4.3. Främja integrerade strategier för genomförandet av GSR

EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 14.3.2012
SWD(2012) 61 final
Part I
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
Huvuddrag i en gemensam strategisk ram för 2014–2020 för
Europeiska regionala utvecklingsfonden,
Europeiska socialfonden,
Sammanhållningsfonden,
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och
Europeiska havs- och fiskerifonden
SV
SV
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
Huvuddrag i en gemensam strategisk ram för 2014–2020 för
Europeiska regionala utvecklingsfonden,
Europeiska socialfonden,
Sammanhållningsfonden,
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och
Europeiska havs- och fiskerifonden
Detta arbetsdokument från kommissionens avdelningar har upprättats på grundval av de
förslag till förordningar som antogs av Europeiska kommissionen den 6 oktober 2011, den 12
oktober 2011 och den 2 december 2011. Det föregriper inte de slutliga rättsakterna eller
innehållet i delegerade akter eller genomförandeakter som kan komma att utarbetas av
kommissionen.
2
1.
INLEDNING
Europas ekonomi måste återgå till hållbar tillväxt. Det kräver en kombination av
budgetkonsolidering, strukturreformer och miljövänliga investeringar som bidrar till hållbar
tillväxt.
Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF),
Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU)
samt Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) har kompletterande politiska mål, och
förvaltningen av dem delas mellan medlemsstaterna och kommissionen. De är den främsta
källan till investeringar på EU-nivå för att hjälpa medlemsstaterna att återupprätta och öka
tillväxten och få till stånd en återhämtning med stark inverkan på sysselsättningen samtidigt
som hållbar utveckling säkras, i överensstämmelse med Europa 2020-målen.
I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) fastställs tydliga mål för
dessa instrument. Kommissionen anser att arbetet för att nå målen kan bli effektivare om de
fem fonderna samordnas bättre så att överlappning undviks och största möjliga
synergieffekter uppnås. Fonderna bör integreras till fullo i EU:s ekonomiska styrning och
bidra till förverkligandet av Europa 2020 genom att engagera nationella, regionala och lokala
intressenter.
Kommissionen har därför föreslagit en förordning med gemensamma bestämmelser för alla
fem fonderna. Förslaget innebär att fonderna samordnas mycket närmare för att åstadkomma

en koncentration av resurserna på Europa 2020-målen genom gemensamma tematiska
mål som fonderna ska bidra till,

förenkling genom mer enhetliga förfaranden för planering och genomförande,

ett ökat fokus på resultaten genom en resultatram och en resultatreserv,

harmonisering av reglerna för stödberättigande och utökad tillämpning av förenklade
kostnader för att minska den administrativa bördan för stödmottagare och
förvaltningsmyndigheter.
Förslaget innehåller också bestämmelser om ingående av partnerskapsavtal, där de nationella
och regionala partnernas åtaganden ska anges. Dessa avtal kommer att knytas till målen för
Europa 2020-strategin och de nationella reformprogrammen. I avtalen ska det anges ”en
integrerad strategi för territoriell utveckling som får stöd från alla GSR-fonder”1 .
För att underlätta utarbetandet av partnerskapsavtal och program anges i förslaget att en
gemensam strategisk ram (GSR) ska antas. Den gemensamma strategiska ramen ska öka
samstämmigheten mellan de politiska åtagandena i samband med Europa 2020 och de
faktiska investeringarna. Den ska främja integration genom att beskriva hur fonderna kan
samverka. Den ska fungera som en strategisk riktlinje som medlemsstaterna och regionerna
1
KOM(2011) 500/II slutlig, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska
ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, ”En budget för Europa 2020 - Del II
Policybeskrivning”, s. 5.
3
utgår från vid programplaneringen av GSR-fonderna med hänsyn till sina specifika behov,
möjligheter och utmaningar.
Syftet med detta arbetsdokument är att beskriva huvuddragen i den gemensamma strategiska
ramen som en utgångspunkt för diskussion med Europaparlamentet och rådet. De innefattar
följande:

För vart och ett av de tematiska mål som anges i förslaget till förordning om
gemensamma bestämmelser,
o de huvudsakliga målsättningar och politiska mål i Europa 2020 som
medlemsstaterna bör inkludera i sina partnerskapsavtal, som är nära knutna till
deras nationella reformprogram,
o de nyckelåtgärder, med koppling till investeringsprioriteringar och unionens
prioriteringar, som förväntas ge störst effekt på tillväxt, sysselsättning och
hållbarhet under programmens genomförande2.

Kopplingarna med styrningsprocessen för den europeiska planeringsterminen.

Samordningen och integreringen av GSR-fonderna.

Övergripande principer och mål för genomförandet av GSR-fonderna.

Utarbetande av partnerskapsavtal och program för att ta itu med de territoriella
utmaningarna i samband med smart och hållbar tillväxt för alla.

Prioriteringar för samarbetsverksamhet.
Vart och ett av dessa inslag behandlas i de följande avsnitten.
2.
TEMATISKA MÅL OCH NYCKELÅTGÄRDER
I juni 2010 antog Europeiska rådet Europa 2020-strategin med syftet att främja smart och
hållbar tillväxt för alla. Strategin beskriver EU:s överordnade mål för 2020 i fråga om
forskning och innovation, klimatförändringar och energi, sysselsättning, utbildning och
fattigdomsminskning, som ska omsättas i nationella mål. I de integrerade riktlinjerna för
Europa 20203 och sju flaggskeppsinitiativ beskrivs närmare hur hållbar och
2
3
I förslaget till förordning om gemensamma bestämmelser fastställs en hierarki av mål, där tematiska mål
som baseras på Europa 2020 är gemensamma för samtliga fem GSR-fonder. De ska omsättas i
investeringsprioriteringar (Eruf, ESF, Sammanhållningsfonden) och unionens prioriteringar (EJFLU och
EHFF) som är specifika för varje fond (och anges i förslagen till förordningar för Eruf, ESF,
Sammanhållningsfonden, EJFLU och EHFF). Inom varje program ska insatserna för att genomföra
investeringsprioriteringarna och unionens prioriteringar för var och en av GSR-fonderna beskrivas. I
programmen ska hänsyn tas till de nyckelåtgärder som väntas ge störst effekt på tillväxt, sysselsättning och
hållbarhet i en viss medlemsstat eller region.
Rådets rekommendation av den 13 juli 2010 om allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och unionens
ekonomiska politik (EUT L 191, 23.7.2010, s. 28) och rådets beslut av den 21 oktober 2010 om riktlinjer för
medlemsstaternas sysselsättningspolitik (EUT L 308, 24.11.2010, s. 46).
4
sysselsättningsskapande tillväxt ska åstadkommas4. För att maximera GSR-fondernas bidrag
måste dock strategin vidareutvecklas i nationella och regionala sammanhang. På så sätt kan
ekonomisk, social och territoriell sammanhållning stå i centrum för Europa 2020-strategin, så
att all energi och kapacitet mobiliseras och inriktas på förverkligandet av strategins
prioriteringar.
I förslaget till förordning om gemensamma bestämmelser identifieras elva tematiska mål. I
den gemensamma strategiska ramen anges de huvudsakliga mål för Europa 2020 som GSRfonderna ska bidra till och de nyckelåtgärder som skulle kunna genomföras gemensamt inom
ramen för dessa tematiska mål. Den kan därmed ge ytterligare ledning om hur GSR-fonderna
effektivast kan inriktas på tillväxt i partnerskapsavtalen och programmen:

Eruf kommer att bidra till samtliga tematiska mål och inriktas på investeringsområden
med anknytning till det sammanhang där företag verkar (infrastruktur,
företagstjänster, företagsstöd, innovation, IKT och forskning) och på
tillhandahållande av tjänster till invånare i vissa områden (energi, onlinetjänster,
utbildning, hälsa, social infrastruktur och forskningsinfrastruktur, tillgänglighet,
miljökvalitet). Sammanhållningsfonden kommer att inriktas på att förbättra miljön
samt på hållbar utveckling och TEN-T.

Programmen inom ESF kommer att gälla fyra tematiska mål: sysselsättning och
arbetskraftens rörlighet; utbildning, färdigheter och livslångt lärande; främjande av
social inkludering och fattigdomsbekämpning; uppbyggnad av administrativ
kapacitet. Åtgärder som stöds av ESF kommer dock även att bidra till övriga
tematiska mål.

EJFLU:s sex prioriteringar kommer att inriktas på smart och hållbar tillväxt för alla
inom jordbruks-, livsmedels- och skogsbrukssektorerna och i landsbygdsområden
som helhet. De omfattar kunskapsöverföring och innovation, jordbrukets
konkurrenskraft, förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder samt inkluderande
utveckling av landsbygdsområden.

EHFF:s prioriteringar kommer, i överensstämmelse med reformen av den
gemensamma fiskeripolitiken, att inriktas på fiskets och vattenbrukets livskraft och
konkurrenskraft, samtidigt som deras miljömässiga hållbarhet stöds. EHFF kommer
att främja social sammanhållning och skapande av sysselsättning i samhällen som är
beroende av fiske, framför allt genom diversifiering till andra sjöfartssektorer, samt
åtgärder inom ramen för den integrerade havspolitiken.
I bilaga I beskrivs på ett integrerat sätt för vart och ett av de tematiska målen de huvudmål
som ska eftersträvas, nyckelåtgärderna för varje GSR-fond och motsvarande generella
genomförandeprinciper för att säkra ett ändamålsenligt och effektivt utnyttjande av medlen.
4
”En digital agenda för Europa”, ”Innovationsunionen”, ”Unga på väg”, ”Ett resurseffektivt Europa”, ”En
integrerad industripolitik för en globaliserad tid”, ”En agenda för ny kompetens och arbetstillfällen” och
”Europeisk plattform mot fattigdom”.
5
3.
ENHETLIGHET OCH SAMSTÄMMIGHET MED EU:S EKONOMISKA STYRNING
Europa 2020-strategin utgör den politiska ramen för EU under detta årtionde. Dess fem
överordnade mål anger var EU vill vara 2020, och de integrerade riktlinjerna beskriver den
politiska inriktningen på medellång sikt. För att åstadkomma resultat har en starkare
ekonomisk styrning införts. Det innebär att de tematiska prioriteringarna och målen för
Europa 2020 omsätts i en årlig cykel av multilateral övervakning fokuserad på nationell
rapportering och landsspecifika rekommendationer.
I januari 2011 inleddes den första europeiska planeringsterminen med presentationen av den
årliga tillväxtöversikten. I den årliga tillväxtöversikten anges varje år de prioriterade
åtgärderna för EU, däribland tillväxtfrämjande åtgärder, för de följande tolv månaderna inom
ramen för den övergripande Europa 2020-strategin och i enlighet med dess prioriteringar på
längre sikt. Varje vår lägger medlemsstaterna fram nationella reformprogram med politiska
åtgärder för att ta itu med tillväxtöversiktens politiska prioriteringar och åtagandena inom
europluspakten och därmed öka tillväxten och sysselsättningen och nå nationella mål som
fastställs med utgångspunkt i EU:s överordnade mål. Genom stabilitets- och
konvergensprogram säkras sunda offentliga finanser. På grundval av en detaljerad bedömning
av de nationella reformprogrammen och stabilitets- och konvergensprogrammen föreslår
kommissionen landsspecifika rekommendationer som sedan godkänns av Europeiska rådet
vid dess möte i juni. De landsspecifika rekommendationerna bör sedan införlivas i de
ekonomiska och budgetpolitiska besluten under andra halvåret och i de nationella
reformplanerna påföljande år.
De landsspecifika rekommendationer som har betydelse för GSR-fonderna är de som är av
långsiktig karaktär och återspeglar djupa underliggande strukturutmaningar som måste
hanteras genom fleråriga investeringsstrategier. En del av rekommendationerna kommer att ha
lagstiftande karaktär. Andra kommer dock att ha direkt relevans för GSR-fondernas
insatsområden och kräva en kombination av lagstiftning och budgetbeslut, bl.a. offentliga
investeringar.
Exempel på relevanta landsspecifika rekommendationer
-
Rekommendationer med anknytning till de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens
ekonomiska politik avser tillväxtfrämjande åtgärder som beskrivs i nationella reformprogram. De gäller
i synnerhet forskning och innovation; IKT-infrastruktur och IKT-tjänster; ökad kapacitet för små och
medelstora företag att växa och internationalisera sin verksamhet, inklusive bättre tillgång till andra
finansieringskällor än banker; nya källor till tillväxt såsom koldioxidsnål teknik, energieffektivitet eller
förnybar energi; stöd för avfallshantering, vattenförvaltning, prissättningssystem och hållbart
utnyttjande och hållbar förvaltning av naturresurser; upprättande av fleråriga planer för investeringar i
järnvägar och infrastruktur; reformer av hälso- och sjukvårdssystem.
-
Rekommendationer baserade på riktlinjerna för sysselsättningen, särskilt de som syftar till att öka
effektiviteten hos aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder och förbättra arbetsförmedlingarnas
kapacitet, främja jämställdhet mellan könen och en bättre balans mellan arbetsliv och privatliv, bättre
integrera utsatta grupper på arbetsmarknaden, förbättra utbildningsresultaten, anpassa kunskaperna till
arbetsmarknadens krav, anta och genomföra heltäckande strategier för livslångt lärande, motverka
skolavhopp och förbättra tillträdet till utbildning.
GSR-fonderna spelar en central roll när det gäller att stödja de åtgärder som beskrivs i de
landsspecifika rekommendationerna för att få till stånd nödvändiga strukturförändringar och
åtgärda brister i förhållande till de överordnade målen för Europa 2020. I den årliga
tillväxtöversikten 2012 framhöll kommissionen att medlemsstaterna särskilt borde prioritera
6
tillväxtvänliga utgifter, t.ex. utgifter för utbildning, forskning, innovation och energi, och se
till att de utgifterna blir effektiva. Särskild uppmärksamhet bör också ägnas åt att behålla eller
förstärka omfattningen och effektiviteten hos arbetsförmedlingar och aktiva
arbetsmarknadspolitiska åtgärder, med fokus på ungdomsarbetslöshet, och att underlätta små
och medelstora företags tillgång till finansiering.
När partnerskapsavtalen utarbetas måste medlemsstaterna och regionerna se till att
programplaneringen för GSR-fonderna tar hänsyn till de senaste relevanta landsspecifika
rekommendationer som utfärdats av rådet på grundval av artiklarna 121.2 och 148.4 i EUFfördraget och återspeglar deras nationella reformprogram. Medlemsstaterna bör också ta
hänsyn till rådets rekommendationer grundade på stabilitets- och tillväxtpakten. Varje
medlemsstat bör i partnerskapsavtalet beskriva hur olika finansieringsflöden på EU-nivå och
nationell nivå bidrar till arbetet med de utmaningar som identifierats i respektive landsspecifik
rekommendation.
Det globala sammanhang där GSR-fonderna verkar kan förändras och nya prioriteringar
uppstå, så GSR-fondernas programplaneringsmekanismer måste vara tillräckligt flexibla för
att finansiella resurser ska kunna omriktas mot nya kritiska utmaningar. Enligt
kommissionens förslag ska den gemensamma strategiska ramen och partnerskapsavtalen
kunna ses över om det görs betydande förändringar av unionens strategi för smart och hållbar
tillväxt för alla. Kommissionen kan också begära att en medlemsstat ser över och föreslår
ändringar av sitt partnerskapsavtal och relevanta program för att stödja genomförandet av en
landsspecifik rekommendation.
4.
FÖRSTÄRKT SAMORDNING OCH INTEGRATION
I sina förslag om en flerårig budgetram har kommissionen skisserat en ambitiös agenda för att
förenkla och rationalisera EU-budgeten5. I linje med detta förhållningssätt har den i
förordningen om gemensamma bestämmelser föreslagit en ram för att säkra ökad
sammanhållning och samordning mellan sektorer och för att främja potentiella
synergieffekter. Dessa rationaliseringsåtgärder bör underlätta inlämnandet och
handläggningen av ansökningar om ekonomiskt stöd och minska den administrativa bördan
för GSR-fondernas sökande och stödmottagare. Samtidigt har man eftersträvat en ökad
harmonisering av bestämmelser både inom budgetförordningen och mellan sektorsspecifika
förordningar, för att främja förenkling och samordning.
4.1. Samordningsmekanismer mellan GSR-fonderna
Grunden för samordning mellan GSR-fonderna utgörs av en gemensam resultatram som
fastställs i förslaget till förordning om gemensamma bestämmelser. Samordningen och
samstämmigheten mellan GSR-fonderna kommer att stärkas ytterligare genom delegerade
akter och genomförandeakter. Integreringen av GSR-fonderna i varje medlemsstats
partnerskapsavtal ger en ram för nära samordning som säkrar att de insatser som finansieras
skapar synergieffekter och att rationaliseringen leder till att de administrativa kostnaderna och
bördorna minskar i praktiken.
5
COM(2012) 42 final, ”Förenklingsplan för den fleråriga budgetramen 2014–2020”.
7
Medlemsstaterna måste se till att alla ministerier och förvaltningsmyndigheter som ansvarar
för genomförandet av GSR-fonderna samarbetar nära när partnerskapsavtalet och
programmen förbereds, genomförs, övervakas och utvärderas. I partnerskapsavtalen bör det
beskrivas hur denna samordning ska åstadkommas och vilka konkreta åtgärder som kommer
att vidtas för att behålla samordningen under hela programplaneringsperioden. Samordningen
bör innefatta följande:

Identifiering av insatsområden där GSR-fonderna kan samverka och komplettera
varandra för att nå de tematiska mål som anges i förslaget till förordning om
gemensamma bestämmelser. Detta kan åstadkommas genom nära samordning av
programplaneringen inom olika program som endast har koppling till en fond. Som
ett alternativ kan medlemsstaterna välja att utforma och genomföra program som
avser flera fonder genom att kombinera Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden i ett
enda program.

Förvaltningsmyndigheter som ansvarar för en av GSR-fonderna kan engagera andra
förvaltningsmyndigheter och relevanta ministerier i utvecklingen av stödsystem för
att säkra synergieffekter och undvika överlappning.

Gemensamma övervakningskommittéer för program som genomför GSR-fonder kan
bildas om det är lämpligt. Andra arrangemang för gemensam förvaltning och kontroll
kan utarbetas för att underlätta samordning mellan myndigheter som ansvarar för
genomförandet av GSR-fonderna.

Ökad användning av gemensamma e-förvaltningslösningar riktade till sökande och
stödmottagare och gemensamma kontaktpunkter för rådgivning om stödmöjligheter
från alla GSR-fonder kan i hög grad bidra till att minska den administrativa bördan
för stödmottagarna.
4.2. Mekanismer för samordning av GSR-fonderna med EU:s övriga politik och
instrument
Det är absolut nödvändigt att se till att åtgärder som finansieras genom GSR-fonderna är
förenliga med annan EU-politik. I synnerhet EJFLU och EHFF är nödvändiga delar i den
övergripande politiska ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, den gemensamma
fiskeripolitiken och den integrerade havspolitiken. Investeringar från samtliga GSR-fonder
kan dessutom direkt stödja uppnåendet av mål inom andra områden av EU-politiken, t.ex.
miljö, klimatåtgärder, utbildning och sysselsättning, men även ha indirekt effekt på områden
som den inre marknaden.
I programplanerings- och genomförandeskedena bör
medlemsstaterna se till att insatser som stöds av GSR-fonderna är förenliga med målen för
politiken på dessa områden.
På många områden kan mer än ett EU-instrument tillhandahålla resurser till stöd för
uppnåendet av Europa 2020-målen. Dessa instrument kan omfattas av delad förvaltning med
medlemsstaterna på områden som rättsliga och inrikes frågor, men även av direkt förvaltning
av kommissionen, t.ex. Fonden för ett sammanlänkat Europa på infrastrukturområdet,
Horizon 2020 som gäller forskning och innovation, programmet Erasmus för alla på
utbildningsområdet, Leonardo da Vinci-programmet för yrkesutbildning, programmet för
social förändring och social innovation som gäller sysselsättning och social delaktighet eller
Life-programmet som gäller miljö och klimatåtgärder. På dessa politikområden är det viktigt
8
att medlemsstater och regioner identifierar och utnyttjar komplementaritet mellan olika EUinstrument på nationell och regional nivå, under både planeringsfasen och genomförandet.
De bör inrätta strukturer som underlättar strategisk identifiering av prioriteringar för de olika
instrumenten och strukturer för samordning på nationell nivå. Sådana strukturer bör också
syfta till att undvika dubbelarbete och identifiera områden där det behövs ytterligare
ekonomiskt stöd. Dessa strukturer bör beskrivas i partnerskapsavtalet och, där så är lämpligt, i
programmen.
Medlemsstaterna bör också till fullo utnyttja möjligheten att kombinera stöd från olika
instrument för att stödja enskilda insatser. Detta har underlättats genom harmoniseringen på
EU-nivå av regler som gäller olika unionsinstrument. Vidare kommer det att vara av särskild
vikt att nationella och regionala myndigheter som ansvarar för genomförandet av GSRfonderna samarbetar nära med de som ansvarar för genomförandet av andra nationella
instrument,
så
att
stödmottagarna
erbjuds
enhetliga
och
rationaliserade
finansieringsmöjligheter.
Utrymmet för komplementaritet mellan GSR-fonderna och EU:s övriga politik och instrument
beskrivs närmare i bilaga I under vart och ett av de tematiska målen.
4.3. Främja integrerade strategier för genomförandet av GSR-fonderna
I förordningen om gemensamma bestämmelser föreslås ett antal mekanismer för att främja
integrerade strategier för programplanering, för att åstadkomma samordning och
synergieffekter under genomförandet. Medlemsstaterna bör i sina partnerskapsavtal och
program beskriva hur de tänker utnyttja dessa för att få till stånd integration.
För att främja integrerade tillvägagångssätt för territoriell utveckling innehåller förslaget till
förordning om gemensamma bestämmelser två mekanismer för att underlätta utveckling av
lokala och subregionala strategier. Dessa är lokalt ledd utveckling och integrerad territoriell
investering för Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden. Syftet med båda är att engagera
regionala och lokala aktörer och lokalsamhällen i programgenomförandet.
Lokalt ledd utveckling
Lokalt ledd utveckling (med utgångspunkt i erfarenheterna av landsbygdsutveckling inom Leader) kan
komplettera och förbättra genomförandet av offentlig politik för alla GSR-fonder. Syftet är att göra strategier för
territoriell utveckling mer ändamålsenliga och effektiva genom att delegera beslutsfattande och genomförande
till ett lokalt partnerskap av aktörer från den offentliga och den privata sektorn och det civila samhället. Lokalt
ledd utveckling bör genomföras inom ramen för en strategi som följs av offentliga beslutsfattare, så att det säkras
att ”nedifrån och upp”-definitionen av lokala behov tar hänsyn till prioriteringar som fastställts på högre nivå.
Medlemsstaterna måste därför definiera principen för lokalt ledd utveckling för samtliga GSR-fonder, och
partnerskapsavtalen bör innehålla hänvisningar till lokalt ledd utveckling. I partnerskapsavtalen bör de främsta
utmaningar som medlemsstaterna tänker ta itu med beskrivas, liksom de huvudsakliga målen och
prioriteringarna. Det bör även anges i vilket slags geografiska områden denna princip ska genomföras och vilken
specifik roll de lokala aktionsgrupperna ska tilldelas vid genomförandet. Dessutom bör det anges hur GSRfonderna kommer att utnyttjas tillsammans, och den roll som planeras för de olika fonderna i olika slags
geografiska områden (landsbygd, tätort osv.) bör beskrivas. Inom EJFLU kommer Leader att fortsätta att vara ett
obligatoriskt inslag i varje program för landsbygdsutveckling.
Integrerad territoriell investering för Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden
9
En integrerad territoriell investering är ett instrument för integrerat genomförande av investeringar inom mer än
ett prioriterat område som ingår i ett eller flera operativa program. Finansiering från flera prioriterade områden
och program kan slås ihop till en integrerad investeringsstrategi för ett visst geografiskt eller funktionellt
område. Det kan röra sig om en integrerad strategi för stadsutveckling, men även om samarbete mellan
kommuner i särskilda områden. Det ger förvaltningsmyndigheterna möjlighet att delegera genomförandet av
delar av olika prioriterade områden till ett organ (en lokal myndighet) för att se till investeringarna kompletterar
varandra. Inom en integrerad territoriell investering kan vissa delar genomföras genom lokalt ledd utveckling,
varvid de två tillvägagångssätten kombineras.
Genom den föreslagna förordningen om gemensamma bestämmelser införs också nya
mekanismer för att främja utveckling av integrerade insatser. Det gör det möjligt för en enda
stödmottagare att genomföra ett antal projekt med finansiering från olika källor inom GSRfonderna, och i vissa fall från andra EU-instrument.
Integrerade insatser
Till skillnad från vad som gäller i dag kan en insats få stöd från en eller flera GSR-fonder och från andra
unionsinstrument. Ett villkor för detta är att en utgiftspost inte finansieras två gånger inom ramen för GSRfonderna eller något annat unionsinstrument. Det skulle t.ex. göra det möjligt för en och samma insats att få stöd
från både Eruf och ESF, eller Eruf och Horizon 2020.
10
Gemensamma handlingsplaner
En gemensam handlingsplan är ett nytt slags integrerad insats som genomförs med ett resultatbaserat
tillvägagångssätt för att uppnå specifika mål som överenskommits gemensamt av medlemsstaten och
kommissionen. Den innefattar en grupp projekt som genomförs på en utsedd stödmottagares ansvar. I praktiken
kommer den ekonomiska förvaltningen av den gemensamma handlingsplanen att baseras uteslutande på de utfall
och resultat som eftersträvas. Den gemensamma handlingsplanen kan finansieras av ESF och Eruf. Den får dock
inte användas för att stödja infrastruktur. Den kan ingå i ett eller flera operativa program och kan därmed vara ett
användbart instrument för att främja bättre integration av de olika fonderna mot ett gemensamt mål.
5.
ÖVERGRIPANDE PRINCIPER OCH POLITISKA MÅL
Förslaget till förordning om gemensamma bestämmelser
bestämmelser och mål för genomförandet av GSR-fonderna.
innehåller
övergripande
Jämställdhet mellan kvinnor och män och icke-diskriminering
Medlemsstaterna ska eftersträva jämställdhet mellan kvinnor och män enligt artikel 8 i EUFfördraget och se till att ett jämställdhetsperspektiv integreras när åtgärder inom ramen för
samtliga GSR-fonder förbereds, genomförs, övervakas och utvärderas. För program inom
Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden ska det i en detaljerad beskrivning av mål och
instrument uttryckligen anges hur dessa fonder förväntas bidra till jämställdhet mellan könen.
Jämställdhetsanalysen bör ingå i analysen av målen för insatsen. Det bör säkerställas att
relevanta organ som ansvarar för att främja jämställdhet medverkar i partnerskapet. Det
rekommenderas starkt att permanenta strukturer inrättas eller att en särskild funktion inrättas
inom befintliga strukturer för rådgivning i jämställdhetsfrågor, så att nödvändig
expertkunskap finns till hands när GSR-fonderna förbereds, övervakas och utvärderas.
Övervakningssystem och datainsamling är också väsentligt för att ge en tydlig bild av hur
programmen uppfyller jämställdhetsmål. I det avseendet rekommenderas, i stället för ett
allmänt krav på att ta upp dessa frågor i all utvärderingsverksamhet, att
förvaltningsmyndigheterna tillsammans med övervakningskommittéerna genomför antingen
generella självbedömningar, specifika utvärderingsstudier eller en strukturerad reflexion kring
tillämpningen av principen om integrering av ett jämställdhetsperspektiv.
Övervakningskommittéerna bör ha en jämn könsfördelning och bör inkludera en
jämställdhetsexpert eller jämställdhetsansvarig.
Medlemsstaterna bör vidta lämpliga åtgärder för att förhindra all diskriminering på grund av
kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller trosövertygelse, ålder eller sexuell läggning 6. De
bör även säkra tillgänglighet i samband med förberedelse och genomförande av program och
åtgärder som samfinansieras av GSR-fonderna och uttryckligen beskriva åtgärderna för att ta
hänsyn till denna princip i programmen.
6
Detta hindrar inte någon medlemsstat från att behålla eller införa positiv särbehandling för att förhindra att
personer missgynnas på någon av dessa grunder eller kompensera för ett sådant missgynnande (artikel 5 i
rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av
personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (EGT L 180, 19.7.2000, s. 22) och artikel 7 i rådets direktiv
2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (EGT
L 303, 2.12.2000, s. 16).
11
Syftet med yttrandet från jämställdhetsorganen om programmen inom ESF, Eruf och
Sammanhållningsfonden är att se till att alla nödvändiga bestämmelser har införts. Dessutom
rekommenderas starkt att jämställdhetsorgan eller andra organisationer som bekämpar
diskriminering medverkar, för att tillhandahålla nödvändig expertis i samband med
förberedelse, övervakning och utvärdering av fonderna.
När program förbereds och genomförs måste diskriminering bekämpas och lika möjligheter
främjas samt tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning säkras. Alla produkter och
tjänster som allmänheten erbjuds och som samfinansieras av GSR-fonderna bör kännetecknas
av tillgänglighet. Förvaltningsmyndigheterna bör framför allt kräva tillgänglighet till den
fysiska miljön, transporter samt information och kommunikation, inklusive ny teknik. Vid
sidan om principen om integrering av ett jämställdhetsperspektiv måste medlemsstaterna
införa positiv särbehandling med stöd av ESF för att främja lika möjligheter.
Hållbar utveckling
Hållbar utveckling kräver efterlevnad av EU:s regelverk på miljöområdet. Eftersom GSRfonderna är den främsta källan till EU-finansiering för miljön måste fonderna också i
väsentlig omfattning bidra till en bättre miljö, och minst 20 % av EU:s budget under perioden
2014–2020 bör anslås för klimatförändringsmål. Medlemsstaterna måste därför i god tid
lämna heltäckande information om de klimatrelaterade utgifterna i enlighet med den metod
som beskrivs i förordningen om gemensamma bestämmelser. Medlemsstaterna bör spåra
utgifter med anknytning till biologisk mångfald på grundval av de föreslagna
rapporteringsbestämmelserna.
För att säkra övergripande integrering av hållbar utveckling innebär principen att förorenaren
ska betala, som beskrivs i artikel 192 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, att de
som orsakar miljöförstöring ska stå för kostnaderna för att undvika den eller kompensera för
den. Det betyder i princip att finansiering inte får användas för att betala kostnaderna för att
följa gällande lagstiftning. Principen att förorenaren ska betala bör tillämpas systematiskt
inom alla program och projekt. Principen att förorenaren ska betala gäller även finansiering
som ges för potentiellt miljöskadlig verksamhet, särskilt finansiering av infrastruktur. I sådana
fall bör finansiering ges endast om användaravgifter och internalisering av externa kostnader
inte täcker investeringskostnaden och kostnaden för eventuell skada. Samtidigt bör det visas
att investeringen sammantaget ger nettovinster för samhället.
I vissa fall kanske det inte är möjligt att tillämpa principen om att användaren och förorenaren
ska betala, eller den kanske bara kan tillämpas delvis:
–
Om kostnaden för miljöskyddsåtgärder anses oproportionerligt stora för en
medlemsstats myndigheter kan enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
ekonomiskt stöd ges från Sammanhållningsfonden.
–
Om föroreningskällan eller användaren av naturresurser är allmänheten kanske det i
låginkomstregioner inte är möjligt att täcka hela kostnaden för att undvika
miljöförstöring eller kostnaden för att producera resursen genom att ta ut avgifter av
användarna (t.ex. när det gäller avloppsrening eller avfall, där EU:s lagstiftning gör det
möjligt att ta hänsyn till sociala aspekter).
12
–
Om förorenarna inte kan identifieras och det inte går att slå fast att förorenaren eller
andra intressenter enligt lag bär ansvaret för miljöförstöringen (t.ex. förorenad mark där
föroreningen inte tydligt kan hänföras till förorenaren)7.
Stöd från EJFLU kan ges till markförvaltare där tvingande miljökrav ger upphov till
områdesspecifika nackdelar.
Investeringar som görs med stöd av GSR-fonderna bör vara motståndskraftiga mot effekterna
av klimatförändringar och naturkatastrofer (ökad risk för översvämning, värmeböljor, extrema
väderförhållanden osv.).
6.
HANTERA DE TERRITORIELLA UTMANINGARNA I SAMBAND MED SMART OCH HÅLLBAR
TILLVÄXT FÖR ALLA
De stora samhällsutmaningar som EU står inför i dag – globalisering, demografiska
förändringar, miljöförstöring, migration, klimatförändringar och energianvändning samt
behovet av att hantera de ekonomiska och sociala konsekvenserna av krisen – kommer att få
olika effekter i olika regioner8. Medlemsstaternas och regionernas förmåga att åstadkomma
smart och hållbar tillväxt för alla är beroende av deras specifika utvecklingspotential och
deras tillgångar i form av humankapital, fysiskt kapital, naturtillgångar, kunskap, institutioner
och nätverk. Det kräver i sin tur att programmen inom GSR-fonderna återspeglar de
europeiska regionernas mångfald, oavsett om det gäller sysselsättning och
arbetsmarknadsaspekter, pendlingsmönster, åldrande befolkning och demografiska
förändringar, kultur-, landskaps- och kulturarvsaspekter, sårbarhet för och effekter av
klimatförändringar, markanvändning och resursbegränsningar, institutionella och
förvaltningsmässiga bestämmelser, konnektivitet och tillgänglighet eller förbindelser mellan
landsbygds- och tätortsområden. Medlemsstaterna och regionerna bör därför ta hänsyn till
fem faktorer när de utformar sina partnerskapsavtal och program:
–
Den första är en analys av medlemsstatens eller regionens utvecklingspotential och
utvecklingskapacitet, särskilt i förhållande till de huvudsakliga utmaningar som
identifieras i Europa 2020, de nationella reformprogrammen och de relevanta
landsspecifika rekommendationerna. Detta kräver att de ansvariga myndigheterna gör
en ingående analys av nationella, regionala och lokala särdrag.
–
Den andra, som bygger direkt på den första, är en bedömning av de huvudsakliga
utmaningar som regionen eller medlemsstaten bör ta itu med. I denna process är det
centralt att identifiera flaskhalsar, felande länkar och innovationsluckor, inklusive
bristande planerings- och genomförandekapacitet som hämmar den långsiktiga tillväxtoch sysselsättningspotentialen. Detta kommer att visa vilka områden och verksamheter
som bör prioriteras och var insatserna bör koncentreras.
–
Många av de samhälls- och miljöutmaningar som EU:s regioner och medlemsstater står
inför överskrider administrativa och nationella gränser. Den tredje faktorn kräver därför
att hänsyn tas till de samordningsutmaningar som överskrider sektors-, jurisdiktionseller till och med nationsgränser, särskilt i samband med makroregionala strategier och
havsområdesstrategier.
7
8
Se särskilt punkt 132 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (EUT C 82, 1.4.2008, s. 1).
Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, ”Regions 2020 – An assessment of future challenges for
EU regions”, november 2008.
13
–
För det fjärde kräver en integrerad strategi som förbinder Europa 2020 med regionala
och lokala aktörer i många fall förbättrad samordning mellan olika territoriella nivåer
och finansieringskällor. Partnerskapsavtalet blir ett nyckelinslag i utformningen av en
sådan strategi.
–
Den femte faktorn handlar om att upprätta ett partnerskapsavtal och program med
utgångspunkt i de tematiska mål som anges i förslaget till förordning om gemensamma
bestämmelser för att nå resultat. De specifika målen för varje program bör därför
uttryckas med hjälp av lämpliga resultatindikatorer så att de förändringar som
programmet ska främja kan mätas.
Genom att utarbeta partnerskapsavtal och program som tar hänsyn till dessa faktorer kommer
medlemsstater och regioner att kunna bygga på EU:s mångfald på ett sätt som anpassats efter
de utmaningar, den kunskap och de möjligheter som finns på lokal nivå. En sådan metod ger
en solid grund för fastställandet av hur GSR-fonderna bäst kan samverka så att potentialen för
smart och hållbar tillväxt för alla frigörs.
Genom Lissabonfördraget infördes territoriell sammanhållning vid sidan av principerna om
ekonomisk och social sammanhållning, och det står klart att geografiska och demografiska
förhållanden kan förvärra utvecklingsproblem9. Denna övergripande strategi för att främja
smart och hållbar tillväxt för alla måste därför återspegla rollen för städer,
landsbygdsområden, fiske- och kustområden – områden som står inför särskilda geografiska
eller demografiska svårigheter. Den måste också ta hänsyn till de specifika utmaningarna för
de yttersta randområdena, de nordligaste extremt glesbefolkade regionerna samt öar,
gränsöverskridande regioner och bergsbygder, vilket uttryckligen anges i Lissabonfördraget.
Slutligen förutsätter territoriell sammanhållning också att man tar hänsyn till kopplingar
mellan stad och landsbygd när det gäller tillgång till infrastruktur och tjänster av hög kvalitet
till rimlig kostnad, och problem i regioner med en hög ansamling av socialt marginaliserade
grupper.
7.
PRIORITERINGAR FÖR SAMARBETSVERKSAMHET
De utmaningar som regioner och medlemsstater står inför överskrider ofta nationella och
regionala gränser. Ett effektivt gensvar kräver gemensamma samarbetsåtgärder och
kunskapsutbyte på lämplig territoriell nivå. Sådana åtgärder bör stödjas av både Eruf och
ESF. Där makroregionala strategier och havsområdesstrategier har införts bör samtliga GSRfonder stödja genomförandet av dem.
För att se till att europeiska program för territoriellt samarbete på ett effektivt sätt bidrar till
målen för Europa 2020-strategin och för att undvika fragmentering av den tillgängliga
finansieringen är det nödvändigt att koncentrera medel från Eruf och säkra samordning med
andra program som finansieras av EU. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt de
gränsöverskridande utmaningar som de yttersta randområdena och de glest befolkade
regionerna står inför.
För att göra åtgärder som stöds av ESF effektivare genom ömsesidigt lärande är det viktigt att
främja transnationellt samarbete mellan partner på nationell och/eller regional nivå.
9
KOM(2010) 642 slutlig, meddelande från kommissionen, ”Slutsatserna i den femte rapporten om
ekonomisk, social och territoriell sammanhållning: sammanhållningspolitikens framtid”, s. 7.
14
De områden som bör stå i fokus för territoriell samarbetsverksamhet beskrivs närmare i bilaga
II.
15