1 (15)
Rättsavdelningen
2016-02-13
SR 03/2017
Rättsligt ställningstagande
angående
försörjningskravet vid anhöriginvandring
Sammanfattning
Vid anhöriginvandring är det den person som bor i Sverige som ska uppfylla
försörjningskravet, oavsett på vilken anknytningsgrund uppehållstillståndet
beviljas.
Det utökade försörjningskravet innebär att personen i Sverige ska kunna
försörja både sig själv och den sökande. I sådana fall kan även andra
familjemedlemmars försörjningsförmåga räknas in vid bedömningen.
Detsamma gäller om en annan medlem i kärnfamiljen än den person till
vilken anknytning åberopas står för bostaden, i vilken familjen ska
sammanbo. När det endast krävs att personen i Sverige ska kunna försörja
sig själv kan han eller hon däremot inte tillgodoräkna sig andra
familjemedlemmars försörjningsförmåga.
Bedömningen av försörjningsförmågan ska vara framåtsyftande. Vid en
bedömning av det utökade försörjningskravet får samtliga medlemmar i
kärnfamiljen normalt förutsättas ingå i den krets som ska försörjas, både de
som ansöker och de som redan bor tillsammans med personen till vilken
anknytning åberopas. Detsamma gäller vid bedömningen av den bostad i
vilken familjen ska bo.
Bfd12 20141107
Vid familjeåterförening för flyktingar eller alternativt skyddsbehövande
krävs, för att undantag från försörjningskravet ska kunna göras, bl.a. att det
ska vara fråga om en etablerad familjerelation.
Om relationen uppstått utanför landet är den att anse som etablerad när
parterna gift sig eller inlett ett samboförhållande. Vid ansökan inifrån ska
relationen ha uppstått under en laglig vistelse här. Kravet på att det ska vara
en etablerad familjerelation gäller endast för gifta och sambor, eller för de
som avser att gifta sig eller bli sambo.
Migrationsverket
Rättsavdelningen
Besöksadress Agnesfridsvägen 111 Postadress Box 3147, 200 22 Malmö
Telefon 0771-235 235 Telefax 010-4855707
E-post [email protected] Webbplats www.migrationsverket.se
2 (15)
I andra fall, t.ex. vid barns anknytning till en förälder eller vid
hushållsgemenskap, krävs inte att familjerelationen ska vara etablerad.
I undantagsfall kan uppehållstillstånd p.g.a. anknytning ges vid särskild
anknytning till Sverige eller då ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle
strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Något försörjningskrav gäller
då inte.
Innehåll
1.
Bakgrund ................................................................................................ 3
2.
Syfte m.m. .............................................................................................. 4
3.
Rättslig bedömning ................................................................................ 5
3.1.
Vem den person är som ska uppfylla försörjningskravet ................ 5
3.1.1. Den anhörige i Sverige är den som ska uppfylla
försörjningskravet .................................................................................. 5
3.1.2.
När den som ansöker är ett medsökande barn .......................... 6
3.1.3.
Anknytning åberopas till mer än en person i Sverige .............. 6
3.1.4.
Anknytning åberopas både till förälder och barn i Sverige...... 7
3.1.5.
När det saknas anhörig i Sverige .............................................. 7
3.2. En annan person än den till vilken anknytning åberopas står för
försörjning eller boende ............................................................................. 7
3.2.1. Vid en bedömning enligt utlänningslagen ska den person som
sökanden åberopar anknytning till kunna försörja sig ........................... 7
3.2.2. Vid en bedömning enligt den tillfälliga lagen kan hänsyn tas
till familjemedlemmarnas medel ............................................................ 8
3.2.3. Bedömningen av försörjningsförmågan ska vara
framåtsyftande ...................................................................................... 10
3.2.4. Vilka de familjemedlemmar är som ska försörjas vid en
bedömning enligt den tillfälliga lagen.................................................. 10
3.2.5. En annan person är den till vilken anknytning åberopas har
bostaden där familjen ska bo ................................................................ 11
3.3. Undantag från försörjningskravet för flyktingar och alternativt
skyddsbehövande om familjen är etablerad ............................................. 11
3.3.1.
Familjen behöver inte ha etablerats före inresan.................... 11
3.3.2. En skillnad görs vid bedömningen av om en familj är
etablerad beroende på om det gäller försörjningskravet i den tillfälliga
lagen eller uppskjuten invandringsprövning ........................................ 12
3.3.3.
Undantaget gäller endast för parrelationer ............................. 13
3.4. Inget försörjningskrav vid särskild anknytning till Sverige eller då
ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt
konventionsåtagande ................................................................................ 14
3 (15)
1. Bakgrund
År 2010 infördes ett försörjningskrav vid anhöriginvandring i svensk rätt.1
Ett av huvudsyftena var att skapa förutsättningar för en god integration.
Reglerna motiverades bl.a. med att det ur integrationssynpunkt är positivt
om anknytningspersonen har arbete och bostad, när de anhöriga anländer.
Försörjningskravet skulle därmed skapa incitament för arbete och för
enskilda att bosätta sig på orter med tillgång till arbete och bostad.2 För
uppehållstillstånd p.g.a. anknytning till en person, enligt 5 kap. 3 eller 3 a §
utlänningslagen (2005:716) (UtlL), ska den person utlänningen åberopar
anknytning till kunna försörja sig och ha en bostad av tillräcklig storlek och
standard för sig och utlänningen (5 kap. 3 b första stycket § UtlL). Regeln är
dock försedd med så många undantag att de fall då ett försörjningskrav
uppställs i själva verket hör till undantagen (undantagen återfinns i 5 kap. 3
c–3 e §§ UtlL).
Antalet asylsökande som kom till Sverige under 2015 var rekordhögt.
Regeringen föreslog därför ett antal åtgärder för att kraftigt minska antalet
asylsökande. En av åtgärderna, för att under en begränsad tid anpassa de
svenska reglerna till miniminivån inom EU-rätten och internationella
konventioner, var lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av
möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen), vilken
trädde ikraft den 20 juli 2016. Genom den tillfälliga lagen infördes ett skärpt
försörjningskrav.3 Det utvidgade försörjningskravet gäller generellt vid
uppehållstillstånd p.g.a. anknytning till en person. Kravet tillämpas dock
inte om ansökan om uppehållstillstånd registrerats senast dagen för
ikraftträdandet (se punkt 3 i övergångsbestämmelserna till den tillfälliga
lagen).
Det utvidgade försörjningskravet innebär att den person som utlänningen
åberopar anknytning till inte enbart ska kunna försörja sig själv, utan även
utlänningen. Han eller hon ska dessutom ha en bostad av tillräcklig storlek
och standard för sig och utlänningen (9 § första stycket första meningen
tillfälliga lagen). Endast i två situationer görs undantag från försörjningskravet; då det framstår som olämpligt eller det står i strid med EU-rätten
eller internationella konventioner.
Undantag görs då den person utlänningen åberopar anknytning till är ett
barn (10 § första stycket tillfälliga lagen) eller under vissa förutsättningar
när den person utlänningen åberopar anknytning till är flykting eller
alternativt skyddsbehövande (10 § andra stycket tillfälliga lagen).
1
SFS 2010:175.
Jfr prop. 2009/10:77 s. 19 och SOU 2008:114 s. 67 och 71.
3
Se även prop. 2015/16:174 s. 46.
2
4 (15)
Försörjningskravsbestämmelserna i den tillfälliga lagen är anpassade till
miniminivån i familjeåterföreningsdirektivet.4 Den rätt till familjeåterförening som direktivet ger gäller dock endast för tredjelandsmedborgare. Vidare omfattas inte alternativt skyddsbehövande av
direktivets bestämmelser. Däremot innehåller direktivet bestämmelser,
och till viss del mer förmånliga sådana, när det gäller flyktingars rätt att
få återförenas med sin familj (artikel 9–12). När direktivet genomfördes
i svensk rätt valde lagstiftaren att inte göra någon åtskillnad, utan införde
en rätt till familjeåterförening oavsett medborgarskap, eller om
anknytningspersonen är flykting eller alternativt skyddsbehövande.5
2. Syfte m.m.
Både i utlänningslagen och i den tillfälliga lagen framgår att det är
”den person som utlänningen åberopar anknytning till” som ska uppfylla
försörjningskravet. I vissa fall åberopar sökanden anknytning till mer än
en person. Vidare innebär utformningen av anknytningsreglerna i UtlL
att uppehållstillstånd kan komma att beviljas p.g.a. anknytning till en av
medlemmarna i den sökandes familj, trots att sökanden ansöker om tillstånd
för att leva tillsammans med hela familjen i Sverige. Vilken familjerelation
som kommer att ligga till grund för uppehållstillståndet beror normalt på
den inbyggda kronologi som återfinns i 5 kap. 3–3 a §§ UtlL.6
Det finns därmed ett behov av att klarlägga vem den person är som enligt
lagstiftningen ska uppfylla försörjningskravet, men även när undantag från
kravet ska göras, beroende på vem personen är.
4
Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening,
EUT L 251, 3.10.2003, s.12, Celex 32003L0086.
I förarbetena inför genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet nämns kategorin
”skyddsbehövande i övrigt”. Genomförandet av skyddsgrundsdirektivet (rådets direktiv
2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller
statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl
behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet
i det beviljade skyddet, EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083, ompublicering
EUT L 204, 5.8.2005 s. 24, rättad Celex 32004L0083R[02]) innebar att begreppet
skyddsbehövande i övrigt ersatts med två kategorier av skyddsbehövande: alternativt
skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande. Den förstnämnda kategorin motsvarar
alternativt skyddsbehövande enligt skyddsgrundsdirektivet och den andra kategorin sådana
skyddsbehövande som inte omfattas av direktivet (se vidare prop. 2009/10:31).
Skyddsgrundsdirektivets genomförande i svensk rätt innebar dock inte några faktiska
förändringar när det gäller skyddsbehövandes rätt till familjeåterförening. Skyddsgrundsdirektivet har därefter omarbetats (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av
den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer
ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller
personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för
innehållet i det beviljade skyddet [omarbetning], EUT L 337, 20.12.2011, s. 9–26, Celex
32011L0095), utan att det påverkat rätten till familjeåterförening.
5
Jfr prop. 2005/06:72 s. 32 och 46.
6
Undantaget är om den sökande genom en prövning mot en efterföljande bestämmelse kan
ges ett permanent uppehållstillstånd, istället för ett tidsbegränsat sådant.
5 (15)
En annan frågeställning som tas upp i ställningstagandet är under vilka
omständigheter andra personers tillgångar kan räknas med vid bedömningen
av om den person som anknytning åberopas till uppfyller försörjningskravet,
eller hur det är att bedöma om en annan person står för det boende där
familjen ska sammanleva. Framför allt då denna andra person är en
familjemedlem.
Ytterligare en fråga är vad kravet på att förhållandet ska vara etablerat
innebär, för att undantag ska göras när den person som sökanden åberopar
anknytning till är flykting eller alternativt skyddsbehövande. Ställning tas
dels till vilka kategorier av sökande som berörs av kravet på att förhållandet
ska vara etablerat, dels hur det ska bedömas om ett förhållande är att anse
som etablerat.
Slutligen berörs om försörjningskravet gäller eller inte, i de situationer då
det i undantagsfall kan bli aktuellt att bevilja uppehållstillstånd vid särskild
anknytning till Sverige eller då ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle
strida mot ett svenskt konventionsåtagande.
När begreppet ”försörjningskrav” används i det följande kan därmed avses
både kravet på att personen ska kunna försörja sig och vid beslut enligt den
tillfälliga lagen även den sökande, samt att personen ska ha en bostad av
tillräcklig storlek och standard för sig och för sökanden. I vissa fall avses
dock endast kravet på att personen ska kunna försörja sig och vid beslut
enligt den tillfälliga lagen även den sökande. Vilken betydelse som avses
får utläsas av sammanhanget.
3. Rättslig bedömning
3.1.
Vem den person är som ska uppfylla
försörjningskravet
Försörjningskravet vid anhöriginvandring återfinns både i UtlL och i den
tillfälliga lagen och gäller för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a §
UtlL. Enligt respektive bestämmelse är det ”den person som utlänningen
åberopar anknytning till” som ska uppfylla försörjningskravet (5 kap. 3 b §
första stycket UtlL och 9 § första stycket första meningen tillfälliga lagen).
Försörjningskravet är riktat mot den person som bor i Sverige: utgångspunkten för detta ställningstagande är att det är den i Sverige bosatta
personen som ska uppfylla försörjningskravet.
3.1.1. Den anhörige i Sverige är den som ska uppfylla
försörjningskravet
När en familj ansöker om uppehållstillstånd p.g.a. anknytning till en anhörig
i Sverige kan de sökande komma att beviljas uppehållstillstånd med stöd av
olika bestämmelser i UtlL. Det gäller exempelvis när en förälder med
medsökande särkullbarn ansöker om uppehållstillstånd.
6 (15)
Barnet kan i denna situation komma att beviljas uppehållstillstånd p.g.a.
anknytning till den sökande föräldern, inte personen i Sverige. Att så blir
fallet är en effekt av anknytningsreglernas inbyggda kronologi. Vilken
anknytningsbestämmelse i UtlL som kommer att ligga till grund för
uppehållstillståndet bör dock inte få avgörande betydelse för vem den
person är som ska uppfylla försörjningskravet. I enlighet med ordalydelsen
både i UtlL och i den tillfälliga lagen är det den person som utlänningen
åberopar anknytning till som ska uppfylla försörjningskravet. Enligt
Migrationsverket är det den anhörige i Sverige som under dessa
omständigheter får anses vara den person till vilken anknytning åberopas.
Det gäller oavsett vilken bestämmelse som kommer att ligga till grund för
ett beviljande av ansökan om uppehållstillstånd för den enskilde
familjemedlemmen.
3.1.2. När den som ansöker är ett medsökande barn
När en förälder åberopar anknytning till en partner i Sverige, som inte är
förälder till det medsökande barnet, är det partnern i Sverige som ska
uppfylla försörjningskravet, både för föräldern och för barnet. Vid
uppskjuten invandringsprövning gäller detta även i det fall barnet ansöker
först vid ett senare tillfälle, och föräldern redan beviljats och innehar ett
uppehållstillstånd som tidsbegränsats med stöd av 5 kap. 8 § UtlL.
Om ett barn ansöker tillsammans med sin förälder och åberopar anknytning
till ett minderårigt syskon i Sverige bör undantag från försörjningskravet
göras, eftersom den person som barnet åberopar anknytning till är ett barn (5
kap. 3 c § 1 UtlL och 10 § första stycket tillfälliga lagen). Skulle föräldern
beviljas uppehållstillstånd p.g.a. anknytning till barnet här i Sverige kommer
det medsökande syskonets ansökan, m.h.t. utlänningslagens inbyggda
kronologi, i första hand att prövas gentemot föräldern, inte barnet i Sverige.
Undantag från försörjningskravet görs dock. Såsom tidigare konstaterats är
det personen i Sverige, till vilken anknytning åberopas, som ska uppfylla
försörjningskravet. Eftersom personen i detta fall är ett barn är han eller hon
därmed undantagen försörjningskravet. Det gäller oavsett vilket familjeband
som kommer att ligga till grund för att bevilja syskonet uppehållstillstånd.
3.1.3. Anknytning åberopas till mer än en person i Sverige
I de fall anknytning till mer än en person i Sverige åberopas, får bedömas
om någon av personerna i Sverige uppfyller försörjningskravet, alternativt
är undantagen.
När det är fråga om en kärnfamilj kan Migrationsverket normalt utgå från
att sökanden åberopar anknytning till hela sin familj i Sverige, förutsatt att
det inte finns omständigheter i det enskilda ärendet som tyder på annat.7
7
När det inte klart framgår om sökanden åberopar anknytning till mer än en person, men så
skulle kunna vara fallet, bör Migrationsverket klarlägga den sökandes avsikt. Det får vidare
anses falla inom Migrationsverkets serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen
(1986:223). Skulle anknytning till mer än en person åberopas ska samtliga familjeband
prövas i beslutet, förutsatt att uppehållstillstånd inte beviljas under prövningen.
7 (15)
När fråga är om en återförening av en kärnfamilj, och en men inte alla av
familjemedlemmarna i Sverige är undantagen försörjningskravet, ska inte
något försörjningskrav prövas. Det gäller oavsett vilken anknytningsbestämmelse som kommer att ligga till grund för uppehållstillståndet.
3.1.4. Anknytning åberopas både till förälder och barn i Sverige
Både enligt UtlL och enligt den tillfälliga lagen ska undantag från
försörjningskravet göras, när anknytningspersonen är ett barn (5 kap. 3 c § 1
UtlL och 10 § första stycket tillfälliga lagen). I de fall barnet och den ena
föräldern är bosatta i Sverige kommer en ansökan från den andre föräldern i
första hand att prövas med anknytningen till föräldern i Sverige som grund.
Oavsett att ansökan i första hand prövas gentemot anknytningen till
föräldern så åberopas dock även anknytning till barnet. Försörjningskravet
gäller inte om den som utlänningen åberopar anknytning till är ett barn.
Därmed är det Migrationsverkets bedömning att ansökan i dessa fall är
undantagen från försörjningskravet.
3.1.5. När det saknas anhörig i Sverige
I vissa fall saknas någon person i Sverige, till vilken anknytning åberopas.
Så kan vara fallet när anknytningspersonen är en svensk medborgare bosatt
utomlands. Det skulle även kunna vara frågan om en anknytningsperson
som befinner sig utanför landet och beviljas ett uppehållstillstånd för
bosättning i Sverige. Under sådana omständigheter, när det helt saknas
anknytningsperson i Sverige, är det den person i utlandet till vilken
anknytning åberopas som har att uppfylla försörjningskravet, förutsatt att
någon undantagssituation inte är för handen. En sådan undantagssituation
är t.ex. om anknytningspersonen i utlandet är ett barn.
3.2.
En annan person än den till vilken anknytning
åberopas står för försörjning eller boende
3.2.1. Vid en bedömning enligt utlänningslagen ska den person som
sökanden åberopar anknytning till kunna försörja sig
Försörjningskravet enligt UtlL innebär att den person sökanden åberopar
anknytning till ska kunna försörja sig själv (5 kap. 3 b § första stycket UtlL).
I vilken mån det kan vara möjligt att ta hänsyn även till annan persons
försörjningsförmåga, vid bedömningen av om personen till vilken
anknytning åberopas kan försörja sig, framgår inte av lagtexten.
Eftersom det i dessa fall är ett krav på att anknytningspersonen ska klara sin
egen försörjning, ansåg Försörjningskravsutredningen att det saknades skäl
att även beakta den anhöriges försörjningsförmåga. Försörjningskravet
skulle inte heller öka drivkrafterna till arbete och egenförsörjning om andra
än anknytningspersonens egna inkomster kunde beaktas vid prövningen.8
8
Se SOU 2008:114 s. 85.
8 (15)
Migrationsverket delar Försörjningskravsutredningens bedömning, att
eftersom försörjningskravet enligt UtlL innebär att den person till vilken
anknytning åberopas endast ska klara sin egen försörjning, inte övriga
familjemedlemmars försörjning, saknas i dessa fall skäl att ta hänsyn till den
anhöriges eller andras försörjningsförmåga. Vid en bedömning av
försörjningsförmågan enligt UtlL är det därmed den anhörige till vilken
anknytning åberopas som, utan hjälp från andra familjemedlemmar, ska
klara sin egen försörjning.
3.2.2. Vid en bedömning enligt den tillfälliga lagen kan hänsyn
tas till familjemedlemmarnas medel
Försörjningskravet enligt den tillfälliga lagen innebär att den person till
vilken anknytning åberopas ska kunna försörja både sig och den sökande
(9 § första stycket tillfälliga lagen). Enligt författningskommentaren
utvidgades därmed försörjningskravet på så sätt att anknytningspersonen
inte bara ska kunna försörja sig själv, utan också den som ansöker om
uppehållstillstånd. I övrigt har bestämmelsen samma innebörd som 5 kap.
3 b § UtlL och de förarbetsuttalanden som gjordes i anslutning till den
bestämmelsen är därför i allt väsentligt fortfarande aktuella (kommentaren
hänvisar här till prop. 2009/10:77 s. 31).9
Enligt Försörjningskravsutredningen var det anknytningspersonen själv som
hade att klara sin försörjning. Sökandes försörjningsförmåga skulle inte
räknas in. Hade däremot försörjningskravet inneburit att anknytningspersonen skulle försörja sina anhöriga skulle det enligt utredningen ha varit
rimligt att anse att anknytningspersonens försörjningskrav minskar i
motsvarande mån som en make eller sambo själv har ekonomisk förmåga,
på ett motsvarande sätt som gäller enligt 5 a kap. UtlL för varaktigt bosatta
tredjelandsmedborgare.10 Ett sådant utvidgat försörjningskrav som även
omfattar den anhörige som ansöker om uppehållstillstånd har nu införts
genom den tillfälliga lagen. Förarbetena till den tillfälliga lagen innehåller
dock inte något resonemang om och i vilken mån det finns utrymme att ta
hänsyn till medel från annan än anknytningspersonen.11
Enligt regeringen var utgångspunkten vid införandet av ett utvidgat
försörjningskrav att de svenska reglerna tillfälligt bör anpassas till
miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner.12
9
Se prop. 2015/16:174 s. 76.
Se SOU 2008:114 s. 85.
11
Prop. 2015/16:174.
12
Se a.a. s. 46.
10
9 (15)
Därmed får EU-rätten betydelse vid de bedömningar som görs enligt den
tillfälliga lagen. EU-domstolen har uttryckt att det i princip är anknytningspersonens medel som ska beaktas, inte medel som kommer från den
tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd för
familjeåterförening.13 Enligt Europeiska kommissionen antyder dock
domstolen genom att använda uttrycket ”i princip” att medlemsstaterna kan
välja att ta hänsyn till familjemedlemmarnas medel.14
Eftersom anknytningspersonen genom det utvidgade försörjningskravet har
att försörja inte bara sig själv, utan även den anhörige som ansöker, anser
Migrationsverkets att den sökandes försörjningsförmåga kan räknas in vid
en bedömning enligt den tillfälliga lagen. Vidare bör även andra familjemedlemmars försörjningsförmåga kunna vägas in, om det är fråga om en
kärnfamilj.
När det är en kärnfamilj kan det vid bedömningen normalt förutsättas att
familjen har ett gemensamt hushåll och även tar ett gemensamt ansvar för
familjens försörjning. Det gäller så länge inget annat framkommer i det
enskilda fallet. I detta ställningstagande avses med kärnfamilj inte endast
make och sambo samt barn och syskon under 18 år, utan även parrelationer
där parterna avser att gifta sig eller bli sambo i Sverige. När det gäller barn
görs ingen skillnad beroende på om barnet är gemensamt eller om det är ett
särkullbarn. Andra familjemedlemmar utöver kärnfamiljen kan inte på
samma sätt förutsättas ingå i hushållet eller ta ett gemensamt ansvar för
familjens försörjning. Det är dock inte uteslutet att även andra familjemedlemmar under vissa omständigheter skulle kunna anses ingå i det
gemensamma hushållet. Så kan t.ex. vara fallet när det gäller en ung vuxen
som ännu inte flyttat hemifrån eller påbörjat en egen familjebildning.
Hänsyn får tas till omständigheterna i det enskilda fallet.
Detta innebär exempelvis att när ett särkullbarn ansöker för att återförenas
med en förälder i Sverige, och föräldern sammanlever här i landet med en
partner som inte är barnets andra förälder, kommer försörjningskravet att
vara uppfyllt oavsett om det är föräldern eller partnern i Sverige som står för
familjens försörjning. Det är familjens gemensamma inkomster som får
ligga till grund för bedömningen.
13
Se dom av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S.,
punkt 72.
14
Se Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Riktlinjer för
tillämpningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening, Bryssel den
3.4.2014, COM(2014) 210 final, s. 14–15 (i det följande hänvisas till kommissionens
riktlinjer).
10 (15)
3.2.3. Bedömningen av försörjningsförmågan ska vara
framåtsyftande
Av artikel 7.1 c i familjeåterföreningsdirektivet framgår att medlemsstaten
får kräva att den sökande lägger fram bevis för att anknytningspersonen har
”stabila och regelbundna försörjningsmedel”. Enligt EU-domstolen framgår
det därmed att de ekonomiska försörjningsmedlen måste ha en viss
varaktighet och kontinuitet.15
Migrationsverket ska vid bedömningen utgå från förhållandena vid
prövningstillfället. Bedömningen som ska göras är en framtidsprognos av
om det är sannolikt att personen kommer att ha och behålla stabila,
regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel. Om så inte skulle vara fallet
kan ansökan komma att avslås, förutsatt att det inte finns någon annan grund
för att bevilja tillstånd.16 Sökanden kan även åläggas att styrka att medel är
tillgängliga och förväntas vara tillgängliga även fortsättningsvis”.17
Normalt bör ett anställningsavtal om tillsvidareanställning vara tillräckligt
för att bevisa att försörjningsmedlen kommer att vara tillgängliga även
fortsättningsvis. Vid mer tillfälliga inkomster kan en framtidsprognos vara
svårare att göra. I vissa branscher är tillfälliga anställningsavtal normen. Att
personen tidigare haft en viss inkomst kan fungera som bevisning, men
måste inte vara av avgörande betydelse, framför allt inte när personen är i
början av sitt yrkesverksamma liv.18
3.2.4. Vilka de familjemedlemmar är som ska försörjas vid en
bedömning enligt den tillfälliga lagen
Enligt artikel 7.1 c i familjeåterföreningsdirektivet kan medlemsstaten kräva
att sökanden bevisar att anknytningspersonen har tillräckliga medel för att
försörja både sig själv och sina familjemedlemmar.
När det är flera familjemedlemmar som ansöker om uppehållstillstånd för
att återförenas med personen i Sverige ska det finnas tillräckliga medel för
att kunna försörja samtliga familjemedlemmar, både de som ansöker om
uppehållstillstånd och eventuella andra familjemedlemmar som inte ansöker
men sammanlever med personen i Sverige. Samtliga medlemmar av
kärnfamiljen får vid bedömningen förutsättas ingå i den krets som ska kunna
försörjas. Det gäller så länge omständigheterna i det enskilda ärendet inte
visar att så inte är fallet. Såsom angetts ovan avses i detta ställningstagande
med kärnfamilj inte endast make och sambo samt barn och syskon under 18
år utan även parrelationer där parterna avser att gifta sig eller bli sambo i
Sverige. I vissa fall kan även andra familjemedlemmar ingå i den krets av
familjemedlemmar som ska kunna försörjas. Det kan t.ex. vara frågan om en
ung vuxen som ännu inte flyttat hemifrån eller påbörjat ett eget familjeliv.
15
Se dom av den 21 april 2016 i mål C-558/14, Khachab, punkt 30.
Jfr a.a., punkt 32 och 48.
17
Jfr kommissionens riktlinjer s. 13.
18
Se även det resonemang som förs i kommissionens riktlinjer s. 13.
16
11 (15)
3.2.5. En annan person är den till vilken anknytning åberopas har
bostaden där familjen ska bo
När det är en medlem i kärnfamiljen som förfogar över den bostad i vilken
den anhörige i Sverige till vilken anknytning åberopas bor, innebär det
normalt att den anhörige därmed får anses förfoga över bostaden ifråga.
Därmed krävs inte något hyreskontrakt eller annat mellan den anhörige och
dennes familjemedlem. Det gäller t.ex. när det är maken eller sambon till
den anhörige som äger huset eller har hyreskontraktet till lägenheten, där de
båda sammanbor. Om det istället är en annan släkting, som inte tillhör
kärnfamiljen, som förfogar över bostaden innebär det dock normalt att den
anhörige får anses vara i avsaknad av bostad. Det gäller oavsett om det finns
någon hushållsgemenskap eller inte. Den som bor inneboende kan inte anses
förfoga över en lämplig bostad.19
3.3.
Undantag från försörjningskravet för flyktingar och
alternativt skyddsbehövande om familjen är etablerad
För att undantag från kravet på ordnad försörjning ska kunna göras när
personen som anknytning åberopas till är flykting eller alternativt
skyddsbehövande krävs bl.a. att sökanden och den person han eller hon
åberopar anknytning till ska ha sammanbott utomlands under en längre tid,
alternativt att det på annat sätt ska stå klart att förhållandet är väl etablerat
(10 § andra stycket 3 tillfälliga lagen). Inför införandet av det utvidgade
försörjningskravet konstaterade regeringen att det idag råder olika regler
ifråga om tidsbegränsning av uppehållstillstånd p.g.a. anknytning, beroende
på om ett förhållande är nyetablerat eller inte (5 kap. 8 § UtlL). Undantaget
från försörjningskravet för flyktingar och alternativt skyddsbehövande vid
nyetablerade relationer utformades därmed med regeln om uppskjuten
invandringsprövning i 5 kap. 8 § UtlL som förebild.20
3.3.1. Familjen behöver inte ha etablerats före inresan
Vid familjeåterförening för flyktingar får undantag från försörjningskravet
begränsas till ”flyktingar vilkas familjeband har etablerats före inresan”. Det
framgår av artikel 9.2 i familjeåterföreningsdirektivet. När fråga är om en
kärnfamilj som bildats efter det att anknytningspersonen rest in landet
tillåter därmed direktivet att ett försörjningskrav upprätthålls.21 Den svenska
regleringen är i denna del mer generös, eftersom den medger att undantag
kan göras även när det ”på annat sätt står klart att förhållandet är väl
etablerat”. Därmed kan även undantag från försörjningskravet i vissa fall
komma att göras, trots att parterna inlett sin relation efter det att
anknytningspersonen flyttade till Sverige.
19
Jfr SOU 2008:114 s. 97.
Jfr prop. 2015/16:174 s. 46.
21
Se även kommissionens riktlinjer s. 22.
20
12 (15)
En omständighet som kan innebära att förhållandet är att anse som väl
etablerat, trots att det inletts efter det att anknytningspersonen flyttade hit, är
om parterna sammanlevt i Sverige under en längre tid. Vid bedömningen får
både omständigheter som talar för och emot att förhållandet är att anse som
väl etablerat vägas in.
3.3.2. En skillnad görs vid bedömningen av om en familj är etablerad
beroende på om det gäller försörjningskravet i den tillfälliga
lagen eller uppskjuten invandringsprövning
När det gäller flyktingars familjeåterförening får medlemsstaterna enligt
familjeåterföreningsdirektivet inte uppställa något försörjningskrav,
förutsatt att familjebanden ”etablerats före inresan” (artikel 9.2). Denna
bestämmelse i direktivet är genomförd i svensk rätt genom regleringen i 10
§ andra stycket 3 tillfälliga lagen. Där anges istället att parterna ska ha
”sammanbott utomlands en längre tid” eller att det på annat sätt ska stå klart
att ”förhållandet är väl etablerat”.
Försörjningskravet när det gäller flyktingar och alternativt skyddsbehövande
utformades med regeln om tidsbegränsning av uppehållstillstånd p.g.a.
anknytning, beroende på om förhållandet är väl etablerat eller inte, som
förebild. I förarbetena hänvisas till de bedömningar som görs enligt 5 kap. 8
§ UtlL, för att avgöra när en relation är att anse som nyetablerad
(författningskommentaren hänvisar här även till prop. 2014/15:32 s. 33–34
och 37).22 Vid uppskjuten invandringsprövning är huvudregeln att parterna
ska ha sammanlevt utomlands under en längre tid, normalt två år, även om
längden på sammanboendet endast är en av de omständigheter som ska
beaktas. Om parterna inte sammanbott utomlands kan förhållandet ändå
undantagsvis vara att anse som väl etablerat. Som exempel nämns i
förarbetena när sökanden lagligen vistats i Sverige som studerande och varit
gift eller sambo med anknytningspersonen och paret fått ett gemensamt
barn.23
I familjeåterföreningsdirektivet återfinns inte något motsvarande krav på en
minsta tid under vilken parterna ska ha sammanlevt utomlands, för att anse
att förhållandet är etablerat, vid en bedömning av om undantag från
försörjningskravet ska göras. Direktivet kräver endast att familjebanden ska
ha ”etablerats före inresan”. I de fall familjen bildats före det att flyktingen
kom till Sverige kan därför inte något krav på en viss längd på sammanboendet ställas. Den svenska regleringen i 10 § andra stycket 3 tillfälliga
lagen får därmed tillämpas i överensstämmelse med direktivet, oavsett ovan
nämnda förarbetsuttalanden. Det innebär att i de fall parterna inte
sammanlevt utomlands under ”en längre tid”, får förhållandet vid en
bedömning enligt 10 § andra stycket 3 tillfälliga lagen anses som ”väl
etablerat” så länge familjebanden etablerats före inresan.
22
23
Se prop. 2015/16:174 s. 46 och 77.
Jfr prop. 2014/15:32 s. 33–34 och 37.
13 (15)
Att parterna gifter sig kan innebära att familjeband skapas.
Familjeåterföreningsdirektivet ger endast makar, inte sambor, en
rätt till familjeåterförening. Utlänningslagen ger dock samma rätt
till familjeåterförening både för makar och för sambor.
Vid en bedömning enligt 10 § andra stycket 3 tillfälliga lagen bör det
därmed vara tillräckligt om parterna inlett ett samboförhållande genom att
stadigvarande bo tillsammans i ett parförhållande och ha ett gemensamt
hushåll, för att anse att familjebanden etablerats före inresan.24
Alternativt skyddsbehövande omfattas inte av bestämmelserna i
familjeåterföreningsdirektivet. Det görs dock inte någon åtskillnad mellan
flyktingar och alternativt skyddsbehövande i 10 § andra stycket tillfälliga
lagen. Därmed bör det även för alternativt skyddsbehövande, när
familjebanden etablerats före inresan, vara tillräckligt att parterna gift sig
eller inlett ett samboförhållande, för att anse förhållandet som väl etablerat
vid en bedömning enligt 10 § andra stycket 3 tillfälliga lagen.
3.3.3. Undantaget gäller endast för parrelationer
För att undantag från kravet på ordnad försörjning ska kunna göras krävs
m.h.t. ordalydelsen i 10 § andra stycket 3 tillfälliga lagen att sökanden och
den person han eller hon åberopar anknytning till sammanbott utomlands
under en längre tid, eller att det på annat sätt ska stå klart att förhållandet är
väl etablerat. Det anges inte uttryckligt i bestämmelsen att villkoret endast
avser relationer mellan makar och sambor. Författningskommentaren
klargör dock att det endast är relationer mellan makar eller sambor, eller
blivande makar eller sambor, som avses.25 När ett förhållande inletts efter
det att anknytningspersonen rest in i Sverige, och det inte heller på annat
sätt står klart att förhållandet är väl etablerat, kan ansökan därmed komma
att avslås, om försörjningskravet inte är uppfyllt. Det gäller förutsatt att
ansökan inte ska beviljas på annan grund. Skulle parterna ha fått ett
gemensamt barn kan förhållandet därmed vara att bedöma som etablerat.
Om så inte är fallet ska försörjningskravet vara uppfyllt. När barnet ansöker
tillsammans med föräldern kan även barnets ansökan komma att nekas; om
det är en nyetablerad familj och förutsatt att försörjningskravet inte är
uppfyllt. Eftersom föräldern och barnet tillsammans ansöker om att få
återförenas med den andre föräldern avslås i sådana fall båda
ansökningarna, förutsatt att föräldern och barnet inte ska beviljas
uppehållstillstånd på annan grund. Huvudregeln är att ansökningarna
handläggs gemensamt och att beslut tas vid samma tillfälle.
10 § andra stycket 3 tillfälliga lagen gäller endast för parrelationer. Därmed
kommer tredje punkten inte att prövas när fråga är t.ex. om ett barns
anknytning till barnets förälder eller vid hushållsgemenskap.
24
25
Se legaldefinitionen av sambor i 1 § sambolagen (2003:376).
Se prop. 2015/16:174 s. 77.
14 (15)
Däremot får prövas om omständigheterna är sådana som anges i 10 §
andra stycket 1 och 2 tillfälliga lagen. För andra familjerelationer än mellan
makar och sambor eller blivande makar och sambor kan undantag från
försörjningskravet göras när omständigheterna inte är sådana som anges
i 10 § andra stycket 1 eller 2 tillfälliga lagen.
3.4.
Inget försörjningskrav vid särskild anknytning till
Sverige eller då ett beslut att neka uppehållstillstånd
skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande
När det finns synnerliga skäl kan ett uppehållstillstånd ges med stöd
av 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 UtlL, om den sökande på annat sätt har
särskild anknytning till Sverige. För uppehållstillstånd p.g.a. anknytning
till en person enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL gäller ett försörjningskrav
(5 kap. 3 b § första stycket UtlL och 9 § första stycket tillfälliga lagen).
Bestämmelsen i 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 UtlL ska enligt lagstiftaren
kunna tillämpas som en ventil i varierande situationer, både vid anknytning
till en person och till det svenska samhället. Det kan t.ex. vara frågan om en
åldrande förälders anknytning till ett barn här i de fall hushållsgemenskap
saknas, eller en anknytning som uppkommit genom en längre tids
anställning på ett svenskt fartyg eller rederi, eller anställning vid ett svenskt
företag utomlands. 26 Det är här frågan om en restriktiv bedömning, vilket
framgår av att det för uppehållstillstånd krävs ”synnerliga skäl”. Eftersom
bestämmelsen ska fungera som en säkerhetsventil i varierande situationer
saknas skäl att göra åtskillnad beroende på om anknytningen huvudsakligen
är till en person eller till det svenska samhället på annat sätt. Något
försörjningskrav gäller därför inte, vid ett uppehållstillstånd beviljat p.g.a.
särskild anknytning till Sverige.
Uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § UtlL kan dock inte beviljas, när
sökanden åberopar anknytning till någon som är flykting eller alternativt
skyddsbehövande vars uppehållstillstånd tidsbegränsats enligt 5 § tillfälliga
lagen (6 § andra stycket och 7 § första stycket tillfälliga lagen samt 5 kap. 3
a § fjärde stycket UtlL).
När uppehållstillstånd p.g.a. anknytning inte kan ges på annan grund ska
tillstånd beviljas om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot
ett svenskt konventionsåtagande, förutsatt att den sökande befinner sig
utanför Sverige. Det följer av 13 § tillfälliga lagen. Bestämmelsen infördes
som en ventil i familjeåterföreningsärenden, för att undanröja varje risk för
att de svenska reglerna bryter mot Europakonventionen eller något annat
konventionsåtagande.27
26
27
Se prop. 2004/05:170 s. 184 och s. 277–278.
Se prop. 2015/16:174 s. 54.
15 (15)
Eftersom försörjningskravet endast gäller för uppehållstillstånd p.g.a.
anknytning till en person enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL (5 kap. 3 b § första
stycket UtlL och 9 § första stycket tillfälliga lagen) blir kravet inte aktuellt,
vid en bedömning enligt 13 § tillfälliga lagen.
Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad rättschef
efter föredragning av rättsliga experten
I beredningen har
även rättsliga experterna
deltagit.
Rättschef
