Underlag till hemlöshetsstrategi
för Stöckhölms Stad
Slutrappört
Utredare:
Marie Nordfeldt, Ersta Sköndal högskola
Jonas Wiklund, Stockholms stad
1
Uppdraget
I socialnämndens verksamhetsplan för 2012 anges att nämnden ska ta fram en samlad strategi för
stadens hemlöshetsarbete. En utredning ska genomföras som syftar till att undersöka och komma
med förslag på hur arbetet kan utvecklas inom en rad områden som berör
hemlöshetsproblematiken.
En promemoria om Hemlöshetsarbetet i Stockholms stad sammanställdes av Socialförvaltningen
och denna låg till grund för det fortsatta utredningsarbetet (Stockholms stad 2012-08-02) De
målgrupper som pekas ut för det fortsatta utredningsarbetet är:
Familjer med osäkra boendeförhållanden
Unga hemlösa eller i riskzon för att bli hemlösa
Äldre hemlösa
Hemlösa med komplex problematik i form av missbruk och/eller psykisk/fysisk ohälsa
Områden som omfattas av uppdraget är att belysa organiseringen av stadens arbete mot
hemlöshet, vilket innefattar det vräkningsförebyggande arbetet, frivilligorganisationernas roll samt
att föreslå system för uppföljning av hemlöshetsområdet. Vidare, att belysa utvecklingen av
kunskap och evidens.
I den föreliggande rapporten presenteras en sammanställning av den utredning som genomförts
under september 2012 till februari 2013. Rapporten utmynnar i förslag på punkter att omfatta i en
kommande strategi samt i en handlingsplan för att genomföra strategin.
Stockholm 2013-04-26
2
Innehåll
Uppdraget ...................................................................................................................................................... 2
1.
Inledning - hemlöshet som ett ”wicked problem” ......................................................................... 6
Varför är man hemlös?............................................................................................................................ 7
En problematik som skär genom fler politikområden ....................................................................... 8
Hemlöshet i ett fattigdomsperspektiv ................................................................................................... 8
Komplexa och komplicerade interventioner ....................................................................................... 9
Bostad som mål eller medel.................................................................................................................. 10
Metoder och evidens ............................................................................................................................. 11
2.
Mot en strategi för Stockholms stad............................................................................................... 15
Vad är en strategi?.................................................................................................................................. 15
Exempel på strategier i andra länder ................................................................................................... 16
Norge .................................................................................................................................................. 17
Danmark/Köpenhamn .................................................................................................................... 17
Finland ................................................................................................................................................ 19
Andra europeiska länder ....................................................................................................................... 19
England ............................................................................................................................................... 19
Hur ska Stockholms strategi arbetas fram? ........................................................................................ 20
Avgränsningar ........................................................................................................................................ 21
Definitioner och begrepp ..................................................................................................................... 21
3.
En utblick – hemlöshet som en aktuell fråga på EU-nivå........................................................... 23
Innovationer efterfrågas........................................................................................................................ 25
4.
Hemlöshet som ett bostadsmarknadsproblem ............................................................................. 27
Kommunens ansvar för bostadsförsörjning ...................................................................................... 28
Ägardirektiven.................................................................................................................................... 29
Den sekundära bostadsmarknaden ..................................................................................................... 29
5.
Socialtjänstens ansvar och organisering ......................................................................................... 31
Tillhörighet och riktlinjer ...................................................................................................................... 31
Ansvarsfördelning mellan kommunövergripande verksamheter och stadsdelar .......................... 32
Enheten för hemlösa ........................................................................................................................ 33
6.
Den lokala situationen i Stockholm ................................................................................................ 34
Hemlösheten i Stockholm – omfattning och struktur ..................................................................... 34
Förändring över tid ................................................................................................................................ 35
Beläggning på härbärgen ....................................................................................................................... 36
Kartläggning av familjer med osäkra boendeförhållanden .............................................................. 37
Utvecklingen av försörjningsstöd ........................................................................................................ 37
Vräkningar............................................................................................................................................... 38
3
Socialtjänstens kontakter med vuxna med missbruksproblem ....................................................... 39
7.
Stockholms bostadsmarknad och fördelning av bostäder........................................................... 41
Förändringar av upplåtelseformer ....................................................................................................... 43
Segregation och segmentation i Stockholm ....................................................................................... 44
Hyresmarknaden i Stockholm .............................................................................................................. 45
Hyresvärdars krav .................................................................................................................................. 46
Bostadsförmedlingen och kötider ....................................................................................................... 47
Förbigångna samt ej godkända köande .......................................................................................... 50
Hårdare praxis när det gäller förturer ............................................................................................. 51
Andrahandsmarknaden ......................................................................................................................... 52
Stiftelsen Hotellhem i Stockholm (SHIS)........................................................................................... 54
8.
Grupper i fokus för utredningen .................................................................................................... 56
Långvarigt hemlösa med en komplex problematik ........................................................................... 56
Äldre hemlösa......................................................................................................................................... 57
Unga vuxna ............................................................................................................................................. 58
Familjer med osäkra boendeförhållanden .......................................................................................... 60
Barnperspektivet - barn på härbärgen, vandrarhem eller hotell ................................................. 62
Invandring/integration och hemlöshet .......................................................................................... 62
EBO .................................................................................................................................................... 64
9.
”Boenden”, andra insatser och förebyggande arbete ................................................................... 65
”Boendetrappan” ................................................................................................................................... 65
Tränings- och försökslägenheter ..................................................................................................... 66
Boendeinsatser inom boendetrappan ............................................................................................. 67
Härbärgen och Tak över huvudet-garantin ................................................................................... 68
”Bostad först” ........................................................................................................................................ 70
Dagverksamheter ................................................................................................................................... 72
Botorg för unga vuxna .......................................................................................................................... 72
Förebyggande arbete ............................................................................................................................. 74
Vräkningsförebyggande arbete ........................................................................................................ 75
Budget- och skuldrådgivning ........................................................................................................... 75
Skuldsanering .......................................................................................................................................... 75
10.
Vad gör stadsdelarna – lika och olika? ....................................................................................... 77
Utveckling av boendeinsatser .......................................................................................................... 79
11.
Frågan om samverkan och ”glapp” mellan verksamheter ...................................................... 82
Hinder för samverkan och ”glapp” mellan verksamheter ............................................................... 83
12.
De ideella organisationernas roll................................................................................................. 85
Arbete och sysselsättning ...................................................................................................................... 87
4
13.
Slutsatser och rekommendationer .............................................................................................. 88
Tankar inför strategiarbetet ............................................................................................................. 89
Referenser ............................................................................................................................................... 95
Internetkällor...................................................................................................................................... 99
Tidningsartiklar .................................................................................................................................. 99
5
1. Inledning - hemlöshet som ett ”wicked problem”
Hemlöshet är ett samhällsproblem som uppmärksammats i olika perioder över tid. I Stockholm
har det varit en aktuell fråga under större delen av 2000-talet och ett flertal kartläggningar och
utredningar har genomförts. På den nationella nivån fanns en strategi mellan åren 2007 och 2009
som Socialstyrelsen hade i uppdrag att genomföra. Någon ny nationell strategi har inte
formulerats, istället har regeringen tillsatt en nationell samordnare som arbetar med dialog och
stöd gentemot kommunerna. (www.regeringen.se/sb/d/16544). Samtidigt har också
Länsstyrelserna fått ett regeringsuppdrag som innebär att stödja kommunerna i arbetet med att
motverka hemlöshet. (Länsstyrelserna 2012).
Denvall, m fl (2011, s 23f) menar att hemlösheten kan beskrivas i termer av ett ”wicked
problem”, det vill säga ett ”elakt” och svårbemästrat problem. Det är en typ av problem som
samtidigt berör flera samhällssektorer, organisationer, myndigheter och nivåer i samhället. Det är
också ett problem som skär genom flera politikområden och som har varit motståndskraftigt mot
lösningar. Denvall, m fl (ibid, s 24) pekar vidare på det finns olika sätt att förstå hemlösheten,
t.ex. som ett bostadspolitiskt problem (Swärd 2008), kunskapsproblem (Socialstyrelsen 2009a),
organiseringsproblem (Knutagård 2009), moraliskt problem (Sahlin 1996), vräkningsproblem
(Holmdahl 2009), normaliseringsproblem (Löfstrand 2005) eller som ett samverkansproblem
(Socialstyrelsen 2010b).
Andra kännetecken på ”wicked problems” är till exempel att de är svåra att formulera tydligt.
(Rittel & Webber 1973). Detta stämmer också väl in på hemlöshetsproblematiken där
diskussioner om definitioner är ständigt närvarande. Kartläggningar, utredningar och den
forskning som studerar och analyserar bostadslöshet/hemlöshet präglas av ständiga problem med
att definiera och avgränsa vem/vilka situationer som innebär att en person/familj befinner sig i
en situation av hemlöshet. Det finns inget tydligt och definitivt kriterium för gränsen mellan
utanför respektive inne på bostadsmarknaden (Sahlin, 1992) och definitioner skiljer sig mellan
olika platser och förändras över tid. Begrepp och definitioner är emellertid inte neutrala utan
återspeglar olika aktörers intressen, problemuppfattningar och främjande av åtgärder. Inom
hemlöshetsområdet har det länge förts vad man kan kalla för en definitionskamp. (Hansen
Löfstrand & Nordfeldt 2007).
Ett sätt att betrakta gränsen mellan bostad och bostadslöshet/hemlöshet är som en skala med
olika positioner av stark eller svag förankring på bostadsmarknaden (Gullberg & Börjeson 2000)
som kan uttryckas i besittningsförhållanden och standard (se Sahlin 1997, 2005). Man kan på
detta sätt beskriva hemlöshet/bostadslöshet som ett dynamiskt fenomen, det vill säga att det inte
är ett statiskt tillstånd utan att individer och familjer förflyttar sig mellan perioder av att ha
bostad, bo i olika former av ”boenden” eller institutionella arrangemang (Minnery and
Greenhalgh 2007). I ett dynamiskt synsätt refereras till hemlöshetskarriärer (Löfstrand 2005),
”stigar” (pathways) eller ”banor” (trajectory) till hemlöshet (Minnery and Greenhalgh 2007;
Swärd 2008), där strukturella förhållanden såsom bostadskris och brister inom hjälpsystemen i
kombination med utlösande faktorer i en persons liv såsom till exempel separationer,
arbetslöshet, missbruk – kan leda till att man befinner sig allt längre ifrån den ordinarie
bostadsmarknaden.
Hemlöshet har även i ökande grad kopplats till uttrycket social exklusion och betraktas som en
aspekt av eller uttryck för en social exkludering som även omfattar andra delar av samhällslivet
(se t ex Anderson & Sim 2000). Clapman och Evans (2000) menar att det finns en stark koppling
mellan hemlöshet och social exkludering som verkar åt bägge hållen. Det vill säga att det finns en
stor risk att hemlösa även är exkluderade från andra samhällsarenor, men att det också är
6
sannolikt att hemlöshet drabbar personer som lever i en socialt och ekonomiskt utsatt situation;
”The demographics of homelessness are also the demographics of poverty.” (Clapman & Evans
2000, s 82). De grupper som Clapman och Evans lyfter fram är arbetslösa, ensamstående
föräldrar och personer som tillhör etniska minoriteter (se även Shinn 2007). De menar dock att
fattigdom i sig inte förklarar hemlöshet men att ”A cocktail of circumstances is then often
involved, but poverty is the common determinator”. Svaga positioner på olika samhällsarenor
kan också förstärka varandra. En svag ställning på arbetsmarknaden kan utgöra ett hinder för att
etablera sig på bostadsmarknaden och att vara bostadslös kan innebära problem med att söka och
få ett arbete. Nordfeldt och Olsson (2006) har benämnt sådana relationer mellan en svag
socioekonomisk ställning och en svag förankring på arbetsmarknad och bostadsmarknad som
cirklar av förstärkande utanförskap. Vi återkommer till dessa diskussioner i utredningen.
Varför är man hemlös?
Orsakerna till varför en person eller en familj befinner sig i en situation av hemlöshet kan vara
många. Förklaringar kan sökas på flera olika nivåer. När det gäller att försöka finna förklaringar
till hemlöshet/bostadslöshet har forskningen rört sig från en uppdelning i strukturella –
bostadsrelaterade – perspektiv och individuella, mer asocialitetsfokuserade perspektiv (jfr Sahlin
1992), mot att söka förklaringar i sammansatta orsakssamband på strukturell, institutionell
respektive individuell nivå. De amerikanska kulturgeograferna Woch och Dear (1993) utvecklade
i början av 1990-talet en modell för att kombinera en strukturella med individuella
förklaringsansatser. Wolch och Dear beskrev hemlösheten som en process där ekonomiska,
demografiska, välfärds- och bostadspolitiska förändringar resulterar i att människor hamnar i
riskzonen för att bli hemlösa, Wolch och Dear benämnde detta ”protohemlösa”. Alla
protohemlösa hamnar dock inte i en situation av hemlöshet utan denna process är beroende av
individuella omständigheter och utlösande faktorer. Wolch och Dear (ibid) lyfte också fram
betydelsen av att betrakta hemlösheten som en process och inte en statisk situation. I sin modell
kategoriserade de tre grupper; tillfälligt hemlösa, periodvis hemlösa samt kroniskt hemlösa. Wolch och
Dear bidrog på detta sätt med en förklaringsmodell som gav möjligheter att söka förklaringar på
olika nivåer, där strukturella förhållanden och förändringar samvarierar med faktorer på den
individuella nivån.
Edgar och Meert (2005) och i senare omarbetning av Benjaminsen (2009) presenterar en matris
med fyra nivåer som de menar bör tas i beaktande när man diskuterar orsaker till hemlöshet. De
olika nivåerna samspelar med varandra och skapar sårbarhet för individers/familjers exkludering
från bostadsmarknaden. I tidigare forskning har man framför allt diskuterat strukturella faktorer i
förhållande till sårbarhet på den individuella nivån. I denna flerdimensionella matris inkluderas
den institutionella nivån – det vill säga de sociala insatser som görs inom den offentliga sektorn,
men även privata initiativ och den ideella sektorns insatser. Det är främst på denna nivå som den
föreliggande utredningen har sin fokus. I matrisen tar man även upp den relationella nivån, det
vill säga en persons sociala relationer som både kan ha en påverkan på risker att hamna i en
situation av hemlöshet men även för möjligheter till en återetablering på bostadsmarknaden.
7
Figur 1. Fyra nivåer av faktorer som påverkar
Nivå
Sårbarhetsfaktorer
Strukturell
Bostadsmarknad
Arbetsmarknad
Segregation
Institutionell
Serviceutbud
Boendealternativ
Relationell
Familj
Civilstånd
Socialt umgänge
Individuell
Missbruk, kriminalitet, psykisk och/eller
fysisk ohälsa, funktionshinder, ålder/kön,
immigrationserfarenhet/etnicitet.
(Källa: Förenklad tolkning av Benjaminsen 2009, samt Edgar & Meert 2005).
En problematik som skär genom fler politikområden
Ovan diskuteras förklaringsansatser till hemlöshet som omfattar såväl det bostadspolitiska som
det socialpolitiska området. Hemlöshetens komplexitet skär dock genom fler politikområden,
vilket kommer att framgå i beskrivningarna nedan av situationen i Stockholm. Det finns en nära
koppling mellan arbetslöshet och bostadslöshet, även om det inte finns några enkla samband på
ett strukturellt plan mellan en ökad arbetslöshet och en ökad hemlöshet. Men på det individuella
planet innebär avsaknad av en inkomst från arbete att man från många hyresvärdars sida inte
kommer ifråga för ett förstahandskontrakt.
Av dem som ingår i Socialstyrelsens respektive Stockholms stads kartläggningar av hemlösa är det
få som försörjer sig på lönearbete. I Socialstyrelsens kartläggning från 2011 framgår att ytterst få
av de hemlösa personerna – 5 procent - försörjer sig genom lönearbete, istället är ekonomiskt
bistånd en vanlig inkomstkälla (Socialstyrelsen 2011). Vikten av återintegrering på
arbetsmarknaden för personer som varit långvarigt hemlösa togs upp redan i den nationella
Kommittén för hemlösas slutbetänkande 2001 (SOU 2001:95).
En utveckling är också allt fler personer med immigrationserfarenhet riskerar att eller befinner sig
situationer av hemlöshet. Detta innebär att hemlöshet även är en fråga som bör kopplas till
flykting- och integrationspolitik. (Se Edgar, m fl. 2004, EJH 2012).
Hemlöshet i ett fattigdomsperspektiv
Som nämndes ovan finns en tydlig koppling mellan fattigdom och hemlöshet. I kartläggningar av
hemlöshet framkommer, som nämndes tidigare, att få personer försörjer sig av lön från ett
förvärvsarbete, istället är ekonomiskt bistånd ett dominerande försörjningssätt.
8
Om fattigdomen ökar eller minska i Sverige handlar om hur man väljer att definiera. I Social
rapport 2010 konstateras att fattigdomen i relativa termer har ökat på grund av ökade
inkomstklyftor medan fattigdom i absoluta termer har minskat på grund av ökade realinkomster.
Andelarna av befolkningen i absolut fattigdom är betydligt högre för ensamboende, unga vuxna
och för personer som invandrat, speciellt nyanlända. Många lämnar fattigdom efter kort tid men
vissa är långvarigt fattiga. Varaktigheten i fattigdom är längre bland utrikesfödda. Social rapport
konstaterar vidare att risken för fattigdom är högre för dem som växt upp i ett hushåll som
präglats av ekonomisk fattigdom. (Social rapport 2010).
I en rapport om ekonomisk utsatthet bland barn i Sverige framgår att andelen barn i ekonomiskt
utsatta hushåll minskade från 13,0 till 12,7 procent mellan år 2009 och 2010, men jämfört med år
2008 lever 22 000 fler barn i ekonomiskt utsatta hushåll år 2010. Skillnader i ekonomisk utsatthet
mellan barn med svensk respektive utländsk bakgrund är fortsatt markant. Bland barn med
utländsk bakgrund är risken att leva i ett fattigt hushåll drygt fem gånger så hög jämfört med barn
med svensk bakgrund. Ekonomisk utsatthet är enligt rapporten i synnerhet påfallande bland barn
med båda föräldrarna utrikesfödda eller där barnen och deras familjer kommit till Sverige under
senare år. Bland barn till ensamstående föräldrar är risken för ekonomisk utsatthet är mer än tre
gånger så hög än bland barn till samboende föräldrar, 28,5 respektive 8,6 procent år 2010. En
slutsats i rapporten är att störst risk för ekonomisk utsatthet för barn återfinns i hushåll med en
ensamstående utlandsfödd förälder. (Salonen 2012).
Komplexa och komplicerade interventioner
Denvall m fl (2011, s 25) konstaterar att hemlöshetsområdet präglas av komplexa interventioner.
Uttrycket ”intervention” avser förebyggande, behandlande och åtgärdande insatser.
Komplexiteten finns på olika nivåer, såväl den övergripande politiska som på den organisatoriska
nivån och kan ta sig uttryck i de direkta mötena mellan till exempel en socialarbetare och en
hemlös person/familj.
Interventionen som involverar flera specialiserade organisationer innebär också en komplexitet,
särskilt vad gäller samverkan mellan olika aktörer eller enheter inom en organisation. Denvall m fl
(2011, s 25) menar att ”Varje organisation sitter då på sin bit av lösningen, men på grund av
skilda uppdrag och varierande logiker försvåras deras möjligheter till samverkan. Interventioner
som riktas mot detta slags problem är vanligen även de komplexa till sin natur. De kan kräva
omfattande samordning, interventionerna är svåra att styra och feedback under processen
påverkar resultaten på ett ofta oförutsägbart sätt. Om ett samhällsproblem uppfattas som
komplext är det hart när omöjligt att designa en intervention och vara säker på dess utfall”.
Denvall m fl. (ibid) gör en uppdelning i enkla, komplicerade respektive komplexa interventioner
och illustrerar detta med hjälp av de projekt som omfattades av den utvärderingsstudie som ligger
till grund för Denvall, m fl rapport.
9
Figur 2. Enkla, komplicerade och komplexa interventioner
Enkla interventioner
Tak över huvudet.
Komplicerade
interventioner
Budgetrådgivning.
Komplexa interventioner
Ekonomiskt bistånd.
Förhindra vräkning.
Samordning mellan aktörer för
att implementera en gemensam
intervention.
”En väg in” hos en
myndighet.
Utredning av hälsostatus hos
en hemlös person.
Tillämpa kunskap från
utvärdering eller behovsanalys.
Genomföra en kartläggning av Utforma en hemlöshetsstrategi
hemlöshet i en kommun.
och förändra politiskt.
Säkra bostadsförsörjning för
hushåll med svag position på
bostadsmarknaden.
(Källa: Denvall, m fl, 2011, s 26).
I föreliggande rapport kommer vi att återvända till dessa resonemang, då samtliga faktorer som
nämns i sammanställningen ovan – såväl enkla som komplicerade och komplexa - på olika sätt
återkommit under utredningens gång, bland annat i de samtal vi fört med olika aktörer. De ingår
alla i Stockholms stads repertoar av olika interventioner inom hemlöshetsfältet.
En utvecklingstrend inom socialtjänsten under de senaste decennierna är att det skett en ökad
specialisering av verksamheterna. Inom hemlöshetsfältet är detta kanske tydligast i särskilda
projekt som utvecklas för att motverka hemlöshet. Men specialiseringen gäller även sociala
problem som ekonomiskt bistånd, arbete med barn och familjer och missbruksärenden.
En effekt av specialiseringen är att personalen ofta är indelade i olika grupper för till exempel
försörjningsstöd, barn och familj, ungdomsgrupper och vuxengrupper (se Denvall, m fl 2011,
s53f). Ett tidigt exempel på specialisering inom hemlöshetsfältet är etableringen av Specialbyrån
för bostadslösa män 1968, numera Enheten för hemlösa.
Specialisering är vanligare i större än i mindre kommuner. Såväl positiva som negativa
konsekvenser lyfts fram av utvecklingen mot ökad specialisering. Å den ena sidan kan det
innebära att socialarbetare blir mer kunniga inom speciella områden. Å den andra sidan kan det
medföra en komplikation för brukare med flera problem som måste ha många
myndighetskontakter och möta många socialsekreterare, vilket innebär en risk för att hamna
”mellan stolarna” (se Denvall, m fl. 2011, Bergmark & Lundström 2007).
Bostad som mål eller medel
De modeller som används idag i de svenska kommunerna när det gäller hemlösa personer som
har en komplex problematik, brukar sammanfattas i uttrycken ”boendetrappor” och ”Bostad
först”. Den förra är den mest förekommande och ”traditionella” metoden medan Bostad först
har tillkommit på försök under de senare åren och finns ännu enbart i en mindre skala. En
väsentlig skillnad som brukar påpekas mellan dessa är att de bygger på skillnader i
utgångspunkter; om bostaden ses som ett mål i sig eller utgör ett medel för att en person till
exempel ska bli drogfri. Valet mellan dessa utgångspunkter ”bostad som mål” eller ”bostad som
10
medel” påverkar vilka metoder som dominerar. Socialstyrelsen påpekar dock att ingen av
modellerna ”boendetrappa” eller ”Bostad först” är i praktiken renodlad utan stora variationer
förekommer i tillämpningar (Socialstyrelsen 2010b), vilket också blir tydligt i Stockholms fall.
Inom hemlöshetsfältet i Stockholm finns även ett utbud av andra typer av tillfälliga bostäder som
inte ingår som steg i en boendetrappa, såsom hotell- och vandrarhem.
Internationell forskning ger stöd för att en stabil och permanent boendesituation, kompletterad
med individuellt behovsanpassat stöd, är det bästa sättet att även på längre sikt motverka
hemlöshet. Forskningen pekar mot att de flesta kan behålla en permanent bostad om de har
tillgång till adekvat socialt stöd. Ett stabilt boende kan också vara en förutsättning för att vård
och stöd ska ha effekt, vilket innebär att stabilitet i boendet har ett värde i sig. (Socialstyrelsen
2010b, s 7).
Metoder och evidens
Brist på, och behov av, metoder i arbetet mot hemlöshet har framhållits under en längre tid.
Titeln för Martin Börjesons avhandling från 2005 ”Vi vet inte vilka metoder vi ska använda”
tycks ständigt aktuell inom hemlöshetsområdet. Avsaknad av kunskap om hur man skall komma
till rätta med hemlöshetsproblemet kan ha flera förklaringar. Dels det faktum att det handlar om
en komplex problematik där det inte finns några enkla standardlösningar att ta till. Men Börjeson
(2005) påpekar också att såväl tilltron till kunskap som en möjlig väg att lösa hemlösheten som de
faktiskt strävanden att öka kunskapen inom området har skiftat över tid.
Behovet av kunskap och utveckling av verkningsfulla metoder har förts fram i allt högre grad i
relation till hemlöshetsproblematiken under 2000-talet. Det var något som påpekades redan i
Kommittén för hemlösas slutbetänkande från 2001, där behovet togs upp av kunskap och
metodutveckling på lokal nivå upp (SOU 2001:95).
Socialstyrelsen (2010b) framhåller i sin vägledning till kommunerna En fast punkt. Vägledning om
boendelösningar för hemlösa personer att det är viktigt att utveckla metoder i arbetet mot hemlöshet.
Samt, att dessa dokumenteras, följs upp och utvärderas. Intresset för utveckling av verkningsfulla
metoder inom hemlöshetsfältet går i linje med en ökad fokus på evidensbaserad praktik inom
socialtjänsten. I en evidensbaserad praktik framhålls det som viktigt att sammanväga brukares
erfarenheter, professionell expertis och vetenskaplig kunskap (se vidare t ex SOU 2008:18,
Oscarsson 2009).
11
Figur 3. Evidensbaserad praktik och lokalt beslutsfattande i förhållande till hemlöshetsfältet
A: Befintligt program,
exempelvis
boendetrappa
Individens önskemål
Vad klarar de? Vad
och behov
vill de? Med mera.
Lokala villkor och
Konsekvenser:
omständigheter
Budget? Personal?
Lokala rutiner? Lagar
och regler? Med mera
Evidens från
Stöd: Vetenskapliga
forskningen
utvärderingar?
Översikter?
Sammanvägt val
?
B: Nytt program,
exempelvis ”Bostad
först”
Vad klarar de? Vad
vill de? Med mera.
Konsekvenser:
Budget? Personal?
Lokala rutiner? Lagar
och regler? Med mera.
Stöd: Vetenskapliga
utvärderingar?
Översikter?
Val
?
?
?
(Källa Socialstyrelsen 2010b, s 39, hämtad från Anttila & Fish 2008)
Internationell litteratur kan ge användbara insikter för hur man kan utveckla konkreta insatser
men man måste vara försiktig med att ”övergeneralisera” resultaten. Det är inte säkert att en
intervention som visar sig vara effektiv för en specifik grupp, nödvändigtvis är det för en annan
grupp. Eller, fungera i en annan kontext där välfärdens utformning såsom sociala rättigheter och
den tillgängliga servicen ser annorlunda ut. (Johnsen & Teixeira 2010).
”Linjära” modeller är de vanligaste i den så kallade västvärlden för att bekämpa hemlöshet, vilket
omfattar USA, Europa och Australien. Den mest kända är ”vårdkedjan” (”Continuum of care”),
vilket är en vanlig modell till exempel i USA. En generell definition är enligt Blid (2008, s 23) att
vårdkedjor innebär en samordning av olika insatser som inkluderar behandlingsboende och olika
slags temporära boendeinsatser som på sikt skall leda fram till en egen bostad. I praktiken varierar
vårdkedjor mellan olika platser, till exempel när det gäller betoning på vård- respektive
boendeinsatser, men de bygger på en progression mot en mer ”normal” bostad, från härbärgen
via genomgångsbostäder och boendeformer med stöd till en egen bostad. (se vidare Blid a.a.).
Den svenska modellen ”boendetrappan” går i linje med detta även om metaforen indikerar att
man går ”uppför”. Ju högre upp man klättrar i trappan desto bättre blir villkoren för boendet i
termer av fysisk standard, självständighet och besittningsskydd. (se Johnsen & Teixeira a.a., Sahlin
2005). Både vårdkedjan och boendetrappan bygger på tankar om normalisering och att man skall
tränas i att bo för att ”klara eget boende”. Modellerna grundar sig således på synsättet
”behandling först”. En kritik mot linjära modeller med progression är att de inte alltid är
rationella och i linje med vissa klienters komplexa behov och varierande processer när det gäller
att återhämta sig från psykisk ohälsa. (Se Blid a.a., Johnsen & Teixeira a.a.)
När det gäller den svenska varianten av den linjära modellen – boendetrappan – saknas forskning
eller utvärderingar som påvisar att den uppfyller sitt mål – det vill säga att minska hemlösheten.
(Sahlin 1996, 2005). Källmén och Blid (2012) påpekar dock att det finns studier som visar att en
version av boendetrappan, med ett mer uttalat vård- och behandlingsinnehåll för varje av de olika
stegen, kan hjälpa människor att få ett stabil boende och att samtidigt få vård och behandling för
andra problem, såsom missbruk eller psykisk ohälsa. (Se t ex Rosenheck m. fl. 2003, Milby m. fl.
2005; Wong m fl.,2006, Higgins et al. 2008, Socialstyrelsen 2009b; Anttila m. fl. 2010).
12
Figur 4. Tre modeller för interventioner
Normaliseringsmodellen Vårdkedja
Mål
Flytt till eget boende i
en egen lägenhet
Metod
Individbaserat stöd
Ideologi
Hemlösa har samma
behov som andra
personer, men vissa
behöver stöd för att
uppnå ”livskvalitet”
Trappstegsmodellen
Självständigt boende
efter en
mellanliggande fas
innan eget boende
Hierarki/trappsteg av
tillfälligt logi och
boende: självständigt
boende för dem som
kvalificerat sig
Nivåer av
Differentierat
interventioner under sanktionssystem som
en bestämd
bygger på
mellanliggande period tillbakadragande och
innan självständigt
expansion av
boende
rättigheter och
tillgång.
En negativ spiral kan Hemlösa behöver lära
brytas genom gradvis sig att bo självständigt
anpassning till
och alla kommer inte
självständigt boende
att lyckas
(Källa: Benjaminsen och Dyb 2008 (baserad på Dyb (2005), Harvey (1998) och Sahlin (1996). Förf.
översättning).
En kartläggning av internationella effektutvärderingar av boendeprogram och stödinsatser såsom
case management ger vid handen att insatser som omfattar bostad i kombination med intensiva
insatser som ICM (intensive case manager) och ACT (Assessive Community Treatment)
förbättrar resultaten när det gäller boendesituationen i jämförelser med andra mer sedvanliga
insatser som öppenvårdsbehandling, ”drop-in centers”, vanlig eftervård m m. Såväl bostaden som
case management insatser bidrog till detta. Resultaten är dock motsägelsefulla när det gäller
effekter av metoder som bygger på att bostaden och stödinsatser är åtskilda (t ex Bostad först)
och sker parallellt eller där de i högre grad är integrerade (som t ex vårdkedjor/boendetrappor1).
(Anttila, m.fl. 2010). Värt att notera är dock att inget av de program som ingår i kartläggningen är
några renodlade ”Bostad först” eller vårdkedjemodellen utan de är snarare hybrider där man
tillämpar inslag från olika program. (Socialstyrelsen 2009b). Men vad den internationella
forskningen ger vid handen är att oavsett bostadsprogram så är det nödvändigt att tillägga någon
form av personligt stöd, oftast i formen av case-management eller boendestöd (se Anttila, m fl,
2010)
När det gäller utvärderingar av Bostad först-program så saknas det tydliga bevis för vilka grupper
som det är mest/och minst sannolikt att det blir ett positivt resultat. Men det finns vissa
indikatorer på vilka grupper som modellen kan vara mer effektiv för (Johnsen & Teixeira 2010, s
11). En sådan grupp är kroniskt hemlösa med svår psykisk ohälsa. Forskning visar på positiva
1
Den internationella litteraturen innehåller inga utvärderingar av boendetrappor. Men det finns likheter i de
tankesätt som ligger bakom boendetrappor och de program som internationellt beskrivs i termer av
vårdkedjemodeller (integrerat boende). Största likheten är att båda är exempel på kedjemodeller. En annan viktig
restriktion är att de flesta utvärderingar härrör från USA, med ett helt annat välfärdsystem än det svenska
(Socialstyrelsen 2009b, s 24).
13
resultat för denna grupp och förklaringen kan vara att denna grupp har en stor sårbarhet när det
gäller att flytta till ett mer ostabilt boende. (a.a.). Källmén och Blid (2012) menar att utifrån ett
psykosocialt perspektiv så kan man anta att ett stadigvarande boende kombinerat med
stödinsatser är viktigt för en persons välmående, känsla av trygghet och motivation att avstå från
(eller minska) alkohol eller droger.
Sammanfattningsvis finns en begränsad tillgång till utvärderingar av insatser för hemlösa och en
avsaknad av utvärderingar av den mest förekommande modellen i Sverige, det vill säga
boendetrappan. Internationella utvärderingar visar dock att interventioner har effekter på
individers boendesituation och att intensiva insatser som case management tycks för vissa vara
det som fordras för en förbättrad boendesituation. Det är emellertid svårare att finna tydliga
argument för skillnader mellan bostadsmodeller. Relevant för denna utredning är att konstatera
att det i Stockholm inte har gjorts några systematiska utvärderingar av boendetrappan och dess
effekter eller av tak-över-huvudet-garantin (TÖG) som infördes 1999 och som idealt skall utgöra
ett första steg in i boendetrappan. Det saknas uppföljningar som kan visa på om personer går
vidare till andra boendeformer eller ”fastnar” på första steget.
14
2. Mot en strategi för Stockholms stad
Vad är en strategi?
Den europeiska organisationen Feantsa2 lyfter fram vikten av nationella och lokala strategier i
arbetet mot hemlöshet. Feantsa har under ett antal år drivit ett arbete för att understödja lokala
strategier och skapa kontakter på den lokala nivån mellan städer/kommuner som arbetar med
eller har tagit fram lokala strategier mot hemlöshet. Sedan 2009 finns ett nätverk – HABITACT –
som syftar till att utbyta erfarenheter och stödja samarbete mellan olika städer. (www.habitact.eu)
Men, en väsentlig fråga är vad en strategi egentligen är och vad den skall syfta till.
I ett informationsmaterial publicerat av den nationella samordnaren i Sverige för
hemlöshetsfrågor och som riktar sig till kommunerna anges att en strategi beskriver de långsiktiga
målen och att en handlingsplan beskriver de konkreta insatserna (Regeringskansliet 2012). De
exempel man ger på vad en strategi kan innehålla är att inga barnfamiljer ska vräkas, att minska
antalet personer som bor på härbärge, eller att öka antalet sociala kontrakt som övergår i
förstahandskontrakt. En strategi är i denna tappning framför allt ett måldokument och de
konkreta insatserna för att uppnå dessa och vilken roll och ansvar olika aktörer har i en kommun,
beskrivs istället i en handlingsplan. För att en strategi ska bli verkningsfull behöver den således
ackompanjeras av en handlingsplan. Handlingsplaner bör enligt Socialstyrelsen innehålla tydliga
och mätbara mål som följs upp och, vid behov, revideras (Socialstyrelsen 2010b, s 22).
Socialstyrelsen lyfter vidare fram andra dokument som kan utgöra viktiga styrinstrument såsom
kommunernas bostadsförsörjningsplan och ägardirektiv till de allmännyttiga bostadsföretagen som
bland annat anger hur företagen ska ta ett bostadssocialt ansvar (Ibid, s 23).
Under åren 2007-2009 fanns en nationell strategi i Sverige för att motverka hemlöshet och
utestängning från bostadsmarknaden ”Hemlöshet – många ansikten, mångas ansvar”.
Socialstyrelsen hade uppdraget att samordna insatserna.
Fyra mål pekades ut i strategin:
1. Alla ska vara garanterade tak över huvudet och erbjudas fortsatta samordnade insatser
utifrån individuella behov.
2. Antalet kvinnor respektive män som är intagna eller inskrivna på kriminalvårdsanstalt,
behandlingsenhet, har stödboende eller vistas på hem för vård eller boende (HVB) och
inte har ordnad bostad inför utskrivning ska minska.
3. Inträde på den ordinarie bostadsmarknaden ska underlättas för kvinnor respektive män
som befinner sig i boendetrappor, träningslägenheter eller andra former av boenden som
tillhandahålls av socialtjänsten eller andra aktörer.
4. Antalet vräkningar ska minska och inga barn ska vräkas.
Feantsa (European Federation of National Organisations working with the Homeless) är en sammanslutning av
nationella organisationer som arbetar med hemlöshetsfrågor. Feantsa bildades 1989 som en europeisk icke-statlig
organisation för att förebygga och lindra fattigdom och social utslagning av människor som hotas av eller lever i
hemlöshet. Idag har Feantsa ca 120 medlemmar i 30 länder.
2
15
Huvudaktiviteten inom de olika målen var att ge stöd till lokalt utvecklingsarbete, med syftet att
utveckla arbetssätt och arbetsorganisation för att åstadkomma uthålliga strukturer i arbetet mot
hemlöshet. Drygt 46 miljoner fördelades till 23 satsningar i olika kommuner. Dessa satsningar
utvärderades av Denvall m fl (2011) och presenteras i rapporten Utvärdering av ”Hemlöshet – många
ansikten, mångas ansvar”.
I Socialstyrelsens slutrapport om genomförandet av strategin (Socialstyrelsen 2010a) konstateras
att det finns ett stort engagemang i de satsningar man gett stöd. Dessa har inneburit en ökad
aktivitet på området i kommunerna, vilket antas ha lett fram till en förbättrad livssituation för
enskilda individer. Dock konstaterar man att strukturella förändringar tycks vara svåra att
genomföra med hjälp av utvecklingsmedel. De satsningar man stött tycks i många fall fortfarande
vara enskilda insatser under en begränsad tid, och inte delar av ett långsiktigt, strategiskt arbete
för att motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden i kommunerna.
(Socialstyrelsen 2010a).
Den europeiska organisationen Feantsa har gjort en sammanställning av strategier i 21 europeiska
länder (Feantsa 2012d). I rapporten presenteras ett antal rekommendationer för utformandet av
strategier och en checklista över vilka perspektiv som bör omfattas. Feantsa menar att en strategi
bör vara integrerad (an integrated strategy). Detta avser att en strategi som syftar till att minska
hemlöshet skall vara hållbar i form av tillräcklig finansiering och grad av politiskt engagemang;
den bör innefatta en struktur som möjliggör deltagande av alla relevanta aktörer och omfatta
långsiktiga mål. Vidare menar Feantsa att en strategi bör innefatta evidensbaserade metoder. Med det
menas att ha strategier för datainsamling så att politiken baseras på en förståelse för omfattningen
och arten av hemlösheten. Vidare, att fastställa mål och att övervaka hur målen uppfylls samt att
länka policyutveckling till forskning för att skapa kunskap och förståelse. En strategi bör också
vara omfattande (comprehensive) vilket innebär att omfatta såväl akuta insatser som långsiktiga
bostadslösningar. Feantsa pekar på två områden som särskilt viktiga.
-
Riktade förebyggande insatser
Integrering av bostadsledda strategier (integration of housing-led approaches).
Feantsa presenterar en checklista med tio viktiga punkter i utformningen av strategier men
påpekar också att det naturligtvis inte går att ha en lista som fungerar i alla olika typer av
nationella/lokala kontexter. Checklistan kan ses som en verktygslåda som kan användas som en
utgångspunkt i arbetet med en strategi. De tio perspektiven som Feansta pekar på är:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Evidensbasering (evidence-based)
Omfattande, inkluderande (comprehensive)
Flerdimensionell (multi-dimensional)
Rättighetsbaserad (rights-based)
Delaktighet (participatory)
Lagstadgad (statutory)
Hållbar (sustainably)
Behovsbaserad (needs-based)
Pragmatisk (pragmatic)
Underifrån-upp (bottom-up)
Exempel på strategier i andra länder
I de nordiska länderna finns exempel på strategier, främst på nationell nivå men i Köpenhamn
har man också haft en lokal strategi. Dessa strategier har haft något olika inriktningar och
16
omfattat olika avgränsningar av målgruppen hemlösa. De har också skiljt sig åt när det gäller vilka
politiska ansvarsområden och aktörer som varit involverade i strategiarbetet. Kortfattade
beskrivningar ges nedan på strategier i Norge, Danmark/Köpenhamn, Finland och
Storbritannien.
Norge
Norges strategi gällde mellan åren 2005 till 2007. Strategin hade en bred förankring i fem
departement: Arbeids- og socialdepartementet (numer Arbeids- og inkluderingsdepartementet),
Barne- og familiedepartementet (numer Barne- og likestillningsdepartementet), Helse- og
regionaldepartementet, Justisdepartementet och Kommunal- og regionaldepartementet. Ansvar
för genomförande av strategin var framförallt Husbanken3i samarbete med Social- og
helsedirektoratet (senare överfört till Arbeits- og velferdsdirektoratet).
Strategin har fem konkreta resultatmål:
-
Antal ansökningar om avhysningar skall reduceras med 50 procent och antal avhysningar
skall reduceras med 30 procent.
Ingen skall behöva tillbringa tid i tillfälliga lösningar vid frigivning från fängelse.
Ingen skall behöva tillbringa tid i tillfälliga lösningar vid utskrivning från institution.
Ingen skall erbjudas dygnsövernattning utan kvalitetsavtal.
Ingen skall spendera mer än tre månader i tillfällig bostad
En utvärdering av strategin publicerades 2008. Sammanfattningsvis framgår att de konkreta
resultatmålen varit svåra att uppfylla och att vissa uppgifter är osäkra. Norges strategi har byggt
på ett brett vertikalt och horisontellt samarbete mellan offentliga och privata aktörer i form av
ideella organisationer, brukarorganisationer, privata aktörer inom bostadssektorn, statliga aktörer
och lokala offentliga aktörer. Ett governance-tänkande fanns i den norska strategin med statlig
styrning samt nätverk och samarbetsavtal på den kommunala nivån. Verktygen bestod dels av
ekonomiska tillskott, dels lärande och kunskapsöverföring på olika arenor. I en enkät till
kommunerna framgår att de större kommunerna menar att samarbetet i dessa frågor har blivit
bättre. Ett strukturellt hinder som pekas på för nå målen är bristen på bostäder (se vidare Dyb, m
fl. 2008).
Danmark/Köpenhamn
Danmark antog en hemlöshetsstrategi 2009 som gällde till och med 2012. Det övergripande målet
var att minska hemlösheten. Strategins huvudkomponenter bestod i mer resurser, bättre styrning
och metodutveckling. När det gäller det första – resurser - har Danmarks regering avsatt 500
miljoner för detta arbete. Till exempel ges stöd till ny- och ombyggnad av bostäder till hemlösa
samt till att stärka socialpedagogiska insatser, koordinering, boendestöd samt uppsökande och
kontaktskapande arbete för hemlösa.
Den andra komponenten består i att sätta en större fokus på bättre styrning av insatserna. Den
tredje komponenten består i att stödja metodutveckling för att stärka och utveckla de arbetssätt
och metoder som finns på fältet. Det handlar också om att utveckla kunskap om vilka insatser
Husbanken är den norska statens organ för att genomföra bostadspolitiken. Husbanken bistår kommunerna i
arbetet mot bostadslöshet.
3
17
och organiseringsprinciper som har störst effekter när det gäller att minska hemlösheten, samt att
denna kunskap insamlas och dokumenteras.
De långsiktiga målsättningarna för Danmarks hemlöshetsstrategi är att
1. Ingen medborgare ska leva ett liv på gatan.
2. Inga unga bör bo på vård/omsorgsboende utan erbjudas andra lösningar.
3. Boende på vård/omsorgsboende eller härbärgen bör inte vara mer än i 3-4 månader för
medborgare som klarar att flytta till eget boende med nödvändigt stöd.
4. Utskrivning från fängelse eller behandlingshem eller sjukhus bör förutsätta att det finns
en lösning på bostadssituationen. (Förf. översättning).
I Danmark valdes åtta kommuner ut som deltar i metodutvecklingsarbetet. Avsatta medel för
hemlöshetsstrategin fördelades till dessa kommuner utifrån ett antal uppställda kriterier.
Användningen av medel i kommunerna har följt ett antal överordnade principer. Danmarks
hemlöshetsstrategi tar sin utgångspunkt i metoden Housing First (Bostad först). Samtidigt
understryks i texten i strategin att Housing First inte kan vara den enda insatsen utan måste
stödjas med andra insatser som kan bidra till att hantera enskilda brukares (borgeres) problem.
Bostad och stöd ska vara målinriktat och individualiserat med hänsyn till brukarens konkreta
behov. Det är viktigt, att det i lösningen också är fokus på brukarens ekonomi. (Regeringens
hjemløsestrategi). De metoder för boendestöd som används av de åtta utvalda kommunerna är:
Assertive community treatment (ACT), critical time intervention (CTI) och individuell case
management. Vidare prioriteras utveckling av effektiva program för ”good release from
institutional settings” samt rapportverktyg som säkrar en snabbare rapportering. (Se vidare
Hansen 2010). Under hösten 2012 pågår en utvärdering av strategin.
Den definition som används i Danmark är relativt ”snäv”: ”Personer med saerlige sociale
problemer, som ikke har eller ikke kan opholde sig i egen bolig, og som har behov for botilbud
og for tilbud om aktiverende støtte, omsorg och efterfølgende hjaelp.”
Köpenhamn är en av de kommuner som omfattas av den nationella strategin. Köpenhamns
strategi består av ett antal övergripande mål som genomförs i handlingsplaner, vilka angriper olika
delproblem.
I strategitexten tar man upp två målsättningar som kan vara motstridiga och som innefattar ett
dilemma i socialförvaltningens arbete. Det handlar om att å den ena sidan om att respektera och
att anpassa insatsen till den enskilde brukarens (borgerens) premisser. Å den andra sidan finns en
önskan om utveckling och förändring för den hemlöse; att få en brukare vidare från parkbänken
eller härbärget. Insatserna måste balanseras mellan dessa målsättningar.
I strategin anges att hemlöshetsarbetet i Köpenhamn skall vila på ett antal principer:
Professionalism – insatserna ska fortsatt professionaliseras.
Kontinuitet, speciellt i relationen mellan medarbetare inom socialtjänsten och brukaren lyfts
fram som ett viktigt fundament för utveckling. Kontinuitet gäller även i boendet.
Förebyggande. Till exempel genom samarbeten med andra förvaltningar och kriminalvården.
Differentierat utbud. Både tillfälliga och permanenta bostäder.
Samarbete. Resultat på hemlöshetsområdet är beroende av mångas insats.
18
Finland
Den finska regeringen antog ett program för att minska hemlösheten som gällde mellan 20082011. Ett mål för programmet var att halvera långtidshemlösheten till 2011 och att den helt skall
elimineras till 2015. Ett annat mål var att effektivisera det förebyggande arbetet.
Finlands program tar utgångspunkt i principen om Bostad först. Det åtgärder som lyfts fram i det
finska programmet är:
1. Riktade åtgärder för att minska långtidshemlöshet.
I programmet beskrivs att tillsammans med att boende organiseras för långtidshemlösa finns
behov av riktade, individanpassade insatser och ett mer dedikerat stöd än tidigare med
rehabilitering, övervakning och tillsyn (monitoring and supervision). I många fall finns behov av
långsiktigt stöd för en omfattande förändring som innebär en återgång till det normala.
För att finansiera detta omfattande stöd behövs statlig finansiering av programmet.
2. Förebyggande av hemlöshet
I programmet lyfts unga under 25 särskilt fram som att vara i riskzonen för hemlöshet. Genom
samverkan mellan olika aktörer vill man öka antalet projekt som erbjuder subventionerat boende
till unga. (www.ara.fi/download.asp?contentid=22654).
Andra europeiska länder
En rad europeiska länder har antagit nationella strategier. I Storbritannien finns strategier i
England, Skottland, Wales och Nordirland. Irland har en strategi sedan 2008. Andra länder i
Europa som antagit strategier är till exempel Holland, Frankrike, Portugal och Polen.
England
England benämner sin strategi ”Sustainable Communities: settled homes; changing lives. A
strategy for tackling homelessness” och den lanserades 2005. Målsättningen för Englands strategi
var att halvera antalet hushåll som levde i tillfälliga osäkra boendelösningar innan 2010. Detta
skulle göras genom att
- Förebygga hemlöshet
- Erbjuda stöd till utsatta personer
- Angripa orsaker till och symptom av hemlöshet
- Hjälpa personer vidare från att sova ute
- Erbjuda fler permanenta bostäder (förf. översättning)
(Office of the Deputy Prime Minister 2005).
I en skrivelse från Department for Communities and Local Government 2012 har tyngdpunkten
flyttas till att tydligare fokusera förebyggande arbete – aktörer behöver arbeta tillsammans för att
stödja dem som riskerar att bli hemlösa. Det förebyggande arbete skall inriktas på ett antal olika
punkter som innebär att
Arbeta med socialt utsatta familjer för att undvika att ungdomar hamnar i bostadslöshet.
19
Förbättra tillgång till hälsovård vilket även omfattar dem som har både missbruksproblem
och psykisk ohälsa. Detta innebär även att medicinsk personal ska vara medvetna om var man
hänvisar en person som blir utskriven från vård men inte har en bostad.
Minska inblandning i brott och hjälpa dem med korta straff att få behålla sin bostad
Förbättra kompetensen, anställning/sysselsättning och ekonomisk rådgivning.
Socialt stöd till hemlöshet, genom en ”Social Impact Bond” för uteliggare.
Det perspektiv som förordas bygger på en ”Social Justice Strategy” som regeringen publicerat
under 2012. Denna bygger på två principer:
1. ”Prevention and early intervention throughout a person’s life, with carefully designed
interventions to stop people from falling off track and into difficult circumstances.
2. A ”second chance society” ensuring that no one is ”written off” and that anybody who
needs another chance gets access to the support and tools they need to transform their
lives”. (Dept. for Communities and Local Government).
(se www.feantsa.org/code/en/pg.asp?Page=1169)
Hemlöshetsituationen skiljer sig mellan olika länder och så gör även välfärdssystemen. De
nordiska välfärdssystemen har många likheter, men skiljer sig ändå åt när det gäller faktorer som
påverkar hemlösheten och vilka interventionen som görs. Till exempel skiljer sig
bostadsmarknaden och socialförsäkringssystemen åt, liksom de ideella organisationernas roll. Det
är därför svårt att överföra en modell för en strategi från ett land till ett annat. Men, det är ändock
intressant att se hur man i andra länder tänkt kring en strategi och vilka avgränsningar man valt
att göra. Det går också att identifiera några återkommande teman i strategierna som handlar om
att ange mål för minskning av hemlöshet, förebyggande arbete, samarbete och metodutveckling.
Hur ska Stockholms strategi arbetas fram?
Till grund för de förslag till en strategi som presenteras i det avslutande kapitlet i rapporten ligger
en utredning som genomfördes mellan september och december 2012. Uppdraget som ligger till
grund för utredningen består i att presentera ett underlag till en samlad strategi för minskad
hemlöshet i Stockholms Stad. De målgrupper som särskilt utpekats i uppdraget är
-
Unga vuxna
Familjer med osäkra boendeförhållanden
Långvarigt hemlösa
Äldre hemlösa
Arbetet har bedrivits på en bred basis där vi kartlagt det lokala ”hemlöshetsfältet” (jmf Nordfeldt
2007) i Stockholm. Utredningen bygger på en kombination av kvantitativ och kvalitativ metod
och empiriska data bestående av statistik, dokument och anteckningar från möten/samtal med
relevanta aktörer. Vi har använt rapporter, kartläggningar och utredningar som genomförts i
Stockholms stad under 2000-talet. Vi har sammanställt relevant svensk och internationell
forskning. Vidare har vi tagit fram och sammanställt statistik4 samt genomfört drygt 30 möten
med olika aktörer som på skilda sätt är involverade i denna fråga, enskilt eller i grupp. De
personer vi talat med är företrädare för socialtjänsten i Stockholms stad – på stadsövergripande
Statistiken är hämtad från Stockholms stads egna verksamhetssystem, USK, Sweco, Bostadsförmedlingen, SCB och
Länsstyrelsen.
4
20
nivå och i sju av de 14 stadsdelarna, bostadsmarknadsaktörer, ideella organisationer,
Socialstyrelsen, Länsstyrelsen, den nationella samordnaren för hemlöshetsfrågor och
representanter för Landstinget. Vi har samtalat med forskare och tagit upp frågan på interna
seminarier i Stockholms stad samt med den styrgrupp med representanter för Stockholms stad,
stadsövergripande och på stadsdelsnivå, som varit tillsatt för utredningsarbetet.
I rapporten presenteras en sammanställning av detta material. I texten varvas faktabaserat
underlag med kunskap och erfarenheter som framkommit i de samtal vi fört med ovan beskrivna
aktörer.5
Avgränsningar
I utredningen ingår inte så kallade EU-medborgare, tredjeland-medborgare eller ”papperslösa”.
Dessa personer lever i en utsatt situation då de står utanför det svenska trygghetssystemet. Även
om rätt till bistånd till en skälig levnadsnivå enligt SoL inte föreligger för dessa grupper finns
dock alltid rätt till bistånd om en akut nödsituation bedöms föreligga. Under vintern 2012-2013
har Stockholm stad har av humanitära och förebyggande skäl valt att erbjuda insatser för de så
kallade EU-medborgarna med projektet Vinternatt. Projektet som drivs under vintern i ett
samarbete mellan fyra ideella organisationer och med ekonomiskt stöd från Stockholms stad.
Andra grupper/situationer som inte särskilt lyfts upp i utredningen men som också är viktiga att
uppmärksamma i en strategi mot hemlöshet är kvinnor som är utan bostad på grund av att man
lämnat en våldsam relation. Uppgifter från SKR:s kvinnojourer indikerar till exempel att kvinnor
och barn bor allt länge på jourerna. Problemen med att hitta en ny bostad kan medföra att man
måste bo på vandrarhem eller till och med måste tillbaks till en våldsam partner och förälder.
(www.kvinnojouren.se).
Vi har ej tittat särskilt på personer som ”muckar” från fängelser. I samtalen under utredningen
framkommer att det händer att personer som friges från kriminalvården åker direkt till ett
härbärge.
Det finns naturligtvis relevanta aktörer som vi inte har talat med inom ramen för utredningen
såsom till exempel kriminalvården, Kronofogdemyndigheten och kvinnojourer.
Vi har inte heller omfattat brukares medverkan i arbetet. Vi har tagit del av publikationer såsom
Reine Gustafsson dagbok (Gustafsson 2010) och boken Hemlös med egna ord (Estby, m fl.
2009) samt inspelade radioprogram från Situation Sthlm ”Ljusglimtar från Radioskugga”. Vi har
deltagit som observatörer vid en brukarkonferens med Pelarbackens brukarråd. Vi har vidare tagit
del av Stockholms stadsbiblioteks projekt ”Vi hörs i Stockholm – hemlösa twittrar”.
(www.stockholm.se/-/Nyheter/Kultur--Fritid/Hemlosa-som-twittrar/ Vi har således inte
realiserat ett brukarperspektiv i utredningen. Detta kan ses som en brist då brukarperspektiv, eller
egen erfarenhet av hemlöshet, är en viktig kunskapskälla.
Definitioner och begrepp
Vi har ovan diskuterat problematiken med att definitera och avgränsa vilken boendesituation som
är att betrakta som hemlöshet. Stockholms stad har valt följande definition av hemlöshet i de
kartläggningar som genomförts sedan 2004:
5
Rapporten omfattar inte någon fullständig beskrivning av boendeinsatser i Stockholm.
21
En hemlös är en person som saknar egen eller förhyrd bostad och som inte bor i något
stadigvarande inneboendeförhållande samt är hänvisad till tillfälliga boendealternativ eller är
uteliggare.
Till de hemlösa räknas personer som bor på institutioner eller härbärgen och som inte har
någon bostad ordnad vid en eventuell utskrivning.
Till de hemlösa räknas också personer som tillfälligt bor hos olika kamrater eller bekanta
(max 3 månader)
I utredningen använder vi material framtaget inom Stockholms stad vilket innebär att vi i detta
sammanhang följer de definitioner och avgränsningar som görs inom staden. Vi har dock inte
presenterat någon definition i de samtal med olika aktörer som vi fört under utredningens gång
vilket innebär att samtalen många gånger förts utifrån en bredare förståelse för ”hemlösa” än de
definitioner som används i Stockholms stads kartläggningar. Det breda perspektiv som vi antagit
vad gäller vilka aktörer som vi innefattat i ”hemlöshetsfältet” i Stockholm innebär också en
bredare avgränsning är ovan beskrivna.
Vi använder uttrycken ”hemlös” och ”hemlöshet” då det under de senare åren kommit att bli
mer vedertagna begrepp än ”bostadslös” och ”bostadslöshet” och de begrepp som används i
inom detta fält i Stockholm. Uttrycken ”bostadslös” och ”bostadslöshet” förekommer dock
också i utredningen i de fall vi refererar till studier/forskning där dessa uttryck använts. Inom
forskningen diskuteras även dessa uttryck och olika definitioner har lagts i ”hemlös” respektive
”bostadslös”. Ibland används dessa synonymt och i vissa fall utgör de delmängder av varandra
beroende på vilket som anses vara det vidare begreppet. (Sahlin 1992). Det finns inte utrymme i
denna rapport till någon vidare utredning av detta utan vi kan enbart konstarera att olika begrepp
och bestämningar används och det finns inte möjlighet till någon total enhetlighet i detta.
22
3. En utblick – hemlöshet som en aktuell fråga på EU-nivå
Hemlöshet är en aktuell fråga på europanivå. Det är en etablerad fråga inom EU’s strategi mot
fattigdom och finns som en del av denna, inom Europa 2020-strategin. Det har också varit en
prioriterad fråga inom ramen för EU’s Social Open Method of Co-ordination (OMC). (Feantsa
2012a). I Joint Report on Social Protection and Inclusion (6500/10) betonas behovet av integrerade
nationella strategier för att motverka hemlöshet.
Under 2011 antog det europeiska parlamentet en resolution om en EU-strategi mot hemlöshet
(B7-0475/201). Det europeiska parlamentet tydliggör genom att detta att hemlösheten är en
angelägen fråga där EU behöver öka samordning och stöd till medlemsstaterna. Resolutionen
pekar mot en speciell fokus på innovativa ”bostadsledda” metoder (housing-led approaches). ”Bostad
först” lyfts fram som ett exempel på en sådan metod. Vad som också anses bör ingå i en EUstrategi är en ram för att stödja, övervaka och samordna utarbetandet av integrerade
nationella/regionala strategier i medlemsstaterna. Vidare; övervakning, forskning, sociala
innovationer samt lärande och utbyte mellan länder. Även möjligheter till EU-finansiering och
integrering av hemlöshetsfrågor i samtliga tillämpliga politikområden tas upp. (Se feantsa.org).
Det europeiska nätverket EUROCITIES som funnits sedan 1986 är ett nätverk av ca 130
storstäder i mer än 30 länder. EUROCITIES beskrivs som en plattform för medlemsstäderna att
utbyta kunskap och idéer, analysera gemensamma problem och utveckla innovativa lösningar. Ett
av temaområdena för EUROCITIES är hemlöshet (Working Group on Homelessness – WGH).
Denna arbetsgrupp har funnits sedan 2004 och har 12 medlemmar, varav Stockholm är en. De
strategiska målen som finns uttalade för WGH är att minska antalet hemlösa personer, avlägsna
hemlöshet bland familjer och avskaffa långtidshemlöshet (mer än 2 år i korttidsboende).
Nätverket har också ett antal operativa mål som handlar om att utveckla principer för kvalitet när
det gäller service till hemlösa, identifiera goda exempel och ge policy-rekommendationer.
Den europeiska organisationen Feantsa (European Observatory on Homelessness) har sedan 20
år tillbaks arbetat med att initiera och samla in forskning om hemlöshet och exkludering från
bostadsmarknaden. En av Feantsas uppgifter har varit att föra samman forskning och praktik
inom hemlöshetsfältet. En målsättning för Feantsa har varit att skapa jämförbarhet mellan länder.
Som ett led i detta arbete har man arbetat fram en definition som bygger på fyra olika kategorier roofless, houseless, insecure housing och inadequate housing - samt sju boendesituationer i relation till
dessa kategorier enligt nedan. Definitionen benämns ”European Typology of Homelessness and
housing exclusion” (ETHOS).6
De definitioner som Socialstyrelsen arbetat fram och som använts i de senaste nationella kartläggningarna i Sverige
från 2005 och 2011 bygger på ett liknande tankesätt med en beskrivning av olika situationer (Socialstyrelsen 2006b,
2011).
6
23
Figur 5. ETHOS fyra kategorier och sju boendesituationer
(Källa: Feantsa 2011, s 14).
Vidare bygger ETHOS-definitionen på en teoretisk förståelse av en bostad som bestående av tre
domäner:
Fysisk domän – ändamålsenlig bostad eller utrymme som svarar mot den enskildes och
hans eller hennes familjs behov.
Juridisk domän – besittningsskydd, dispositionsrätt eller äganderätt tillbostaden.
Social domän – möjlighet att upprätthålla privatliv och sociala relationer.
En operationalisering av de olika teoretiska domänerna ger vid handen en rad olika beskrivningar
av boendesituationer/situationer av hemlöshet.
24
Figur 6. Beskrivningar av boendesituationer/situationer av hemlöshet
(Källa: Feantsa 2011, s 15).
Innovationer efterfrågas
Under de senaste åren har efterfrågan på innovativa ”housing led approaches” för att motverka
hemlöshet tagit plats på den europeiska agendan. I resolutionen från 2011 som efterlyser en EU
strategi mot hemlöshet är ett viktigt krav att det ska finnas ”a specific focus on housing-led
approaches under the social innovation strand of the European Platform against Poverty and
Social Exclusion in order to strengthen the evidence base on effective combinations of housing
and floating support for formerly homeless people and inform evidence-based practice and policy
development” (B7-0475/2011) (Feantsa 2012b)
En sådan ”housing led” approach är modellen Bostad först som prövats i ett antal länder och i
Sverige har Bostad först-projekt drivits i ett antal kommuner, bland annat Stockholm. Detta
beskrivs vidare nedan.
25
På senare år har en ökad fokus lagts på sociala innovationer (se t ex Rønning, m fl. 2013). Inom
hemlöshetsområdet har Feantsa tagit fram en guide. De faktorer som man lyfter fram är att
identifiera nya eller inte uppfyllda sociala behov, att utveckla lösningar för att möta dessa behov
samt att utvärdera deras effektivitet och ”skala up” (scaling up) framgångsrika innovationer.
Förutom boende lyfter man fram innovationer som med inriktning mot arbete/sysselsättning och
hälsa. Andra viktiga dimensioner som Feantsa pekar på är evidensbasering samt brukares
inflytande/empowerment. (Feantsa 2012a).
26
4. Hemlöshet som ett bostadsmarknadsproblem
Hemlöshet beskrevs ovan som ett ”wicked problem”, det vill säga ett ”elakartat” och svårlöst
problem och förklaringar och lösningar måste därmed sökas på såväl en strukturell, institutionell,
relationell och individuell nivå. (Benjaminsen 2009, Edgar & Meert 2005) Olika
grupper/individer befinner sig i olika marginella positioner i förhållande till bostadsmarknaden
och vägarna till etablering/återetablering ser därmed också ut på skilda sätt. En gemensam faktor
är emellertid avsaknaden av en egen bostad. En viktig strukturell förutsättning är därför kopplad
till bostadspolitiken och bostadsmarknadens fördelningsmekanismer.
I detta kapitel beskriver vi den bostadspolitiska kontexten i form av bostadspolitiska förändringar
och kommunernas ansvar för bostadsförsörjning. Vi återkommer sedan till en mer utvecklad
beskrivning av bostadsmarknaden i Stockholm och förändringar under 2000-talet i kapitel 7.
I Regeringsformens andra paragraf stadgas vår grundlagsskyddade rätt till en bostad:
”Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för
den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa,
arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.”
En god bostad har varit en grund i den svenska välfärdsmodellen och svensk bostadspolitik kan
beskrivas som generell. Den har sedan slutet av 1940-talet inriktats på hela bostadsmarknaden och
inte på speciella hushållskategorier eller upplåtelseformer. Hyressättningen inom hyressektorn,
såväl inom den ”allmännyttiga” (kommunalägda) som den privata, bestäms i kollektiva
förhandlingar mellan fastighetsägaren och hyresgästföreningen inom ramen för bruksvärdessystemet.
Detta innebär att hyressättningen inom de kommunala bostadsföretagen påverkar hyresnivåerna i
privatägda hyresfastigheter (Bengtsson 2006, s 101).
Bengtsson sammanfattar det svenska systemet för bostadsförsörjning i följande punkter
1. En generellt inriktad bostadspolitik utan individuell behövsprövning, baserad i första hand
på kommunalt ägda ”allmännyttiga” bostadsföretag.
2. En integrerad hyresmarknad, med tydliga formella länkar mellan privat och allmännyttig
hyresrätt.
3. Ett korporativistiskt system för hyresförhandlingar baserat på en stak och centralistisk
hyresgäströrelse. (Bengtsson a.a., s 102).
Stora strukturella förändringar har genomförts på bostadsmarknaden under de senaste
decennierna. Det har skett en ökad påverkan från omvärlden och regelsystemen har anpassats till
EU. Den tidigare bostadspolitiken som kännetecknades av statliga subventioner och regleringar
har avvecklats sedan början av 1990-talet. (Länsstyrelsen 2012, Turner 2001). Vissa har betecknat
detta som ett systemskifte (Turner 2000, Lindbom 2001) och en utveckling mot en av de mest
marknadsliberalt styrda bostadsmarknaderna i västvärlden. Lind och Lundström (2007) menar att
det statliga engagemanget i Sverige idag är mindre än i ”marknadsliberalismens hemländer”
Storbritannien och USA (Lind & Lundström 2007).
I den bostadspolitiska utredningen från 1996 (SOU1996:156) framhålls att den lagstiftning som
avskaffades under 1990-talet skulle ersättas med samarbete, frivillighet och förtroende mellan
olika lokala aktörer såsom den kommunala förvaltningen, fastighetsägare, bostadsföretag,
27
socialtjänst, kronofogde och frivilliga organisationer. Gemensamt skulle lokala aktörer försöka
hitta boendealternativ för bostadsmarknadens riskgrupper (SOU 1996:156, s 47). I storstäderna
tycks ett sådant fungerande samarbete varit svårt att få till och bostadsbristen har gjort
ambitionerna svåra att förverkliga (Denvall m fl 2011, SOU 2001:95).
Sammantaget har förändringarna inneburit att en ny bostadspolitisk ”spelplan” har etablerats. I
det tidigare systemet som präglades av stora statliga subventioner till bostadsbyggande tog staten
en stor risk i förhållande till marknaden. I det nuvarande systemet tas risken istället av
kommuner, byggföretag och kreditgivare, vilket påverkar hur mycket och vad som byggs.
Länsstyrelsen konstaterar att ”Samspelet mellan kommun och byggherre har blivit mer centralt
och kommunerna har en grundläggande roll genom sitt planmonopol. Det är byggherrens riskoch lönsamhetsbedömning och yttersta avgör om bostadsbyggandet kommer till stånd”
(Länsstyrelsen 2012, s 23).
På den nationella politiska nivån sorterar bostadsmarknadsfrågorna idag under
Finansdepartementet och ansvaret för hemlöshetsfrågor ingår i Socialdepartementets
ansvarsområde. (Boverket 2010).
Kommunens ansvar för bostadsförsörjning
Kommunerna har planmonopol och är därigenom ansvariga för den planering som krävs för
byggande av bostäder. Bostadsbolagens risk- och lönsamhetsbedömningar avgör sedan om
bostadsbyggande kommer till stånd (Länsstyrelsen 2012). Långa planprocesser när det gäller
byggande lyfts fram som ett problem från olika håll, såväl från kommunerna som från byggherrar.
En uppskattning är att det i genomsnitt tar åtta år från projektstart till att ”spaden sätts i jorden”.
Samt, följaktligen, ytterligare ett par år innan inflyttning kan ske i en nyproducerad bostad.
Hinder som kommunerna uppger för ett ökat bostadsbyggande är framförallt höga
produktionskostnader, överklagande av detaljplaner samt brist på detaljplanelagd mark i attraktiva
lägen. (Se Länsstyrelsen 2012, Häggroth 2011) Hinder som lyfts fram av byggherrar är en brist på
detaljplanelagd mark, bristen på en politisk vilja att växa som kommun och bristande
infrastrukturutbyggnad. Andra hinder som tas upp är ett svårtolkat regelverk i plan- och
bygglagen och miljöbalken, varierande lokala bestämmelser och långa handläggningstider hos
kommun, länsstyrelse och överklagandeinstanser. (Se Länsstyrelsen 2012, Häggroth 2011)
Kommunernas ansvar för att tillgodose invånarnas bostadsbehov styrs av lagen om
kommunernas bostadsförsörjningsansvar (SFS 2000:1383). Kommunerna har ansvar för att
planera för att ge förutsättningar för att alla invånare i kommunen ska kunna bo i goda bostäder.
Det innebär att kommunerna har ansvar för insatser för speciella grupper, det befintliga
bostadsbeståndet samt långsiktig planering.7
Ansvaret för personer som har svårt att tillgodose sina behov på den ordinarie bostadsmarknaden
regleras i Socialtjänstlagen (SoL 2001:453). Enligt Socialtjänstlagen har kommunen ansvar för att
ordna bostad åt personer med fysiska och psykiska funktionshinder. Socialnämnden har en viktig
roll för att bistå enskilda personer med en svag ställning på bostadsmarknaden så att de kan få
och behålla en bostad.
7
Andra lagar som har betydelse när det gäller bostadsfrågor och kommunernas arbete mot hemlöshet är
Kommunallagen, Hyreslagen och Lagen om offentlig upphandling. (Se rapporten från Göteborgs stad. Rätt boende.
Nuläge och förslag till inledande åtgärder).
28
Inom forskningen har man pekat på att de bostadspolitiska förändringarna har inneburit att
ansvaret har förskjutits från staten och kommunernas organ för bostadspolitiska frågor, till den
kommunala socialtjänsten. Genom detta har hemlösheten enligt flera forskare framför allt
kommit att bli ett individuellt socialt problem snarare än ett bostadspolitiskt. (Boverket 2010).
Som ett svar på detta har vissa kommuner utvecklat en hemlöshetspolitik (se vidare Löfstrand
2005).
Ägardirektiven
Ett styrinstrument som kommunerna kan använda sig av är ägardirektiven till de kommunala
bostadsbolagen. Detta lyfts bland annat fram av Socialstyrelsen som viktiga dokument i
utformandet av lokala handlingsplaner mot hemlöshet. (Socialstyrelsen 2010b, s 23).
Stockholms stad använder ägardirektiven till de kommunala bostadsbolagen för att reglera
bolagens bostadssociala åtaganden. Samtliga tre bostadsbolag förmedlar ett visst antal träningsoch försökslägenheter varje år. Stockholmshem har uppdraget att förmedla bostäder till SHIS
och Svenska Bostäder är delaktiga i och förmedlar bostäder till projektet Bostad först.
Ett konstaterande man kan göra är att genom ombildningar och utförsäljningar får ägardirektiven
en mindre betydelse som kommunalt styrinstrument, eftersom det innebär att det kommunalt
ägda bostadsbeståndet krymper.
Den sekundära bostadsmarknaden
Ett sätt för kommunerna att erbjuda bostäder till personer som har svårt att tillgodose sina behov
på den ordinarie bostadsmarknaden är utvecklingen av det som har kommit att betecknas som
den sekundära bostadsmarknaden. Ingrid Sahlin har publicerat en rad arbeten om kommunernas
sekundära bostadsmarknad, vilken Sahlin definierar som alla de rum och lägenheter som den
lokala socialtjänsten hyr ut i andra hand till hemlösa klienter. De syften som Sahlin lyfter fram
med denna typ av uthyrning är att ”ge tillfällig bostad och ”träning i eget boende” åt bostadslösa
så att de kan kvalificera sig för den reguljära bostadsmarknaden. Dessutom innebär den en
möjlighet för socialtjänsten att kontrollera och påverka sina hyresgäster som klienter”. (Sahlin
2007, s 30). Kontrollen möjliggörs genom att bostäderna upplåts med specialkontrakt, det vill säga
utan besittningsskydd och på särskilda villkor, till exempel att hyresgästen skall avstå från droger
och alkohol och inte ha husdjur eller nattgäster och ibland kompletterat med individuella
arbetsplaner. (Sahlin 1996, 2007). Sahlins forskning om den sekundära bostadsmarknaden visar
vidare att människor på den sekundära bostadsmarknaden har betydligt sämre rättigheter än
andra medborgare. Sahlin menar att den sekundära bostadsmarknaden höjer trösklarna till de
kommunala bostadsbolagen och innebär ofta långa kvalifikationstider. (Sahlin 1996, 2007).
Den sekundära bostadsmarknaden har ökat i omfattning sedan i början av 1990-talet. (Se Sahlin
2007). Sedan 2008 har Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att kartlägga den sekundära
bostadsmarknaden i kommunerna. I en uppföljning från 2009 framkommer att det både finns
likheter och skillnader mellan kommunerna i vilken typ av boendelösningar man har valt att
använda och att det inom kommuner förekommer en blandning av boendeformer, inriktade mot
olika grupper. Det är också ett brett spektrum av individer som bor inom den sekundära
bostadsmarknaden. Det är individer som har en svår problematik med till exempel missbruk eller
psykisk ohälsa, det är personer med enbart ekonomiska problem eller personer som saknar
tidigare boendereferenser, det vill säga personer som aldrig har kommit in på den ordinarie
bostadsmarknaden. Det är framför allt ensamhushåll som bor inom kommunernas sekundära
29
bostadsmarknad men det förekommer också barnfamiljer och då handlar det ofta om
ensamstående mödrar med minderåriga barn. (Socialstyrelsen 2009a). Denna beskrivning går i
linje med situationen i Stockholms stad. Antalet tränings- och försökslägenheter har ökat under
2000-talet. Den sekundära bostadsmarknaden med tränings- och försökslägenheter är framför allt
avsedd som en insats för personer med missbruks- och/eller psykisk ohälsa, men används även
för att ge bostad till personer/familjer som inte har sociala problem som kräver insatser från
socialtjänsten.
Den sekundära bostadsmarknaden innebär också att socialtjänsten i många kommuner agerar
både hyresvärd och bostadsförmedling, vilket är tydligt i fallet i Stockholms stad. Detta gäller
både vid stadsdelarna och vid den kommunövergripande Enheten för hemlösa, vilket kommer att
diskuteras vidare nedan i kapitel 10.
30
5. Socialtjänstens ansvar och organisering
Insatser på den institutionella nivån är av väsentlig betydelse för att motverka hemlöshet.
Ansvaret för hemlösheten vilar på den kommunala socialtjänsten enligt Socialtjänstlagen (SoL).
Den institutionella nivån omfattar dock även andra insatser och då framförallt de ideella
organisationernas insatser som har en lång tradition inom detta område (längre än den
kommunala socialtjänsten) (Nordfeldt 1999). I detta kapitel är emellertid fokus på den
kommunala socialtjänstens ansvar och organisering.
Kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörjningen. I Lagen om kommunernas
bostadsförsörjningsansvar (2000:1383; 1 §) anges det att ”Varje kommun skall planera
bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att
främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs”.
Det yttersta ansvaret när det gäller hemlösheten vilar på kommunerna enligt Socialtjänstlagen där
texten i 2 kap. 1 § lyder Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och
den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.
(SFS 2001:453).
Det finns dock vissa begränsningar när det gäller socialtjänstens ansvar. I ett avgörande år 2004 i
Regeringsrätten klargjordes att ” Vad särskilt gäller anskaffande av bostad finns inte något stöd i
SoL för att rätten till bistånd enligt denna lag är avsedd att omfatta tillhandahållande av bostad åt
bostadslösa i allmänhet”. I samma avgörande konstateras dock att ”/…/. I rättspraxis har dock
rätt till bistånd genom tillhandahållande eller ombesörjande av bostad som uppfyller kraven på
skälig levnadsnivå ansetts föreligga när den enskilde är helt bostadslös och har speciella
svårigheter att på egen hand skaffa bostad/…/.” (Regeringsrätten 2004, ref 130).
Tillhörighet och riktlinjer
För att få stöd och hjälp av den kommunala socialtjänsten behöver en person ha en ”tillhörighet”
till en kommun eller, inom Stockholms stad, till en stadsdel. Det är inte alltid självklart vilken
kommun/stadsdel som har det yttersta ansvaret enligt SoL utan många gånger behöver detta
utredas. Personer som är hemlösa rör sig dessutom mellan stadsdelar och kommuner vilket kan
försvåra socialtjänstens avgörande om tillhörighet. Under utredningens gång har det blivit tydligt
att tid och resurser inom socialtjänsten ägnas åt att ”sortera” klienter till rätt stadsdel eller
kommun, och ibland till rätt enhet inom förvaltningen. Samt, att kategorisera personer till de
insatser som står till buds (jmfr Knutagård 2007).
Vistelsebegreppet infördes med avsikten att en enskild person som vistas i en kommun och där
får behov av bistånd, ska kunna få stöd och hjälp av kommunen om behovet inte kan tillgodoses
på annat sätt. Denna formulering kan dock ge upphov till att tolkningar och oklarheter kan
uppstå om det är hemkommunen – det vill säga den kommun där en person är bosatt större
delen av året, eller vistelsekommunen – det vill säga den kommun där den enskilde befinner sig
när hjälpbehovet inträder, som har ansvaret för att han/hon får den hjälp som han/hon behöver.
(Caganis, m fl 2008). Under 2008 gjordes en utredning om ansvarsfördelningen mellan
kommunerna enligt SoL i syfte att förtydliga vistelsebegreppet. Slutsatsen blev att
vistelsekommunen ansvarar för akuta stöd- och hjälpinsatser även när en person är bosatt i en
annan kommun men att bosättningskommunen ansvarar för andra insatser än de akuta. Enligt
utredningen ska en person som är hemlös anses bosatt i den kommun där han eller hon har sin
starkaste anknytning. (SOU 2009:38).
31
Det finns en överenskommelse sedan 2006 mellan kommunerna i Stockholms län om hur man
avgör vilken kommun som en persons ärende tillhör. (KSL 2006-11-27). Till följd av ändringar i
Socialtjänstlagen under år 2011(SFS 2011:328) som innebär att en brukare har en större möjlighet
att påverka vilken kommun eller stadsdel han/hon vill tillhöra, görs för närvarande en översyn av
dessa regler. Förslag skall gå ut på remiss under våren 2013.
I samtal i samband med utredningen har företrädare för Stockholms stad tagit upp att vissa
kranskommuner till Stockholm använder sig av den nya lagstiftningen och hävdar att
överenskommelsen mellan kommunerna inte längre gäller. På detta sätt menar några som
utredningen talat med att kranskommunerna ”dumpar” sociala problem på Stockholm stad i och
med att personer söker sig till Stockholms stad och gärna till centrala delar av staden. Andra
åsikter som framkom var att det finns en tendens hos vissa kranskommuner att uppmana
personer att åka till Stockholm på grund av Tak över huvudet-garantin (TÖG).
Vid oklarheter om ett ärendes tillhörighet inom Stockholms stad kan man vända sig till Juridiska
avdelningen. Det finns också möjlighet att vända sig till Socialstyrelsen. Sedan år 2009 har 20
ärendetvister påkallats av Enheten för hemlösa när det gäller tillhörighetsfrågan. Uppskattningsvis
har stadsdelarna under motsvarande tid påkallat lika många. Det gör sammantaget ett 40-tal
ärenden under en fyraårsperiod, det vill säga knappt ett ärende i månaden. Juridiska avdelningen
gör bedömningen att genom att staden har rutiner för att avgöra vilken stadsdel som ska ha
ansvar, så gynnar det den enskilde. Orsaken är att de ärenden som det påkallas tvist kring ofta är
ekonomiskt kostnadskrävande vilket i sin tur skulle leda till långvariga diskussioner om ansvaret,
till nackdel för den enskilde som då inte skulle få sin sak prövad. (Personlig information Juridiska
avdelningen).
Den 1 maj 2011 infördes nya regler i socialtjänstlagen (2001:453), och i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade, LSS, med syfte att förtydliga ansvarsfördelningen mellan
bosättningskommun och vistelsekommun. Förändringen innebär bland annat att ärende som
gäller vård eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild person kan flyttas över till en annan
kommun, något som regleras i 2 a kap. 10 och 11 §§ socialtjänstlagen. Det bör påpekas att
reglerna gäller pågående insatser. I det fall det uppkommer tvist kring vid en nyansökan är de
nämnda reglerna inte tillämpliga.
Ansvarsfördelning mellan kommunövergripande verksamheter och
stadsdelar
I Stockholms stad är ansvaret för hemlösheten både centraliserat och decentraliserat.
Behovsbedömningen sker både på stadsdelsförvaltningarna och på den kommunövergripande
Enheten för hemlösa. När det gäller personer som definieras som hemlösa sker två tredjedelar av
handläggningen vid stadsdelsförvaltningarna och en tredjedel vid Enheten för hemlösa.
Ansvarsfördelningen stadsdelar emellan och mellan stadsdelar och Enheten för hemlösa
definieras utifrån stadens riktlinjer som innebär att personer ska handläggas av den
stadsdelsförvaltningen inom vars område personen har sin bostad. Den grundläggande principen
när det gäller hemlösa personer är den så kallade tvåårsregeln som innebär att en hemlös person
som inte har haft kontakt med någon stadsdelsförvaltning under de senaste två åren tillhör
Enheten för hemlösa inom socialförvaltningen. Riktlinjerna anger vidare att en hemlös person
som tidigare har haft fast boende inom en stadsdel men inte varit aktuell vid stadsdelsnämnden
ska tas emot av stadsdelsnämnden om han/hon vänder sig dit inom en månad från det att
han/hon blivit hemlös. Om den hemlöse personen inte är aktuell hos nämnden eller inte tagit
32
kontakt inom en månad efter att han/hon blivit hemlös eller inte heller i övrigt har varit aktuell
vid någon stadsdelsnämnd under de två senaste åren ska han/hon få sina behov tillgodosedda av
Enheten för hemlösa. Tvister om ett ärendes tillhörighet kan dock uppstå vilket avgörs av den
Juridiska avdelningen vid Stadsledningskontoret. (Andersson 2012, s 12f).
Enheten för hemlösa
Enheten för hemlösa är en stadsövergripande verksamhet som har till uppdrag att medverka i
klientens process ur hemlöshet.
Enhetens målgrupp är vuxna hemlösa personer som inom två år inte haft kontakt med en
stadsdel i Stockholms stad. Det finns cirka 800 aktuella klienter vid Enheten för hemlösa. Cirka
300 nya klienter tillkommer och cirka 300 skrivs av under ett år.
Enheten för hemlösa är organiserad i sex olika avdelningar: Hemlöshetsmottagningen – som
arbetar med att ta beslut på kvällar och helger om TÖG samt gör tillhörighetsutredningar;
Försörjningsstöd/utredningsteam; två vuxensektioner; socialpsykiatri; och boendestödsektionen.
Drygt 70 personer finns anställda, framför allt socialsekreterare men även administrativ personal,
budget- och skuldrådgivare och boendestödjare.
Enheten för hemlösa är samlokaliserade och ingår i ett samarbete – Pelarbacken – med Ersta
sjukvårdsmottagning för hemlösa och Uppsökarenheten/medborgarkontoret. Under 2012 och
2013 pågår en utvärderingen av detta samarbete som benämns Pelarbackens verksamhet för
hemlösa.
Enheten för hemlösa innebär en specialisering och professionalisering av insatser mot hemlöshet.
På Enheten utvecklas en specialistkunskap som inte på samma sätt finns inom stadsdelarna.
Sedan samlokaliseringen med Ersta sjukvårdsmottagning och med Medborgarkontoret finns
också tillgång till ett brett utbud av insatser på samma plats.
33
6. Den lokala situationen i Stockholm
Som beskrivs ovan är en viktig del av en strategi att ha kunskap och kännedom om den lokala
situationen. Stockholms stad har genomfört kartläggningar av hemlösheten sedan 1990-talet. Från
och med 2004 har dessa genomförts på samma sätt och med samma definition. Den senaste
kartläggningen av hemlösa i Stockholms stad genomfördes i april 2012. Stockholms stad har
också kartlagt familjer med osäkra boendeförhållanden sedan 2008, och den senaste gjordes
under 2012. I detta kapitel presenteras dessa bägge kartläggningar. Vidare presenteras annan
statistik som bidrar till en mer utförlig förståelse för den lokala situationen; förändring över tid,
beläggning på stadens härbärgen, utveckling av försörjningsstöd och vräkningar/avhysningar
samt socialtjänstens kontakter med vuxna med missbruksproblem.
Hemlösheten i Stockholm – omfattning och struktur
Stockholms stad använder sig av följande definition:
En hemlös är en person som saknar egen eller förhyrd bostad och som inte bor i något
stadigvarande inneboendeförhållande samt är hänvisad till tillfälliga boendealternativ eller är
uteliggare.
Till de hemlösa räknas personer som bor på institutioner eller härbärgen och som inte har
någon bostad ordnad vid en eventuell utskrivning.
Till de hemlösa räknas också personer som tillfälligt bor hos olika kamrater eller bekanta
(max 3 månader).
Däremot räknas inte personer som bor i andra hand eller hos någon anhörig som hemlösa.
Sedan kartläggningarna startade 2004 har antalet redovisade hemlösa minskat med närmare 500
personer. Det kan förekomma en viss osäkerhet i dessa uppgifter, men då kartläggningarna gjorts
på samma sätt och det totala antalet som rapporteras in som hemlösa är relativt likartat över tid
så kan man anta att det går att göra jämförelser mellan åren.
(Källa: Stockholms stad 2012a, Dnr 3.1-0347/2012, sid 5).
34
Resultaten från 2012-års kartläggning visar sammanfattningsvis att:
Jämfört med 2010 har antalet hemlösa män minskat med 157 personer medan antalet
hemlösa kvinnor ökat med 16 personer. Kvinnorna utgör 27 procent av det totala antalet
hemlösa.
De hemlösa kvinnorna är generellt sett yngre än de hemlösa männen.
Andelen hemlösa personer som har mer långsiktiga boendeinsatser såsom stöd- och
omvårdnadsboende, hotellhemsboende utan förstahandskontrakt eller träningslägenhet utgör
50 procent i årets kartläggning jämfört med 54 procent 2010.
Antalet akut hemlösa (akutboende/härbärge samt uteliggare) är 480 personer, jämfört med
386 personer i 2010 års kartläggning.
237 personer övernattade i andra tillfälliga boendealternativ såsom camping, hotell och
vandrarhem. Motsvarande siffra för 2010 var 134 personer.
Antalet hemlösa unga vuxna 20-25 år är 256 personer, jämfört med 314 personer 2010.
Antalet hemlösa 65 år och äldre är 151 personer jämfört med 133 personer 2010.
68 procent av de hemlösa är aktuella vid stadsdelsförvaltningarna och 23 procent vid
socialförvaltningens enhet för hemlösa. 9 procent saknar kontakt med socialtjänsten.
Mer än hälften, 58 procent, bedöms ha missbruksproblem.
30 procent av de hemlösa har en etablerad kontakt med psykiatrin. Ytterligare 22 procent
anses ha sådana psykiska problem att de är i behov av behandling eller omvårdnad.
(Stockholms stad 2012a).
Stockholms stads definition skiljer sig något från den definition som Socialstyrelsen använder.
Enligt Socialstyrelsens kartläggning fanns 4100 hemlösa i Stockholms stad år 2011. Av dessa var
andelen män 67 procent och andelen kvinnor 33 procent, 30 procent föräldrar till barn 18 år och
yngre. Utrikes födda utgjorde 40 procent, 45 procent försörjde sig genom ekonomiskt bistånd.
Vidare har 46 procent uppgetts att ha missbruksproblem, 45 procent psykisk ohälsa och 23
procent fysiskt ohälsa. (Socialstyrelsen 2011, Tabell 17, sid 53)
Vid en jämförelse mellan vilka boendeformer som inrapporterats i Socialstyrelsens kartläggning i
de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö uppvisas vissa likheter och vissa skillnader.
Cirka 20 procent av de hemlösa personerna i Stockholm befann sig i akut hemlöshet. Det var
samma andel som i Göteborg. Ungefär 25 procent vistades på institution eller bodde i
kategoriboende. Det var en större andel än i de övriga storstäderna. Av storstäderna hade
Stockholm den lägsta andelen hemlösa personerna i långsiktiga boendelösningar,
cirka 30 procent. Vidare bodde cirka 20 procent i eget ordnat kortsiktigt boende. Det var något
högre andel än i Göteborg, men betydligt lägre än i Malmö. (Socialstyrelsen 2011).
Förändring över tid
Socialförvaltningen har av Sweco beställt en jämförelse mellan 2008, 2010 och 2012 års räkningar
där huvudfrågan var hur många av de som var inrapporterade som hemlösa år 2008 också var det
år 2010 respektive 2012. Rapporten från Sweco visar att 458 personer var aktuella vid dessa tre
kartläggningstillfällen. Det utgör 16 procent av den totala hemlösheten för 2012. Stockholms
stads kartläggning visar att medelåldern bland de långvarigt hemlösa är relativt hög och tendensen
är att den ökar. Flertalet anges att ha en mer stadigvarande boendesituation. De bor i
träningslägenhet alternativt stödboende/hotellhem utan kontrakt. En fjärdedel har tillfälliga
boendesituationer, vilket innebär att de bor tillfälligt hos någon kompis eller har ett kortare
35
andrahandskontrakt, camping, vandrarhem. härbärge, sover ute, eller att deras boendesituation är
okänd. (Stockholms stad 2012a).
Hemlöshetskartläggningen år 2008 omfattade 3 081 personer. Av dessa återfanns 951 eller, om
man så vill, 31 procent i år 2010 års räkning. Vid räkningen år 2012 fanns 679 personer, 22
procent kvar, eller om man så vill fanns 2 402 personer, motsvarande 78 procent, inte kvar.
Tabell 2. Kvarvarande personer i hemlöshetskartläggningar
År
Antal personer
/kvarvarande
Procent
kvarvarande
Procent inte
kvar
2008
3 081
2010
951
31
69
2012
679
22
78
(Källa: Sweco).
Då antalet hemlösa under perioden 2008-2012 varit ganska konstant och minskat från 3 081 till
2 866 personer innebär resultatet av tabellen att det är en förhållandevis stor omsättning av
hemlösa personer. Samtidigt är det värt att understryka att en femtedel av de som var hemlösa år
2008 även är det fyra år senare. Hur de 78 procent som inte återfinns år 2012 nu har sitt boende
ordnat har inte varit möjligt att undersöka inom ramen denna utredning.
Beläggning på härbärgen
Sedan början av 2000-talet har antalet personer som inrapporterats som hemlösa sjunkit något,
vilket beskrivits ovan. Däremot har de som inrapporterats som akut hemlösa ökat under de
senaste åren. Ett sätt att studera detta är att jämföra beläggningen på Stockholms härbärgen.
Vid årsskiftet 2011-2012 fanns 171 platser varav 129 för män, 34 för kvinnor och 8 för par.
Utöver dessa fanns totalt 36 extraplatser, varav 33 för män och 3 för kvinnor. Totalt fanns 61 253
(ordinarie) platser tillhanda. Den genomsnittliga beläggningen har fluktuerat mellan åren men
statistiken sedan mitten av 2000-talet visar en genomgående hög beläggning. Beläggningen sjönk
något mellan 2010 och 2011 men sedan har den ökat igen under 2012.
Tabell 3. Beläggning på härbärgen 2004-2012
2004
93 %
2009
102 %
2005
92 %
2010
101 %
2006
90 %
2011
92 %
2007
96 %
2012
106 %
2008
105 %
(Källa: Stockholms stad 2012b, s 3, uppgift för 2012 från Hemlöshetsmottagningen).
36
Kartläggning av familjer med osäkra boendeförhållanden
Den kartläggning som genomfördes år 2012 visade att socialtjänsten hade haft kontakt med 212
familjer med totalt 403 barn. Till dessa lades ytterligare 100 familjer som rapportförfattarna
menar borde ha ingått i kartläggningen. Detta innebar att minst 312 familjer saknade en
stadigvarande bostad. I kartläggningen utgjorde ensamstående kvinnor med barn den största
andelen – 73 procent, vilket är en ökning sedan den förra kartläggningen gjordes 2010 då
ensamstående kvinnor utgjorde 60 procent. Ensamstående män med barn utgjorde 2012; 7
procent och par med barn 20 procent. (Stockholms stad 2012-10-31).
Antalet barnfamiljer med osäkra boendeförhållanden har ökat under se senare åren. Majoriteten
av familjerna har en utomeuropeisk bakgrund. Denna andel har också ökat. Den vanligaste
orsaken till familjens boendesituation är att ett tillfälligt boende har upphört, till exempel
inneboende eller andrahandsboende. Andra vanliga orsaker är separationer och familjevåld.
Mindre än 10 procent står utan bostad på grund av en avhysning, varav 26 procent var avhysning
från försöks- eller träningslägenhet. Av de familjer som blev avhysta hade 37 procent svenskt
ursprung medan 21 procent hade sitt ursprung utom EU. (Stockholms stad 2012-10-31). Den
största förändringen mellan 2008 och 2010 var att andelen familjer där ett tidigare tillfälligt
boende har upphört hade ökat kraftigt. (Stockholms stad 2011-01-04). En anmärkningsvärd
skillnad mellan kartläggningarna 2010 och 2012 är att andelen som är bostadslösa på grund av
familjevåld/kvinnofrid ökat med närmare 7 procentenheter. (Stockholms stad 2012-10-31). Detta
indikerar att kvinnor (vilket det framför allt rör sig om) som saknar ett stadigvarande boende på
grund av att man lämnat en våldsam relation är en viktig grupp att uppmärksamma i
strategiarbetet.
Utvecklingen av försörjningsstöd
I Socialstyrelsens kartläggning av hemlöshet framkommer att en hög andel av de som
inrapporterats som hemlösa har ekonomiskt bistånd som inkomstkälla (Socialstyrelsen 2012). Det
är därför relevant att titta på hur utvecklingen i Stockholm sett ut när det gäller ekonomiskt
bistånd som beviljats till boende. Figuren nedan visar utvecklingen när det gäller personer som
beviljats ekonomiskt bistånd till boende på hotell, härbärgen eller vandrarhem. Som figuren visar
skedde en viss nedgång mellan 2004 och 2006, sedan sker inte så stora förändringar förrän efter
2009 då en kontinuerlig ökning börjar ske från detta år och framåt.
37
Figur 8. Antal personer som beviljats ekonomiskt bistånd till boende på hotell, härbärge eller vandrarhem.
(Källa: Paraplyet).
Vräkningar
Under 2009 genomfördes 235 vräkningar i Stockholm varav 57 kvinnor (24 procent) och 178
män (76 procent). Cirka 40 procent utgörs av män mellan 40-60 år. Drygt 50 procent
genomfördes inom de kommunala bostadsbolagen Familjebostäder AB, Stockholmshem AB och
Svenska Bostäder AB. (Socialtjänst- och arbetsmarknadsförvaltningen december 2010).
Vräkningar av familjer med barn minskade för att sedan ha ökat något igen under 2012. I
Stockholms stad berördes 49 barn av vräkningar under 2008 (71 i registrerade ansökningar) och
23 barn under 2009 (40 i registrerade ansökningar). Under 2010 fanns 51 barn i registrerade
ansökningar för avhysningar samt 23 barn berörda av verkställda avhysningar. För år 2011 är det
92 barn i registrerade ansökningar och 24 barn berörda av verkställda avhysningar. År 2012 är det
73 barn registrerade i ansökningar och 38 barn berörda av verkställda avhysningar.
(Kronofogdens officiella statistik).
38
Figur 9. Antal inkomna avhysningsmål, Antal verkställda avhysningsmål, Stockholms län.
(Källa: Kronofogden).
Vräkningar minskar enligt statistiken, vilket framstår som mycket positivt. Det är dock relevant
att ställa frågan vad det beror på. Det finns ännu inga studier som kan ge förklaringar, men det
går att hypotetiskt tänka sig flera förklaringar, vissa med mer positiva och andra med mer
negativa förtecken. En positiv förklaring kan vara att det aktiva arbetet med att utarbeta riktlinjer
och metoder för att arbeta vräkningsförebyggande och den fokus som vräkningsförebyggande
arbete haft under de senaste åren, har gett goda resultat. En mer negativ förklaring är att i och
med de högre kraven som hyresvärdar ställer när det gäller till exempel inkomst så är det färre
med en svag ekonomisk situation som får förstahandskontrakt. De blir istället hänvisade till
socialtjänstens boendealternativ eller bor i olika andrahandslösningar, vilket också innebär att om
man mister sin bostad så finns man inte med i vräkningsstatistiken.
Personer/familjer som måste lämna ett andra- och tredjehandskontrakt eller som inte längre kan
bo kvar som inneboende hos släktingar och vänner syns inte i vräkningsstatistiken. Enligt
kartläggningen av familjer med osäkra boendeförhållanden, som presenteras ovan, är detta dock
en långt mer vanlig anledning till att familjer står utan en egen bostad, än att man blivit avhyst
från ett förstahandskontrakt.
Socialtjänstens kontakter med vuxna med missbruksproblem
I en kartläggning av socialtjänstens kontakter under oktober 2012 med vuxna (20 år och äldre)
med missbruksproblem anges 2 668 personer som aktuella vid stadsdelsförvaltningarna och
Enheten för hemlösa. I rapporten konstateras att antalet aktuella personer har minskat successivt
under hela 2000-talet. Männen utgör tre fjärdedelar och kvinnor en fjärdedel av dessa personer.
Andel kvinnor är högst i den yngsta åldersgruppen 20-24 år. Medelåldern för hela gruppen är
relativt hög och Enheten för hemlösa har högst andel i den äldsta åldersgruppen över 65 år.
Alkoholmissbruket dominerar men det är även vanligt med blandmissbruk. I rapporten anges att
39
det finns en grupp personer som tidigare haft, men inte längre har, pågående missbruk som är
aktuella för insatser inom socialtjänstens vuxen-/missbruksvård. Det anges som troligt att det
inom denna grupp finns större antal personer som genomgår läkemedelsassisterad behandling i
form av metadon eller subuxone och som är i behov av psykosociala insatser från socialtjänsten.
Flertalet anges att utöver missbruksproblem ha problem med boende, försörjning och psykisk
hälsa. Majoritet kan antas stå långt från arbetsmarknaden. När det gäller bostadssituationen så
anges att en fjärdedel har en bostad med ett förstahandskontrakt eller motsvarande (bostadsrätt,
villa eller radhus). Cirka 20 procent bor i tränings- och försökslägenheter (8 respektive 11
procent). Andelen av de personer som ingår i kartläggningen och som anges vara i en situation av
akut hemlöshet (uteliggare, bor på härbärge, husvagn/camping eller tillfälligt inneboende) är 11
procent, vilket är en viss ökning från 2010 då motsvarande andel var 9 procent. Personer som
bor i stöd- och omvårdnadsboende har ökat något från 12 procent 2010 till 16 procent 2012. I
rapporten konstateras att det finns ett fortsatt behov av samarbete mellan socialtjänsten, olika
verksamheter inom hälso- och sjukvården samt med kriminalvården. (Stockholms stad 2013-0110).
40
7. Stockholms bostadsmarknad och fördelning av bostäder
Tillgång till bostäder och bostadsmarknadens fördelningsmekanismer är avgörande faktorer på
den strukturella nivån. I detta kapitel beskriver vi Stockholms bostadsmarknad och förändrade
betingelser under 2000-talet.
Stockholm är ett av de mest växande urbana områdena i Europa och Stockholms stads
befolkning växer stadigt, för närvarande växer invånarantalet i Stockholms län med 30 000 40 000 personer per år. Stockholms stad växer med drygt 17 000 nya invånare per år. Detta ställer
naturligtvis stora krav på bostadsmarknaden. Byggandet av nya bostäder har inte hållit takt med
befolkningstillväxten, som enligt befolkningsprognoser ytterligare kommer öka framöver. Detta
har lett till brist på bostäder i hela Stockholms län och enligt prognoserna kan
befolkningstillväxten innebära ett det behövs ett tillskott på uppemot 20 000 nya bostäder per år.
(Länsstyrelsen 2012). Under 2011 påbörjades byggandet av drygt 8 000 lägenheter, vilket är 500
färre jämfört med 2010 men i nivå med de senaste årens byggande. Det tillkommer därutöver
cirka 2 000 bostäder per år genom ombyggnationer och att fritidshus görs till permanentbostäder.
Av bostadsbyggandet i länet sker ungefär hälften i Stockholms stad. (www.scb.se, Länsstyrelsen
2012). Länsstyrelsen uppskattar – på basis av prognoser från TMR, Tillväxt, miljö &
regionplanering – att bostadstillskottet behöver fördubblas för att svara upp mot
befolkningsökningen. (Länsstyrelsen 2012).
Under hösten 2012, när denna utredning genomfördes, var bostadsbristen i Stockholm en aktuell
politisk fråga som debatterats i olika sammanhang. Under vintern 2012/2013 var det massmediala
intresset stort och det har rapporterats om avarter i andra- och tredjehandsmarknaden som
uppstår i kölvattnet av den akuta bostadsbristen. (T ex Metro 28/1 2013, SvD 25/1 2013). Det
har också startats protester på ”gräsrotsnivå” genom organisationer/nätverk som bland annat
”Rätt att bo” (rattattbo.se) och ”Linje 19” som driver frågor som handlar om att plädera för fler
hyresrätter och att protestera mot ombildningar och utförsäljningar. En fråga som också
diskuterats är upprustningar av befintliga bestånd som ofta leder till kraftiga hyreshöjningar.
Bostadsbrist i Stockholm är emellertid ingen ny företeelse. Staden har genom seklerna växt och
trångboddheten finns väldokumenterad i både litteratur och historiskt material. Stockholms
stadsmuseum har bland annat en visningsvåning där besökare kan se hur situationen såg ut vid
förra sekelskiftet. Även efter andra världskriget var bostadsbristen stor. På dåvarande
stadsplanekontorets initiativ gick man till och med ut med affischer, där man varnade för en
inflyttning till Stockholm, eftersom det saknades bostäder. "Sök Er ej till Stockholm - 21.000
söker förgäves bostad" stod på affischen som 1946 hängdes ut på landets järnvägsstationer.
Under 1960-talet växte bostadsköerna. Att bristen på bostäder var en fråga som berörde hela det
dåtida Sverige kan exemplifieras genom den ABC bok som Hylands hörna gav ut år 1966. Den
första bokstaven i alfabetet, A, illustrerades genom rimmet ” Astronauten råder sonen stå i
bostadskö på månen”.
Bostadsbristen uppmärksammades i kommunalvalet i Sverige 1966. Statsminister Tage Erlander
fick frågan vad han skulle ge för råd till ett ungt par som ville ha bostad i Stockholm. Han svarade
att de skulle ställa sig "i bostadskön". Debatten blev ett misslyckande för Erlander. Efter valet
som blev en motgång för statsministern påskyndades det redan inledda ”miljonprogrammet”.
Det så kallade miljonprogrammet som pågick från mitten av 1960-talet till mitten av 1970-talet
avhjälpte under något decennium bostadsbristen i Stockholm stad. Idag är situationen en annan
41
med ett ökat glapp mellan befolkning och bostadsbyggande, vilket är den yttersta anledningen till
dagens omfattande bostadsbrist (Länsstyrelsen 2012). Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät
2012 anger 21 av 26 kommuner i Storstockholm brist på bostadsmarknaden. Kommunerna anger
att man har en brist på bostäder för ungdomar, flyktingar och stora barnfamiljer (Boverket
2012a).
Figur 10. Inflyttningsnetto i Stockholms län 1991-2011.
(Källa: SCB och Länsstyrelsen).
Stockholms läns landsting har gjort – på uppdrag av regeringen – en regional bedömning av
behovet av bostäder fram till 2030, baserat på prognoser för befolkningstillväxten. I arbetet har
man också diskuterat vad som skulle kunna vara ett uppdämt behov av bostäder, baserat på
situationen i länet med en snabb befolkningstillväxt och flera år av lågt bostadsbyggande.
Stockholms läns landsting presenterar två prognoser – en Låg och en Hög. (Stockholms läns
landsting 2012).
42
Figur 11. Färdigställda bostäder i relation till behov
(Källa: SCB och Länsstyrelsen).
Förändringar av upplåtelseformer
Stora förändringar har skett när det gäller fördelningen av upplåtelseformer på Stockholms
bostadsmarknad. Omvandlingen från hyresrätter till bostadsrätter har varit störst i Stockholms
stad och flest omvandlingar skedde åren 2008-2010, år 2011 hade omvandlingstakten avstannat
något (Boverket 2012a). År 2000 utgjorde ägda bostäder 10,9 procent av beståndet, 30,6 procent
av bostadsrätter och 58,5 av hyresrätter. År 2010 har fördelningen mellan hyresrätter och
bostadsrätter förändrats avsevärt. 2010 utgjorde 10,4 procent ägda bostäder, 47,7 procent
bostadsrätter och 42 procent hyresrätter (statistik.stockholm.se). Mellan 2000 och 2010 har
76 000 hyresrätter ombildats till bostadsrätter, vilket motsvarar 70 procent av ombildningarna
som skett i länet. (Länsstyrelsen 2012, s 48).
Antalet omvandlingar i Stockholms stad, från hyresrätt till bostadsrätt, har varierat över den
senaste 20-årsperioden från som lägst 231 lägenheter år 1991 till som högst 12 744 år 2001. År
2011 genomfördes 2 923 ombildningar i Stockholms stad. Totalt har det, från år 1991 till år 2011,
ombildats 95 361 lägenheter.
43
Figur 12. Nettoförändring av ombildade lägenheter i flerbostadshus 1991 – 2011.
(Källa: SCB).
Under nästan samma period, år 1990 till år 2011, har antalet hyresrätter minskat i Stockholms
stad. Det gäller såväl allmännyttiga företag som övriga ägare. De allmännyttiga har minskat från
117 914 lägenheter år 1990 till 79 401 lägenheter 2011, vilket innebär en minskning med 38 513
lägenheter. Övriga ägare har under motsvarande period minskat från 142 241 lägenheter till
117 219 lägenheter. I detta fall en minskning med 25 022 lägenheter. Sammantaget ger det en
minskning av antalet hyresrätter med 63 535 stycken i Stockholms stad.
Samtidigt påpekas att hyresrätten i jämförelse med många andra länder har en relativt stark
ställning i Sverige och det utgör det vanligaste sättet att etablera sig på bostadsmarknaden. Vid
flytt till annan ort eller som nyligen invandrad till Sverige från annat land är hyresmarknaden en
viktig möjlighet att få bostad. För individer och hushåll med en begränsad ekonomi och sociala
kontakter är en hyreslägenhet ofta det enda alternativet (Boverket 2010, se även
Fastighetsägareföreningen). En minskad hyresmarknad innebär därför ett hinder för ekonomiskt
svaga hushåll att få tillgång till en adekvat bostad till en rimlig kostnad.
Segregation och segmentation i Stockholm
I uppdraget ingår att belysa situationen för familjer med en osäker boendesituation. Som framgått
av bland annat Stockholms stads egen kartläggning utgör majoriteten familjer med
utomeuropeisk bakgrund. Det är därför relevant att presentera en diskussion om fördelningen på
Stockholms bostadsmarknad när det gäller olika grupper i befolkningen.
Svenska städer kännetecknas både av en tydligt rumslig segregation där etniska och
socioekonomiska skillnader samvarierar, i kombination med en tydlig segmentation vilket innebär
44
en ojämn fördelning av olika kategorier människor över de olika segmenten på
bostadsmarknaden.(Bråmå 2007, s 5). Bostadsmarknaden i Stockholm kan beskrivas som både
segregerad och segmenterad. Vid en jämförelse som hyresgästföreningen genomfört
(Bergenstråhle 2006) framkommer tydliga socioekonomiska skillnader mellan boende i olika
upplåtelseformer. Andelen låginkomsttagare är till exempel störst i hyresrätt och lägst i egna hem.
Utlandsfödda är överrepresenterade i hyresrätter och i synnerhet bland dem som inte lyckats få
ett fotfäste på arbetsmarknaden. Andelen sysselsatta är lägst och andelen arbetslösa är högst
bland dem i hyresrätt. Det finns också ett samband mellan segmentation och segregation
eftersom många bostadsområden domineras av en upplåtelseform. (Se även Molina 2005).
I Stockholm finns en tydligt såväl etnisk segregation som segmentation, dels mellan olika
stadsdelar men även mellan bostadsområden inom vissa stadsdelar som både består av
välbeställda villaområden och ”miljonprogramsområden”. (Bråmå, m fl 2006). Bråmå konstaterar
att boendesegregation både kan vara resultatet av diskriminering på bostadsmarknaden men även
handla om självvald etnisk klustring. Självvald klustring som förklaring har dominerat inom
segregationsforskningen men har alltmer kommit att ifrågasättas till förmån för förklaringar som
betonar diskrimineringens roll för att skapa och vidmakthålla segregationsmönster. Etnisk
klustering kan förklara varför invandrade personer i ett inledande skede koncentreras till vissa
bostadsområden, men håller inte som förklaring till varför många blir kvar i sådana ”svenskglesa”
bostadsområden efter lång tid. Svenska städer har inte heller karaktären av etniska enklaver som
domineras av en etnisk grupp, vilket ofta förknippas med etnisk klustring. De ”invandrartäta”
bostadsområdena i svenska städer kännetecknas istället av att det är mångkulturella miljöer men
med frånvaro av etniska svenskar. (Bråmå 2007, s 5f.)
Diskriminering kan också vara ett hinder för etablering på bostadsmarknaden. Studier har visat
att det förekommer diskriminering på bostadsmarknaden, samtidigt är det ofta svårt att leda i
bevis. I lagstiftningssammanhangen skiljs mellan direkt diskriminering som betyder att en enskild
person behandlas på ett missgynnande sätt i förhållande till en annan person i en jämförbar
situation, om särbehandlingen har ett samband med etnisk eller religiös tillhörighet (eller annan
diskrimineringsgrund). Samt, indirekt diskriminering som avser särbehandling där en enskild person
missgynnas genom tillämpningen av bestämmelser, kriterier eller förfaringssätt som framstår som
neutrala men som i praktiken särskilt missgynnar personer med en viss etnisk tillhörighet. Sedan
2003 förbjuder svensk lagstiftning, såväl direkt som indirekt diskriminering. (Bråmå 2007, s 3f.).
Svenska studier antyder dock att det både förekommer direkt och indirekt diskriminering när det
gäller att få tillgång till bostäder. Den direkta diskrimineringen innebär att personer nekas hyra på
grund av sin etniska tillhörighet. Den indirekta diskrimineringen är det främst regler som har att
göra med ekonomi som kan utgöra hinder för invandrade personer, framför allt inom
bostadsrätts- och ägandesegmenten men även i viss mån inom hyressättssegmentet. Grupper som
drabbas hårdast av diskriminering är till exempel romer och personer från Mellanöstern och
Afrika. (Bråmå 2007, s 17f, se vidare Molina 2005).
Hyresmarknaden i Stockholm
De tre kommunala bostadsbolagen i Stockholm är Stockholmshem, Familjebostäder och Svenska
Bostäder. Vid sidan av dessa finns en rad privata hyresvärdar som både består av bostadsbolag
med stora bostadsbestånd såsom Wallenstam och Einar Matsson samt mindre privatvärdar som
äger en eller ett par fastigheter.
45
De kommunala bostadsbolagen har relativt olika bestånd. Svenska Bostäder har till exempel ett
stort bestånd inom det så kallade miljonprogrammet, de har till exempel många fastigheter på
Järvafältet. Stockholmshem har huvuddelen av sitt fastighetsbestånd i närförorter, bostäder
byggda på 30-, 40 och 50-talet. Detta innebär att man har många små lägenheter och därför
många ensamhushåll bland sina hyresgäster.
Figur 13. Antal hyresrätter i flerbostadshus efter ägare 1990 och 2011 i Stockholms kommun.
(Källa: SCB).
Fördelningen av hyresrätter mellan de kommunala bostadsbolagen och privata hyresvärdar har
förändrats sedan 1990-talet. De kommunala bostadsbolagen har minskat sin andel till förmån för
de privata hyresvärdarna. På den privata hyresmarknaden har det kommit in nya aktörer som till
exempel Ikano Bostad och Willhem.
Vad denna omvandling har för betydelse för ekonomiskt svaga hushåll kan vi enbart spekulera i.
Ett faktum är dock att det finns färre lägenheter inom de kommunala bostadsbolagen som, vilket
vi tar upp vidare nedan, har lägre krav när det gäller inkomstnivåer än många privata värdar.
Hyresvärdars krav
De krav som hyresvärdar ställer på en presumtiv ny hyresgäst är både lika och olika. Det finns
inga allmänna bestämmelser om vilka krav som är rimliga att ställa på en bostadssökande för att
den ska kunna komma ifråga för ett förstahandkontrakt, hyresvärdarna är i den bemärkelsen
relativt fria att sätta egna krav och kriterier för uthyrning. Däremot visar studier att praxis ser
relativt lika ut i hela landet. (Boverket 2010)
46
Enligt Boverket är det vanligaste och mest grundläggande kravet för att få en bostad är en
stadigvarande inkomst och ett arbete. Andra krav är att man inte har betalningsanmärkningar. En viktig
aspekt som Boverket lyfter fram är kunskaper om hur man ska gå till väga när man söker bostad
(Boverket 2005, s 29).
I en undersökning i tre kommuner som Boverket publicerade 2009 framkommer att de likartade
kraven är att bostadsföretagen tar kreditupplysningar. Betalningsförmåga är ett avgörande kriterium
för att teckna ett hyreskontrakt. Vidare säger samtliga bostadsföretag i undersökningen nej till
hyresskulder. När det gäller betalningsanmärkningar så görs enskilda prövningar och allvarligast ser
man på betalningsanmärkningar som är relaterade till boendet. Bostadsföretagen i
undersökningen ställde inte krav på fast anställning. Vidare finns krav på inkomst i proportion till hyran.
De undersökta bostadsbolagen har inte uppgivit några fastställda nivåer eller inkomstgränser. Ett
bostadsbolag uppger att hyran inte skall uppgå till mycket mer än en tredjedel av inkomsten.
Majoriteten accepterar försörjningsstöd. Av sju bostadsföretag uppgav fyra att de accepterar
försörjningsstöd som inkomst. Övriga anger att man accepterar försörjningsstöd undantagsvis
eller under vissa förutsättningar. Hyresvärdarna ser allvarligt på störningar vilket innebär att någon
som tidigare misskött sitt boende ofta har stora problem att återetablera sig på
bostadsmarknaden. Hyresvärdar hänvisar till att störningar får återverkningar på övriga
hyresgäster vilket i värsta fall kan leda till andra hyresgäster väljer att flytta. (Boverket 2009b, s 8f)
Vid en genomgång hösten 2012 av de kriterier som en ny hyresgäst skall uppfylla och som
presenteras på olika bostadsbolags hemsidor framkommer att de kommunala bostadsbolagen i
Stockholm kräver att inkomsten skall vara minst tre gånger så hög som årshyran. Som inkomst
räknas även försörjningsstöd och barnbidrag. När det gäller kreditvärdighet görs en individuell
prövning om den sökande har betalningsanmärkningar eller skulder. De privata värdarna i
Stockholm som anger sina kriterier på sina respektive hemsidor har generellt en högre
inkomstgräns för att bli accepterad, fyra gånger årshyran. Dessa värdar godtar inte
försörjningsstöd och flertalet godtar inte heller andra inkomster från transföreringssystemet så
som exempelvis a-kassa. Vad gäller kreditvärdighet godtas inga betalningsanmärkningar eller
skulder. Det är även vanligare att de privata värdarna anger max antal boende i lägenheten.
De allmännyttiga bostadsföretagen i kranskommunerna till Stockholm har, med Täljebostäder
som undantag, när det gäller försörjningsstöd i allmänhet samma inställning som de privata
värdarna, det vill säga att det inte godtas.
Bostadsförmedlingen och kötider
Boverket konstaterar att för de hushåll som har sämst ekonomiska och sociala förutsättningar är
oftast hyresrätten det enda alternativet och att det därför är angeläget att hyresmarknaden
fungerar på ett någorlunda rättvist sätt. (Boverket 2010). Stockholm är en av få kommuner i
landet som har en kommunal bostadskö. Kötiden är emellertid lång innan man kan bli erbjuden
en bostad och den har också förlängts under de senaste åren.
De bostadsbolag som ägs av Stockholms Stadshus AB har förmedlingsplikt. När det gäller de
privata fastighetsägarna har Bostadsförmedlingen ett avtal med Fastighetsägareföreningen som
rekommenderar dem att lämna minst 50 procent av lediga lägenheter för förmedling av
Stockholms stads Bostadsförmedling.
47
Figur 14. Antal förmedlade bostäder 2007-2012 (nov).
(Källa: Bostadsförmedlingen).
Under hösten 2012 finns 390 000 personer registrerade i Stockholms stads Bostadsförmedlings
kö. Bostadsförmedlingen uppskattar att mellan 30 000 – 70 000 per år är aktivt sökande (samtal,
repr. för Bostadsförmedlingen). En förändring som skett under de senare åren är att kötiderna
för att bli erbjuden en bostad har ökat markant. Figuren nedan visar hur kötiderna förändras
mellan från 2004 till och med 2012. Till exempel framgår att år 2006 och år 2007 räckte det för
cirka 50 procent av dem som blev anvisade en lägenhet att ha stått i kön i högst fyra år. Under
åren 2011 och 2012 har dessa andelar sjunkit och den största andelen förmedlas till personer som
stått i bostadskö i mer är sex år.
48
Figur 15. Antal år i bostadskö för att få en lägenhet, andelar 2004-2012.
(Källa: Bostadsförmedlingen).
Om man tittar närmare på vad det är för typer av bostäder som förmedlats under 2012 till
personer med kortare kötider så kan man konstatera att andelen ”vanliga” lägenheter är låg och
att det som förmedlas är framför allt nyproducerade lägenheter eller lägenheter avsedda för
särskilda grupper såsom ungdomar och studenter. Det som också är värt att konstatera för denna
utredning är att de lägenheter som produceras i nyproduktion inte så sällan har så höga
hyresnivåer att det överstiger högsta möjliga nivå för försörjningsstöd så att personer/familjer
med försörjningsstöd inte kan få tillgång till dessa även om det handlar om hyresvärdar som
godtar försörjningsstöd som inkomst.
Enligt Stockholms stads riktlinjer för ekonomiskt bistånd bedöms skälig boendekostnad vara vad
en låginkomsttagare på orten har möjlighet att kosta på sig. I Stockholm ska Försäkringskassans
belopp för genomsnittshyra vara vägledande men får inte ses som ett tak. Möjlighet till
individuella bedömningar ska finnas. Den högsta godtagbara hyresnivån enligt
Försäkringskassans norm får dock inte överskridas annat än om synnerliga skäl bedöms föreligga.
Utifrån denna princip kunde nästan samtliga lägenheter om ett rum och kök som förmedlades
från Bostadsförmedlingen under november månad 2012 godtas.
För en familj med ett barn skulle nästan två tredjedelar av de förmedlade trerumslägenheterna
överstiga genomsnittskostnaden. Likaså för en familj med tre barn, så skulle nästan två tredjedelar
av de förmedlade fyrarumslägenheterna överstiga genomsnittskostnaden. Tillämpas
Försäkringskassans högsta godtagbara kostnad i detta fall är det 25 procent av hyrorna för
trebarnsfamiljerna som inte godtas.
49
Sammantaget innebär förlängda kötider och en större andel lägenheter med höga inkomstkrav att
trösklarna till bostadsmarknaden höjts vilket gör det svårare och tar längre tid att etablera sig på
den ordinarie bostadsmarknaden.
Figur 16. Andel förmedlade kategorier 2012 till och med 15 november, 0-2 år i kö.
(Källa: Bostadsförmedlingen).
Ett problem för personer som inte har en stadigvarande adress är att man ”ramlar ur”
Bostadsförmedlingens kö. Bostadsförmedlingen skickar ut en faktura varje år som fungerar som
en påminnelse om förlängning av kötiden. Trots detta nås inte alla av detta brev, eller av olika
anledningar inte betalar, vilket gör att man går miste om kötid.
Förbigångna samt ej godkända köande
Innan en lägenhet anvisas gör Bostadsförmedlingen en självständig bedömning utifrån ett antal
olika kriterier. Dessa kriterier omfattar bland annat hyresvärdarnas inkomstkrav,
betalningsanmärkningar, oreglerade skulder samt avsaknad av godtagbara referenser från tidigare
boende. Under andra kvartalet 2012 handlade det om totalt 644 personer som köat tillräckligt
länge men som inte uppfyllde de uppställda kraven. Omräknat på helår ger det ett tal på 2 756
personer.
50
Figur 17. Förbigångna och ej godkända hushåll, nr 1 i kön, 2012 (uppräknat från 2: kv)
(Källa: Bostadsförmedlingen.)
Utöver ovan nämnda förbigångna har även ett större antal personer förbigåtts av skäl såsom att
man inte uppfyllt särskilda krav om folkbokföring, att man sökt studentlägenhet utan att vara
inskriven vid högskola samt att man inte deltagit vid lägenhetsvisning trots att det utannonserats
som krav.
Totalt 233 personer blev inte godkända av värden på grund av att man inte uppfyllde
inkomstkrav eller på grund av betalningsanmärkningar, avsaknad av avbetalningsplaner eller
dåliga referenser från tidigare boende. Omräknat till helår ger det ett tal på 933 personer. I denna
summa ingår inte de personer som inte hört av sig till fastighetsägaren inom angiven tid. Inte
heller de hushåll som fått avslag på grund av särskilt ställda krav.
Av de nämnda personerna var det 345 som blev förbigångna på grund av
betalningsanmärkningar, oreglerade skulder eller saknade godtagbara boendereferenser från
tidigare boende. Fastighetsägarna avslog ytterligare 121 bostadssökande av samma skäl. Detta
innebär totalt 466 personer. Omräknat på helår innebär det 1 864 personer.
Hårdare praxis när det gäller förturer
Något som vidare framkommer i samtal som genomförts i samband med utredningen är att
praxis när det gäller förturer har hårdnat. Bostadsförmedlingen ger bifall till cirka 15 procent av
ansökningarna (Samtal med repr. för Bostadsförmedlingen). Förtur på grund av sociala skäl är i
det närmaste omöjligt att få, undantag är personer som är utsatta för våld eller hot om våld.
51
När det gäller beviljade förturer så är det mest vanligt att man får en bostad i ett kommunalt
bostadsbolag, cirka 5 av 30 som beviljar förtur flyttar in hos en privat hyresvärd. Det finns dock
bland de privata hyresvärdarna en vilja att visa sitt sociala engagemang. (Samtal med repr. för
Bostadsförmedlingen).
Tabell 4. Inkomna förtursansökningar and antal/andel beviljad.
År
Antal beviljade
Antal ansökningar ansökningar
Beviljade %
2010
2735
479
17,5
2011
2471
369
13,5
2012
2222
310
11,3
(Källa: Stockholms stads Bostadsförmedling AB)
Tabell 5. Antal/andel bifall och anledning till bifall på förturer.
Bifallskategorier förtur
2010 Procent
Ålderspensionär m fysiskt funktionshinder
2011 Procent
2012 Procent
176
36,7
121
32,8
93
30,0
Hot mot kvinnor
59
12,3
51
13,8
42
13,5
Övriga fysiska funktionshinder
53
11,1
50
13,6
49
15,8
Psykiska funktionshinder
28
5,8
41
11,1
26
8,4
Barn m fysiskt/psykiskt funktionshinder
37
7,7
38
10,3
40
12,9
Allvarlig sjukdom
32
6,7
35
9,5
36
11,6
8
1,7
15
4,1
8
2,6
26
5,4
12
3,3
16
5,2
Flyktingar m fysiskt/psykiskt funkt.hind
8
1,7
4
1,1
0,0
Ungdomar med social problematik
3
0,6
2
0,5
0,0
Elöverkänsliga
2
0,4
0,0
0,0
47
9,8
0,0
0,0
479
100,0
Övriga hot
Övriga sociala skäl
Övrigs skäl
Summa
369
100,0
310
(Källa: Stockholms stads Bostadsförmedling AB)
Som framgår av tabellerna ovan är andelen som får bifall på en förtursansökan låg och den har
sjunkit under de senaste åren. Den enskilt största gruppen som får bifall är ålderspensionärer med
fysiska funktionshinder. Till största delen handlar det om behov hos personer med fysiska och
psykiska funktionshinder som får bifall. En större grupp är också kvinnor som utsatts för hot,
den har dock sjunkit något. Bifall för sociala skäl är en liten och minskande grupp. Inom ramen
för denna utredning begränsas vi till att presentera dessa fakta, vi har inte haft möjligheter att
analysera några orsaker till dessa förändringar.
Andrahandsmarknaden
Det finns en omfattande andrahandsuthyrning i Stockholm, hur stor denna är finns inga exakta
uppgifter på. SCB har beräknat att cirka 2 procent av länets befolkning bodde i andra hand under
åren 2004-2010. (SCB: Hushållens ekonomi). Men detta är troligtvis en grovt underskattad siffra
52
100,0
då det samtidigt finns en omfattande olovlig uthyrning i andra hand. Länsstyrelsen konstaterar att
av de som flyttat till länet under de senaste tre åren hyr nästan var fjärde person sin bostad i
andra- eller tredjehand. Samtidigt uppger var fjärde som bor i andra hand att de alltid eller nästan
alltid bott i länet (Länsstyrelsen 2013, s 21).
Andrahandsuthyrning innebär att hyresgästen upplåter lägenheten i dess helhet i andra hand.
Uthyrningen sker till någon som får en självständig rätt att nyttja lägenheten. Man måste
ha hyresvärdens samtycke för att få hyra ut sin lägenhet i andra hand. Detta gäller också om man
lånar ut lägenheten utan att ta ut någon hyra. Den som upplåter sin hyreslägenhet utan lov
riskerar att förlora den. Den som ska upplåta bara en del av sin lägenhet, till exempel ett rum till
en inneboende, behöver inte fråga hyresvärden om lov. Detta gäller så länge den inneboende inte
ska använda lägenheten självständigt.
Går inte hyresvärden med på en andrahandsupplåtelse av lägenheten, kan hyresgästen söka
tillstånd hos hyresnämnden. Hyresnämnden kan lämna tillstånd till uthyrning i andra hand: Om
förstahandshyresgästen på grund av ålder, sjukdom, tillfälligt arbete eller studier på annan ort,
längre utlandsvistelse, särskilda familjeförhållanden - som när hyresgästen ska inleda ett
samboförhållande eller andra liknande situationer - har beaktansvärda skäl för att hyra ut eller på
annat sätt upplåta lägenheten i andra hand.
Av de som hyr i andra hand är unga vuxna överrepresenterade. Även personer med utländsk
bakgrund är tydligt överrepresenterade. Enligt Länsstyrelsen medborgarundersökning finns det
dock inga större skillnader mellan kvinnor och män. (Länsstyrelsen 2013). Enligt Länsstyrelsens
medborgarundersökning bor cirka 20 procent av 18-30-åringar i länet i andra hand eller
inneboende. (Länsstyrelsen 2012). Exempel från Svenska bostäder indikerar att många
ansökningar om att hyra ut i andra hand godkänns. Cirka 600 godkända andrahandsuthyrningar
finns i Svenska bostäders bestånd. En bedömning från Svenska bostäders sida är att man har
generösa regler och godkänner 95 procent av alla andrahandsansökningar. Under 2012 har
Svenska bostäder godkänt 320 ansökningar och man har vräkt 3 hyresgäster som hyrt ut
lägenheten olovligt. (Personlig information, Svenska bostäder). Vi vet dock inte hur situationen
ser ut i de övriga kommunala bostadsbolagen och om det är skillnader mellan privata och
kommunala hyresvärdar när det gäller att bevilja ansökningar om att få hyra ut sin lägenhet i
andra hand.
Sannolikt finns det många fler och okända andrahandsuthyrningar. Bostadsbolagen har dock
ingen kännedom om hur stor den olagliga andrahandsuthyrningen är. Något bostadsbolag
nämner att man genom att man observerar en markant höjd vattenförbrukning i vissa områden
kan anta att det bor fler personer i lägenheterna är vad som anges. Enligt Länsstyrelsen bedömer
flera bostadsbolag i Stockholm att den olovliga andrahandsuthyrningen vida överstigen den
lovliga uthyrningen. Svenska bostäder, Familjebostäder och Stockholmshem uppskattar att
omkring 10 procent av bostäderna hyrs ut olovligt. Bostadsbolaget Huge AB uppskattar den
olovliga uthyrning till runt 20 procent. (Länsstyrelsen 2013, s 15).
Många nyanlända flyktingar är hänvisade till att bo inneboende och i tillfälliga
andrahandskontrakt. Många är också trångbodda. (Länsstyrelsen 2012). Dessutom är många
andrahandsboenden dyra. I samtal med företrädare för stadsdelar har det framhållits att det också
finns en ”marknad” när det gäller andrahandsuthyrningen och att socialtjänsten är med och
upprätthåller detta system då man beviljar höga hyresnivåer.
I januari 2013 förändras reglerna för andrahandsuthyrning av bostadsrätter eller annat ägt boende
vilket innebär friare hyressättning höjt schablonavdrag och att möjligheter till att retroaktivt få
tillbaka överhyra tas bort. (Länsstyrelsen 2013). Syftet är att öka tillgången till
53
andrahandsbostäder, men det har också väckt farhågor om kraftiga hyreshöjningar, speciellt på
centrala bostäder.
Stiftelsen Hotellhem i Stockholm (SHIS)
SHIS grundades 1963 och beskrivs som Stockholms stads bostadssociala resurs. SHIS uppdrag är
att ”tillsammans med Stockholms nämnder med socialtjänstansvar dels tillhandahålla genomgångsbostäder för
personer som av sociala och/eller ekonomiska skäl är i behov av tillfällig bostad, dels erbjuda mer varaktig bostad
med visst boendestöd för personer med sociala problem samt bedriva därmed annan sammanhängande
verksamhet”. Från om med 1 januari 2009 har SHIS uppdraget att tillgodose behovet av särskilda
bostäder för familjer med minderåriga barn. SHIS tillhandahåller dels referens- och stödboende, dels
genomgångsbostäder.
SHIS arbetar inom sex så kallade verksamhetsgrenar som utgörs av:
• ungdomsbostäder
• genomgångsbostäder för vuxna
• genomgångsbostäder för familjer
• referensboende
• stödboende för vuxna
• stödboende för unga/unga vuxna
Referens- och stödboende förmedlas via remiss från stadsdelsförvaltningar. Dessa eller Enheten
för hemlösa innehar kontraktet. Referensboende innebär boende på prov för personer som inte
har boendereferenser. Det långsiktiga syftet är att det ska stärka möjligheter till en bostad på den
reguljära bostadsmarknaden.
Stödboende för vuxna är avsett för ensamstående personer över 18 år som har sociala och/eller
ekonomiska problem och är i behov av varaktigt stöd. Stöd ges på olika nivåer. Det finns även
stödboende för unga vuxna mellan 18 och 30 år med psykisk ohälsa, neuropsykiatriska diagnoser
och/eller som av andra skäl inte själv klarar av att få ordning och struktur på vardagen.
Genomgångsbostad innebär att man har kontrakt i fyra år men avstår från besittningsskydd.
Genomgångsbostäder finns för unga vuxna 18-25 år (555 lägenheter), för vuxna (869 lägenheter)
samt för familjer (190 lägenheter). Genomgångsbostäderna för unga vuxna förmedlas via
Bostadsförmedlingen. Genomgångsbostäder för barnfamiljer förmedlas via remiss från
stadsdelsförvaltningarna.8
Den som bor i en lägenhet som tillhandahålls av SHIS betalar månadshyra. SHIS får därutöver
28,5 miljoner kronor från socialnämnden för sociala merkostnader för genomgångslägenheterna.
SHIS expanderar sin verksamhet. En plan för utveckling av bostadsbeståndet finns för åren
2010-2013. Planen omfattar en nybyggnation på 567 lägenheter och en avveckling av 273
lägenheter vilket innebär ett tillskott om 293 lägenheter. Under 2012 har tre nya fastigheter tagits i
drift och diskussioner har förts med AB Stockholmshem om ytterligare fastigheter som skulle
kunna ge 600 lägenheter. Vid årsskiftet 2011/2012 hade SHIS tillgång till 2 190 lägenheter
fördelade på ett tjugotal fastigheter, varav 937 (42 procent) uppläts direkt eller indirekt till
socialtjänsten.
8
Personer som bor i SHIS genomgångsbostäder är inte inräknade i Stockholms stads kartläggningar av hemlösa.
54
SHIS har under senare år genomgått en genomgripande omorganisering. Från SHIS och
Stockholmshems sida har man sett ett behov av att ”blanda” personer med och utan sociala
problem. Man menar att det blir en alltför svårhanterad verksamhet om alla boende har en social
problematik. En annan åsikt som framfördes var att organisationen med en mer ”blandad”
sammansättning av hyresgäster underlättar för SHIS att få tillgång till fastigheter och mark för
nya bostäder.
I samtal inom ramen för utredningen lyfts önskemål fram om en ökad roll för SHIS. Flera har
påpekat en ökad brist på bostäder av mer akut karaktär, som inte är härbärgen. Det finns till
exempel ett behov av boende för personer som tillfälligt ramlar genom systemet, på grund av en
skilsmässa eller arbetslöshet.
55
8. Grupper i fokus för utredningen
De grupper som omfattas av utredningen befinner sig i skilda marginella positioner i förhållande
till bostadsmarknaden. Det gemensamma är att sakna tillgång till en egen bostad, men
situationerna ser olika ut. ”Grupperna” är också inbördes heterogena. Nedan görs
situationsbeskrivningar av de målgrupper som särskilt pekats ut i uppdraget. Beskrivningarna
bygger på tidigare studier samt information som förmedlats i de samtal med olika aktörer som
förts inom ramen för utredningen.
Långvarigt hemlösa med en komplex problematik
Denna målgrupp motsvarar det som Socialstyrelsen (2011) beskriver som situation 1 i sina
kartläggningar, det vill säga personer som är hänvisade till akutboende, härbärge, jourboende och
skyddat boende (exempelvis kvinnojourer). Eller, sover utomhus eller i offentliga utrymmen,
vilket kan vara trappuppgångar, cykelrum eller toaletter. Men långvarigt hemlösa med komplex
problematik kan även finnas inom de grupper som Socialstyrelsen definierar som situation 2, det
vill säga personer som finns inom kriminalvården, på behandlingsenheter, HVB-hem (hem för
vård eller boende) eller SiS-institution. Samt, situation 3, det vill säga personer bor i en
boendelösning som kommunen har ordnat (t.ex. försökslägenhet, träningslägenhet, socialt
kontrakt eller kommunalt kontrakt) på grund av att personen inte får tillgång till den ordinarie
bostadsmarknaden. Det handlar om boendelösningar med någon form av hyresavtal där boendet
är förenat med tillsyn eller särskilda villkor eller regler. I Stockholm framför allt försöks- och
träningslägenheter.
Denna benämning på en målgrupp är behäftat med vissa oklarheter – vad är till exempel
”långvarigt” när det gäller hemlöshet och vad innebär en ”komplex” problematik? I utredningen
har vi inte ambitionen att göra några definitioner eller avgränsningar utan detta får beteckna en
heterogen grupp av hemlösa personer som på grund av social, missbruks- och/eller psykisk
problematik samt ohälsa har kontakter med socialtjänsten, psykiatrivården, den somatiska vården
och/eller ideella organisationer.
Dessa personer utgör en liten andel av den totala populationen av hemlösa men består av
medborgare som lever i en stor utsatthet. Socialstyrelsens kartläggningar (2006, 2012) pekar på att
en hög andel av de personer som varit hemlösa under en lång tid uppges ha problem med
missbruk. Förekomsten av funktionshinder, somatiska problem och psykiska problem ökar med
tiden som hemlös. För denna grupp leder hemlöshet ofta till allvarliga sociala och medicinska
konsekvenser (Beijer 2009). Beijers (2009) avhandling visar att långvarigt hemlösa har en tydligt
högre risk än den totala befolkningen att vårdas på sjukhus för somatisk sjukdom och/eller
psykisk ohälsa och de som löpte störst risk för detta var yngre hemlösa kvinnor. Långvarigt
hemlösa personer har även en cirka tre gånger så hög dödlighet (3,1 för män och 2,5 för kvinnor)
jämfört med befolkningen i stort.
De som befinner sig i en situation av långvarig hemlöshet finns till stor del på stadens härbärgen.
Det finns dock en liten grupp som är spärrade på härbärgena på grund av att man varit våldsam.
En grupp som nämns vid Ersta sjukvårdsmottagning på Pelarbacken är de som har ett
neuropsykiatriskt funktionshinder. Vid sjukvårdsmottagningen diagnostiserar man denna grupp.
Får en person en neuropsykiatrisk diagnos kan han/hon omfattas av LSS (Lag 1993:387 om stöd
och service till vissa funktionshindrade) och få tillgång till ett så kallat LSS-boende. Men, inte om
en person har ett pågående missbruk. Det är också problem med medicineringen för till exempel
56
ADHD om en person är hemlös, denna medicinering måste ske under ”ordnade former”. (Samtal
med företrädare för Pelarbackens sjukvårdsmottagning).
I samtalen med olika involverade aktörer beskrivs gruppen av personer med en komplex
problematik som mycket utsatt. Det framförs också, till exempel av den så kallade TöG-gruppen9,
att man erfar att man möter ett ökat antal personer med psykisk ohälsa på härbärgena. Det har
inte framförts några förklaringar till varför det sker en sådan ökning just nu. I andra samtal har
det tagits upp att det finns en ökad kunskap om och uppmärksamhet kring neuropsykiatriska
funktionsnedsättningar, vilket innebär att det kan finnas en tendens till att psykisk ohälsa
uppmärksammas mer än tidigare.
Vissa påpekar också att det kan vara problematiskt för denna grupp att stå i bostadskön. Det
kanske inte alltid finns ett långsiktigt tänkande och hemlösa personer har svårt att nås med de
fakturor som Bostadsförmedlingen skickar ut när det är dags att förnya sin plats i kön. Det
innebär att personer trillar ur kön och måste börja om igen. Ett annat problem är naturligtvis att
personer som har en komplex problematik och varit hemlösa under lång tid många gånger inte
uppfyller de krav som hyresvärdar ställer på blivande hyresgäster.
Äldre hemlösa
I Stockholms stads kartläggning från 2012 är antalet hemlösa 65 år och äldre 151 personer. Vid
kartläggningen 2010 var detta antal något lägre - 133 personer. Det är således cirka fem procent
av de hemlösa i Stockholms stad som är över 65.
Äldre personer som är hemlösa är en relativt osynlig grupp i forskning och utredningar om
hemlöshet. I Socialstyrelsens kartläggning från 2011 har man lyft fram några utmärkande drag för
gruppen 65 år och äldre. Även i Socialstyrelsens kartläggning utgjorde gruppen äldre cirka 5
procent (1 500 personer) av den totala populationen. Av dessa var 77 procent män och 23
procent kvinnor. Cirka en fjärdedel var utrikes födda. Den största andelen av de äldre personerna
bodde i försökslägenheter eller liknande, cirka en femtedel bodde i kategoriboenden. En liten
andel – cirka en procent – befann sig i akut hemlöshet. När det gäller missbruks- och psykisk
problematik skilde sig inte den äldre gruppen nämnvärd från den totala populationen. Cirka en
tredjedel anges ha missbruks- och beroendeproblematik och cirka en fjärdedel psykisk ohälsa
(något lägre än den totala gruppen). Däremot lider fler i gruppen äldre av fysisk ohälsa än
gruppen som helhet. En annan skillnad var att en fjärdedel uppgavs att inte ha något känt
problem utöver bristen på bostad, vilket är högre än den totala gruppen. En hög andel – nästan
60 procent – i gruppen 65 och äldre hade varit långvarigt hemlösa, i mer än fyra år. Detta utgör
en dubbelt så hög andel som i den totala kartläggningen. (Socialstyrelsen 2012, s 43f).
Äldre hemlösa definieras i Socialstyrelsens och även Stockholms stads kartläggningar som 65 år
och äldre. När det handlar om personer som varit långvarigt hemlösa och/eller levt med
missbruk under en lång tid av sitt liv kan man dock i fysisk bemärkelse vara ”äldre” redan innan
65. I internationella studier betraktas ibland hemlösa över 50 år som äldre.
Personal vid härbärgen, hemlöshetsjouren och dagverksamheter som har kontinuerliga möten för att stämma av
situationen vid härbärgena som ingår i Tak-över-huvudet-garantin
9
57
I samtalen inom ramen för utredningen med personer inom stadsdelsförvaltningarna är det en
problembild som tas upp återkommande när det gäller äldre hemlösa personer med
missbruksproblematik, och som infinner sig just vid 65. För personer över 65 fördelas inga
pengar enligt stadens fördelningsnycklar till individ- och familjeomsorgen. Istället fördelas dessa
till äldreomsorgen. Inom äldreomsorgen anser man ofta att man inte har kunskap och kompetens
att erbjuda insatser till personer med ett pågående missbruk. Om en person behöver stöd i sin
dagliga livsföring så kan man erbjuda hemtjänst vilket naturligtvis inte fungerar för en person
som inte har en bostad. Personer i denna ålder som har ett långvarigt missbruk bakom sig kan
vara i stort behov av insatser då såväl fysisk som psykisk ohälsa ofta följer med missbruket (se
vidare Beijer 2009). Någon tar upp att vissa äldre skulle behöva en så kallad God man men att det
ibland kan vara svårt att få.
Äldre personer utan bostad som har en missbruksproblematik ger därigenom upphov till
gränsdragningsproblematik inom stadsdelsförvaltningarna och riskerar att ”falla mellan stolarna”.
En annan gränsdragning är mellan den stadsövergripande Enheten för hemlösa och
stadsdelsförvaltningarna. En äldre person som blir placerad av Enheten blir också kvar som
klient på Enheten, istället för att ”skrivas över” till boendet/stadsdelen.
Unga vuxna
Att hitta ett eget boende är ett växande problem för unga människor, speciellt i storstäder och
många universitetsstäder. Hemlöshet bland unga är ett ökande problem i många EU länder och är
nära sammankopplat med den pågående ekonomiska krisen, och i samband med denna en hög
ungdomsarbetslöshet. Hemlöshet bland unga är en komplex fråga. Unga hemlösa är inte en
homogen grupp och unga/ungdomar (youth) definieras på olika sätt mellan olika länder. Typer
av åtgärder och ansvar skiljer sig också väsentligt. (Feantsa 2012c).
Ungefär hälften av svenska kommuner och samtliga storstadskommuner anger att man har en
brist på bostäder för unga personer. Tillgängliga bostäder är ofta för stora och för dyra för unga,
även om man har en inkomst. I Stockholmsregionen anger 23 (av 26) kommuner att man har
brist på bostäder som unga efterfrågar. Av dessa uppger 21 att de har en generell bostadsbrist
(Boverket 2012a, 2012b). Bristen på bostäder drabbar unga vuxna särskilt hårt, vilket bland annat
beror på att många unga inte har tagit det första stegen in på bostadsmarknaden och för vissa
grupper av unga blir detta mycket svårt. Unga vuxna är ofta mindre ekonomiskt resursstarka än
andra eftersom de ofta befinner sig i ett skede i livet när de försöker att etablera sig i arbetslivet.
Svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden får därför en direkt konsekvens för etableringen
på bostadsmarknaden. Arbetslöshet, tillfälliga anställningsformer och en alltmer utsträckt
studietid är faktorer som påverkar ungas konkurrenskraft på bostadsmarknaden negativt.
(Ungdomsstyrelsen 2011). Ungdomsstyrelsen konstaterar vidare att bostadsbristen drabbar unga
olika och att den sociala bakgrunden har en stor betydelse, samt var i landet man är bosatt. Andra
slutsatser som dras i Ungdomsstyrelsens rapport är att många unga har erfarenheter av
oegentligheter på bostadsmarknaden i form av till exempel svarta hyreskontrakt, överhyror,
olagliga bostadsförmedlingar och diskriminering. Vidare, att det råder brist på tillgänglig
information om bostadsutbud och väl fungerande system för förmedling av bostäder samt, att de
formella kraven på inkomst och anställningsform stänger ute många unga från att köpa eller hyra
en bostad i första hand. (Ungdomsstyrelsen 2011, s 8, se även SOU 2007:14).
Slutsatser från en undersökning som Hyresgästföreningen lät genomföra år 2011 beskriver
bostadssituationen för unga vuxna (20-27 år) i Stockholms län och förändringar sedan slutet av
58
1990-talet. Andelen unga vuxna som bor i egen bostad har minskat något från 50 procent år 2009
till 46 procent år 2011. Andelen som bor i egen hyresrätt har stadigt minskat sedan början av
2000-talet. År 2001 bodde 29 procent i egen hyresrätt och år 2011 är denna andel minskat till 19
procent. Under 2011 bodde 24 procent i bostadsrätt och två procent i hus. Unga som bodde utan
besittningsskydd – hos anhöriga eller kompisar, i studentbostad, med andrahandskontrakt, i hyrda
rum eller liknande – hade ökat från 24 procent år 2009 till 28 procent år 2011. Många av de unga
som söker stöd med boende vid socialtjänsten i Stockholm har bott i en rad av tillfälliga
boendelösningar. (Hyresgästföreningen 2011).
Unga har, som nämnts ovan, generellt svårt att uppfylla kraven på bostadsmarknaden, bland
annat på grund av allt för korta kötider på Bostadsförmedlingen och begränsade ekonomiska
förutsättningar. I samtal inom ramen för utredningen med företrädare för stadsdelsförvaltningar i
Stockholm har ett antal exempel lyfts på situationer som utgör en extra risk för att unga ska
hamna i en situation av hemlöshet.
Unga som blir ”utkastade” hemifrån när de anses gamla nog att försörja sig själva.
Unga som inte kan bo kvar hemma på grund av sociala problem i familjen.
Ensamkommande flyktingbarn som fyller 18 och som inte längre bor kvar i en
familjehemsplacering, i eller utanför Stockholms stad. En situation som tas upp i samband
med detta är att anhöriga till en ungdom som kommit till Sverige som ensamkommande
flyktingbarn flyttar till Sverige, vilket riskerar att det inte är enbart en ungdom utan en familj
som står utan bostad.
Unga med missbruks- och eller psykisk ohälsa.
”Socialtjänstens barn” unga som varit placerade eller haft omfattande insatser som efter 18
års-dagen inte längre är föremål för insatser.
Stockholms stad har 1 000 ungdomsbostäder (Länsstyrelsen 2012 ). En majoritet (cirka 600)
förvaltas av Stiftelsen Hotellhem. Vissa lägenheter ”öronmärks” också för unga av
Bostadsförmedlingen. Det handlar om små lägenheter (under 30 m2) som erbjuds till ungdomar
under 26. I dessa lägenheter kan man bo i högst fyra år men man behåller sin plats i
Bostadsförmedlingens kö under tiden. (Samtal företrädare för Bostadsförmedlingen).
En förändring som skett när det gäller möjligheter för unga vuxna att få hjälp med tillfälligt
boende är att Stiftelsen Hotellhems (SHIS) ungdomsbostäder har blivit inkorporerade i
Stockholms stads Bostadsförmedlings kö. Detta innebär att kötiden för en bostad i SHIS bestånd
är den samma som för andra bostäder som förmedlas via Bostadsförmedlingen. SHIS har också
höjt kraven när det gäller egen försörjning, att man ej har skulder, men att man har referenser
från tidigare boenden.
I Ungdomsstyrelsens analys från 2011 av ungas bostadssituation ges ett antal förslag till åtgärder
med särskilda rekommendationer till kommunerna. De åtgärder som Ungdomsstyrelsen ger till
kommunerna för att förbättra förutsättningarna för ungas etablering på bostadsmarknaden är att
-
Förtydliga ungas situation och inflytande i bostadsförsörjningsplanen.
Överväga utökad användning av hyresgarantin för att stödja grupper med svagare
ställning på bostadsmarknaden, exempelvis unga.
Överväg utökad användning av partiella hyreskontrakt inom allmännyttan (s k
kompiskontrakt).
Bostadsförmedling.
Bättre information om bostadsfrågor.
59
-
Se över de kommunala byggreglerna.
Arbeta för unga hemlösas möjligheter att genomföra sin gymnasieutbildning.
(Ungdomsstyrelsen 2011).
Sedan 2012 mars driver Stockholms stad ett projekt som riktar sig till unga vuxna mellan 18 och
25 år som befinner sig i hemlöshet eller i riskzonen för att bli hemlösa; Botorg för unga. En
bakgrund till projektet Botorg är man under några år i slutet av 2010-talet såg en ökning av unga
som sökte akut nattlogi på härbärgen. Personalen på Botorget uppskattar att majoriteten (cirka 80
procent) av dem som söker hjälp vid Botorg är mellan 18-22 år. Botorg beskrivs mer utförligt
nedan.
I detta sammanhang är det också intressant att lyfta några slutsatser från en rapport som
publicerats av Stockholms stad och som bygger på fokusgrupper, intervjuer och en workshop
som Utvecklingsenheten vid Socialförvaltningen genomförde åt projektet Unga vuxna i
hemlöshet (som föregick projektet Botorg, förf. komm.). Den sammanfattande bilden som
presenteras utifrån de professionellas deltagande i är att nuvarande härbärgen och andra akuta lösningar
som riktar sig till vuxna personer i hemlöshet inte är lämpliga för unga vuxna. Flera lyfter också svårigheter
med att tidigt nå unga vuxna i riskzon, att knyta och behålla kontakten. En möjlig orsak till detta är att
det av olika anledningar kan uppstå ”krockar” mellan socialtjänsten och individen (problemets
grundorsak, synen på bruk/missbruk av narkotika, fel bild av vilken hjälp socialtjänsten kan ge
mm). Fokusgrupperna lyfter problemet att socialtjänstens organisation är ogenomtränglig vilket främst
drabbar klienten, men även de som arbetar inom socialtjänsten kan ha svårigheter att navigera i
den egna organisationen. Det handlar om olikheter i organisation mellan stadsdelar,
”stuprörstänkande” men också mellan olika enheter inom samma stadsdelsförvaltning. De brukare
som intervjuats enskilt eller i grupp ger en bild av en mycket svår bostadssituation i Stockholm,
särskilt för den som är ung utan fast anställning, god ekonomi och kontakter. Att vara bostadslös
tar tid och energi samt gör att man lever i en ständig otrygghet. Det är svårt att få en bostad även
i andra hand då förskottsbetalning oftast krävs. Ett fenomen som flera beskriver sig att ha stött
på är att falska uthyrare på bostadssajter som försöker lura ungdomar. I rapporten beskrivs att
alla intervjupersonerna har negativa erfarenheter av, och ett sviktande förtroende för
socialtjänsten. De anser att det kan vara svårt att få den hjälp som behövs. De ansåg vidare att
hanteringen inom socialtjänsten ofta är godtycklig, olika långa väntetider, olika krav och oklar
information. Detta medför att många inte vill söka hjälp hos socialtjänsten. De upplevde
samtidigt att socialtjänsten har höga krav på dem. Men flera berättar också att de mött engagerade
medarbetare som lyssnar, tar dem på allvar och hjälper, men att det krävs tålamod. (Stockholms
stad 2011-12-16).
Familjer med osäkra boendeförhållanden
Familjer som står utan bostad eller har en osäker förankring på bostadsmarknaden är en grupp
som uppmärksammats under 2000-talet. Att familjer står utan bostad innebär att det finns barn
som kan definieras som hemlösa, vilket varit ett fenomen som inte tidigare varit uppmärksammat
som ett socialt problem i Sverige. Bakgrunden till uppmärksamheten var bland annat en offentlig
utredning om ekonomisk utsatta barn som publicerades under 2004 (Ds, 2004:41), där en av
underlagsrapporterna visade att närmare 2 000 barn hade levt i familjer som blivit vräkta under år
2001 (Nilsson & Flyghed, 2004). Studien resulterade i att regeringen tillsatte en särskild utredare
med uppdrag att analysera och föreslå hur socialtjänstens insatser för att förebygga och motverka
vräkningar kan utvecklas (SOU 2005:88). Sedan år 2008 har Kronofogdemyndigheten i uppdrag
att registrera hur många barn som berörs av avhysningar. I Socialstyrelsens kartläggning av
hemlösa år 2005 inkluderades familjer som en ny grupp som även ingår i den kartläggning som
genomförts under 2011. (Socialstyrelsen 2006b, 2011).
60
Familjer med barn passar inte in i de ”standardberättelser” om en hemlös person som varit
förhärskande, som ofta beskrivs som, och inte sällan varit, en ensamstående man med
missbruksproblem (Swärd 2003) Socialtjänstens insatser för hemlösa är främst organiserade och
anpassade för denna senare grupp. Hemlösa barnfamiljer befinner istället sig på gränsen till
socialtjänsten ansvarsområde och det finns inte några färdiga institutionella lösningar inom
socialtjänsten för denna grupp (Knutagård 2009).
Det skapas dock nya bilder genom de kategoriseringar av klienter som görs inom socialtjänsten.
Löfstrand (2005) lyfter fram ett antal underkategorier av kategorin familj som hon identifierat i
sina studier av hur klientkategorier skapas inom socialtjänsten. En sådan underkategori är vanliga
familjer, vars huvudproblem antas vara främst ekonomiska. En annan kategori är problematiska
familjer med underkategorier som stora barnfamiljer och barnfamiljer med betalningsanmärkningar
och/eller klagomål på ”störningar i boendet”. Den stora barnfamiljen förknippas oftast med hemlösa
familjer med invandrarbakgrund (Nordfeldt 2007)
Studier av bostadslöshet bland barnfamiljer har sedan kunnat peka på att avhysningar inte är den
största orsaken till bostadslösheten. En mer vanlig förklaring till att barnfamiljer står utan bostad
är att man inte kommit in på bostadsmarknaden. (Nordfeldt 2006, Nordfeldt 2012, Nordfeldt &
Olsson 2006, Socialtjänst- och arbetsmarknadsnämnden 2009). Bostadslöshet bland barnfamiljer
är således snarare ett ”entrance” än ett ”exit” problem. Det finns vidare, vilket tagits upp tidigare,
ett omfattande inslag av inneboende och andrahandskontrakt inom denna grupp.
61
Barnperspektivet - barn på härbärgen, vandrarhem eller hotell
Familjer med osäkra boendeförhållanden innefattar barn som lever i en situation av, eller i
riskzonen för hemlöshet. En bild som gestaltar detta är en sammanställning av antalet barn – 17
år och yngre – som bodde på hotell, vandrarhem och även härbärgen under januari 2013.
Figur 18. Antal barn boende på härbärge, vandrarhem eller hotell, mars 2013.
(Källa: Stockholms stad Paraplyet).
I samtal med representanter för härbärgen i Stockholm menar dessa att det inte finns några barn
på härbärgen eftersom inget härbärge tar emot personer under 20 år. Vi vet därför inte om det
rör sig om felkodningar i inrapporteringen eller om det finns undantag där till exempel ungdomar
under 18 år finns tillfälligtvis. Vad bilden dock visar är att i vissa stadsdelar finns det ett antal
barn som bor på hotell och vandrarhem.
Det är en typ av boende som får sociala konsekvenser för barnen/ungdomarna, bland annat i
form av otrygghet, avsaknad av stabilitet och kontinuitet, och svårigheter att komma in i
gemenskapen på förskola och i skolan på grund av ständiga flyttningar. (Andersson och Swärd
2007).
Invandring/integration och hemlöshet
Det finns en tydlig koppling mellan hemlösheten och invandrings/integrationsfrågor. Bland
hemlösa familjer har en majoritet utomnordisk bakgrund. Under 2012 uppgick denna till 72
procent av de familjer som ingick i Stockholms stads kartläggning.
62
Forskning om invandring och hemlöshet har vuxit fram under 2000-talet (t ex Sahlin, 2002;
Edgar, Doherty & Meert, 2004; Järvinen, 2004). Studier som gjorts pekar på att invandrade
personer till exempel oftare bor i hyresrätt och i mindre attraktiva bostadsområden, samt att
trångboddheten är större bland invandrade hushåll än bland så kallade sverigefödda (Sahlin 2002;
Popoola, 1999). Internationell forskning pekar på en överrepresentation av etniska
minoritetsgrupper bland hemlösa personer (Shinn 2007). Europeisk forskning visar att familjer
med invandrarbakgrund har större sannolikhet att vara i riskzonen för att bli hemlösa, det vill
säga att bo inneboende hos vänner, med osäkra kontrakt, vara trångbodda, eller bo i undermåliga
bostäder. (Feantsa, 2002, Dwyer & Brown 2008).
I Stockholm skedde en förändring i flyktingmottagningen 2005, då decentraliserades ansvaret för
flyktingmottagandet till stadsdelsförvaltningarna och därmed ansvaret för introduktionen och
även att ordna boende för de flyktingar som blev bostadslösa.
Sedan den 1 december 2010 har Arbetsförmedlingen genom etableringsreformen ett
samordningsansvar för nyanländas etablering. I Arbetsförmedlingens ansvar ligger bland annat att
erbjuda de nyanlända som så önskar anvisning till ny bosättningsort. Detta gäller framför allt de
som vistats i ett anläggningsboende under asyltiden, men även ebo-boende inom en 6 månaders
period från och med PUT. Fokus för Arbetsförmedlingen ligger på att matcha de nyanländas
bosättning med arbetsmarknadens behov.
När det gäller omfattningen av flyktingmottagningen träffar Länsstyrelserna överenskommelser
med kommunerna, man skiljer då på anvisade och ebo-boende som bosätter sig själva.
Kommunerna har ansvar för SFI-undervisning (svenska för invandrare), SO (samhällsorientering)
samt skola, barnomsorg och för att det finns bostäder för anvisade nyanlända i enlighet med
överenskommelsen. (Länsstyrelsen 2012). Kommunerna får statsbidrag för de mottagna
individerna.
Stockholms stad har under många år haft en överenskommelse som gällt enbart egenbosatta. En
överenskommelse är förutsättning för kommunen att få grundersättning.(Från och med 2012
lämnas grundersättning med ett belopp motsvarande tio prisbasbelopp enligt
socialförsäkringsbalken). Stockholms stad är på väg att fastställa den nya överenskommelsen som
troligtvis kommer att innebära mottagande av egenbosatta, med en prognos på 2 045 – 2 855
individer under 2013 samt troligtvis också 0 – 7 individer på anvisning, det vill säga individer som
anvisas genom Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket. Förutsättningen för denna anvisning
är att staden tagit emot färre än 1 800 under en tolvmånadersperiod.
Enligt en rapport från Länsstyrelsen (2012) önskar allt fler nyanlända hjälp med bostad. Tidigare
var fördelningen att cirka två tredjedelar av de nyanlända till Sverige ordnade sin bostad själva
(hos anhöriga, inneboende eller med hjälp av andrahandskontrakt) och en tredjedel önskade
hjälp, men idag är detta förhållande omvänt. I Stockholmsområdet är det idag svårt att få hjälp
med att få en bostad anvisad vilket medför att många bor inneboende och i tillfälliga
andrahandsbostäder. Många är därför trångbodda. Enligt Länsstyrelsen kan enbart 100 av ett
beräknat mottagande på 3 000 personer erbjudas boende i länet. (Länsstyrelsen a.a., s 60).
63
Figur 19. Bostadssituationen vid ett givet tillfälle 2011 för nyanlända hushåll i Stockholms län, totalt 2 648
hushåll.
(Källa KSL och Länsstyrelsen).
Cirka 80 procent av nyanlända personer saknar en egen bostad.
EBO
Eget boende, EBO innebär att en asylsökande under väntetiden kan välja att ordna boendet på
egen hand, till exempel hos släkt eller vänner. Det egna boendet (EBO) ligger ofta nära stora
arbetsmarknader, vilket anläggningsboenden ofta inte gör. EBO-boendet medför ofta att
nyanlända flyktinghushåll börjar sin ”boendekarriär” med att bo inneboende. I och med att det
råder brist på lediga bostäder i Stockholm leder detta ofta till att hushåll som beviljats
uppehållstillstånd ”tvingas” fortsätta att bo inneboende. Att många bosätter sig på egen hand
förstärker den struktur som redan finns.
Trångboddheten som uppstår i ett inneboendeförhållande hos släkt och vänner kan leda till
konflikter, vilket gör att den nyanlända personen/familjen inte kan bo kvar. Samtliga så kallade
invandrartäta stadsdelar som besökts vittnar om att nyanlända, både enskilda men även familjer i
allt större omfattning vänder sig till socialtjänsten för att förhindra akut bostadslöshet. Särskilt
bekymmersamt är det när stora barnfamiljer akut står utan bostad. Resultatet har blivit att en del
stadsdelar tagit fram platser på egna enklare tillfälliga boenden, bland annat på genom att hyra in
campingboende, vandrarhem, hotell och att bygga om daghem till lägenheter etc.
64
9. ”Boenden”, andra insatser och förebyggande arbete
I Stockholm finns en omfattande sekundär bostadsmarknad bestående av olika typer av
lägenheter och rum som socialtjänsten tillhandahåller och/eller finansierar. Det finns även ett
utbud av olika ”boenden” med olika grader att tillfällighet/permanens och stöd. Utbudet av
boendeinsatser beskrivs kontinuerligt i rapporter från förvaltningen och vi avser därför inte att
göra en uttömmande beskrivning nedan utan tar upp några exempel på väsentliga insatser inom
hemlöshetsfältet.
”Boendetrappan”
Den dominerande modellen i Stockholms stad har under en lång tid varit den så kallade
boendetrappan. Denna modell bygger på logiken att en person avancerar stegvis ”uppåt” från
akut- och lågtröskelboenden till mer långsiktiga boenden med högre standard. Ett inslag i
boendetrappan är att en person under tiden i trappan tränas i att bo. I den övre delen av trappan
finns tränings- och försökslägenheter där man bor med ett andrahandskontrakt som tillhandahålls
via socialtjänsten och där man har restriktioner i besittningsskyddet. Målet är ett
förstahandskontrakt på den ordinarie bostadsmarknaden.
Det finns inga övergripande utvärderingar av boendetrappans resultat och effekter. Däremot har
svensk och nordisk forskning riktat kritik mot modellen. Kritik som lyfts fram är att modellen
snarare kan utgöra ett hinder än en lösning på hemlöshetsproblematiken (Sahlin 1996, 2005, Dyb
2005, Löfstrand 2003, 2005, Knutagård 2009, Denvall, m fl 2011) och att det inte finns några
vetenskapliga bevis på att det är en effektiv modell. Nackdelar som tas upp är att det tar lång tid,
speciellt i storstäder och det är få personer som når översta trappsteget. Andra nackdelar är att
systemet bygger på att man flyttar runt eftersom kvalificering till ett högre trappsteg oftast
innebär att man måste byta bostad. Det medför att hemlösa personer har svårt att rota sig, skapa
en hemkänsla eller bygga upp grannkontakter. Det kan förstärka stigmatisering och ge stämpeln
”oförmögen att bo”. (Denvall, m fl. 2011, s 47f). Denvall, m fl. konstaterar vidare att personer i
boendetrappor utsätt för fler krav än de som bor i andra bostäder. Systemet skapar också
inlåsningseffekter eftersom det inte fungerar som det är tänkt, det vill säga att man successivt
avancerar från lägre till högre steg. Personer tenderar att fastna i trappan och det är också vanligt
att man flyttar neråt i trappan (Ibid, s 48). Dessa tenderar också att få allt fler steg (Knutagård
2009), vilket är en utveckling som tydligt går att se i Stockholm under 2000-talet. Ett hinder för
boendetrappan är den ”flaskhals” som skapas på översta stegen på grund av brist på bostäder och
de krav som hyresvärdar ställer för att godkänna en person för ett förstahandskontrakt.
(Nordfeldt 2007).
Personer som utredningen talat med menar dock att Stockholms stad inte arbetat i någon strikt
mening enligt boendetrappan. Ambitionen har inte funnits att en person skall röra sig steg för
steg uppför trappan. Den utveckling som skett i Stockholms boendetrappa är att antalet steg ökat
och framför allt genom att platser inom så kallade lågtröskelboenden har ökat i antal. Det handlar
om dygnet-runt boenden, korttidshem och olika former av stödboenden. Antalet härbärgesplatser
ökade i och med Tak-över-huvudet-garantin (TöG) som funnits sedan 1999.
I samtalen inom ramen för utvärdering uttrycks en ambivalens gentemot lågtröskelboenden. Det
anses vara ett bättre alternativ än härbärgen och utgör på detta sätt ett steg uppåt i trappan.
Samtidigt tas risker upp med inlåsningseffekter där en person inte kommer vidare utan stannar i
65
en miljö där man kan fortsätta ett missbruk. Lågtröskelboenden kan på detta sätt vara bra för
vissa personer men utgöra en ”förvaringsplats” för andra.
Tränings- och försökslägenheter
”Tränings- och försökslägenheter” är avsedda för personer med missbruksproblem och/eller
psykisk ohälsa eller andra problem och som behöver stöd från socialtjänsten för att få och behålla
ett eget boende. Stockholms Stads Bostadsförmedling beslutar om tilldelning och förmedling av
försöks- och träningslägenhet efter ansökan. Lägenheterna hyrs av
stadsdelsförvaltningen/socialförvaltningen som sedan hyr ut lägenheten i andra hand till en
klient. Målet med att bo i försökslägenhet är att kontraktet ska skrivas över på den boende. I
träningslägenheten kan kontraktet som regel inte gå över till den boende. ”Jourlägenhet” är en
form av träningslägenhet men som innebär ett akut och kortvarigt boende som erbjuds till
särskilda målgrupper. (Andersson 2012).10
Det har inte skett några stora förändringar när det gäller antalet försöks- och träningslägenheter
som Stockholms stads Bostadsförmedling har förmedlat per år om man jämför de senaste åren.
Den stora förändring har istället skett när det gäller hanteringen av förturer. Såväl ansökningar
som bifall har minskat.
Tabell 6. Förmedlade försöks- och träningslägenheter samt förturer11 från Stockholms stads Bostadsförmedling.
2008 2009
Försöks &Träning
2010
2011
2012
299
279
319
306
372
Försök
157
143
163
161
199
Träning
142
136
156
145
173
Förtur
404
383
302
327
253
Totalsumma
703
662
621
633
625
(Källa: Stockholms Stads Bostadsförmedling AB)
Den största förändringen är att antalet förturer minskat och antalet försöks- och
träningslägenheter ökat. Det totala antalet försöks- och träningslägenheter i Stockholms stad har
ökat under senare delen av 2000-talet. Enligt Boverket har antalet lägenheter på den sekundära
bostadsmarknaden12 i Storstockholm (21 kommuner) ökat från 2 801 lägenheter 2008 till 3 619
lägenheter 2011 (Boverket 2011). Siffror från Stockholms stads registersystem Lois visar på en
En förteckning över boendeformer, antal platser och huvudman finns i Andersson 2012 samt Stockholms stad
2012c.
11 Antalet förmedlade förturer skiljer sig något från bifallna, se tabell 4 ovan. Från tiden för bifall till att detta skall
effektueras kan omständigheter förändras och i vissa fall avskrivs förturen.
12 Boverket beskriver den sekundära bostadsmarknaden som ”kommunernas utbud av boendelösningar för personer
som inte själva kan skaffa sig en bostad, eftersom de av olika anledningar inte blir godkända som hyresgäster på den
ordinarie bostadsmarknaden. Det rör sig om boendelösningar med någon form av hyresavtal, vanligtvis
andrahandskontrakt, där boendet är förenat med tillsyn och/eller särskiljda villkor eller regler”. Definitionen
omfattar inte LSS-boenden, äldreboenden eller särskilt boende enligt SoL för funktionshindrade personer. (Boverket
2008, sid 9)
10
66
ökning från december 2011, då totalt antal försöks- och träningslägenheter var ca 1 303 (varav
386 försökslägenheter och 917 träningslägenheter), till april 2013 då det totala antalet försöksoch träningslägenheter var 1 412 (varav 404 försökslägenheter och 1 008 träningslägenheter).
De flesta försöks- och träningslägenheter finns inom de kommunala bostadsbolagens bestånd,
och en mindre andel hos de privata fastighetsägarna. I de kommunala bostadsbolagens
ägardirektiv finns inskrivet att lämna ett visst antal lägenheter varje år till Bostadsförmedlingen.
Tabell 7. Aktuellt antal tränings och försökslägenheter i Svenska bostäders bestånd fördelat på olika områden.
Affärsområde
Försökslägenhet Träningslägenhet
Totalt
Järva
36
59
95
Västerort
37
96
133
Kärrtorp
22
50
72
Sydväst
21
32
53
8
12
20
124
249
373
Innerstan
Totalt
(Källa: Svenska Bostäder)
I samtalen med företrädare för de kommunala bostadsföretagen uttryckte dessa inte någon
prioriteringsordning när det gäller om en lägenhet är försöks- eller träningslägenhet. De menade
att det är socialtjänsten som avgör detta. De anser vidare att det går att få fram försöks- och
träningslägenheter med relativt kort varsel. Men de menar att det måste finnas en spridning på
lägenheterna. Bostadsföretagens företrädare tar upp att de måste tänka på alla hyresgäster och
därför gärna ser en spridning av lägenheter där det finns risk för störningar. (Samtal företrädare
för Svenska bostäder och Stockholmsbostäder).
Det är också relevant att diskutera benämningen på de sociala i kontrakten som
”träningslägenheter” och ”försökslägenheter” och vad dessa uttryck signalerar.
Träningslägenheter syftar till att en klient skall ”tränas i att bo”. Utgångspunkten är följaktligen
att en person som får en träningslägenhet förutsätts att inte klara ett boende (se vidare Sahlin
1996, 2005). Även ”försökslägenhet” signalerar en brist hos brukaren. En person får bo där på
försök men införstått finns även i detta uttryck att försöket riskerar att misslyckas. I linje med att
socialtjänstens bemötande av klienter lyfts fram som en viktig aspekt av det sociala arbetet kan
det också vara relevant med en översyn av denna begreppsanvändning.
Boendeinsatser inom boendetrappan
”Boenden” drivs dels i egen regi av Stockholms stad, dels av ideella organisationer, dels i privat
regi. De boendealternativ som drivs i annan regi än av staden självt finansieras i olika grader av
Socialförvaltningen och/eller stadsdelar via bidrag, ramavtal eller upphandling av platser.
Akutplatser tillhandahålls i form av
67
-
Nattlogiplatser som endast omfattar logi över natten med enklare kvällsmål och frukost.
Dygnetruntplatser (96 platser) där platsen disponeras även under dagtid och där frukost,
lunch och middag ingår.
Det finns så kallade förlängda akutplatser vilket är en akutplats i dygnetrunt-boende som kan
bokas för högst 14 dagar. Egenavgiften skiljer sig mellan nattlogi och dygnetrunt-boende.
Under 2010 rapporterade akutboendena om nya grupper som sökte logi. Dessa var unga vuxna
(20-25 år) samt person som inte har missbruksproblem eller psykisk ohälsa. Vidare rapporterade
man om personer med allvarliga psykiska problem som inte hade medicinering och äldre (65- år)
som blivit vräkta och som inte har något ordnat boende eller boende ordnat inom äldreomsorgen
(Stockholms stad 2011).
Andra boendeformer benämns ”korttidsboende”, ”stödboende” och ”omvårdnadsboende”.
Vissa av dessa är ”drogtoleranta” (så kallade lågtröskelboenden) och andra är drogfria. På de
boenden som är drogtoleranta tas personer emot som befinner sig i ett aktivt missbruk, men man
får inte medföra eller förtära alkohol eller droger på boendet. Det finns även ett så kallat
profilboende med 29 platser för äldre hemlösa som tar emot personer med komplexa vårdbehov.
(Stockholm stad 2011). Det finns även ”referensboende” som är ett alkohol- och drogfritt
boende som utgör referens i avvaktan på en på en plats i något annat boende. (Andersson 2012)
Det finns ett antal boenden som enbart erbjuds till kvinnor. Stadsmissionens verksamhet
Bostället har en avdelning för kvinnor. Stockholms stads driver i egen regi Hvilan och Syrenen.
Socialnämnden ger bidrag till kvinnojourer som erbjuder platser till skyddat boende eller
jourlägenheter till våldsutsatta kvinnor. Det finns även en kvinnojour som vänder sig till
våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem. Samt, Kriscentrum för kvinnor och barn som drivs
av Stockholms stad och som vänder sig till kvinnor med eller utan barn, som varit utsatta för
psykiskt, fysiskt och/eller sexuellt våld.
I januari 2013 fanns totalt 611 platser inom Stockholms boende- och behandlingsenhet för
vuxna, vilket omfattar akut- och korttidsboenden, stödboende och omvårdnadsboenden. Det
omfattar även platser för utredning och behandling samt utslussning. Varav 50 platser inom
familjevård. (Källa: Stockholms Boende- och Behandlingsenhet för vuxna 2013-01-18)
Härbärgen och Tak över huvudet-garantin
Härbärgen är en gammal lösning på hemlöshetsproblematiken. Det kan beskrivas som en
”vandrande lösning” som återkommit på olika platser och vid olika tidpunkter (se Knutagård och
Nordfeldt 2007) trots att det alltid varit en kritiserad lösning och det är svårt att hitta några
positiva omdömen om härbärgeslösningar. Forskningen om härbärgen har pekat på vad man
kallar för ”härbärgeseffekter” som innebär att systemet åsamkar skador som gör det svårt att
återvända till ett ”vanligt” liv. Det finns också risk att en person börjar identifiera sig själv som en
hemlös härbärgesgäst (Hopper 1990, Denvall m fl 2011). Härbärgen ses ofta som en nödlösning
som tas till när inga andra lösningar står till buds och för att förhindra att personer sover på
gatan. Det bör därför vara en tillfällig lösning och att personer så snart som möjligt slussas vidare
till andra former av boenden. Vid långvarigt boende på härbärgen finns risk för härbärgeseffekter
(Denvall a.a.).
68
Stockholm stad har, vilket beskrivits tidigare, sedan 1999 en tak-över-huvudet garanti (TÖG).
Denna gäller för alla personer – 20 år och äldre – som har sin tillhörighet i Stockholm och som
inte själv kan ordna nattlogi. För att få rätt till tak över huvudet måste detta sökas före kl 24.00.
Ett villkor för att erhålla plats är att man inte är våldsam eller hotfull. TÖG innebär att en person
kan söka nattlogi på ett akutboende, via direktkontakt med Hemlöshetsmottagningen eller via en
stadsdelsförvaltning (sdf)/Enheten för hemlösa (Efh).
Sedan starten av Tak över huvudet-garantin har denna modell diskuterats och hur man skall
hantera den. Det finns dock ingen utvärdering gjord av TÖG vilket innebär att det inte går att dra
några slutsatser om hur modellen fungerat och vilka effekter den haft. Syftet med TÖG är att alla
ska vara garanterade just tak-över-huvudet, ingen ska bli nekad tak över huvudet och behöva sova
utomhus eller i trappuppgångar.
Åsikter framkommer i samtalen inom ramen för utredningen, om att kan bli en slentrianmässig
placering på akutboenden och att det i och med att det är lätt att få placering via TÖG finns en
risk att personer ”cementeras” i akutboende-systemet. Det lyftes också fram risker med att
rättighet till TÖG kan motverka rehabilitering då en person kan ha en pågående insats via en
stadsdelsförvaltning men ändå vända sig till Socialjouren efter kontorstid och få TÖG beviljat.
Under 2012 fanns sex akutboende och härbärgen i Stockholm. Dessa var Grimman (män och par)
Hvilan (kvinnor) samt Planeringshemmet Hammarbybacken (män och kvinnor) vilka är stadens egna
akutboenden. Boställets akutboende (män och kvinnor separat) drivs av Stadsmissionen och
Midsommarkransens härbärge (män) drivs av Frälsningsarmén. Dessa verksamheter drivs med ett
visst stöd från Stockholms stad. Övrig verksamhet är H-huset på Skarpnäcksgården (män) som
drivs på entreprenad.
Sedan hösten 2008 biståndsbedömer Hemlöshetsmottagningen (tidigare Hemlöshetsjouren) alla
så kallade direktintag på akutboenden. Samtliga akutboenden ringer till Hemlöshetsmottagningen
som gör en biståndsbedömning på alla som söker akut nattlogi. Syftet med denna verksamhet
som startade i projektform och som sedan har implementerats i den ordinarie verksamheten var
att minska de så kallade direktintagen. Fram till innevarande år 2012 skedde en successiv
minskning av antalet direktintag – det vill säga personer som inte har bokad logiplats sedan
Hemlöshetsmottagningen startade sitt arbete. En förklaring som ges till detta är att mottagningen
aktivt arbetar med att ”länka” hemlösa personer till den förvaltning där de är aktuella (Stockholm
stad 2011). Under 2012 har antal direktintag ökat igen.
Tabell 8. Antal biståndsbeslut av akut logi (direktintag) per år.
År
Antal
2009
2010
2011
2012
7 715
6 068
6 138
7 148
(Källa: Intern statistik från Hemlöshetsmottagningen)
En ökad beläggning och ”tryck” på härbärgena bekräftas i ett möte med TöG-gruppen. Många
härbärgen har full beläggning och vissa personer bor på härbärgen i långa tider. Gruppen
69
beskriver den förändring man har erfarit under de senaste åren med att personer som vistas på
härbärgena är mycket sjuka. De har olika somatiska sjukdomar och/eller psykiska problem.
Samtidigt söker sig alltfler till härbärgena som ”enbart” har problem med bostadslöshet och inte
andra sociala problem. En annan situation som tas upp vid Socialjouren är att personer vars
ärenden hamnar ”mellan stolarna” mellan någon av Stockholms stadsdelar och en annan
kommun söker akut nattlogi på härbärge. Ytterligare en ”grupp” som nämns är vad som i
samtalen benämns ”återvändare”, vilket innebär personer/familjer som är svenska medborgare
eller har uppehållstillstånd men bott utomlands under ett antal år och som vänder tillbaks till
Stockholm på grund av den ekonomiska krisen i många europeiska länder, som till exempel
Grekland, men inte har någon bostad ordnad vid återkomsten.
En återkommande bild som beskrivs i samtalen när det gäller förändringen av målgruppen på
härbärgen är att det också finns fler personer som inte har några allvarliga sociala eller psykiska
problem utan har ”ramlat genom skyddsnätet” på grund av ekonomiska begräsningar och bristen
på bostäder.
TÖG-gruppen pekar också på att det finns personer med psykisk ohälsa som blir avvisade från
lågtröskelboenden och därigenom hamnar på härbärgena. Man lyfte vidare en tendens att vissa
personer bor under ganska långa tider på härbärgena vilket inte är tanken med dessa akuta
övernattningsplatser.
”Bostad först”
Bostad först bygger, som nämnts tidigare i rapporten, på idén att en person behöver en fast
bostad innan man kan förvänta sig förändring i missbruksvanor och psykisk ohälsa. Det utgör på
detta sätt en kontrast till vårdkedjor och boendetrappor som bygger på att andra problem skall
lösas innan en person kan kvalificera sig till ett egen boende. Modellen betonar rätten till en egen
bostad och utgår ifrån att hemlöshet och de problem som ofta är förknippade med hemlöshet
framför allt beror på att personer saknar en egen bostad. Enligt den så kallade ”Lundamodellen”
bygger Bostad först på fyra principer (1) Hemlöshet är först och främst ett bostadsproblem och
ska behandlas som ett sådant. (2) Personer som är hemlösa eller utanför bostadsmarknaden ska så
fort som möjlight inlemmas i den ordinarie bostadsmarknaden för att få en stabil
bostadssituation. (3) En egen bostad är en förutsättning för att andra eventuella problem ska
kunna åtgärdas. (4) Ett fast och säkert boende ses som en grundläggande rättighet som bör gälla
alla. (Heule, m fl, 2010). Viktiga grundpelare i Bostad först-modellen är inflytande och frivillighet
för brukarna. Bostad först-modellen bygger på att brukarna erbjuds ett förstahandskontrakt och
ett frivilligt, individuellt anpassat socialt stöd. Detta innebär att de boende inte behöver ta emot
det sociala stöd som erbjuds. Återfall i missbruk eller andra problem innebär inte vräkning, så
länge de boende betalar hyra och uppfyller de andra regler som följer med ett ordinärt
hyreskontrakt. Modellen bygger också på att de boende ska få välja var de ska bo. Bostäderna ska
vidare vara integrerade och utspridda i vanliga bostadsområden och därigenom skilja sig från så
kallade kategoriboenden. (Kristiansen & Espmarker, 2012). I den svenska versionen av Bostad
först finns begränsningar när det gäller uppsägningstid och besittningsrätt. I Helsingborg är
kontrakten en form av modifierade förstahandskontrakt med ett inbyggt kortidsavtal vilket
innebär att de under de första två åren förlängs med en månad i taget. I Stockholm är kontrakten
andrahandskontrakt via socialtjänsten.
Bostad först som modell började diskuteras i relation till den svenska hemlösheten i början av
2000-talet. Det skedde framför allt genom att Volker Busch-Geertsemas forskning om Bostad
först i Tyskland uppmärksammades av den nationella Kommittén för hemlösa som lämnade sitt
70
slutbetänkande 2001 (se 2001:95, se även Busch-Geertsema 2005, Kristiansen & Espmarker
2012). Inspirationen kommer från början från USA – genom organisationen Pathways to Housing i
New York och dess grundare Sam Tsemberis. (Kristiansen & Espmarker 2012). Vissa kriterier
finns uppställda för Bostad först men alla verksamheter som benämns Bostad först uppfyller inte
nödvändigtvis de uppställda kriterierna. Bostad först prövas för närvarande i ett antal europeiska
länder. Utvärderingar pågår men det är ännu för tidigt att dra några slutsatser om de långsiktiga
resultaten. Preliminära erfarenheter är att kvarboendet efter ett år uppvisar en hög andel, omkring
80 procent. Detta går i linje med tidigare utvärderingar av Bostad först i USA som har uppvisat
en kvarboendefrekvens på 80 procent. Bostad först har litet olika utformning i olika länder. Det
handlar dels om vilken typ av kontrakt som hyresgästerna har och dels om hur stödet utformas. I
Danmarks version av Bostad först, till exempel, så använder man sig av stöd enligt en ACTmodell. I Danmark har man 90 procent kvarboende efter ett år. (Benjaminsen 2012).
I Helsingborg har en utvärdering gjorts av Bostad först, med fokus på brukarna. Det kan här vara
av intresse att nämna något kort om denna. Av de fjorton personerna som totalt fått lägenheter
genom Bostad först så var den tre som sagts upp mellan september 2010 och maj 2012. Detta
innebär en kvarboendenivå på cirka 80 procent. Vilket går i linje med internationella studier.
Kristiansen och Espmarker (2012) drar slutsatsen att, utifrån brukarnas berättelser, har Bostad
först projektet haft en mycket positiv betydelse för deras livssituation, framför allt i relationer till
andra. Den egna lägenheten, i kombination med möjligheter till socialt stöd, har en stor betydelse
för de boende ska få motivation att förändra sina livsstilar. Teman som återkommer i de boendes
berättelser och som har betydelse för den positiva inställningen är tillit, delaktighet, stabilitet,
trygghet och tillförsikt. (Kristiansen och Espmarker a.a., s 26).
Stockholms projekt Bostad först startade i februari 2010 och är ett treårigt utvecklingsprojekt.
Bostad först drivs i ett samarbete mellan Stockholms stad, Svenska Bostäder och Stockholms
Stadsmission. Bostad först i Stockholm innebär att erbjuda permanenta bostäder till hemlösa
personer som bott lång tid på akutboenden. Initialt bor man med ett andrahandskontrakt genom
socialtjänsten. Under 2011 bodde 15 personer i lägenheter inom projektet Bostad först. Under
2012 har antalet lägenheter utökats med ytterligare 15. Förutom socialförvaltningen har
stadsdelarna Spånga-Tensta och Hässelby-Vällingby ingått i projektet och från och med 2012
även stadsdelarna Skarpnäck och Skärholmen (Stockholms stad 2012d).
Urvalet av personer till Bostad först har gjorts vid förvaltningarna vid de stadsdelar som först var
involverade i projektet. Kriterier för urval var att deltagarna hade varit utan en fast bostad under
en längre tid samt att de hade problem att erhålla boende inom de vanliga insatserna i Stockholm.
Deltagarna kom därför från härbärges- eller lågtröskelboende. Ett annat kriterium var att
deltagarna hade en önskan om ett eget boende och var villiga att ta emot stöd/case management
och att samarbeta med socialtjänsten. (Källmén & Blid 2012) Bostad först i Stockholm utvärderas
genom kontinuerliga uppföljningar där olika mätinstrument används för att jämför deltagarna i
Bostad först med en kontrollgrupp inom boendetrappan, vad gäller bland annat boendestabilitet,
välmående och missbruk. Vid den första uppföljningen efter sex månader hade det skett
förbättringar i boendesituationen och uppskattning av välmående, men det fanns inga signifikanta
skillnader mellan deltagarna i Bostad först och kontrollgruppen. När det gäller missbruk så hade
inte alkoholkonsumtionen minska nämnvärt medan drogmissbruket minskade. Den största
minskningen hade dock skett i kontrollgruppen. En möjlig förklaring till detta är att det ställs
högre krav på drogfrihet för att få tillgång till en bostad inom boendetrappan. (Ibid).
Kvarboendet i Bostad först i Stockholm är ca 75-80 procent (pers. info. Socialförvaltningen).
71
Bostad först projektet har inte inneburit någon kursändring i stadens arbete mot hemlöshet.
Modeller innebär dock att man introducerat en alternativ utgångspunkt för arbetet.
Stockholmsmodellen av Bostad först är framför allt ett metodutvecklingsprojekt. I projektet tar
man utgångspunkt från brukarna och prövar sig fram. Bostad först riktar sig mot en grupp med
komplex problematik som står långt från bostadsmarknaden. Tillgången till bostad för denna
grupp behöver följas av ett intensivt stöd.
Bostadsbolagen är inte odelat positiva till Bostad först. Enligt företrädare från kommunala
bostadsbolag ställer Bostad först bostadfrågan ”på sin spets”. En åsikt som tas upp i samtalen
inom utredningen är att övriga hyresgäster riskerar att få en sämre boendemiljö på grund av
Bostad först. Svenska bostäder erfar att tryggheten i områden med lägenheter inom projektet
Bostad först har försämrats. Det som tas upp som ett är att vissa hyresgäster i Bostad först
lägenheter får mycket besök av personer med missbruksproblem, vilket kan innebär att en
trappuppgång upplevs som ”stökig” och i vissa fall hotfull.
Dagverksamheter
I Stockholm finns ett antal dagverksamheter som drivs av ideella organisationer. Stockholms
stads socialnämnd stödjer dagverksamheterna med cirka 10 miljoner kronor per år.
Dessa är Convictus – Råd & Stöd, Bryggan Vantör och Bryggan Hjorthagen, och Hälsocenter,
Filadelfiaförsamlingen LP-stiftelsen, Frälsningsarméns Sociala Center, Staden – Medborgarkontor
för hemlösa, Ny Gemenskap, Situation Sthlm, Stockholms Stadsmission – Stadsmissionens
Center och Stockholms Stadsmission – Klaragården. (Stockholms stad 2011). Det finns också
dagöppna verksamheter som drivs av stadsdelarna. Stockholms stadsmission driver även
Crossroads som riktar sig till EU-migranter i Stockholm.
Vid ett möte i november 2012 i samband med utredningen uttryckte dagverksamheterna ett ökat
tryck på sina verksamheter med en relativt stor ökning av gäster. En anledning som togs upp var
att Ny Gemenskap stängt sin verksamhet på Kammakargatan för att öppna i Västberga. Detta
innebär fler gäster på övriga verksamheter. En effekt av det ökade antalet besökare är att
personalen vid verksamheter inte hinner ha så mycket kontakter och samtal med besökarna.
Tiden går åt till att serva besökarna med mat och hjälp med tvätt o dyl. Stadsmissionens Center
har också erfarenheten att antal nybesök ökar.
Dagverksamheterna beskriver en liknande situation som vid härbärgena, med många besökare.
En viktig förklaring till ökningen beror på att den grupp som i dagligt tal benämns EUmedborgare besöker öppna dagverksamheter. Detta har lett till en viss konkurrens om resurserna
mellan de ”traditionella” gästerna och de nya med vissa undanträngningseffekter när det gäller de
förstnämnda.
Botorg för unga vuxna
En särskild satsning har gjorts på gruppen unga vuxna genom projektet Botorg som startades
under 2012. Målgruppen för projektet är unga vuxna 18-25 år, med tillhörighet i Stockholms stad,
som befinner sig i hemlöshet eller i riskzon för hemlöshet. Botorg för unga vuxna beskrivs som
ett metodutvecklingsprojekt som bedrivs i samverkan mellan socialförvaltningen och
stadsdelsförvaltningarna.13
13
En utvärdering görs f n av Botorg för unga men i skrivande stund har inga resultat publicerats.
72
Projektet består av två delar, den ena delen består av öppen rådgivning i bostadsfrågor där unga
vuxna kan få samhällsinformation, råd i sociala frågor, stöd i kontakt med myndigheter samt med
att söka bostad på ett strukturerat sätt. Den andra delen består av ett antal akut- och
korttidsplatser för personer som är i behov av akut logi.
Målet för Botorg beskrivs att ”utveckla lämpliga boendelösningar och att bidra med effektivare
arbetsmetoder för att nå och stödja unga vuxna i hemlöshet samt att implementera de nya
metoderna i stadens arbete med att förebygga hemlöshet. När projektet avslutas är målet att det
ska det finnas utvecklade och dokumenterade metoder i det förebyggande arbetet med
målgruppen samt samlad dokumentation och analys av orsaker till härbärgesplaceringar av unga
vuxna och effekter av de boendealternativ som erbjuds under projekttiden. Ett viktigt och
förväntat resultat är ökad kunskap och bättre förutsättningar att nå en stabil boendesituation för
klienterna som ingår i projektet.”
Den 1 oktober 2012 utökades projektet med en tredje del som innebär att, tillsammans med
resurser från Grimmans akutboende, intensifiera arbetet med målgruppen unga vuxna i aktivt
missbruk som idag logeras på stadens härbärgen/akutboenden. Detta skall ske genom att under
hösten erbjuda ett par akut- och korttidsplatser med utökat stöd och motivationsarbete på
Grimmans akutboende. (Stockholms stad 2012-08-30).
Sedan den 1 mars 2012 har den öppna rådgivningen totalt haft 277 kontakter14 med unga vuxna i
målgruppen. 37 procent av kontakterna var med kvinnor och 63 procent med män.
Det är framför allt unga vuxna från fyra stadsdelar som söker kontakt med Botorg. Dessa står för
cirka 50 procent av kontakterna; Farsta (14 procent), Södermalm (13 procent), Enskede-ÅrstaVantör (12 procent) och Skarpnäck (12 procent). De vanligaste ärendena rör boende, socialtjänst
och akut logi. (Stockholms stad 2012-08-30)
Botorg för unga har sex boendeplatser för Krukmakargatan på Söder. Majoriteten av de unga
som söker sig till Botorg är 18-22 år. En bakgrund till projektet Botorg är man under några år i
slutet av 2010-talet såg en ökning av unga som sökte akut nattlogi på härbärgen.
Under 2012 utvecklade Botorg ett samarbete med några stödboenden. Syftet med detta är att
undvika att unga vuxna placeras på härbärgen. Botorg subventionerar dessa platser och platserna
tar emot unga vuxna som inte är i aktivt missbruk. Botorg kontaktas inför dessa placeringar och
utanför kontorstid sker biståndsbedömningen för dessa platser av Socialjouren och
Hemlöshetsmottagningen.
Boendet på Botorg är ett korttidsboende. Botorg arbetar med uppföljande samtal, upprättar
handlingsplaner och ger handfast stöd, i form i bostadssökandet. Botorg arbetar mycket med
information och rådgivning samt motivation. I motivationsarbetet handlar det bland annat om
identifiera hindren som en ung person kan ha att söka behandlingshem för sitt missbruk.
Man arbetar till exempel med medling med föräldrar om det är situation där en ung person
lämnat hemmet på grund av en konflikt. Man kan också arbeta med motivation för att få en ung
person att påbörja en missbruksbehandling. Personalen på Botorg menar att unga vuxna är
prioriterade i Stockholm när det gäller missbruksbehandling vilket innebär att man oftast kan
komma in ganska snabbt om man vill.
14
Ej enskilda individer.
73
Personalen på Botorg tar upp att man möter personer som inte har en tillhörighet till någon
stadsdel. Man möter också unga som kommit till Sverige som ”ensamkommande flyktingbarn”
och varit placerade i familjehem men som vuxna flyttar ut och inte har möjlighet att få en egen
bostad.
Man menar också att man möter de unga vuxna ”sent” när de hamnat i en nedåtgående spiral och
till exempel är utan egen försörjning, inte har någon kontakt med Arbetsförmedlingen. Vissa har
svårigheter att få jobb på grund av oavslutade gymnasiestudier. De kan också vara sjukskrivna på
grund av psykisk ohälsa såsom stress, ångest och sömnsvårigheter. I vissa fall finns en
neuropsykiatrisk diagnos som medverkar till olika svårigheter.
Sammanfattningsvis finns inom den målgrupp som söker stöd hos Botorg för unga både ”sköra”
unga som har behov av ett mer omfattande socialt stöd och/eller behandling mot missbruk. Men
även unga som ”enbart” har behov av bostad och mer av rådgivande och vägledande stöd om
hur man söker en bostad.
De förändringar som skett när det gäller förmedling av SHIS ungdomsbostäder som numera
ingår i Bostadsförmedlingens ordinarie kö har inneburit att de ungdomar som söker hjälp vid
Botorg har svårt att få tillgång till dessa. Vid en genomgång av förmedlade ungdomsbostäder vid
SHIS under perioden 110801-120731 som Botorg genomfört konstateras att ingen lägenhet
förmedlats till ungdomar i åldern 18-19. 21 lägenheter (19 procent) förmedlades till åldersgruppen
20-22. Kötiden för dessa är i genomsnitt fem år eller mer. Utifrån detta drar man slutsatsen att
”De boende på Botorg i dagsläget är alla mellan 20-22 år. På den öppna rådgivningen är 82
procent av våra kontakter unga vuxna i åldern 18-22 år och har främst försörjningsstöd som
inkomst, vilket innebär att SHIS ungdomsbostäder inte blir en utväg för den målgrupp projekt
Botorg möter”. (Stockholms stad 2012-08-27).
Förebyggande arbete
I strategier från andra länder tas det förebyggande arbetet upp som väsentligt. För att minska
hemlösheten behövs tydliga strategier för att förhindra att personer/familjer mister en bostad. De
krav som hyresvärdar stället på tillräcklig inkomst och frånvaro av skulder innebär också att
budget- och skuldrådgivning kan ha en direkt koppling till möjligheten att få tillgång till en
bostad.
I Stockholms stad har förebyggande arbete givits en viss prioritering under de senare åren.
Budget- och skuldrådgivning var ett prioriterat område under 2010 och särskilda medel avsattes
för att minska köerna till rådgivningen. Ansvaret för budget- och skuldrådgivning vilar på
stadsdelsnämnderna och budget- och skuldrådgivare finns vid stadsdelsförvaltningarna. Vid SHIS
genomgångsbostäder för familjer finns också budget- och skuldrådgivare. Dessa arbetar med
enskild rådgivning och med en så kallad Boskola (Andersson 2012). Det finns sedan 2012
stadsgemensamma riktlinjer för budget och skuldrådgivning. På Stockholms stads hemsida finns
information om vilket stöd man som medborgare kan få och hur man söker detta.15
www.stockholm.se/FamiljOmsorg/Socialt-och-ekonomiskt-stod/Ekonomiskt-stod-och-radgivning/Budget-ochskuldradgivning/
15
74
Vräkningsförebyggande arbete
Socialtjänst- och arbetsmarknadsnämnden fick i uppdrag under 2010 att ”i samverkan med
stadsdelsnämnderna, Bostadsförmedlingen och bostadsbolagen utföra aktiva
vräkningsförebyggande insatser”. En arbetsgrupp tillsattes som bestod av representanter för
stadsdelsförvaltningar, äldreförvaltningen, kommunala och privata hyresvärdar och Kronofogden.
Arbetsgruppens fokus var att föreslå konkreta åtgärder för vad staten i samverkan med andra
aktörer kan göra för att minska antalet vräkningar. Arbetsgruppen föreslog att staden ska ha en
gemensam ambitionsnivå när det gäller att förebygga vräkningar och stadsdelsnämnderna
rekommenderas att organisera arbetet i en tydlig funktion, kallad bostadssamordning
/hyresrådgivning. Arbetsgruppen föreslår vidare att bostadssamordningen/hyresrådgivningen
innefattar en effektiv uppsökande verksamhet, som tar personlig kontakt med samtliga
vräkningshotade. (Stockholms stad 2010)
De kommunala bostadsbolagen beskriver sig att ha blivit mer proaktiva när det gäller risker för
vräkningar. Man menar att det inte finns något intresse från bostadsbolaget att vräka en person
utan att man är intresserade av att hitta lösningar, till exempel i form av korttidskontrakt. Inom
Svenska bostäder är det 1,1 (cirka 300 personer) procent av hyresgästerna som varje månad inte
betalar hyran i tid. (Personlig kommunikation repr. för Svenska Bostäder)
Budget- och skuldrådgivning
En del av det vräkningsförebyggande arbetet är att arbeta med budget- och skuldrådgivning.
Under 2012 har det tagits fram riktlinjer för handläggning av budget och skuldrådgiving.
(Utlåtande 2012:108 RVII, Dnr 114-1193/2011) I beskriver de olika nämnderna såväl problem
som aktiviteter. I samtalen med stadsdelarna som fördes inom ramen för utredning kom frågan
om vikten av budget- och skuldrådgivning upp vid ett flertal tillfällen, speciellt när det gäller att se
över skuldsituationen.
Skulder utgör ett stort hinder både för inträde och för återinträde på bostadsmarknaden. Särskilt
om en person har hyresskulder så är alla vägar stängda till ett förstahandskontrakt. Ett exempel
på metodutveckling när det gäller budget- och skuldrådgivning är projektet ”Ekonomi i fokus –
en strukturerad metod för att förebygga hemlöshet” som drevs av Enskede/Årsta/Vantör
stadsdelsförvaltning inom ramen för den nationella strategin mot hemlöshet. Projektet pågick
från och med oktober 2008 till och med september 2010. I projektet arbetade man med så kallad
”skuldscanning” och projektledarna myntade uttrycket ”ekonomisk rehabilitering” och menade
att det var lika viktigt som annan rehabilitering när det gäller möjligheterna till
etablering/återetablering på bostadsmarknaden. I projektet arbetade man dels
vräkningsförebyggande med budget- och skuldrådgivning till personer som riskerade avhysning.
Dels, arbetade man med att se över den ekonomiska situationen och framför allt skuldbilden hos
de personer som bor i tränings-, försöks- eller jourlägenheter. Syftet med detta var att undanröja
ekonomiska hinder för att vara aktuell för ett förstahandskontrakt. (Se Denvall m fl 2011).
Skuldsanering
En möjlighet att förbättra sina ekonomiska möjligheter till en bostad är att man som svårt
skuldsatt kan få skuldsanering, enligt Skuldsaneringslagen (2006:548) om man uppfyller vissa
förutsättningar. För att få skuldsanering skall en person bedömas vara svårt skuldsatt enligt
skuldsaneringslagen. Det innebär att han/hon inte antas kunna betala sina skulder på många år, så
75
kallad kvalificerad insolvens. Det finns ingen särskild beloppsgräns för detta. Skuldsanering ska vara
skäligt med hänsyn till personliga och ekonomiska förhållanden. Personen får inte ha ett
pågående näringsförbud och han/hon ska ha sin hemvist i Sverige, det vill säga normalt krävs att
han/hon är folkbokförd i Sverige.
Kronofogden gör en prognos över personens möjligheter att betala skulderna i framtiden.
Omständigheter som påverkar förmågan att kunna betala är bland annat en persons totala skuld,
den sökandes nuvarande och framtida inkomster, hans/hennes ålder, arbetsförmåga och
utbildning, eventuell sjukdom och arbetslöshet. Skäligheten bedömer Kronofogden med hänsyn
till hur och varför skulder har uppkommit, att den sökanden gjort allt han/hon kan för att betala
sina skulder och att han/hon är aktiv och svarar på de frågor som myndigheten ställer för att
kunna pröva ansökan.
Tabell 9. Kronofogdens ärendestatistik 2011.
Avslutade ärenden
8407
- varav beslut om skuldsanering
5327
63,4%
- varav avslag
2488
29,6%
- varav avvisning
267
3,2%
- varav avskrivning
325
3,9%
(Källa: Kronofogden).
76
10.
Vad gör stadsdelarna – lika och olika?
Hemlöshetsproblematiken skiljer sig ganska radikalt mellan Stockholm olika stadsdelar och
följaktligen även stadsdelarnas bostadssociala arbete. Det finns emellertid skillnader i arbetssätt
som inte helt kan relateras till hemlöshetens omfattning och struktur i stadsdelen.
En tydlig bild av skillnader ges vid handen när man sammanställer de olika stadsdelarnas
boendeinsatser. Diagrammet nedan visar dels en bild av segregationen i staden och att behoven
av boendeinsatser skiljer sig avsevärt mellan stadsdelar. Det skiljer sig markant mellan
innerstadsdelar och ytterstadsdelar. Men det visar även att stadsdelarna arbetar med olika typer av
insatser och att prioriteringen mellan olika boendeformer som till exempel tränings- och
försökslägenheter ser olika ut. Omfattningen av boendeinsatser står inte i relation till
stadsdelarnas befolkningsstorlek.
Figur 20. Bistånd för missbruksboende, frivillig institutionsvård, ekonomiskt bistånd för hotell, vandrarhem samt
härbärgen 1 nov 2011. Bistånd till försöks- och träningslägenheter 1 maj 2012.
(Källor: Sweco och LOIS).
Hur stor andel av befolkningen som är i behov av boendeinsatser tydliggör ytterligare
skillnaderna mellan stadsdelarna. Det är framför allt ytterstadsområdena och speciellt stadsdelarna
på Järvafältet som har en hög nivå när det gäller boendeinsatser. Men även stadsdelen EnskedeÅrsta-Vantör har många invånare i behov av bistånd till boende.
En viss överlappning kan emellertid förekomma på grund av att mätdatumen inte helt
överensstämmer. Värt att notera är att bilden nedan beskriver omfattningen av och
77
boendeformer som stadsdelarna placerar vid, det behöver inte betyda att bostäderna finns i dessa
stadsdelar. Vissa stadsdelar har till exempel många av sina försöks- och träningslägenheter i andra
stadsdelar. Ansvaret för en persons ärende ligger kvar vid den stadsdel som gjort placeringen tills
man eventuellt tar över förstahandskontraktet på en försökslängenhet. Då blir man skriven i den
stadsdel där man de facto bor.
Figur 21. Andelar av befolkningen med bistånd till boende.
(Källa: Sweco, paraplyet samt Lois).16
I samtalen som inom utredningen har också skillnaderna mellan stadsdelarna blivit allt mer
tydliga. Vissa skillnader ligger i organisationen medan andra snarare tycks handla om skillnader på
individnivå – att bemötanden och bedömningarna skiljer sig mellan enskilda handläggare. Men
det tycks också finnas skilda ”kulturer” i stadsdelarna, i vilka insatser som används. De egna
metoder och modeller som stadsdelarna utvecklar bygger dels på att man har olika behov men
utformningen av insatserna är grundade på insamlade erfarenheter. Det innebär att det utvecklas
ett slags ”tyst” kunskap (jmfr Collins 2010) inom detta område som finns inom organisationerna
och hos socialsekreterarna men som inte dokumenteras och kommuniceras.
Vissa erfarenheter har emellertid återkommit i samtalen med såväl representanter för stadsdelarna
som Enheten för hemlösa. Det handlar dels om att man erfar att den psykiska ohälsan har ökat
bland brukarna, det är fler med så kallade ”dubbeldiagnoser”, dels att man blir kontaktade av
många personer som framför allt har bostadsproblem och inte andra sociala problem som kräver
insatser från socialtjänsten. Personal beskriver ibland en maktlöshet när det gäller
Antalet personer som bor i försöks- och träningslägenheter är något underskattat i beräkningen, särskilt gäller detta
i de så kallade miljonprogramsområdena. Enheten för hemlösa finns inte med i denna sammanställning.
16
78
bostadsproblematiken och att man gör placeringar som inte känns optimala. Det kan till exempel
handla om att man ur ett barnperspektiv inte vill/bör placera barn på hotell, men att
socialsekreterare ibland inte finner några andra alternativ.
De målgrupper som beskrivs är både lika och olika. En tydlig skillnad finns mellan
innerstadsdelarna där andelen personer med en komplex problematik – som ofta beskrivs som
den mer ”traditionella” gruppen av hemlösa – är högre. I ytterstadsdelarna möter man oftare
barnfamiljer som inte har blivit etablerade på bostadsmarknaden. Det kan handla om familjer
som bott i Stockholm under en längre tid i väntan på uppehållstillstånd och rotat sig här. Men
även fall där anhöriga invandrar och familjen inte har en bostad. I ytterstadsområdena beskrivs en
situation av en utbredd trångboddhet.
Andra grupper som nämns är ”ensamkommande flyktingbarn” som lämnar en
familjehemsplacering när de fyllt 18 år men inte har någon bostad, kvinnor som bor på skyddat
boende och äldre som kan klara sig med hemtjänst men inte har en egen bostad, vilket
omöjliggör denna insats. Det finns en del ”gråzons-ärenden” bland äldre med missbruk som
egentligen tillhör äldreomsorgen men där ett pågående missbruk innebär att äldreomsorgen inte
tar över ansvaret för insatser. Detta har tagits upp tidigare i rapporten i avsnittet ”Äldre
hemlösa”.
Förutom en ökning av personer med psykisk ohälsa så beskriver även Enheten för hemlösa att
man blir kontaktade av många personer som framför allt har bostadsproblem, och inte andra
sociala problem som kräver socialtjänstens insatser. Det kan till exempel handla om unga
personer som flyttar till Stockholm på vinst och förlust samt vad man kallar för ”återvändare”,
personer med svenskt medborgarskap men som har bott under en tid i något annat europeiskt
land, till exempel Spanien eller Italien. På grund den ekonomiska situationen i södra Europa
väljer man att återvända till Sverige och då man inte har någon tillhörighet till någon stadsdel så
söker man stöd på Enheten för hemlösa.
Utveckling av boendeinsatser
Texten nedan utgör inte en total översikt över stadsdelarnas insatser när det gäller utbud av
boende utan speglar en utveckling som beskrivits i de samtal som förts med grupper av
representanter för cirka hälften av Stockholms stadsdelar.
Samtalen med representanter för stadsdelarna ger vid handen att stadsdelarna bygger upp egna
verksamheter, i vissa fall ganska likartade. Men det tycks finnas en relativt begränsad kännedom
om vilka verksamheter som bedrivs vid andra stadsdelar än den egna. Exempel på verksamheter
är att vissa stadsdelar arbetar med olika former för bosamordnare som ger praktiskt stöd och
hjälp för att ordna boende. Någon påpekar att bosamordnare har en något oklar roll i många
stadsdelar. Både vid stadsdelarna och vid Enheten för hemlösa uttrycker man samtidigt ett ökat
behov av personal som arbetar uteslutande med bostadsfrågor.
Den begränsade kännedomen om verksamheter vid stadsdelarna gäller även de särskilda medel
som har kunnat sökas sedan 2009 för arbetet mot hemlöshet/bostadslöshet. Totalt har drygt 60
miljoner fördelats på ett 30-tal projekt. Inriktningen på projekten har varierat. Bland annat har
målen varit att;
Att minska hemlöshet och hjälpa personer i stödboenden och på härbärgen vidare i
vårdkedjan och i boendetrappen
79
Att arbeta stödjande och motiverande med de boende i stadsdelens försöks- och
träningslägenheter.
Förhindra akuta och kostsamma boendelösningar.
Att snabbt hitta andra lösningar för de hushåll som befinner sig i hemlöshet och har ett
tillfälligt boende, till exempel hotell, härbärgen och vandrarhem, jourlägenheter, träningseller försökslägenheter.
Samordningen och uppföljningen i form av dokumentation av effekter och lärande utifrån dessa
projekt framstår som hittills ganska begränsat. Vid de besök som gjorts vid
stadsdelsförvaltningarna framkommer att de olika projekten ofta saknar kännedom om varandra,
vilka metoder som används och resultat som nåtts. I nuläget går det därför inte att göra en
bedömning av vilka metoder som gett bättre effekter än andra när det gäller brukares
rehabilitering och förbättrad bostadssituation.
Fler stadsdelar beskriver, som nämnts ovan, att man har avsatt tid för personal som kan ge stöd i
att söka bostad/boende. Exempel på detta är att man Skärholmen tagit fram en folder med
information till bostadssökande. En metod som beskrivs är att ”lära” personer att söka bostad.
En annan stadsdel (Enskede/Årsta/Vantör) arbetar med ”resurscoacher” – som gör sådant som
socialsekreterare inte hinner. Resurscoacherna finansieras via så kallade arbetsmarknadsmedel.
Rinkeby-Kista driver ett projekt där man skapat ett ”boendeteam” med målsättningen att minska
hemlösheten. I Hässelby-Vällingby har man haft ”drop-in” för ungdomar om hur man söker
lägenhet. I Hässelby-Vällingby tar man också upp behovet av att informera och lära personalen
inom förvaltningen om vikten av att se till klientens ekonomiska situation och göra både
långsiktiga och kortsiktiga planer när det gäller ekonomi. Vissa stadsdelar arbetar även med att
motivera och ge incitament till klienter att flytta till andra kommuner där det finns bostäder.
Stadsdelsförvaltningarnas arbete beskrivs som i hög grad akutstyrt och stadsdelarna arbetar med
olika egna former av akuta boendelösningar. Exempel på detta är att Enskede/Årsta/Vantör har
egna jourlägenheter. Skärholmen har startat en egen vandrarhemsverksamhet. Även HässelbyVällingby har egna boenden i form av lägenheter, dessa ligger dock i Rinkeby. När det gäller
jourlägenheterna så finns personal som arbetar med att ”få ut” personer från jourlägenheterna.
Stadsdelarna beskriver även att man placerar barnfamiljer i tränings- och försökslägenheter, trots
att de inte har något behov av att träna boende.
Man kan också konstatera att även vid socialjouren ägnas väsentlig tid åt att finna
boendelösningar för personer/familjer, då efter ”kontorstid”. Personer/familjer söker sig till
socialjouren när de inte kan få kontakt med stadsdelsförvaltningen. Ibland har man personer i
väntrummet som man inte vet vad man kan erbjuda och det händer att dessa får övernatta där.
Socialjourens arbete påverkas av att tillgängligheten till stadsdelsförvaltningarna ofta är begränsad
på grund av telefontider och att det kan ta tid att boka en tid med en socialsekreterare. Är
behovet akut så söker man istället upp socialjouren.
Andra exempel på metoder som stadsdelarna arbetar med är budget- och skuldrådgivning. Vid
Enskede/Årsta/Vantörs stadsdelsförvaltningen arbetar man med ”skuldscanning” som man
utvecklade inom ramen för den nationella hemlöshetsstrategin, vilket beskrivs ovan.
Förvaltningen i Rinkeby-Kista har arbetat med EFT (extra förstärkt träningslägenhet) vilket
innebär en form av stödboende. Stödet har inneburit täta hembesök utifrån en
80
genomförandeplan. Nykterhet/drogfrihet har krävts men en klient mister inte lägenheten vid
återfall utan den låses i avvaktan på nykterhet/drogfrihet och en revidering av handlingsplanen.
Södermalm har ett rörligt team som arbetar med uppsökning och uppföljning. Teamet har byggt
upp kontakter med hyresvärdar.
En samstämmig bild som ges vid de olika stadsdelarna som vi besökt är att personalen ägnar en
omfattande tid åt boendefrågor och att detta får konsekvenser för annan social verksamhet, det
som egentligen är socialtjänstens kärnverksamheter. Någon beskrev det som att socialtjänsten
använder alla möjligheter som finns för att ordna boende åt klienter, i bostadsbristens Stockholm.
”Vi blir en boendeenhet istället för att jobba med missbruksbehandling” är en åsikt som
förmedlas av flera.
Något som tas upp vid flera stadsdelar är att man upplever att det finns en orealistisk förväntan
på att socialtjänsten skall ordna bostäder, att personer som vänder sig till socialtjänsten för att
söka hjälp med en bostad tror att socialtjänsten har tillgång till lägenheter. ”De tror att
socialtjänsten har hyreshus”. Vissa stadsdelar beskriver ett ändrat arbetssätt där man i dessa fall
försöker lägga tillbaks ansvaret på personerna själva. Man försöker i dessa fall att inventera
klienternas möjligheter att lösa bostadsfrågan själv, till exempel genom sitt sociala nätverk.
Sammanfattningsvis upplever många att det finns en förväntan på att socialtjänsten skall bistå
med olika boendelösningar på ett sätt som man inte har resurser och befogenheter för. Detta
gäller även Enheten för hemlösa som på grund av en ökad förfrågan från personer med ”enbart”
bostadsproblematik har startat ett projekt med en så kallad ”bocoach” som kan erbjuda
rådgivning i frågor som gäller bostadssökning.
Stadsdelarna beskriver vidare problem med boendeformer för personer med missbruk och
psykisk ohälsa. Flera tar upp att SHIS ställer höga krav och ett sådant krav är kontroller av
drogfrihet som socialtjänsten måste genomföra. Vissa tar också upp att hyrorna på SHIS är alltför
höga, vilket innebär att det är enbart personer som har försörjningsstöd som har råd att bo där.
SHIS efterfrågas som en mellanboende när en person varit placerad på HVB-hem och det kan
också vara en bra utslussning för personer som varit placerade inom socialpsykiatrin.
Från många stadsdelar finns en önskan att SHIS skall ha ett större bostadssocialt uppdrag från
staden. ”Staden borde använda sina egna resurser”. Även TÖG-gruppen tar upp behov av att ha
en bostadssocial resurs. Man pekar på behovet av ett boende för personer som tillfälligt ”ramlar
igenom systemet” för att undvika att dessa hänvisas till härbärgen. Samt, någonstans att hänvisa
personer med avslagna förturer.
Andra boendeformer som efterfrågas är gruppbostäder för personer som är hemlösa och som av
olika orsaker inte klarar ett eget boende, till exempel enligt den modell som tillämpas inom
omsorgen om funktionsnedsatta, så kallade LSS-boenden. Personer med en neuropsykiatrisk
funktionsnedsättning i kombination med ett pågående missbruk kan till exempel behöva denna
typ av boende med stöd. Ett mer kollektivt boende kan också vara att föredra för personer där
ensamheten bli för svår, vilket kan bli situationen om man har brutit med ett tidigare liv präglat
av missbruk och inte har gamla vänner kvar.
81
11.
Frågan om samverkan och ”glapp” mellan verksamheter
Samverkan har varit ett ledord inom det sociala välfärdsområdet under lång tid. Inom
hemlöshetsfältet har samverkan poängterats som en nödvändighet, speciellt när det gäller insatser
för hemlösa med en komplex problematik. Socialstyrelsen poängterar behovet av samverkan för
att motverka hemlöshet (Socialstyrelsen 2010a) och ett av den nationella hemlöshetssamordnaren
uppdrag är att främja ett ökat samarbete mellan socialtjänst och andra parter, däribland
fastighetsägare, bostadsföretag, Kronofogdemyndigheten, hälso- och sjukvården samt ideella
organisationer.
Långvarigt hemlösa kan till exempel behöva insatser från missbruksvård, psykiatri och somatisk
vård. Pelarbackens verksamhet för hemlösa är ett exempel på ett samarbete mellan två
kommunala verksamheter – Enheten för hemlösa och Uppsökarenheten – och Landstinget i
form av Pelarbackens sjukvårdsmottagning för hemlösa som drivs av Ersta diakoni, på uppdrag
av Stockholms läns landsting. Men även förebyggande arbete kräver samarbete, framförallt
mellan hyresvärdar och socialtjänsten, och i vissa fall även kronofogden. Samarbeten sker även i
projekt, som till exempel Bostad först som är ett samarbete mellan Stockholms stads
socialförvaltning, Stockholms Stadsmission och Svenska bostäder. Andra samarbeten finns
mellan socialtjänsten och ideella organsationer i det att organisationer driver verksamheter på
uppdrag av staden, får bidrag till vissa verksamheter och gör insatser som inte görs inom stadens
socialtjänst.
Samverkan över myndighetsgränser är inte något nytt men förändringar i välfärdens organisering
har gjort det mer nödvändigt än tidigare. Danemark och Kullberg (1999) pekar dels på att
detaljreglering ersatts med ramlagstiftning samt att det skett en specialisering av verksamheter
inom välfärdsområdet (ibid., s 9). Att samverkan mellan människovårdande organisationer (eng.
human service organisations ) främjas har sin bakgrund i att samverkan förväntas leda till
rationalisering, effektivitet, legitimering och socialt ansvarstagande. Inom välfärdsområdet har det
börjat ses som ett problem att människovårdande organisationer inte ”arbetar tillsammans” på ett
effektivt sätt, varken på en nationell, regional eller lokal nivå, vilket riskerar att leda till ett
servicesystem som är fragmenterat, ineffektivt och inte använder resurser på bästa sätt, och som
medför att de som är beroende av hjälp och stöd ibland ”faller mellan stolarna.” (Longoria 2005).
Samtidigt har tidigare studier pekat på att arbete som sker i samverkan mellan olika aktörer
innebär speciella utmaningar. Involverade aktörer har många gånger olika utgångspunkter,
uppdrag, tolkningar och avgränsningar av det fenomen och den målgrupp som samverkan skall
ske kring. Det finns därför en risk för att samverkan kan innebära otydligheter i ansvarsfördelning
och att individer hamnar ”mellan stolarna” (se Nordfeldt 2007). Tidigare utvärderingar av intern
och extern samverkan i den kommunala förvaltningen visar också att mycket tid och resurser
åtgår till intern samverkan mellan enheter inom förvaltningen (se Nordfeldt a.a., Hertting &
Vedung 2009, Denvall, m fl 2011)
Men – frågar Longoria (2005) – vad innebär samverkan och leder det alltid till positiva resultat?
Det finns också oklarheter om vad samverkan i praktiken innebär och, framför allt, vilka resultat
det ger. Det finns en brist på studier av effekter av samverkan och hur man skall studera
resultaten av samarbete (El Ansari m fl 2001). Sahlin (2007) har till exempel visat att samarbete
mellan socialtjänst och bostadsbolag inte leder till minskad hemlösheten i en kommun utan kan
snarare innebära högre hemlöshetstal.
82
Olika samverkansprojekt pågår på olika nivåer och vi har ingen möjlighet att inom ramen för
utredningen göra någon rättvisande bild av de projekt som pågår. Ett exempel som vi kan nämna
är att samtliga stadsdelsförvaltningar och Enheten för hemlösa har som ett led i utvecklingen av
missbruks- och beroendevården skapat lokala samråd där företrädare på ledningsnivå från
socialtjänsten, beroendevården, den psykiatriska öppenvården och i vissa fall även primärvård,
habilitering och kriminalvården deltar. Samverkan med brukar- och intresseorganisationer lyfts
fram som ett fortsatt utvecklingsområde inom missbruks- och beroendevården. (Stockholms stad
2013-01-10)
Det vi samtidigt kan konstatera utifrån de samtal som vi genomfört i arbetet med utredningen är
att samverkan i många fall brister och att såväl ”stuprör” inom förvaltningarna mellan olika
enheter som olika involverade aktörers skilda uppdrag, målgrupper och organisering sätter hinder
för att samarbeta kring individer som behöver flera olika insatser. I många av samtalen tas
emellertid behovet av en ökad samverkan upp och att detta är ett utvecklingsområde. Samverkan
kring individer med olika problembilder främjar ett helhetstänkande och kan motverka det som
många vi talat med påpekar – riskerna för individer att ”falla mellan stolarna”.
Hinder för samverkan och ”glapp” mellan verksamheter
Under utredningens gång har vi återkommande gjorts varseblivna om hinder på olika nivåer, dels
för samverkan men även för enskilda individers tillgång till adekvata insatser. Varje enskild
intervention som görs är förenat med en kostnad och ansvaret för att ge en person insatser
förskjuts därför ibland mellan olika enheter, myndigheter, stadsdelar och/eller kommuner, och
grunden till detta handlar framför allt vem/vilken enhet, stadsdel osv som ska bära kostnaden.
Det ekonomiska systemet i Stockholms stad är uppbyggt enligt modellen att varje stadsdel och
enhet inom stadsdelsförvaltningarna har ett budgetansvar. Det innebär att det inom
förvaltningarna är olika budgetar på de olika enheterna – ofta uppdelat i Individ- och
familjeomsorg, Vuxenenhet, Barn- och unga, Äldreomsorg och Skola och fritid.17 En persons så
kallade ärende – och kostnaden för detta ärende – riskerar därför att bli ”bollat” mellan enheter
inom stadsdelar, mellan stadsdelar, mellan en stadsdel och kommunövergripande verksamhet
(som Enheten för hemlösa) samt mellan Stockholms stad och dess kranskommuner.
Detta kan även gälla personer som saknar en tydlig tillhörighet. Det kan till exempel handla om
en hemlös person som rör sig mellan olika kommuner eller en våldsutsatt kvinna som har tagit sig
till en kvinnojour utanför bosättningskommunen.
En kommun som anser att ett ärende ska flyttas över ska begära det hos den andra kommunen.
Är de berörda kommuner inte överens om att flytta över ärendet, får den kommun som begärt
överflyttning ansöka om det hos Socialstyrelsen som ska pröva ansökningen så snart som möjligt.
Beslut i ärendet ska meddelas inom tre månader från det att ansökan kom in, om det inte finns
särskilda skäl för en längre handläggningstid. Det bör påpekats att Socialstyrelsens uppdrag gäller
överföring av pågående ärenden men inte tvister när det gäller nyuppkomna ärenden.
I de samtal som vi haft med olika aktörer under utredningens gång återkommer denna
problematik och många menar att mycket tid och resurser åtgår till att ”sortera” klienter och
utreda tillhörighet. ”Stuprören” inom förvaltningarna med olika enheter med budgetansvar kan
utgöra ett hinder för samarbete mellan olika enheter vilket skapar en otydlighet internt.
17
Stadsdelsförvaltningarna är organiserade på något skilda sätt.
83
Detta kan också förekomma mellan psykiatrin och beroendevården och den specialiserade
sjukvårdsmottagningen på Pelarbacken. Patienter kan avskrivas vid andra vårdinrättningar
eftersom denna sjukvårdsmottagning finns och patienter kan uppsöka Pelarbacken om man inte
har någon annan vårdkontakt.
Vilken konkret betydelse detta har för hemlöshetens omfattning kan vi inte veta. Men vi vill lyfta
denna problematik då risken finns att individer inte får tillgång till de insatser de kan ha behov av
och att man ”faller mellan” olika verksamheter. Det finns också en risk i detta att befintliga
resurser inte används på det mest effektiva sättet.
84
12.
De ideella organisationernas roll
I frågan om samverkan är de ideella organisationernas roll/er av väsentlig betydelse.
Organisationerna samverkar med Stockholms stad, formellt genom att staden bidrar ekonomiskt
till verksamheterna, i konkreta projekt och informellt genom olika kontakter och möten inom
hemlöshetsområdet. De ideella organisationerna har också samverkan mellan varandra och med
andra myndigheter och kommuner.
Inom hemlöshetsfältet har de ideella organisationerna traditionellt haft en viktig roll, speciellt när
det gäller att göra insatser för de allra mest utsatta. I Stockholm finns ett flertal såväl stora som
mindre ideella organsationer som på olika sätt gör insatser för hemlösa. Flertalet av dessa har
olika former av ekonomiskt stöd från Stockholms stad. Två av organisationerna som fortfarande
är verksamma – Stockholms Stadsmission och Frälsningsarmén startade sitt arbete redan på
1800-talet, det vill säga långt före välfärdsstatens framväxt. Andra organisationer som tillkommit
över tid är Ny Gemenskap och Convictus. Det finns även så kallade brukarföreningar som har
medlemmar som lever i en situation av hemlöshet såsom RFHL, RSMH, KRIS och X-Cons. En
församling som är aktiv inom hemlöshetsfältet är Klara församling i Klara kyrka. En annan viktig
aktör när det gäller hemlösheten i Stockholm är Situation Sthlm.
De ideella organisationerna driver ett flertal verksamheter. Merparten av dessa har finansiellt stöd
från Stockholms stad och ingår därför i stadens utbud av verksamheter för hemlösa. I
utredningen finns inte möjlighet att omfatta alla verksamheter som organisationerna driver utan
vi presenterar här ett urval med fokus på insatser för hemlösa i Stockholm. Organisationernas
verksamheter bygger framför allt på att täcka individers basbehov, det vill säga mat, sömn, dusch
och tvätt av kläder eller nya kläder. På detta sätt täcker man ett behov som inte stadens
verksamheter gör. Organisationerna driver härbärgesverksamhet och dagverksamheter där man
förutom basbehov erbjuder mötesplatser. De större ideella organisationerna – Stadsmissionen
och Frälsningsarmén - har egna boendestegar med härbärgen, lågtröskelboenden, HVB-hem.
Frälsningsarmén driver sedan lång tid Midsommarkransens härbärge och sedan en ännu längre tid
Kurön och Värtahemmet som är HVB-hem. På Kurön har man ett särskilt program för att stärka
individens makt över sitt eget liv och vilja till förändring. Man arbetar med bland annat med
utbildning. Stockholms Stadsmission har bland annat dygnetruntboenden, Bostället som är ett
trappstegsboende och driver ett Bostad först projekt i samarbete med Stockholms stad och
Svenska Bostäder. Stockholms Stadsmission arbetar också med Personliga ombud. Ny
Gemenskap har öppet hus verksamhet och korttidsboende. Convictus driver en bred verksamhet
men har samtidigt en specifik nisch då man är inriktad mot hälsovård. Man utför tester av hiv och
hepatit både på sina egna verksamheter och uppsökande. Man utgör en ”öppen dörr” och en länk
in i samhället. Detta sker främst genom att man driver öppna dagverksamheter och genom det
uppsökande arbetet. Över tid utvecklas verksamheter utifrån behov som man identifierar i
målgruppen. Ett sådant är till exempel att man ger hjälp med id-handlingar.
Inom forskningen har man identifierat ett antal roller som de ideella organisationerna har/kan ha
gentemot den offentliga sektorn. Inom hemlöshetsfältet antar organisationerna ett flertal av dessa
roller. I början av 1990-talet identifierade Blennberger (1993) fyra olika roller som sedan i mångt
och mycket har levt kvar i diskussioner om rollfördelning mellan den offentliga och den ideella
sektorn. Dessa är också relevanta i relation till ideella organsationers roller på hemlöshetsfältet.
Organisationerna kan fungera som komplement eller alternativ till den offentliga sektorns
verksamheter. Att vara ett komplementär är något som organisationerna ofta nämner som den roll
man bör anta gentemot den offentliga sektorn, det vill säga att man fungerar som en förstärkning
85
av välfärden, istället för att ersätta, vilket innebär att man utför insatser istället för till exempel den
kommunala socialtjänsten.
En åsikt som tas upp i samtalen med företrädare ideella organisationer är att det finns en tendens
att socialsekreterare hänvisar till ideella organisationer när man gett avslag på en ansökan. Vissa
ideella organisationer kan ge ett visst akut kontantstöd och matkassar. En företrädare för en ideell
organisation uttrycker detta som att det sker en förskjutning från att man har en kompletterande
roll gentemot den kommunala socialtjänsten till att man blir en ersättare. (Se även
http://www.svt.se/nyheter/sverige/fler-familjer-saknar-matpengar-1).
En avantgardistisk roll innebär att identifiera nya grupper som lever i utsatthet och nya typer av
problem. Ett aktuellt exempel på detta är den uppmärksamhet som några av organisationerna satt
på de så kallade EU-medborgare som under de senare åren kommit till Stockholm och som lever
i en stor utsatthet. Stadsmissionen driver verksamheten Cross-roads för denna grupp samt är
involverad i projektet Vinternatt, tillsammans med Frälsningsarmén och Stockholms stad.
Andra roller som tidigare identifierats inom hemlöshetsfältet (se Nordfeldt 1994, 1999) och varav
flera återkommer i de samtal som förts inom utredningen är att vara en:
-
Förmedlande länk mellan utsatta människor och myndigheter. Personer som ramlat utanför
det sociala skyddsnätet eller har dåliga erfarenheter av kontakter med sociala myndigheter
kan ha lättare att ta kontakt med en ideell organisation som kan slussa tillbaka.
-
Ombudsman som för en persons talan eller hjälper någon att föra sin egen talan gentemot
myndigheter, när man befinner sig i en utsatt position.
Dessa roller återkommer i samtalen där det beskrivs att man i allt högre grad kommit att fungera
som företrädare för hemlösa personer och som en förmedlande länk gentemot socialtjänsten.
Den begränsade tillgängligheten när det gäller telefon- och besökstider till socialtjänsten kan göra
det mycket svårt för en person med en komplex social problematik att komma i kontakt med en
socialsekreterare. Företrädare för ideella organisationer kan också hjälpa personer med kontakter
med andra myndigheter och att tolka beslut från olika myndigheter. I samtalen med företrädare
för ideella organisationer lyfts också fram att det ibland kan vara svårt att länka till
socialsekreterare samt att det kommer personer till de ideella organisationerna som mist ett
boende på grund av att man varit alltför vårdkrävande.
-
Företrädare för grupper som har svårt att driva sina egna intressen i samhället. Denna roll
tas i det opinionsbildande arbetet. Ett aktuellt exempel är åter debatten som förts under
2012 i Stockholm om de så kallade EU-medborgarna där Stadsmissionen och
Frälsningsarmén varit framträdande.
-
Sociala kontakter och socialt nätverk. Organisationer och kyrkliga församlingar kan erbjuda
sociala kontakter och sociala nätverk. De öppna verksamheterna erbjuder sociala
kontakter och i vissa fall aktiviteter och sysselsättning. Vid organisationen Convictus tar
man upp att det finns ett särskilt värde i att möta och tala med människor på ett
vardagligt sätt i deras ”egna” miljöer som en öppen dagverksamhet kan bli, där personer
kan känna sig hemma och trygga. Det innebär att den första sociala kontakten kan vara
ett steg för ett ”slussa” en person vidare till socialtjänsten. Sociala nätverk kan också
erbjudas vid vissa organisationer som en form av eftervård när en person till exempel
varit på ett behandlingshem. Eller, för att motverka ensamhet när en person flyttar in i en
86
lägenhet. Vissa organisationer erbjuder också möjligheter att arbeta eller med någon form
av anställning. Det innebär att det också finns en erfarenhetsbaserade kunskap inom
ideella organisationer, som inte finns på samma sätt inom den offentliga sektorn.
Ett hinder för organisationerna är att de saknar verktyg för att avhjälpa hemlöshet då de inte har
möjlighet att påverka den reguljära bostadsmarknaden och tillgången till bostäder.
Arbete och sysselsättning
Arbete eller sysselsättning – påpekas återkommande i samtalen att vara en viktig faktor för
rehabilitering. Arbete och boende är också nära sammanlänkande i och med att en anställning
ofta är ett krav för att bli godkänd som hyresgäst såväl när det gäller förstahands- som
andrahandskontrakt. Det finns en risk att hamna i en ”moment-22” situation där avsaknaden av
en löneanställning hindrar tillträdet på bostadsmarknaden men där också avsaknaden av en
bostad gör det svårt att få en anställning (se Nordfeldt & Olsson 2006). Arbete och sysselsättning
är också viktigt ur ett identitetsskapande perspektiv och för att bryta den situation av ensamhet
som en person som genomgått en rehabilitering och fått tillgång en bostad kan hamna i och som
kan leda till att man inte klarar av att behålla en bostad.
Inom hemlöshetsfältet i Stockholm är det framför allt de ideella organisationerna som arbetar
med program för utbildning och sysselsättning. Exempel på detta är Frälsningsarméns Kurön och
Stadmissionens Klaragården som erbjuder sysselsättning för kvinnor.
Ett exempel på en verksamhet med fokus på just sysselsättning är Situation Sthlm. Situation
Sthlm erbjuder arbete, dels i form av tidningsförsäljning och dels i form av tillfälliga tim-jobb.
Tidningsförsäljningen bygger på att försäljare köper tidningen av Situation Sthlm för ett pris och
sedan säljer den vidare vid ett tilldelat försäljningsställe, till ett dyrare och behåller
mellanskillnaden. Modellen som Situation Sthlm arbetar utifrån är att erbjuda personer en
konstruktiv sysselsättning men även annat stöd, till exempel att få hjälp i sin kontakt med
myndigheter, juridisk rådgivning, avlönade timuppdrag, arbetsträning eller att bara fika. Arbete
och sysselsättning ses som viktiga faktorer för att kunna vända en destruktiv situation till en mer
konstruktiv. Det bygger också på att skapa ”egenmakt” och att stärka det friska hos personer.
Tidningen kan på detta sätt utgöra en del av en rehabiliteringskedja. Viktiga komponenter som
beskrivs är tillhörighet, delaktighet och bemötande. Under 2012 har Situation Sthlm cirka 350
aktiva tidningsförsäljare.
Flera personer har i samtalen under utredningens gång påpekat att sysselsättning är ett absolut
behov för rehabilitering – men att det är väldigt svårt. I detta arbete finns behov att involvera
andra aktörer som till exempel företagare inom det privata näringslivet. Dessa tankar går i linje
med policyutvecklingen på EU-nivå som vi beskrivit inledningsvis mot en ökad fokus på
innovationer och sociala företag/kooperativ som en möjlig väg i arbetet mot hemlöshet.
87
13.
Slutsatser och rekommendationer
Hemlöshetens komplexitet framträder tydligt av den beskrivning som vi presenterat i denna
rapport. Flera parallella men relaterade processer pågår samtidigt och påverkar skilda
befolkningsgrupper på olika sätt. I arbetet med en strategi för att motverka hemlöshet är denna
komplexitet en viktig utgångspunkt.
Hemlösheten har enligt Stockholms stads egna kartläggningar minskat under 2000-talet. Cirka
500 personer färre är inrapporterade i kartläggningen 2012 jämfört med motsvarande
kartläggning 2004. Detta sker samtidigt som befolkningen och bostadsbristen ökar och, som
framgått i utredningen, att behovet av akut nattlogi också tycks öka. Bland de cirka 3 000
personer som under 2000-talet inrapporterats som hemlösa finns en mindre grupp som
återkommer, samtidigt som situationen av hemlöshet tycks vara mer kortsiktig för majoriteten.
Hemlösheten är således inget statiskt fenomen. Dessa processer reser ett antal frågor som vi inte
haft möjlighet att utreda inom ramen för detta uppdrag, men som är viktig kunskap för det
fortsatta arbetet. Det är av intresse att utreda såväl gruppens sammansättning och
förändringsprocesser både när det gäller den grupp som enligt kartläggningarna är långvarigt
hemlösa och för dem som lämnar denna situation. Hur ser vägarna ut ur hemlöshetssituationen
ut? Vilka interventioner har varit effektiva? Det är naturligtvis också viktigt att genom
förebyggande arbete hindra ”nyrekryteringen” till hemlöshet.
Vad som dock framgått med tydlighet i utredningen är att de grupper som särskilt pekats ut för
uppdraget har mycket skilda problembilder, befinner sig i olika positioner i förhållande till
bostadsmarknaden och förklaringsansatserna är i skilda grad kopplade till strukturella och
individuella faktorer. För vissa är avsaknaden av en egen bostad direkt kopplat till
bostadsmarknadens struktur och fördelningsmekanismer. Det finns också en tydlig koppling till
arbetsmarknaden i det att de ekonomiska förutsättningarna styr möjligheterna att köpa eller hyra
en bostad. För andra finns sociala problem på den individuella nivån som utgör hinder för att få
tillgång till och behålla en bostad. Behovet av insatser på en institutionell nivå ser därför olika ut
för de utpekade grupperna, men vad vi samtidigt kan konstatera är att bostadsbristen skapar
behov av insatser på den institutionella nivån för samtliga grupper, vilket man mer direkt kan
uttrycka med att situationen på bostadsmarknaden i Stockholm skapar klienter för socialtjänsten.
En utmaning för strategiarbetet är att samtidigt utgå från olika gruppers problem och behov och
ha ett integrerat synsätt där olika nivåer - strukturella faktorer inom flera politikområden,
institutionella arrangemang inom socialtjänst och ideella organsationer och individers
förutsättningar - hänger samman.
Ett ökande gap mellan befolkningsökning och bostadsbyggandet är en strukturell realitet som
både direkt och indirekt påverkar hemlöshetens omfattning och att ”nya” grupper hamnar i en
situation av hemlöshet eller med en marginell position i förhållande till bostadsmarknaden. Den
akuta bostadsbristen påverkar möjligheterna till en egen bostad för samtliga grupper i
utredningen. Det sker en gradvis undanträngning av ekonomiskt svaga grupper på
bostadsmarknaden som även påverkar dem som står längst ifrån den ordinarie
bostadsmarknaden.
Ett ökat bostadsbyggande är därför en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att
minska hemlösheten i Stockholm.
88
När det gäller de interventioner som görs i Stockholms stad så kan dessa relateras till det som
Denvall m fl (2011) beskriver som enkla interventioner och komplicerade interventioner. Det
som saknas för att angripa hemlösheten som en komplex problematik är det som också beskrivs
som komplexa interventioner; samordning, kunskap från utvärdering och behovsanalys,
strategiskt och politiskt arbete och en säkrad bostadsförsörjning.
Tankar inför strategiarbetet
Den europeiska organisationen Feantsa anger tre perspektiv som bör innefattas i en strategi:
Den bör vara
Integrerad (an integrated strategy). Den skall vara hållbar i form av tillräcklig finansiering och grad
av politiskt engagemang och den bör ha en struktur som möjliggör deltagande av alla relevanta
aktörer och omfatta långsiktiga mål.
Omfattande (comprehensive) vilket innebär att omfatta såväl akuta insatser som långsiktiga
bostadslösningar.
Särskilt viktigt:
-
Riktade förebyggande insatser
Integrering av bostads-ledda strategier (integration of housing-led approaches).
Strategin bör innefatta:
Evidensbaserade metoder. Att ha strategier för datainsamling så att politiken baseras på en förståelse
för omfattningen och arten av hemlösheten. Fastställda mål och övervaka hur målen uppfylls
samt länka policyutveckling till forskning för att skapa kunskap och förståelse.
1. En integrerad strategi
En strategi mot hemlöshet i Stockholms stad behöver omfatta flera politiska nämnder med
ansvar för, förutom socialtjänsten, även stadsbyggnadsfrågor, arbetsmarknad, äldreomsorg och
flykting/integration. Det är vidare viktigt att tydligöra ansvarsfördelningen. Vad är socialtjänstens
ansvar och var går gränsen för detta ansvar när det gäller bostadsförsörjning och –fördelning?
I utredningen framkommer att alltfler söker socialtjänstens stöd för ”enbart” bostadsproblem. De
sökande har inte sociala problem som kräver insatser från socialtjänsten utan problemen består i
att man behöver hjälp att söka och finansiera en bostad. Den stora fokus som
stadsdelsförvaltningar lägger på boendefrågor, anges att få återverkningar på arbetet med andra
insatser. En utveckling är att förvaltningarna i relation till bostadsfrågan blir alltmer ”akutstyrda”.
Det handlar om att snabbt hitta lösningar, framför allt för familjer som akut står utan bostad.
Tendensen är att stadsdelarna i allt högre grad skapar egna boendealternativ. Socialtjänsten antar
på detta sätt roller både av ”bostadsförmedlare” (ägnar mycket tid åt information och rådgivning)
och ”hyresvärdar”. Detta medför komplikationer. Bostadsfrågan har ingen tydlig plats i
förvaltningarnas organisering och socialtjänsten saknar verktyg att påverka tillgång och
tillgänglighet till bostäder. Andra politikområden och aktörer inom dessa behöver därför omfattas
av strategin.
89
Det finns en nära koppling mellan arbete/sysselsättning och möjligheten att få tillgång till och
behålla en bostad. Risken är påtaglig att vara exkluderad från både bostads- och arbetsmarknad
och att dessa utanförskap förstärker varandra. För de grupper vars primära problem är en
marginell position i förhållande till bostadsmarknaden är inkomst från ett arbete en viktig
förutsättning för vägen in. För personer med en mer komplex problematik är arbete och
sysselsättning viktigt ur rehabiliteringssynpunkt, förutom en eventuell inkomst har det betydelse
för identiteten, det sociala sammanhanget och självkänslan. På stadsdelarna tycks arbete och
sysselsättningen inte innefattas i de metoder som man arbetar med i relation till
hemlöshetsproblematiken.
Andra aktörer erbjuder möjligheter till arbete eller sysselsättning. Till exempel Klaragården
(Stockholms stadsmission) där sysselsättning erbjuds för kvinnor och Situation Sthlm som
erbjuder arbete, dels i form av tidningsförsäljning och dels i form av tillfälliga tim-jobb. Men det
kan även vara intressant att reflektera över om det kan finnas andra vägar, till exempel att främja
sociala företag, involvera aktörer från näringslivet?
Ideella organisationer har en lång tradition av att göra insatser för hemlösa. En relativt
omfattande roll i Stockholm är att vara en förmedlande länk och/eller ombudsmän för enskilda
brukare gentemot socialtjänsten. Ofta påpekas att ideella organisationer har möjligheter att nå
personer som inte har kontakter med, eller har dåliga erfarenheter av kontakter med den
kommunala socialtjänsten. Organisationer driver öppna verksamheter där man erbjuder kontakter
och som en icke myndighetsutövande organisation kan man etablera relationer med personer
som lever i stor utsatthet men som inte har kontakter med några myndigheter.
Organisationerna kan på detta sätt också fungera som en förmedlande länk för personer som kan
ha behov av insatser från socialtjänsten. En annan sida av samma roll är att man får fungera som
ombud för personer som på grund av socialtjänstens begränsade öppettider, och/eller hjälpa till
att ta kontakter och/eller tolka beslut. Organisationerna får på detta sätt agera ett mellanled
mellan brukare och socialtjänst på grund av att socialtjänsten inte upplevs som tillgänglig. En
relevant fråga att ställa är om denna funktion egentligen bör kunna avskaffas genom att arbeta för
en högre grad av tillgänglighet och tydlighet inom socialtjänsten. På detta sätt kan de ideella
organisationerna använda resurser till andra insatser, till exempel att erbjuda sociala arenor och
sammanhang och kamratstöd och på detta sätt motverka den ensamhet som tas upp som ett
problem för personer med ett tidigare missbruk som fått tillgång till en bostad, men när de blivit
drogfria brutit med tidigare vänner.
2. Omfattande insatser
När det gäller hemlösa personer med en problematik som fordrar insatser från socialtjänsten
finns olika faktorer som påverkar vilken insats man får och av vem. Vilket framgår från
beskrivningen ovan finns ett omfattande utbud av boende- och behandlingsinsatser inom
Stockholms stad.
Ett förhållande som återkommande tagits upp under utredningens gång är det glapp som ibland
uppstår om en persons tillhörighet. Det handlar om en sortering av individers ”ärenden” utifrån
geografisk tillhörighet eller huvudsakliga problembild. Det framgår tydligt att mycket tid och
personella resurser åtgår till att utreda tillhörighet. Detta skapar också otydligheter för brukarna
som riskerar att ”falla mellan stolarna”. Detta sker mellan Stockholms Stad och kranskommuner,
mellan stadsdelar (dock i mindre grad än mellan kommuner), mellan stadsdelar och
90
kommunövergripande verksamheter samt mellan olika aktörer som den kommunala
förvaltningen och landstinget.
Inom förvaltningar nämns organisationen i ”stuprör” med enheter med eget budgetansvar som
en orsak till att brukare också riskerar att ”bollas” mellan olika enheter inom förvaltningarna. En
insats för en brukare medför en kostnad och det skapas därför incitament till att vilja flytta
kostnaden till en annan enhet. Detta oftast kortsiktiga budgettänkande riskerar att motverka en
övergripande ekonomisk rationalitet för organisationen som helhet – en ”koncernnytta”. Det
riskerar också att motverka ett holistiskt tänkande på individer med komplex problematik.
Det finns en generell utvecklingstrend mot en högre grad av specialisering inom socialtjänsten
(Denvall, m fl 2011). Såväl fördelar som nackdelar har tagits upp inom forskningen. Det kan å
den ena sidan innebära att socialarbetare blir mer kunniga inom ett speciellt område. Å den andra
sidan kan det innebära komplikationer för brukare som behöver ha flera kontakter och de
riskerar att ”falla mellan stolarna”. Beskrivningen av ”stuprören” inom förvaltningarna pekar på
att sådana risker finns inom stadsdelsförvaltningarna.
Specialiseringens för- och nackdelar är också relevant att diskutera i förhållande till Enheten för
hemlösa. På Enheten utvecklas en specialistkunskap som inte på samma sätt finns inom
stadsdelarna. Det finns också möjligheter sedan en tid tillbaka för sjukvårdsinsatser inom samma
lokal. Samtidigt finns risker för stigmatisering och inlåsningseffekter med en lång tids
”tillhörighet” på Enheten för hemlösa.
Stadsdelarna arbetar utifrån olika metoder. Det har emellertid varit svårt att få en övergripande
bild över vilka metoder som används och i vilken omfattning. Det saknas konsekvent uppföljningar
och utvärderingar av metoder. Ett exempel på detta är de cirka 60 miljoner kronor som beviljats
från Stockholms stads särskilda medel till projekt i olika stadsdelar för att motverka hemlöshet. I
samtalen framkom att det finns en bristande kännedom om projekt som drivs i andra stadsdelar
än den egna. Man kan konstatera att det finns en brist på samordning mellan dessa projekt, det
går inte heller att säga något om projektens effekter och vilken kunskap som projekten genererat
och som skulle kunna införlivas i andra stadsdelar med likartade problem.
Vi vill lyfta fram behovet av samordning av såväl boendeinsatser som olika projekt som drivs
inom Stockholms stad, i de olika stadsdelarna. En möjlighet till detta är att utveckla en gemensam
webportal för detta.18
Betydelsen av förebyggande arbete tas upp i olika sammanhang. Det förebyggande arbetet kan se
ut på olika sätt. Det kan dels till exempel handla om att upptäcka barn och ungdomar i riskzon,
uppsökande arbete eller att arbeta vräkningsförebyggande. Det vräkningsförebyggande arbetet
har utvecklats i Stockholms stad under de senaste åren och riktlinjer finns framtagna. Budgetoch skuldsanering finns att tillgå i samtliga stadsdelar och köerna har kortats.
Samverkan är ett fortsatt relevant utvecklingsområde men många hinder tycks föreligga. Men
samverkan är nödvändigt för att motverka glapp och att brukare faller mellan verksamheter och
aktörer. Det pågår olika samverkansprojekt inom staden men många brister i samverkan lyfts
också fram – mellan enheter inom förvaltningar, mellan socialtjänst och bostadsbolag, mellan
beroendevård och psykiatri, till exempel. Av detta kan man dra slutsatsen att samverkan tydligare
behöver operationaliseras utifrån de olika målgrupperna och aktörernas olika roller.
18
Ett exempel finns i Göteborgs stads webportal BoInvent.
91
3. Evidensbaserade metoder
Inom Stockholms stad har kartläggningar av hemslöheten genomförts under en längre tid och
med samma metod sedan 2004. Stockholms stad använder sig av en egen definition som inte helt
överensstämmer med den definition som Socialstyrelsen använder sig utav och som gradvis
anpassats till den europeiska definitionen ETHOS. Det innebär att det inte går att göra
jämförelser med andra orter men i och med att samma definition använts över tid så går det att
jämföra över tid.
Den ökade fokus på evindensbasering av metoder inom socialtjänsten har inte slagit igenom inom
hemlöshetsfältet i Stockholms stad. Det tycks snarare ha utvecklats en ”tyst” kunskap inom detta
område, som bygger på erfarenheten inom socialtjänsten, men som inte dokumenteras och
kommuniceras. Det är därför svårt att dra några slutsatser om vilka insatser som ger effekter och
vilka resultat som nås. Den samlade kunskapen inom hemlöshetsfältet är svår att kommunicera
och använda som underlag för ett långsiktigt lärande.
Det saknas uppföljningar och utvärderingar av metoder som använts under en längre tid i staden.
Det går därför inte att uttala sig om effekter, styrkor eller svagheter som finns i olika modeller
såsom Tak över huvudet-garantin – TÖG. En utbyggnad har skett av lågtröskelverksamhet som
ett alternativ till härbärgen men vi vet inte heller vilka effekter detta kan ha för brukarna.
Även avsaknaden av utvärderingar av den modell som under lång tid använts i Stockholms stad –
”boendetrappan” innebär att det inte går att göra några evidensbaserade jämförelser mellan denna
modell och den nya modell som prövas – och utvärderas - Bostad först.
Vad som efterfrågats i samtalen inom utredningen är mindre boendeenheter med stöd, till
exempel i linje med LSS-boenden, och med en ”andra chans” – det vill säga att en person kan ta
återfall vid något eller några tillfällen utan att mista boendet. Eller, i form av ”sviktboende” där
man kan bo i perioder av sviktande psykisk hälsa eller återfall i missbruk. Ett adekvat stöd i
boendet för att främja kvarboende tas upp i samtalen och får också stöd i tidigare studier.
Insatser som får stöd i forskningen är case management eller Assertive Community Treatment
(ACT).
Det finns en koppling till specialiseringen i detta. En person med en komplex problematik kan ha
kontakter med olika enheter inom socialtjänsten, med olika vård- och omsorgsinstitutioner eller
andra aktörer. I detta sammanhang kan också stöd vara viktigt, till exempel i form av Personliga
ombud eller annan form av kontaktpersoner.
Det finns ett behov av uppföljningar och utvärderingar inom hemlöshetsfältet.
92
Förslag på punkter i en strategi:
Minska hemlösheten, 0-tolerans för hemlösa barn och ungdomar
Kontinuerliga kartläggningar, förbättra mätmetoder
Angripa hemlöshetsfrågan flerdimensionellt (inkludera relevanta politikområden och
aktörer)
Verka för fler hyresrätter med rimliga hyror
Arbeta förebyggande
Sträva mot permanenta bostäder; tidsbegränsa akuta lösningar
Klargöra aktörers ansvarsområden och insatser, öka samordning och samverkan
Samordning av boendeinsatser – anpassa efterfrågan och utbud
Förbättra tillgänglighet och bemötande
Uppföljning och evidensbasering av metoder och insatser mot hemlöshet – stärka
lyckosamma verksamheter och minska metoder med dåliga resultat
Utvärdera strategin
Utredningens förslag till punkter till en handlingsplan/handlingsplaner
1. Avsätta adekvata resurser.
2. Involvera relevanta politikområden – social-, arbetsmarknad, invandring/integration,
äldreomsorg, samhällsbyggande.
3. Involvera socialroteln i bostadsplanering.
4. Involvera relevanta aktörer – Stockholms stad, bostadsmarknadsaktörer, ideella
organisationer, företag. (ev även Kriminalvård och Kronofogden).
5. Arbeta med förebyggande; identifiera riskgrupper, arbeta med budget- och
skuldrådgivning, ”ekonomisk rehabilitering”, riktade insatser mot barn och unga.
6. Samlad webbplats för information och stöd till bostadssökande samt behov och utbud av
särskilda boendeinsatser (se ”Göteborgsmodellen” Bostadsportalen och Boendeportalen i
Göteborg).
7. Tydliggöra socialtjänstens boendesociala arbete – vad ska det bestå i? Var går gränsen för
socialtjänstens arbete på det bostadspolitiska fältet?
8. Stärka kunskapen om hemlöshetsproblematiken, bl a om hemlösa med neuropsykiatriska
funktionshinder.
93
9. Utveckla kartläggningsmetoder, anpassa till ETHOS. Ta fram indikatorer.
10. Samordna bostadsfrågor och avlasta det sociala arbetet från dessa frågor
(”bosamordnare” och ”bokonsulenter”).
11. Särskilda boendehandläggare på sdf.
12. Direktåtkomst för socialtjänsten till Bostadsförmedlingens kö för att förhindra att kötid
förloras.
13. Andrahandsförmedling och bytesförmedling i stadens regi.
14. Samordning av stadens egna ”lägenheter”, vandrarhem etc.
15. Starta en hotelljour i stadens regi och/eller handla upp hotell – vandrarhems platser.
16. Samla, dokumentera och utvärdera stadsdelarnas metoder, särskilt hemlöshetsprojekten.
17. Sammanför och genomför erfarenhetsutbyte under projekttiden.
18. Förbättra kvaliteten och förkorta boendetid på akutboenden; ”vägen-vidare-garanti.
19. Tydliga riktlinjer för ansvarsfördelning för äldre hemlösa.
20. Tydliga riktlinjer för ansvarsfördelning för insatser för unga vuxna.
21. Förbättra tillgängligheten inom socialtjänsten – tid och organisation.
22. Fler försöks- än träningslägenheter, fler övertaganden av kontrakt. (På detta sätt stärks
permanensen och fokus på bostäder istället för ”boenden”).
23. Bostad först för gruppen med komplex problematik – ”samsjuklighet”.
24. Utveckla stöd- och vårdboenden – mindre boendeenheter (liknande LSS) med
boendestöd (t ex case management), sviktboende för personer med psykisk ohälsa
25. Gemensamma handlingsplaner.
26. Tydliggöra ideella organisationers roll – kompletterande bl a förstärka sociala nätverk,
kamratstöd, PO, motverka ensamhet.
27. Arbete eller sysselsättning – främja innovationer, sociala företag.
28. Brukarmedverkan/inflytande genom brukarrevisioner.
94
Referenser
Anderson, I. och Sim, D. (2000) (red.) Social exclusion and Housing. Context and Challenges. Coventry:
Chartered Institute of Housing.
Andersson, A. (2012) Kartläggning hemlöshet i Stockholms stad. Stockholms stad: Socialförvaltningen, pm 2012-0530.
Andersson, G. och Swärd, H. (2007) Barn utan hem: olika perspektiv. Lund: Studentlitteratur.
Anttila, S. och Fish, S. (2008) Contextualization of evidence in systematic reviews – a critical thinking
approach. I Bryderup, I. (red.) Evidence Based and Knowledge Based Social Work. Aarhus: Aarhus
University Press.
Anttila, S., Benjaminsen, L., Blid, M., Brännström, L., Brolund, A., Reilly, S., Marsh, K., Barnett, T. och
Jung, S. (2010) Housing programs and case management for reducing homelessness and increasing residential
stability for homeless people. Cambell Systematic Reviews. Campbell Library 2010-01-07.
Beijer, U. (2009) Homelessness and health: analysis of mortality and morbidity from a gender perspective. Karolinska
institutet: Stockholm. Doktorsavhandling.
Bengtsson, B. (2006) Sverige – kommunal allmännytta och korporativa särintressen. I Bengtsson (red.)
Varför så olika? Nordisk bostadspolitik i jämförande historiskt ljus. Malmö: Égalité.
Benjaminsen, L. (2009) Hjemløshed i Danmark 2009. National kortlægning. SFI rapport 09:25.
Benjaminsen, L. (2012) Experiences from an ACT-program in Copenhagen. Intermediary Report – August 2012.
Köpenhamn: SFI – The Danish National Centre of Social Research.
Benjaminsen, L. och Dyb, E. (2008) The Effectiveness of Homeless Policies – Variations among the
Scandinavian Countries. European Journal of Homelessness. Volume 2, December 2008.
Bergenstråhle, Sven (2006) Boende och välfärd 1986-2003. Stockholm: Hyresgästföreningen.
Bergmark, Å. och Lundström, T. (2007) Unitarian ideals and professional diversity in social work practice
– the case of Sweden. European Journal of Social Work, (10), 55-72.
Blennberger, E. (1993) Begrepp och modeller. I SOU 1993:82. Stockholm: Fritzes.
Blid, M. (2008) Ett folkhem för alla? Kommunala insatser mot hemlöshet. Doktorsavhandling. Östersund:
Mittuniversitetet.
Boverket (2005) Välkommen till bostadsmarknaden! En lägesrapport om integration. Karlskrona: Boverket.
Boverket (2008) Hyreskontrakt via kommunen. Sekundära bostadsmarknaden. Karlskrona: Boverket.
Boverket (2009a) Tillfälliga lösningar för permanenta behov. Uppföljning av den sekundära bostadsmarknaden –
kommunernas boendelösningar för hemlösa personer. Karlskrona: Boverket.
Boverket (2009b) Hur fördelar fastighetsägare lägenheter? Karlskrona: Boverket.
Boverket (2010) Trösklar till bostadsmarknaden Om hemlöshet som ett bostadsmarknadsproblem. Karlskrona:
Boverket.
Boverket (2011). Sociala hyreskontrakt via kommunen. Den sekundära bostadsmarknadens kvantitativa utveckling efter
år 2008. Karlskrona: Boverket.
Boverket (2012a) Bostadsmarknaden 2012-2013 -med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten. Karlskrona:
Boverket.
Boverket (2012b) Ungdomars boende – lägesrapport 2012. Karlskrona: Boverket.
Bråmå, Å. (2007) Etnisk diskriminering på bostadsmarknaden. En forskningsöversikt. Working Paper No. 55.
Uppsala universitet: Institutet för bostads- och urbanforskning.
Bråmå, Å., Andersson, R. and Solid, D. (2006) Bostadsmarknadens institutioner och grindvakter i den
etniskt segmenterade staden – exemplen Stockholm och Uppsala. Norrköping: Integrationsverket.
Busch-Geertsema, Volker (2005) Från härbärge till egen bostad. Uppföljning av projektet H 13 i Hannover sju
år senare. Malmö: Égalité.
Börjeson, M. (2005) ”Vi vet inte vilka metoder vi ska använda” – om relationen mellan kunskap, praktik och politik
när det gäller det sociala arbetet med hemlöshetsfrågor. Stockholm: Institutionen för socialt arbete.
Caganis, P., Öst, J. och Hallhagen, F. (2008) Rätten till bostad. En kvantitativ vinjettstudie om kommunernas
handläggning av boendeärenden. C-uppsats vid Göteborgs universitet, Institutionen för socialt arbete.
Clapman, D. och Evans, A. (2000) Social exclusion: the case of homelessness. I Anderson, I. och Sim, D.
(eds.) Social Exclusion and Housing. Content and Challenges. Coventry: Chartered Institute of Housing.
Policy and Practice Series.
Collins, Harry (2010) Tacit and Explicit Knowledge. Chicago: The University of Chicago Press.
95
Danermark, B. och Kullberg, C. (1999) Samerkan. Välfärdsstatens nya arbetsform. Lund: Studentlitteratur.
Department for Communities and Local Government (2012) Making every contact count. A joint approach to
preventing homelessness. (www.communities.gov.uk).
Denvall, V., Granlöf, S., Knutagård, M., Nordfeldt, M., Swärd, H. (2011) Utvärdering av ”Hemlöshet – många
ansikten, mångas ansvar” Slutrapport. Meddelande från Socialhögskolan 2011:2. Lunds universitet.
Dyb, E., (2005) Prosjekt bostedslose – Evaluering av et firearig nasjonalt prosjekt. Byggforsk skriftserie 7-2005.
Oslo : Norges byggforskningsinstitutt.
Dyb, E., Helgesen, M.K. och Johannessen, K. (2008) På vei til egen bolig. Evaluering av nasjonal strategi for å
forebygge og bekjempe bostedsløshet 2005-2007. NIBR-rapport 2008:15. Oslo: NIBR Norsk Institutt for
by- og regionforskning.
Edgar, B., Doherty, J och Meert, H. (red.) (2004) Immigration and Homelessness in Europe. Bristol: Policy
Press.
Edgar, B. och Meert, H. (2005): Fourth review of statistics on homelessness in Europe. Brussels, Feantsa.
EJH (2012) Homelessness, Migration and Demographic Change in Europe. European Journal of
Homelessness (6), 1, August 2012.
El Ansari, W., Phillips, C.J. och Hammik, M. (2001) Collaboration and partnerships: developing the
evidence base. Health and Social Care in the Community, 9(4), 215-227.
Estby, V., Kindgren, M. och Stolt, U. (2009) Hemlös med egna ord. Stockholm: Pocketförlaget.
Fastighetsägareföreningen (2012) Nyproduktion av hyresrätter i Stockholmsregionen. En rapport av
Fastighetsägarna Stockholm (pm).
Feantsa (2011) Social Housing Allocation and Homelessness. EOH Comparative Studies on Homelessness.
Bryssel: Feantsa.
Feantsa (2012a) Social Innovation to Combat Homelessness: A Guide. Maj 2012.
Feantsa (2012b) Social Rental Agencies: An Innovative Housing-led Response to Homelessness. Maj 2012.
Feantsa (2012c) Feantsa is concerned about the increasing level of youth homelessness. Juli 2012.
Gullberg, A och Börjeson, M. (2000) Att undersöka grupper i svaga positioner på bostadsmarknaden. I
Runquist, W. och Swärd, H. (red.) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller.
Stockholm: Carlsson Bokförlag.
Gustafsson, R. (2010) Raines dagbok. Tolv år på gatorna i Stockholm 1998-2010. Stockholm: NoNa.
Göteborgs stad (2012) Rätt boende. Nuläge och förslag till inledande åtgärder. Göteborg: Göteborgs stad.
Hansen Löfstrand, C. och Nordfeldt, M. (2007) Inledning. I Hansen Löfstrand, C. och Nordfeldt, M.
(red.) Bostadslös! Lokal politik och praktik. Malmö: Gleerups Utbildning AB.
Hansen, F. K. (2010) The Homeless Strategy in Denmark. Policy Review. European Journal of
Homelessness. Vol 4. December 2010, sid 113-125.
Harvey, B., (1998) Settlement Services for Homeless People in Europe : Lessons for Ireland. Dublin :
Homeless Initiative.
Heule, C., Knutagård, M. och Swärd, H. (2010) Bostad först – ett innovativt försök. Alkohol & Narkotika,
1, sid 9-12.
Hertting, N. och Vedung, E. (2009) Det utvärderingstäta politiken. Styrning och utvärdering i svensk
storstadspolitik. Lund: Studentlitteratur.
Higgins, S., Silverman, K. & Heil, S. (2008). Contingency Management in Substance Abuse Treatment.
N.Y. The Guilford Press.
Holmdahl, J. (2009) Hot om vräkning. Tre aktörers perspektiv. Rapport i socialt arbete nr 133. Stockholm:
Stockholms universitet.
Hopper, K. (1990) Homeless Old and New: The Matter of Definition. Housing Policy Debate, (2), 3, sid.
757-813.
Hyresgästföreningen (2011) Unga vuxnas boende. Hur bor unga vuxna? Hur vill de bo?, Stockholms län,
Stockholm: Hyresgästföreningen.
Häggroth, S. (2011) Bostadsförsörjningen i Stockholms län. Analys och åtgärder.
(http://www.skl.se/MediaBinaryLoader.axd?MediaArchive_FileID=d36f8b4a-a7dd-4f42-9e7fedec5a1a84a9&FileName=Bostadsforsorjning_i_Stockholms_lan_Soren_Haggroth.pdf)
Johnsen, S. och Teixeira L. (2010) Staircases, Elevators and Cycles of Change. ”Housing First” and Other Housing
Models for Homeless People with Complex Support Needs. The University of York. London: Crisis.
Knutagård, M. (2007) Att bedöma, förklara och åtgärda hemlöshet. I Hansen Löfstrand, C. och Nordfeldt,
M. (red.) Bostadslös! Lokal politik och praktik. Malmö: Gleerups.
96
Knutagård, Marcus (2009) Skälens fångar. Hemlöshetsarbetets organisering, kategoriseringar och förklaringar. Malmö:
Égalité.
Knutagård, M. och Nordfeldt, M. (2007) ”Natthärbärget som vandrande lösning” Sociologisk forskning, (4):
30-57.
Kristiansen, A. och Espmarker, A. (2012). Sen är det ju mycket det här att man får vara ärlig också och det är man
ju inte van vid... - Bostad först ur de boendes perspektiv. Working paper serien nr 4. Lund:
Socialhögskolan, Lunds universitet.
KSL (2006-11-27) Riktlinjer för ändehantering avseende hemlösa mellan kommunerna i Stockholms län.
Källmén, H. och Blid, M. (2012) Free from homelessness: Is ”Housing first” the solution? - A comparison across time
between homeless clients who have acquired a home of their own and a control group. Opublicerad pm.
Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
Lindbom, A. (2001) Bostadspolitiskt systemskifte. Lindbom, A. (red.) Det nya bostadspolitiken. Umeå: Boréa.
Longoria, R.A. (2005) Is Inter-organizational Collaboration always a good thing? Journal of Sociology and
Social Welfare, September, Volume XXXII, Number 3, sid 123-138.
Länsstyrelsen i Stockholms län (2012) Läget i länet. Bostadsmarknaden i Stockholms län 2011. Rapport 2012:16.
Stockholm: Länsstyrelsen i Stockholm län.
Länsstyrelsen i Stockholms län (2013) Bostäder i andra hand – en översikt. Rapport 2013:4. Stockholm:
Länsstyrelsen i Stockholm län.
Länsstyrelserna (2012) Plan för hemlöshetsuppdraget. Regeringens uppdrag till länsstyrelserna att stödja kommunerna i
planeringen av arbetet med att motverka hemlöshet. Diarienr 405-13311-2012.
Löfstrand, Cecilia (2005) Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik. Doktorsavhandling. Malmö: Égalité.
Milby, J. B., Schumacher, J. E., Wallace, D., Freedman, M. J., och Vuchinich, R. E. (2005). To
house or not to house: The effects of providing housing to homeless substance abusers in
treatment. American Journal of Public Health, 95(7), sid. 1259–1265.
Minnery, J. and Greenhalgh E.(2007) Approaches to Homelessness Policy in Europe, the United States,
and Australia. Journal of Social Issues,(63) 3, sid. 641-655.
Molina, I. (2005) Etnisk diskriminering i boendet. Rapport integration 2005. Bilaga. Norrköping:
Integrationsverket.
Nilsson, A. och J. Flyghed (2004a) Tryggare kan ingen vara? Ds 2004:41. Stockholm : Socialdepartementet,
Regeringskansliet : Fritzes offentliga publikationer.
Nordfeldt, M. (1994) Frivilliga organisationers insatser för hemlösa. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 3.
Stockholm: Sköndalsinstitutet.
Nordfeldt, M. (1999) Hemlöshet i välfärdsstaden. En studie av relationerna mellan socialtjänst oh frivilliga organsationer
– i Stockholm och Göteborg. Geografiska regionstudier nr 39. Uppsala: Uppsala universitet.
Nordfeldt, M. (2007) Bostadslöshetsarbete i fyra kommuner. Boendetrappor, koalitioner och mellanrum. I
Hansen Löfstrand, C. och Nordfeldt, M. (red.) Bostadslös! Lokal politik och praktik. Malmö:
Gleerups.
Nordfeldt, M. (2012) A Dynamic Perspective on Homelessness: Homeless Families in Stockholm.
European Journal of Homelessness. Vol 6, No 1, August, s 105-123.
Nordfeldt, M. och Olsson, L-E. (2006) Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden. I de los Reyes, P.
(ed.) Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet. SOU 2006:37. Stockholm: Fritzes.
Office of the Deputy Prime Minister (2005) Sustainable Communities: settled homes; changing lives. A strategy for
tackling homelessness. (www.odpm.gov.ul/homelessness).
Oscarsson, L. (2009) Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten – En introduktion för praktiker, chefer, politiker och
studenter. Stockholm: SKL Kommentus.
Regeringens hjemløsestrategi – en strategi til at nedbringe hjemløshed i Danmark (2009-2012).
Köpenhamn: Indenrigs- og Socialministeriet.
Regeringskansliet (2012) Samordning för att motverka och förebygga hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden.
Information och vägledning. Informationsmaterial, Socialdepartementet.
Regeringsrättens årsbok RÅ 2004 ref. 130.
Rittel, H., och Webber, M. (1973) Dilemmas in a General Theory of Planning, Policy Sciences, Vol. 4, pp
155-169.
Rosenheck, R., Kasprow, W., Frisman, L. och Liu-Mares, W. (2003). Cost Effectiveness of Supported
Housing for Homelessness Persons with Mental Illness, Archives of General Psychiatry 60 (9) sid.
940-951.
97
Rønning, R., Knutagård, M., Heule, C. och Swärd, H. (2013) Innovationer i välfärden – möjligheter och
begränsningar. Stockholm: Liber.
Sahlin, I. (1992) Begreppet ”hemlös”. En kritisk granskning av använda definitioner. Karlskrona: Boverket.
Sahlin, Ingrid (1996) På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning, specialkontrakt. Lund: Arkiv förlag.
Sahlin, I. (1997) Youth Homelessness in Sweden. National report 1996 for the European Observatory on
Homelessness. Bryssel: Feantsa.
Sahlin, I. (2005) The staircase of transition: survival through failure. Innovation, 18, 115-135.
Sahlin, I. (2007) Den sekundära bostadsmarknadens följder och förändring. En kvantitativ studie. I
Hansen Löfstrand, C. och Nordfeldt, M. (red.). Bostadslös! Lokal politik och praktik. Malmö:
Gleerups Utbildning AB.
Salonen, T. (2012) Barns ekonomiska utsatthet i Sverige, årsrapport 2012:2. Stockholm: Rädda Barnen.
SFS 2000:1383. Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
2001:453. Socialtjänstlagen.
SFS 2011:328. Lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453).
Shinn, M. (2007) International Homelseeness: Policy, Socio-Cultural, and Individual Perspectives. Journal of
Social Issues (63) 3, sid. 657-677.
Skuldsaneringslag (2006:548).
Social rapport (2010) Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2006a) Lokala hemlöshetsprojekt 2002-2005. Resultat, slutsatser och bedömningar. Stockholm:
Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2006b) Hemlöshet i Sverige 2005. Omfattning och karaktär. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2009a). Tillfälliga lösningar för permanenta behov. Uppföljning av den sekundära bostadsmarknaden –
kommunernas boendelösningar för hemlösa personer. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2009b). Boendelösningar för hemlösa personer – en kunskapsöversikt. En systematisk kartläggning av
internationellt publicerade effektutvärderingar. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2010a) Hemlöshet – många ansikten, mångas ansvar. Genomförande av regeringens strategi för att
motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden 2007–2009. Slutrapport 2010. Stockholm:
Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2010b) En fast punkt. Vägledning om boendelösningar för hemlösa personer. Stockholm:
Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2011) Hemlöshet och utestängning frånbostadsmarknaden 2011 – omfattning och karaktär.
Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 2001:95. Att motverka hemlöshet. En sammanhållen strategi för samhället.
Slutbetänkande från Kommittén för hemlösa. Stockholm: Socialdepartementet.
SOU 2005:88. Vräkning och hemlöshet - drabbar också barn. Utredningen om vräkning och hemlöshet
bland barnfamiljer. Stockholm: Socialdepartementet.
SOU 2007:14. Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Boutredningen. Stockholm: Socialdepartementet.
SOU 2008:18. Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten - till nytta för brukaren. Betänkande av
Utredningen för en kunskapsbaserad socialtjänst. Stockholm: Fritzes.
SOU 2009:38. Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten. Betänkande
av Vistelseutredningen. Stockholm: Fritzes.
Stockholms läns landsting (2012) Regional bedömning av behovet av nya bostäder i Stockholmsregionen fram till 2030.
Stockholms läns landsting: Tillväxt, miljö och regionplanering.
Stockholms stad (2010) Rapport om vräkningsförebyggande arbete i Stockholms stad. Socialtjänst- och
arbetsmarknadsförvaltningen, december 2010.
Stockholms stad (2011) Vårdresursplanering PM. Socialtjänstförvaltningen 2011-10-28.
Stockholms stad (2011-01-04) Rapport om barnfamiljer i Stockholms stad 2010 som saknar stadigvarande bostad.
Socialförvaltningen.
Stockholms stad (2011-12-16) Slutrapport: Processtöd under 2010-2011 till projektet Unga vuxna i hemlöshet.
Fokusgrupper, intervjuer och workshop. Socialförvaltningen, Utvecklingsenheten.
Stockholms stad (2012-09-18) EU-medborgare med otillräcklig försörjning. Socialförvaltningen, avd. för
stadsövergripande frågor. Dnr 3.2-0466/2012.
Stockholms stad (2012a) Hemlösa i Stockholms stad 18 april 2012. Dnr 3.1-0347/2012, 2012-08-06.
Stockholms stad: Socialtjänstförvaltningen.
98
Stockholms stad (2012b) Rapport över härbärgesutnyttjandet under 2011. Dnr 3.1-0004/2012. 2012-01-12.
Stockholms stad: Socialtjänstförvaltningen.
Stockholms stad (2012c) Promemoria om hemlöshetsarbetet i Stockholms stad. Socialförvaltningen 2012-08-02.
Stockholms stad (2012d) Beskrivning av socialtjänsten i Stockholms stad. Rapport 2011. Dnr 3.1-02/2012.
Socialförvaltningen, Avdelningen för stadsövergripande sociala frågor.
Stockholms stad (2012-08-27) SHIS ungdomsbostäder. Socialförvaltningen, Botorg för unga vuxna.
Stockholms stad (2012-08-30) Lägesrapport augusti 2012- Projekt Botorg för unga vuxna. Socialförvaltningen.
Stockholms stad (2012-10-31) Rapport om barnfamiljer i Stockholms stad 2012 som saknar stadigvarande boende.
Socialförvaltningen.
Stockholms stad (2012-10-31) Rapport över antalet hemlösa - en jämförelse mellan räkningen 2008, 2010 och 2012.
Socialförvaltningen, Avdelningen för stadsövergripande sociala frågor. (Ej publicerad pm)
Stockholms stad (2013-01-10) Rapport om socialtjänstens kontakter under oktober 2012 med vuxna med
missbruksproblem. Dnr.3.1-18/2013. Bilaga. Socialförvaltningen, Avdelningen för stadsövergripande
sociala frågor.
Swärd, H. (2003) Ord och bild från samhällets botten. I Meeuwisse, A. och H. Swärd (red.) Den ocensurerade
verkligheten i reportage, bild och undersökningar. Stockholm: Carlsson Bokförlag.
Swärd, H. (2008) Hemlöshet. Lund: Studentlitteratur.
Turner, B. (2000) Hemlöshet och bostadspolitik för alla. I Runquist, W. och Swärd, H. (red.) Hemlöshet. En
antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Stockholm: Carlsson Bokförlag.
Turner, B. (2001) Bostadspolitik och samhällsekonomi. I Lindbom, A. (red.) Det nya bostadspolitiken. Umeå:
Boréa.
Ungdomsstyrelsen (2011) Fokus 11. En analys av ungas bostadssituation. Ungdomsstyrelsens skrifter 2011:4.
Stockholm: Ungdomsstyrelsen.
Utlåtande 2012:108 RVII (Dnr 114-1193/2011)
Wong, Y.L.I., Park, J.M. & Nemon, H. (2006) Homeless Service Delivery in the Context of Continuum of
Care, Administration in Social Work 31(1) pp.67-93.
Woch, J. och Dear, M. (1993) Malign Neglect. Homelessness in an American City. San Fransisco: Jossey-Bass
Publishers.
Internetkällor
Finnish Government’s Programme to reduce long-term homelessness 2008-2011.
(www.ara.fi/download.asp?contentid=22654)
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=757&langId=en. Sverige - Gemensam rapport om social
trygghet och social integration 2009
www.feantsa.org/code/en/pg.asp?Page=1169
www.habitact.eu
www.kvinnojouren.se/ 2012-11-28
www.regeringen.se/sb/d/16544
www.rattattbo.se
www.scb.se
www.statistik.stockholm.se, 2013-01-14
www.stockholm.se/FamiljOmsorg/Socialt-och-ekonomiskt-stod/Ekonomiskt-stod-ochradgivning/Budget-och-skuldradgivning/2013-03-13
www.stockholm.se/-/Nyheter/Kultur--Fritid/Hemlosa-som-twittrar/
www.svt.se/nyheter/sverige/fler-familjer-saknar-matpengar-1).
Tidningsartiklar
Metro 28 januari 2013. Här erbjuder mäklare fritt boende mot sex.
Svd 25 januari 2013. Flyttcirkus i de svarta hyrornas stad.
99
