsläpp av läkemedelssubstanser och deras effekter på miljön.
Samtidigt som läkemedel är viktiga för möjligheterna att bota och lindra
sjukdomar kan de utgöra ett hot mot både hälsa och miljö9. Läkemedel påverkar
olika processer i kroppen, vanligen genom att de mer eller mindre specifikt
binder till olika receptorer som bl.a. består av kroppsegna proteiner. Många av
dessa proteiner återfinns även hos andra arter, särskilt andra ryggradsdjur som
t.ex. fisk. Vid exponering för tillräckligt höga nivåer av läkemedel finns därför
en risk att även dessa arter påverkas. Det är oklart vilka effekter vissa av dessa
läkemedel kan ha på ekosystemen men man har observerat hormonstörningar
hos fisk nedströms reningsverk, både i Sverige och internationellt10. En del
läkemedel, t.ex. antibiotika och svampmedel, är avsedda att påverka
mikroorganismer i vår kropp. Användning av sådana läkemedel kan leda till
resistensutveckling hos mikroorganismer i vår egen kropp eller omgivande miljö
8
2001/83/EG, 2001/82/EG, 91/412/EEG och 2003/94/EG
”Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp från läkemedelsindustri påverkar miljön”, D G Joakim
Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för neurovetenskap och fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs
universitet
10
Forskningsprojekt 2007–2010, Läkemedel i miljön, Miljögifter och könsskillnader,
http://miljoforskning.formas.se/sv/Nummer/Juni-2011/Innehall/Resultat-av-forskning/Lakemedelsrester--en-utmaningfor-miljon/ 140815 samt www.havochvatten.se
9
NATURVÅRDSVERKET
7(23)
och därmed minska våra möjligheter att effektivt behandla svåra infektioner nu
och i framtiden.11
Läkemedel består kemiskt sett oftast av stabila ämnen. De ska t.ex. undgå att
brytas ned av den sura miljön i magen eller vid första passagen genom levern
med syftet att nå sitt eller sina primära målorgan i tillräckligt hög koncentration.
Motståndskraft mot snabb nedbrytning är således ofta en positiv och önskvärd
egenskap hos ett läkemedel, samtidigt som det är en negativ egenskap ur
miljösynpunkt. Svårnedbrytbara substanser kan ha lättare att passera reningsverk
och de kan överleva länge i miljön. Det gör att de kan spridas över större
områden och det finns större risk att de ska kunna ansamlas i tillräckligt hög
koncentration för att ge effekter på miljön.12
Större delen av läkemedelstillverkningen sker i lågkostnadsländer som
exempelvis Indien och Kina13. Läkemedelstillverkning kan som redan nämnts i
vissa fall leda till omfattande utsläpp av aktiva substanser. Exempelvis visade en
svensk studie från 2007 att ett reningsverk i Indien, som behandlar avloppsvatten
från ca 90 olika läkemedelsfabriker, släppte ut en lång rad läkemedel i nivåer
upp till en miljon gånger högre (mg/l) än de vi finner i renat, svenskt kommunalt
avloppsvatten14. Allt fler studier tyder också på att betydande utsläpp även
förekommer vid vissa industrier i västvärlden15. Undersökningar i bland annat
Östersjön, visar på att ett relativt stort antal läkemedel finns vida spritt i den
akvatiska miljön16. Forskning under de senaste åren har visat att jord, sediment,
ytvatten och grundvatten innehåller allt fler kemikalier och läkemedelssubstanser såväl i Sverige som i stora tillverkningsländer som Kina och Indien17.
Detta utgör en fara för miljön och kan innebära en hälsorisk - inte minst för
resistensutvecklingen som minskar möjligheter till behandling av svåra
infektioner. Det finns idag dock exempel på konstruktion av aktiva substanser
med bättre miljöegenskaper i form av mindre risk för bioackumulering och
persistens än liknande aktiva substanser. I utvecklingen av aktiv substans skulle
därför även goda miljöegenskaper kunna läggas till som ytterligare ett
konstruktionsönskemål18.
11
”Läkemedel i miljön”, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg,
Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland
12
”Läkemedel i miljön”, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg,
Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland
13
”Underlag för att möjliggöra initieringen av en revidering av EU-lagstiftningen om god tillverkningssed, GMP, med
syfte att lagstiftningen även ska omfatta miljöhänsyn”, rapport från Läkemedelsverket, 2011-06-16
14
Larsson DGJ, de Pedro C, Paxeus N. Effluent, from drug manufactures contains extremely high levels of
pharmaceuticals. J Hazard Mater. 2007;148:751–5.
15
Phillips PJ, Smith SG, Kolpin,DW, Zaugg SD, Buxton HT, Furlong ET, Esposito K, Stinson B. 2010. Pharmaceutical
Formulation Facilities as Sources of Opioids and Other Pharmaceuticals to Wastewater Treatment Plant Effluents.
Environ Sci Technol. 44, 4910-49-16, Sanchez W, Sremski W, Piccini B, Palluel O, Malliot-Maréchal E, Betoulle S,
Jaffal A, Ait-Aissa S, Brion F, Thybaud E, Hinfray N, Porcher J-M. 2011. Adverse effects in wild caught fish living
downstream from pharmaceutical manufacture discharges. Environ Int,. 37, 1342-1348, ”Läkemedel i miljön”,
Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf,
Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland samt ”Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp från
läkemedelsindustri påverkar miljön”, D G Joakim Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för neurovetenskap och
fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs universitet
16
”Läkemedel i miljön”, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg,
Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland
17
”Läkemedel i miljön”, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg,
Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland
18
“Läkemedel och miljö”, Svenskt Vatten, - kap 1 ”Läkemedel och flödet av de ingående läkemedelssubstanserna”
Staffan Castensson och Bo Gunnarsson, Apoteket AB, Kümmerer K [editor] (2001). Pharmaceuticals in the
Environment. Sources, Fate, Effects and Risks. Springer-Verlag
NATURVÅRDSVERKET
8(23)
Produktionskedjan av läkemedel kan vara lång med många olika företag och
länder inblandade. Produktionen av läkemedel omfattar alltifrån framtagning av
råvaror, syntes av aktiva läkemedelssubstanser, formulering av själva
läkemedlet, paketering och distribution. Det är rimligt att anta att miljöpåverkan
från produktionen skiljer sig åt mellan olika tillverkare. Om det vore full insyn i
vilken miljöpåverkan produktionen av olika produkter har skulle det vara möjligt
att – utan att göra avkall på behandlingens kvalitet – kunna minska miljöpåverkan genom att välja de medicinskt fullt utbytbara alternativ som
producerats på ett miljöanpassat sätt. Produktionsanläggningar världen över
måste visserligen följa lokal miljölagstiftning, men även om den efterlevs är det
ingen garanti för att produktionen inte har en betydande miljöpåverkan. Detta på
grund av att det t.ex. är mycket ovanligt med specifika gränsvärden för hur stora
mängder eller koncentrationer av aktiv substans som en tillverkare får släppa ut.
I kommissionens meddelande från 2008 – Säkra, innovativa och tillgängliga
läkemedel: en förnyad vision för läkemedelssektorn KOM (2008) 666 slutlig,
diskuteras miljöaspekterna under mål 12 enligt följande:
”Nedsmutsningen av vatten och mark med läkemedelsrester ger upphov till
miljöproblem och likaså upphov till oro för folkhälsan. Efter att ha erkänt denna
oro har kommissionen finansierat åtskilliga forskningsprojekt som ska bedöma
läkemedlens tänkbara miljö- och hälsokonsekvenser. Det krävs nu en inriktning
på åtgärder som kan minska de eventuellt skadliga konsekvenserna av läkemedel
på miljö och folkhälsa. Områden för ytterligare åtgärder omfattar utvärdering
av den miljöinformation om läkemedel som insamlats av Europeiska
läkemedelsmyndigheten och de nationella läkemedelsmyndigheterna för att
integrera denna information i EU:s gällande lagstiftningsram.
Mål 12: Åtgärder för att minska läkemedlens tänkbara skadliga verkningar på
den europeiska miljön och folkhälsan bör föreslås.”
I revideringsarbetet av gemenskapslagstiftningen om säkerhetsövervakning av
läkemedel har nu miljöaspekterna beaktats i ingressen till förordningen
nr 1235/2010 om ändring av läkemedelsförordningen (EG) nr 726/2004 och i
direktivet 2010/84/EU som ändrar direktiv 2001/83/EG i fråga om säkerhetsövervakning av läkemedel. I ingressen till direktivet 2010/84/EU punkt 6,
anges:
”Föroreningar av vatten och mark med läkemedelsrester är ett växande
miljöproblem. Medlemsstaterna bör överväga att vidta åtgärder rörande
övervakning och utvärdering av sådana läkemedels miljöpåverkan, däribland de
som kan inverka på folkhälsan. Kommissionen bör på grundval bland annat av
uppgifter från Europeiska läkemedelsmyndigheten, Europeiska miljöbyrån och
medlemsstaterna sammanställa en rapport om problemets omfattning,
tillsammans med en bedömning av om unionens läkemedelslagstiftning eller
annan relevant unionslagstiftning behöver ändras.”
Rapporten som nämns i stycket ovan har nyligen publicerats (“Study on the
environmental risks of medicinal products, Final Report prepared for Executive
Agency for Health and Consumers”, BIO Intelligence Service 2013).
NATURVÅRDSVERKET
9(23)
Av direktiv 2013/39/EU19 om prioriterade ämnen på vattenpolitikens område
framgår att föroreningen av vatten och mark med läkemedelsrester är ett
växande miljöproblem. I ingressen uttalas att det vid bedömning och kontroll av
riskerna med läkemedel för, eller via, vattenmiljön bör unionens miljömål ägnas
tillräcklig uppmärksamhet. Vidare sägs att kommissionen bör för att hantera den
frågan genomföra en undersökning av läkemedlens miljöpåverkan och tillhandahålla en analys av hur relevant och effektiv det nuvarande regelverket är
när det gäller skydd av vattenmiljön och människors hälsa via vattenmiljön.
I artikel 8 c i samma direktiv föreskrivs bland annat att kommissionen ska
utarbeta en strategi mot föroreningar av vatten genom läkemedel och att
strategin ska göra det möjligt att ta hänsyn till läkemedlens miljöpåverkan på ett
mer verkningsfullt sätt som ett led i förfarandet för utsläppande av läkemedel på
marknaden.
De växande miljöproblem som beskrivs är kopplade såväl till läkemedelskonsumtion, som till problem och utsläpp vid tillverkning av läkemedel samt till
felaktig hantering av läkemedelsrester och avfall. Den negativa påverkan av
läkemedel och läkemedelssubstanser är en angelägenhet både för Sverige och
EU och förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i
internationella sammanhang.
Beskrivning av regelverken
Läkemedelstillverkning definieras som kemisk industri och omfattas av EUlagstiftning. Regleringen är därigenom harmoniserad i stora delar. Läkemedel är
dock ett specialreglerat område som i huvudsak inte omfattas av allmänna
kemikalieregler såsom Reach20 (förordning (EG) nr 1907/2006) och CLP21
(förordning (EG) nr 1272/2008).
Förutsättningarna för att läkemedel ska få tillverkas och försäljas återfinns
huvudsakligen i tre centrala rättsakter: Europaparlamentets och rådets förordning
(EG) nr 726/2004 av den 31 mars 2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden
för godkännande av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska
läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om
upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 om
upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel.
Vid tillverkning av läkemedel inom EU kan även direktivet om industriutsläpp
2010/75/EU (IED) samt ramdirektivet för vatten 2000/60/EG vara aktuella för
att reglera utsläpp av miljöskadliga läkemedelssubstanser.
19
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2013/39/EU, av den 12 augusti 2013, om ändring av
direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område
20
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 1907/2006, av den 18 december 2006, om
registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach)
21
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 1272/2008, av den 16 december 2008, om
klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar
NATURVÅRDSVERKET
10(23)
GMP
Att tillverka och sälja läkemedel är omgärdat av strikt lagstiftning. Enligt
läkemedelslagen (1992:859) omfattar begreppet tillverkning framställning,
förpackning eller ompackning av läkemedel, mellanprodukter eller av aktiva
substanser. För att läkemedel ska få säljas i Sverige måste de som huvudregel
vara godkända av svenska Läkemedelsverket eller den europeiska
läkemedelsmyndigheten. Vid en nationell ansökan om godkännande för
försäljning av läkemedel i Sverige, alternativt om Sverige är den s.k.
referensmedlemsstaten i en gemenskapsprocedur för godkännande, är det
Läkemedelsverket som ansvarar för granskningen av om produkten uppfyller
lagstiftningens krav. För produkter som är godkända inom EU ansvarar
läkemedelsmyndigheterna inom EU för att genomföra regelbundna inspektioner
hos tillverkare både inom unionen och av tillverkare som är lokaliserade utanför
unionen, i s.k. tredje land.
Läkemedelsproduktionen har under det senaste decenniet i ökande grad flyttats
utanför Europas gränser och en betydande del av läkemedelstillverkningen och
tillverkningen av råvaror och mellanprodukter sker i dag i lågkostnadsländer och
många stora företag planerar att lägga ännu mer av sin produktion där22.
Tillverkning av läkemedel inom EU får endast bedrivas av den som har tillstånd
av behörig läkemedelsmyndighet i EU. Vid tillverkning i annat land för import
till EU krävs särskilt tillstånd för importen. För produkt som importeras ska
samma krav på tillverkningen uppfyllas som om den hade skett inom EU. Krav
på tillverkningen gäller tillverkning av hela eller delar av läkemedel, vissa steg i
tillverkningsprocessen eller olika procedurer för uppdelning, förpackning eller
emballering.23
Genom direktiv 2003/94/EG och 91/412/EEG om god tillverkningssed24 (GMP)
ställs krav på tillverkare av såväl humanläkemedel som veterinärmedicinska
läkemedel. Särskilda krav för god tillverkningssed gäller för aktiva substanser i
enlighet med ICH Q7A vilket motsvaras av EU GMP Part II25. Kraven avseende
god tillverkningssed har till syfte att säkerställa kvalitén vid tillverkningen. För
närvarande ingår inga krav hänförliga till miljöhänsyn. Läkemedel och aktiva
substanser som importeras till EU måste uppfylla samma krav på god
tillverkningssed som om de tillverkats i medlemsländerna. Om miljökrav
infördes i GMP skulle kraven därigenom få genomslag även utanför EU (till
skillnad mot IED som endast riktar sig till tillverkningsindustrier som finns inom
EU) för produktionen av läkemedel för den europeiska marknaden.26
22
”Redovisning av regeringsuppdrag gällande möjligheten att skärpa miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiv
substans”, Rapport från Läkemedelsverket, 16 december 2009
23
Regler om tillverkning och import återfinns i art 40-52 direktiv 2001/83/EG, art 44-57 i direktiv 2001/82/EG och om
GMP för humanläkemedel och veterinära läkemedel i kommissionsdirektiv 2003/94/EG resp. 91/412/EEG
24
KOMMISSIONENS DIREKTIV 2003/94/EG, av den 8 oktober 2003, om fastställande av principer och riktlinjer för
god tillverkningssed i fråga om humanläkemedel och prövningsläkemedel för humant bruk och KOMMISSIONENS
DIREKTIV av den 23 juli 1991 om fastställande av principer och riktlinjer för god tillverkningssed avseende
veterinärmedicinska läkemedel (91/412/EEG)
25
ICH Q7A Good manufacturing practice guide for active pharmaceutical ingredients. ICH=International Conference on
Harmonisation of Technical Requirements for Registration of Pharmaceuticals for Human Use
26
Regler om tillverkning och import återfinns i art 40-52 direktiv 2001/83/EG, art 44-57 i direktiv 2001/82/EG och om
GMP för humanläkemedel och veterinära läkemedel i kommissionsdirektiv 2003/94/EG resp 91/412/EEG
NATURVÅRDSVERKET
11(23)
Det har tidigare föreslagits27 att särskilda miljökrav ska införas inom ramen för
skyldigheten att följa GMP vid tillverkning för att komma tillrätta med den
bristande kontrollen av utsläpp i den yttre miljön av läkemedelssubstanser.
Förslaget innebär i korthet att i definitionen av god tillverkningssed i
läkemedelsdirektiven lägga in en skyldighet för tillverkare av läkemedel att
också följa kraven i en rättsakt där utsläppsnivåer för vissa aktiva substanser
regleras. Av det tidigare lämnade förslaget följer också att efterlevnaden ska
visas vid ansökan om godkännande av läkemedel samt att åtgärder kan vidtas
om kraven inte följs efter godkännande. En särskild rättsakt där utsläppsnivåerna
anges måste också antas.
Läkemedelsverket arbetar för närvarande (2014) med fördjupade analyser av
olika handlingsalternativ för att nå etappmålet om miljöhänsyn i läkemedelslagstiftningen inom EU och internationellt. Detta för att kunna fastställa
hur arbetet ska fortskrida avseende införande av utsläppskrav via GMP.
Läkemedelsverket tittar bland annat på testkrav för läkemedel och de
miljöriskbedömningar som görs i samband med en ansökan om godkännande av
läkemedel, insamling och tillgängliggörande av miljödata om aktiva
läkemedelssubstanser, miljöaspekter vid bedömningen av nyttan och riskerna
med läkemedel, samt en reglering av minimikrav på produktionsförhållanden för
försäljning av produkter på EU-marknaden.
IED
Direktiv 2010/75/EU28, det s.k. industriutsläppsdirektivet (IED), ska tillämpas
fr.o.m. den 7 januari 2013 och är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att
medlemsländerna har rätt att införa eller behålla strängare, men inte mildare,
krav än de som följer av direktivet.
Direktivet är en omarbetning av det s.k. IPPC-direktivet29 och sex sektorsdirektiv30. IPPC-direktivet introducerade det integrerade synsättet för
miljöhantering på europanivå. Synsättet innebär att alla miljöaspekter ska prövas
i ett sammanhang. Målet var att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet
och att motverka att föroreningar förs över från en del av miljön till en annan. En
annan nyhet i IPPC-direktivet var att begränsningsvärden skulle bygga på bästa
tillgängliga teknik (Best Available Techniques-BAT31). Denna princip innebär
användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög
skyddsnivå för miljön som helhet och som kan tillämpas inom den berörda
27
Underlag för att möjliggöra initieringen av en revidering av EU-lagstiftningen om god tillverkningssed, GMP, med
syfte att lagstiftningen även ska omfatta miljöhänsyn”, Rapport från Läkemedelsverket, 2011-06-16
28
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp
(samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar)
29
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder
för att förebygga och begränsa föroreningar
30
Direktivet för stora förbränningsanläggningar (2001/80/EG), Direktivet för avfallsförbränning (2000/76/EG),
Lösningsmedelsdirektivet (1999/13/EG), Tre direktiv för tillverkning av titandioxid
31
Bästa tillgängliga teknik (BAT) definieras i artikel 3.10 i direktiv 2010/75/EU såsom det mest effektiva och
avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks
praktiska lämplighet för att utgöra grunden för gränsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor och som har till syfte
att hindra och, när detta inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön som en helhet
NATURVÅRDSVERKET
12(23)
branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med beaktande av
kostnader och nytta.
IED omfattar de verksamheter med hög föroreningspotential som tidigare föll
under IPPC-direktivet och som anges i bilaga I till direktivet. De verksamheter
som berörs är industrier inom energisektorn, metall- och mineralindustri, kemisk
industri, avfallshantering och annan verksamhet såsom massa- och pappersindustri, livsmedelsindustri och stora anläggningar med djurhållande verksamhet
m.m. Av punkt 4.5 i bilagan framgår att tillverkning av läkemedel och även
mellanprodukter32 omfattas av direktivet. Detta under förutsättning att
tillverkningen omfattar kemiska eller biologiska reaktioner och sker i industriell
skala. Det innebär att anläggningar som framställer läkemedel och mellanprodukter till läkemedel som faller in under dessa kriterier ska tillståndsprövas i
enlighet med IED33. Prövningen ska avse miljöpåverkan från anläggningen, t.ex.
utsläpp till vatten.
En av de viktigaste förändringarna i IED är att BAT-slutsatserna34 får en mer
framskjuten roll än i IPPC-direktivet. BAT-slutsatserna ska utgöras av ett antal
enskilda slutsatser som indikerar vilken/vilka teknik(er) eller kombination(er) av
tekniker som är bästa tillgängliga teknik för att uppnå ett specifikt miljömål.
Enligt IED ska BAT-slutsatserna användas som referens vid tillståndsprövningen (detta är alltså numera ett krav), och i fråga om sådana slutsatser
som innehåller utsläppsvärden får prövningsmyndigheterna som huvudregel inte
tillåta utsläppsnivåer som överskrider de som motsvarar bästa tillgängliga teknik
enligt BAT-slutsatsen. Möjlighet till dispens finns dock. Vidare innehåller
direktivet krav på en förnyad bedömning av tillståndsvillkoren inom fyra år efter
det att nya slutsatser för anläggningens huvudsakliga IED-verksamhet har
offentliggjorts.
De slutsatser som innehåller utsläppsvärden (BAT Associated Emission Levels,
BAT-AEL) har i direktivet fått en särställning på så sätt att de måste följas
senast fyra år efter det att slutsatser för anläggningens huvudsakliga IED
verksamhet har offentliggjorts, om inte dispens har beviljats. Utsläppsvärdena
anges ofta som intervall. Den nedre nivån i intervallet indikerar vad de bästa
verksamheterna i branschen klarar av. Den övre nivån markerar gränsen för vad
som är tillåtet enligt IED, dvs. större utsläpp är inte tillåtna om inte dispens har
beviljats. Enligt direktivet ska slutsatser utan utsläppsvärden ”användas som
referens”. Efter det att slutsatser för anläggningens huvudsakliga IEDverksamhet har offentliggjorts ska det därför göras en bedömning av om
slutsatserna föranleder några nya krav. Senast fyra år efter offentliggörandet ska
det vara säkerställt att kraven följs.
32
IED definierar inte ordet mellanprodukt men enligt REACH är en mellanprodukt/intermediär: ett ämne som tillverkas
för och förbrukas eller används vid kemisk bearbetning för att omvandlas till ett annat ämne
33
Det finns inga ytterligare begräsningar kopplade till ex storlek på verksamheten angivet i IED
34
I artikel 3.12 i direktiv 2010/75/EU definieras BAT-slutsatser såsom de delar av ett BAT-referensdokument där
slutsatserna om bästa tillgängliga teknik fastställs, en beskrivning av denna, information för att bedöma dess
tillämplighet, de utsläppsnivåer som hänger samman med den bästa tillgängliga tekniken, kontroll som hänger samman
med denna, förbrukningsnivåer som hänger samman med denna och vid behov relevanta åtgärder för avhjälpande av
föroreningsskada på platsen. BAT-slutsatserna ska antas genom det förfarande som avses i artikel 75.2 i direktiv
2010/75/EU. De ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkor för de anläggningar som omfattas av direktiv
2010/75/EU
13(23)
NATURVÅRDSVERKET
För uttolkningen av BAT har EU tagit fram särskilda tolkningsdokument, s.k.
BAT-referensdokument (BREF). Det är dokument som upprättas för angivna
verksamheter och som framför allt beskriver tillämpad teknik, aktuella utsläppsoch förbrukningsnivåer, teknik som beaktats för fastställandet av bästa
tillgängliga teknik samt BAT-slutsatser och eventuell ny teknik. Det är ett
beskrivande dokument och det föreskriver inte användning av någon teknik eller
specifik teknologi. Huvudsyftet med en BREF är att fastställa bästa tillgängliga
teknik och att begränsa obalanser inom unionen i fråga om industriella
verksamheters utsläppsnivåer. BREFen ska tillhandahålla information till
behöriga myndigheter i medlemsstaterna, industriella aktörer, kommissionen och
den breda allmänheten om vad bästa tillgängliga teknik och ny teknik betyder
för den verksamhet som omfattas av IED. Förfarandet för att fastställa bästa
tillgängliga teknik och ny teknik ska vara transparent och objektivt och vara
baserat på välgrundad teknisk och ekonomisk information. En BREF ska även
fungera som pådrivare för en förbättrad miljöprestanda över hela unionen.35
Förfarandet vid utarbetande och revideringar av BREF-dokument regleras
genom kommissionens beslut 2012/119/EU36 och kallas allmänt för
Sevillaprocessen.
En BREF kan antingen begränsas till frågor som avser särskilda industriverksamheter (”vertikala” BREFar) eller behandla sektorsövergripande frågor
(”horisontella” BREFar). Horisontella och vertikala BREFar ska utformas så att
de kompletterar varandra i syfte att fastställa tillståndsvillkor för anläggningar
som omfattas av IED. Vertikala BREFar kan innehålla information om teknik
som kan hjälpa tekniska arbetsgrupper att dra BAT-slutsatser för andra sektorer.
Horisontella BREFar ska innehålla information av allmän natur som kan
användas tvärsöver många verksamheter som omfattas av IED.
De BREFar som främst gäller för läkemedelsindustrin är:
-
Manufacture of organic fine chemicals (OFC) från augusti 2006
Common waste water and waste gas treatment/management systems in
the chemical sector (CWW) från februari 2003
OFC BREFen omfattar tillverkning av ett stort spektrum organiska kemikalier.
Förutom tillverkning av läkemedel omfattar den bl.a. tillverkning av färgämnen
och pigment, växtskyddsmedel och biocider, samt explosivämnen. I kapitel 5
finns angivna BAT-slutsatser för utsläpp till luft och vatten. För utsläpp till
vatten finns BAT-slutsatser, som gäller efter biologisk rening, för COD, fosfor,
oorganiskt kväve, AOX, suspenderade ämnen, koppar, krom, nickel och zink.
Det finns inga BAT-slutsatser som gäller specifikt för tillverkning av läkemedel
utan angivna BAT-slutsatser gäller för alla de verksamheter som omfattas av
OFC BREF.
35
KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEBESLUT av den 10 februari 2012 om regler för de riktlinjer om insamlingen
av uppgifter och om utarbetande av BAT- referensdokument och om deras kvalitetssäkring som avses i
Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp (2012/119/EU)
36
Kommissionens genomförandebeslut, av den 10 februari 2012, om regler för de riktlinjer om insamlingen av uppgifter
och om utarbetande av BAT-referensdokument och om deras kvalitetssäkring som avses i Europaparlamentets och rådets
direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp
NATURVÅRDSVERKET
14(23)
Enligt EU-kommissionens arbetsprogram för utbyte av information under artikel
13(3)(b) i IED-direktivet för 2014 kommer arbete med revidering av OFC BREF
påbörjas i den tekniska arbetsgruppen (TWG) under 2017 och en slutversion
lämnas till IED artikel 13 forum för ställningstagande under 2019.
I CWW BREFen regleras bl.a. utsläpp till luft och vatten från kemiindustrin.
Revidering av CWW BREFen pågår. I draft 2 (april 2014) finns förslag på BATslutsatser för utsläpp till vatten av kväve, oorganiskt kväve, fosfor, AOX, BOD,
TOC, COD, suspenderande ämnen, krom, koppar, nickel och zink. Tanken med
CWW är att slutliga utsläpp till recipient av parametrar som är vanligt
förekommande i kemisk industri ska regleras i den. Parametrar som inte kommer
att regleras i kommande CWW BREFen, exempelvis läkemedelssubstanser, bör
istället kunna regleras i OFC BREFen.
Det slutliga förslaget till OFC BREF som tas fram i TWG lämnas till IED artikel
13 forum för ställningstagande och därefter för beslut. Det finns ingen garanti
för att det beslutade BREF-dokumentet kommer att innehålla BAT-slutsatser för
utsläpp av läkemedelssubstanser.
Ramdirektivet för vatten och Prioriterade ämnen på vattenpolitikens område
Sedan år 2000 finns ett EU-direktiv, ramdirektivet för vatten, som anger vad
EU-länderna minst ska klara vad gäller vattenkvalitet och tillgång på vatten.
Direktivet är tänkt att leda till att EU-ländernas resurser samordnas bättre inom
och mellan länderna för att komma tillrätta med brister i vattenmiljön. Direktivet
syftar till att skydda såväl inlandsytvatten som kustvatten och grundvatten. Målet
är att uppnå en god vattenstatus. Det innebär att både tillgång och kvaliteten på
vatten ska vara god. Siktet är därför inställt på att så långt som möjligt vidta
åtgärder som förbättrar vattenkvaliteten.
Direktivet innehåller regler som har betydelse bl.a. för vad som får släppas ut
med avloppsvatten, detta inkluderar avloppsvatten från både hushåll och
industrin. Miljökvalitetsnormer (MKN) för vad som menas med god vattenstatus
med avseende på enskilda substanser tas fram antingen på europeisk nivå
(prioriterade ämnen) eller nationellt (särskilda förorenande ämnen). Miljömålet
god kemisk status innebär att ingen MKN för något av de ämnen som ingår i
bilaga X till vattendirektivet (införda genom bilaga 6 till Havs- och
vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer,
HVMFS 2013:19) får överskridas. På motsvarande sätt ska MKN för särskilda
förorenande ämnen beaktas i samband med ekologisk statusklassning. Dessa
MKN tas dock fram av medlemsländerna själva.
För att minska och eliminera utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen
föreslås i direktiv 2013/39/EU om prioriterade ämnen på vattenpolitikens
område att ämnesspecifika unionsåtgärder vid källan genomförs, exempelvis
enligt REACH, förordningen om utsläppande av växtskyddssmedel på
NATURVÅRDSVERKET
15(23)
marknaden (1107/2009/EG37), förordningen om biocidprodukter
(528/2012/EU38), direktivet för veterinärmedicinska läkemedel, direktivet för
humanläkemedel eller IED. Samstämmigheten mellan nämnda rättsakter och
ramdirektivet för vatten samt annan relevant lagstiftning bör också ökas för att
säkerställa en lämplig tillämpning av mekanismer för reglering vid källan.
Några läkemedel är än så länge inte med bland de prioriterade ämnena som
anges i bilagan till direktiv 2013/39/EU, men enligt artikel 8 b i samma direktiv
framgår att EU-kommissionen ska upprätta en bevakningslista över ämnen för
vilka unionsomfattande övervakningsdata ska samlas in. De ämnen som ska
inkluderas i bevakningslistan ska väljas ut bland ämnen för vilka tillgänglig
information tyder på att de kan utgöra en betydande risk för samt via
vattenmiljön och där tillgänglig övervakningsdata är otillräcklig. På den första
bevakningslistan har läkemedelssubstanserna diklofenak (CAS-nr 15307-79-6),
17-beta-estradiol (E2) (CAS-nr 50-28-2) och 17-alfa-etinylestradiol (EE2)
(CAS-nr 57-63-6) förts upp så att övervakningsdata kan samlas in för att
underlätta fastställandet av lämpliga åtgärder för att hantera den risk som dessa
ämnen utgör.
På nationell nivå ska enskilda medlemsstater beakta särskilda förorenande
ämnen. SFÄ är ämnen som släpps ut i betydande mängd och därigenom riskerar
att påverka den ekologiska statusen negativt på vattenförekomstnivå. Om utsläpp
av läkemedel riskerar att utgöra en miljörisk kan de alltså identifieras som SFÄ,
beaktas vid klassificering av enskilda vattenförekomster och därmed inkluderas i
åtgärdsprogam. Bedömningsgrunder eller gränsvärden för antibiotika skulle
också kunna övervägas i detta sammanhang. Det behövs dock i så fall en
diskussion kring möjligheter att beakta indirekta hälsorisker (antibiotikaresistens) inom ramen för nuvarande regelverk.
37
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av
växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG
38
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om
tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter
NATURVÅRDSVERKET
16(23)
Möjligheter och hinder att reglera utsläpp av läkemedelssubstanser
För att minska riskerna med läkemedel i miljön bör bland annat åtgärder vidtas
vid källan, vid tillverkning av läkemedel och aktiva substanser samt vid
utveckling av nya läkemedel39. Om det skulle finnas miljökrav och
utsläppsnivåer för aktiv substans avseende tillverkningen av läkemedel skulle
det utgöra ett tvingande krav för tillverkare att genomföra förbättringar i
reningsteknik och tillverkningsprocesser. Investeringar i avancerad
reningsteknik globalt vid produktionsanläggningar skulle teoretiskt kunna
resultera i något dyrare läkemedel för slutkonsumenten, men så vitt är känt finns
det ingen dokumenterad korrelation mellan priset på slutprodukten till
konsument och hur långtgående åtgärder som vidtagits för att minimera utsläpp
vid produktion.
Det finns flera möjliga tillvägagångssätt för att reglera utsläpp av aktiva
substanser vid tillverkning av läkemedel. Nedan beskrivs hur man eventuellt kan
reglera utsläppen genom att införa krav genom GMP samt i BREF för
läkemedelsindustrin. Det finns fördelar och nackdelar med båda tillvägagångsätten vilket också redogörs för nedan.
GMP
I enlighet med tidigare förslag som redovisats i korthet ovan skulle en skyldighet
införas för tillverkare av läkemedel att också följa kraven i en rättsakt där
utsläppsnivåer för vissa aktiva substanser regleras.
Genom att reglera miljökrav inom ramen för skyldigheten att följa GMP vid
tillverkning omfattas all tillverkning av läkemedel som ska säljas på den
europeiska marknaden.
Utredning av substanser som bör kontrolleras och framtagande av rimliga
utsläppsnivåer föreslås hanteras av något organ inom EU, eller inom EMA.
Kandidatlistan som utvecklats inom Reach skulle också kunna användas som
utgångspunkt eller mall vid överväganden av hur nya ämnen som behöver
kontrolleras ska fångas upp och tas om hand. Ämnen som bör prioriteras i den
nya rättsakten är antibiotika och hormonpåverkande substanser samt ämnen som
genom att de används och tillverkas i stora volymer kan innebära en risk för
miljön. För att möjliggöra prioritering är det viktigt att tillgången till ökad
miljöinformation säkerställs och därför föreslås att en miljödatabas inrättas där
tillgänglig miljöinformation för aktiva substanser kan användas för att reglera
produktionsutsläpp. En sådan databas skulle underlätta för att göra uppdaterade
prioriteringar och att sätta relevanta gränsvärden baserade exempelvis på
substansernas miljötoxiska egenskaper.
Ett eventuellt hinder kan vara osäkerheten om de föreslagna ändringarna i
direktiv och förslag till ny förordning kommer att antas. Framtagande och
39
Minska riskerna med farliga ämnen! SOU 2012:38
NATURVÅRDSVERKET
17(23)
enighet kring vilka substanser som ska ingå i den nya rättsakten kan också
utgöra eventuella hinder för genomförandet av förslaget.
IED
Som tidigare nämnts omfattas läkemedelstillverkning av en nu gällande OFC
BREF. Detta under förutsättning att tillverkningen sker i industriell skala med
kemiska eller biologiska reaktioner. Det finns ingen definition av begreppet
läkemedel eller mellanprodukter varken i IED eller i OFC BREFen dock
beskrivs tillverkning av aktiva läkemedelssubstanser i BREFen. På så sätt
framgår att även aktiva läkemedelssubstanser omfattas. I nu gällande OFC
BREF finns inga utsläppsnivåer satta för några aktiva substanser. Det skulle
dock vara möjligt att införa sådana utsläppsnivåer vid nästa revidering av
BREFen. I och med att utsläpp av aktiva substanser till vatten är en viktig
miljöfråga för läkemedelsindustrin får det anses vara logiskt att sådana
utsläppsnivåer regleras i OFC BREFen.
Vid en reglering av utsläpp av läkemedelssubstanser genom BREFen inkluderas
tillverkning av läkemedel i industriell skala inom EU. Föreskrivs utsläppsnivåer
som BAT-AEL blir de bindande för alla verksamheter inom EU:s medlemsländer.
Införs krav genom en BREF får detta ses som ett viktigt steg som troligen på sikt
kan komma att påverka och styra även tillverkningen utanför EU. Speciellt om
det vid försäljningen av läkemedel framgår vilken miljöpåverkan tillverkningen
har och stora aktörer på så sätt genom inköp och liknande kan välja det alternativ
som tillverkats med störst miljöhänsyn. Det saknas dock fortfarande krav, som
skulle gälla samtliga aktörer inom EU, på att sådan information ska ingå vid
försäljning och kriterier för vad sådan information ska grunda sig på.
IMPEL40 har bland annat gett rekommendationen att framtida BAT-slutsatser
när det är relevant ska innehålla ett avsnitt om interaktioner med miljömål för
vatten samt att BAT-AEL bör övervägas avseende utsläpp av prioriterade ämnen
m.m. Detta bland annat för att bättre koppla ramdirektivet för vatten och IED till
varandra. Utsläppsnivåer i en BREF skulle också ligga väl i linje med vad som
uttalats av kommissionen samt i direktiv att det krävs åtgärder för att minska
läkemedlens tänkbara skadliga verkningar på den europeiska miljön och
folkhälsan samt att åtgärder bör vidtas vid källan.
För att identifiera relevanta aktiva substanser och utsläppsnivåer skulle man i det
arbetet kunna utgå ifrån Läkemedelsverkets förslag avseende GMP. De
prioriterade ämnen som nämns i direktiv 2013/39/EU kan också användas som
utgångspunkt.
Det föreligger dock även här en osäkerhet kring huruvida man faktiskt kommer
att få gehör för förslag kring införande av utsläppskrav i BREFen eller som
BAT-AELer avseende läkemedelssubstanser. Det krävs att medlemsländerna vid
revideringen av BREFen kan komma överens om relevanta aktiva substanser,
40
The European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law
NATURVÅRDSVERKET
18(23)
utsläppsnivåer och annat samt att det behövs en majoritet vid den slutliga
omröstningen om BREFen. Då OFC BREFen omfattar tillverkning av ett stort
antal olika organiska kemikalier, är det inte realistiskt att identifiera alla de
substanser som tänkbart skulle kunna ha en negativ påverkan på miljön och ta
fram BAT-AELer för alla dessa i BREFen. Skulle man få igenom att införa
BAT-AELer för läkemedels-substanser är det troligt att det endast kommer att
beröra ett mycket begränsat antal. Läkemedelsbranschen är relativt komplex och
heterogen vilket troligen kommer att innebära svårigheter när det gäller att
formulera vad som är BAT. Det kan vara svårt att identifiera de aktiva
substanser och vilka utsläppsnivåer av dessa som är att anse som mest relevanta
för majoriteten av den läkemedels-tillverkning som finns inom EU. Det skulle
också kunna föreligga en risk att de substanser som inte omfattas av BREFen
anses som mindre skadliga.
Naturvårdsverket anser att en mer framkomlig väg skulle kunna vara att BREFen
istället för BAT-AELer anger en metodik för hur utsläppsvillkor ska fastställas.
Detta tillvägagångssätt innebär att det inte direkt behöver fastställas exakt vilka
läkemedelssubstanser som ska ingå i BREFen samt vilka utsläppsvärden som
ska vara bindande. Införande av BAT-AELer är ändock möjligt att införa
antingen samtidigt eller vid senare revideringar. En metodik snarare än specifika
substanser kanske dock kan vara lättare att enas om. Denna metodik bör då vara
generell på så sätt att den kan anpassas utifrån den specifika produktion som sker
vid respektive anläggning. Vidare bör den tydligt hänvisa till den metodik som
används vid riskbedömningar och framtagande av gränsvärden under europeisk
lagstiftning, till exempel skulle den vägledning som finns för framtagande av
miljökvalitets-normer för prioriterade och särskilda förorenande ämnen kunna
ligga till grund för en sådan metodik41. En potentiell positiv bieffekt av att ange
metodik för framtagande av utsläppsvillkor är att detta förfarande skulle kunna
innebära en reglering även av andra ämnesgrupper med potentiell negativ
miljöpåverkan, till exempel biocider, för vilka tillverkning regleras under OFC
BREFen.
IED och GMP
Tillverkare som omfattas av IED är färre än de tillverkare som omfattas av
läkemedelslagstiftningen på grund av att läkemedelslagens definition av
tillverkning är mycket vidare
På grund av olikheterna i de olika regelverkens omfattning kan det vara
fördelaktigt att arbeta för att krav avseende utsläpp av läkemedelssubstanser
införs inom både GMP och IED. Förvisso omfattas troligtvis de ovannämnda
IED verksamheterna också av GMP i och med att definition av tillverkning i
läkemedelslagstiftningen är vidare. Däremot omfattas inte alla de verksamheter
som berörs av GMP också av IED. IED gäller endast för europeiska tillverkare
medan GMP också påverkar tillverkare i tredje land. Det skulle således
egentligen vara tillräckligt att införa utsläppskraven via GMP.
41
Guidance Document No. 27. Technical Guidance For Deriving Environmental Quality Standards. Common
Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). European Communities, 2011
NATURVÅRDSVERKET
19(23)
Det kan dock finnas situationer där behov kan uppstå av att kunna reglera
läkemedelssubstanser genom båda regelverken. Exempelvis finns det
läkemedelssubstanser som även används inom andra verksamheter än inom
läkemedelstillverkningen, t.ex. i biocidprodukter. Behöver det införas
begränsningar avseende utsläpp av en sådan substans, vid annan tillverkning än
läkemedelstillverkning, måste det regleras via IED. Begränsningarna bör då
utformas så att läkemedelssubstanserna inte dubbelregleras.
Ett alternativ till tidigare förslag om att via GMP införa en specifik rättsakt där
utsläppsnivåer för vissa aktiva substanser regleras skulle kunna vara att istället
hänvisa till en BREF som omfattar läkemedelstillverkning och de utsläppsnivåer
för läkemedelssubstanser som anges där. Detta alternativ har den fördelen att
BREF-instrumentet redan är en etablerad arbetsmetod. Detta alternativ
förutsätter naturligtvis att det antas bindande BAT-AELer i kommande OFC
BREF. Genom en hänvisning till BREFen skulle risken minska för motstridiga
krav och dubbelregleringar. En nackdel kan dock vara att det troligtvis är svårare
att få igenom utsläppskrav för alla relevanta läkemedelssubstanser i en BREF än
via GMP. Detta på grund av att det är flera typer av kemiska industrier som
omfattas av BREFen vilket innebär att det inte uteslutande är fokus på
läkemedelssubstanser. Det innebär också att det är fler aktörer från olika
kemiska branscher som ska enas om exempelvis utsläppsnivåer och vilka aktiva
substanser som ska omfattas av BREFen. En fördel med att reglera läkemedelssubstanser i en rättsakt som enbart omfattar läkemedel och läkemedelssubstanser är att det antagligen blir lättare att uppmärksamma miljöproblem
kopplade till sådana substanser. En annan fördel med att reglera läkemedelssubstanser inom GMP-regelverket är i de fall miljörisker upptäcks med en
läkemedelssubstans som enbart tillverkas i tredje land. Då är det mer
framkomligt att lagstifta om utsläppsbegränsningar inom ramen för GMP
eftersom det får direkt genomslag även för tillverkning som utförs i tredje land
av läkemedel avsedda för EU-marknaden. Genom att införa krav via GMP
neutraliseras också den eventuella konkurrensfördel som en tillverkare i tredje
land annars skulle kunna få utifall att strängare krav på utsläppsnivåer vid
tillverkningen endast gällde för tillverkare inom EU.
De utsläppskrav som tas fram inom ramen för GMP eller/och IED kommer
sannolikt att behöva revideras med en viss regelbundenhet. När det gäller
BREFen så är tidsplanen fastlagd till att revidering bör ske vart åttonde år. Det
finns således inga möjligheter att göra några justeringar, tillägg eller ändringar
där emellan. Ur den aspekten skulle kanske en angiven metodik för hur
utsläppsvillkor kan fastställas istället för BAT-AELer vara att föredra eftersom
det är en flexiblare lösning där ny kunskap kan tillämpas vartefter den blir
tillgänglig. Antas en separat rättsakt via GMP kommer det troligtvis att vara
något mer flexibelt och lättare att införa de förändringar som behövs med tätare
intervall än i BREF arbetet.
Med hänvisning till de osäkerhetsmoment som nämnts kring huruvida krav
genom GMP kommer att genomföras anser vi att man bör kunna arbeta parallellt
med att även försöka införa utsläppskrav via IED och BREF detta p.g.a. att det
troligen inte kommer att införas lika omfattande utsläppskrav genom båda
NATURVÅRDSVERKET
20(23)
regelverken. Dock är det viktigt att parter som är inblandade i de olika
processerna samråder och att samordning av arbetet sker för att förhindra
eventuellt motstridiga krav. Erfarenheter som görs inom de båda områdena
avseende olika substanser bör kunna utbytas så att man drar nytta av de
kunskaper som byggs upp, oavsett om de uppstår inom arbetet inom IED eller
vid läkemedelskontroll. Vid arbetet med BREFen kan samråd och samordning
ske via de referensgrupper som tillsätts i varje medlemsland. Det kan också vara
lämpligt med någon form av hänvisning i BREFen som upplyser tillverkare om
att krav även kan gälla enligt andra regleringar såsom GMP, vilket redan sker i
nu gällande BREF.
När i tiden de två olika regleringarna skulle kunna vara på plats är också något
som bör beaktas vid arbetet med framtagandet av de olika kraven. Det regelverk
som blir färdigt sist bör naturligtvis justeras på så sätt att det inte är motsägelsefullt i jämförelse med det första. Tidsåtgången är något svårbedömd avseende
när nya regelverk skulle kunna vara på plats avseende GMP. Avseende OFC
BREFen finns en tidplan som anger att en reviderad BREF ska vara klar 2019.
Sammanfattningsvis ser Naturvårdsverket inga betydande nackdelar eller hinder
med att införa regleringar och krav genom både IED och GMP utan
regleringarna borde kunna komplettera varandra.
Slutsatser kring hur man kan arbeta vidare med att införa utsläppskrav vid
produktion av läkemedel
För att kunna uppnå de mål som finns både inom EU och här i Sverige avseende
bl.a. vattenkvalitet, hållbar utveckling och minskad negativ miljöpåverkan krävs
det att de utsläpp som sker vid tillverkning av läkemedel regleras. Genom att
reglera utsläpp både genom IED och GMP når man förutom verksamheter inom
EU även den tillverkning som sker utanför EU av produkter avsedda för EUmarknaden. Läkemedelsverket arbetar för närvarande med att analysera hur en
reglering av minimikrav på produktionsförhållanden för försäljning av
läkemedelsprodukter på EU marknaden kan genomföras.
För att få igenom en reglering av utsläpp av läkemedelssubstanser i kommande
BREF krävs att man redan nu aktivt börjar förbereda frågan. Det som främst bör
göras är att starta arbetet med framtagande av lämpliga läkemedelssubstanser
som kan föreslås regleras via BREFen och att utveckla den metodik som
föreslagits som alternativ eller komplement till utsläppsvärden.
Arbetsgången vid BREF-arbetet är normalt att revideringen påbörjas med att
medlemsstaterna ges möjlighet att via sina TWG-medlemmar framföra
synpunkter på vilka förändringar som behöver göras av befintlig BREF. I det
insamlingsskedet kan synpunkter på att OFC BREFen bör kompletteras med
utsläpp av läkemedelssubstanser framföras. Det underlagsmaterial som behövs
är bl.a. vilka utsläpp av läkemedelssubstanser som är relevanta för läkemedelstillverkningen inom EU, vid vilka tillverkningsprocesser utsläppen uppkommer
NATURVÅRDSVERKET
21(23)
och i vilka halter, samt vilken teknik som finns att minimera utsläppen genom
processtekniska lösningar och reningsteknik. Redan här kan också förslag till
metodik framföras. För att få in ett bra dataunderlag för att kunna föreslå BATslutsatser för utsläpp av läkemedelssubstanser bör det bevakas att de frågeformulär (questionnaires) som tas fram för datainsamling från
läkemedelsföretagen utformas på ett lämpligt sätt.
Slutligen är det således av största vikt att det redan nu intas en aktiv roll både
inför och under arbetet med kommande BREF-revidering så att frågan får den
uppmärksamhet som krävs för att dess angelägenhet ska bli tydlig. Vidare är det
synnerligen viktigt att problematiken avseende utsläpp vid tillverkning av
läkemedel förs upp även i andra relevanta sammanhang.
NATURVÅRDSVERKET
22(23)
Referenser
”Reserapport- En studie av läkemedelstillverkningen i Indien”, 2014-03-03, Socialt
Ansvarstagande i Offentlig Upphandling
”Prispressade läkemedel utan miljöhänsyn kan stå oss dyrt” artikel i Läkartidningen
2012-04-03
”Läkemedel i miljön”, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin,
Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget
Västmanland
”Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp från läkemedelsindustri
påverkar miljön”, D G Joakim Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för
neurovetenskap och fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs universitet
”Analys för hur arbetet med en revidering av GMP-lagstiftningen ska utformas för att
ha störst möjlighet till framgång”, Rapport från Läkemedelsverket, 2011-03-31
”Bättre EU-regler för en giftfri miljö”- rapport från ett regeringsuppdrag,
Kemikalieinspektionen Rapport nr 1/12
”Underlag för att möjliggöra initieringen av en revidering av EU-lagstiftningen om god
tillverkningssed, GMP, med syfte att lagstiftningen även ska omfatta miljöhänsyn”,
rapport från Läkemedelsverket, 2011-06-16
”Redovisning av regeringsuppdrag gällande möjligheten att skärpa miljökrav vid
tillverkning av läkemedel och aktiv substans”, Rapport från Läkemedelsverket,
16 december 2009
“Study on the environmental risks of medicinal products, Final Report prepared for
Executive Agency for Health and Consumers”, BIO Intelligence Service 2013
Forskningsprojekt 2007–2010, ”Läkemedel i miljön, Miljögifter och könsskillnader”,
Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande- Formas
Havs- och vattenmyndighetens hemsida: www.havochvatten.se
”Läkemedel och miljö”, Svenskt Vatten- En skrift med fakta och tankar om hur
läkemedel och läkemedelsrester kan påverka vår miljö och därmed vår hälsa. Utgiven i
samarbete mellan Apoteket AB, Stockholms läns landsting och Stockholms universitet,
april 2005
”Minska riskerna med farliga ämnen!”-SOU 2013:38
KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEBESLUT av den 10 februari 2012 om regler
för de riktlinjer om insamlingen av uppgifter och om utarbetande av BATreferensdokument och om deras kvalitetssäkring som avses i Europaparlamentets och
rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, [delgivet med nr C(2012) 613]
(2012/119/EU)
NATURVÅRDSVERKET
23(23)
Phillips PJ, Smith SG, Kolpin,DW, Zaugg SD, Buxton HT, Furlong ET, Esposito K,
Stinson B. 2010. Pharmaceutical Formulation Facilities as Sources of Opioids and Other
Pharmaceuticals to Wastewater Treatment Plant Effluents. Environ Sci Technol. 44,
4910-49-16
Sanchez W, Sremski W, Piccini B, Palluel O, Malliot-Maréchal E, Betoulle S, Jaffal A,
Ait-Aissa S, Brion F, Thybaud E, Hinfray N, Porcher J-M. 2011. Adverse effects in
wild caught fish living downstream from pharmaceutical manufacture discharges.
Environ Int,. 37, 1342-1348.
Guidance Document No. 27. Technical Guidance For Deriving Environmental Quality
Standards. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive
(2000/60/EC). European Communities, 2011