Beredskap för social kris

Beredskap för social kris
Slutrapport om sociala risker i Skåne län
ETT PROJEKT AV LÄNSSTYRELSEN SKÅNE I SAMVERKAN MED KUNGLIGA TEKNISKA HÖGSKOLAN 2011–2014
Titel:
Beredskap för social kris – slutrapport om sociala risker i Skåne län
Utgiven av:
Länsstyrelsen i Skåne län
Författare:
Sandra Karlsson, Göran Cars, följeforskare på Kungliga Tekniska Högskolan och Mattias Larsson, projektledare, Länsstyrelsen Skåne. Rapporten är delvis omarbetad av Länsstyrelsen Skåne.
Beställning:
Länsstyrelsen Skåne
Samhällsbyggnad
205 15 Malmö
Telefon 010-224 10 00
www.lansstyrelsen.se/skane
Copyright:
Länsstyrelsen Skåne
Diarienummer:451-6599-2013
ISBN:978-91-87423-74-1
Rapportnummer:2014:31
Layout:
Mats Runvall
Tryckeri, upplaga:
Länsstyrelsen Skåne, 500 ex
Tryckår:2014
Omslagsbild:
Ita Jablonska
Förord
I ett socialt hållbart samhälle är medborgarna delaktiga och kan påverka utvecklingen. Genom delaktigheten skapar man tillit, trygghet och stolthet för det egna
bostadsområdet och för samhället i övrigt. Ett samhälle som går i fel riktning, där
det finns för stora skillnader i välfärden kan däremot innebära risk för social oro.
Rapporten beskriver Länsstyrelsens projekt ”Sociala risker i Skåne län” och ger
en bild av vad som ingår i sociala risker och hur man i Skåne i dag arbetar förebyggande med dessa. Den pekar även på vilka faktorer och verktyg som är avgörande för ett framgångsrikt arbete.
Sociala risker är ett mångfasetterat begrepp som kan skapa förvirring när vi
diskuterar vilka insatser som behöver göras. Enligt den definition som oftast
förekommer är en social risk sannolikheten för oönskade händelser, beteenden
eller tillstånd med ursprung i människors relationer, livsvillkor och levnadsförhållanden som har negativa konsekvenser för det som bedöms vara skyddsvärt.
Det är ett begrepp med stor spännvidd som innefattar såväl strukturella som
individuella aspekter.
Säkerhets- och beredskapssamordnare jobbar i dag med risker som har tekniska- eller naturrelaterade orsaker, till exempel olyckor eller väderrelaterade
händelser. Länsstyrelsens bedömning är att kriser med socialt ursprung ska
behandlas på samma sätt som andra risker och vara en del av kommunernas
risk- och sårbarhetsanalys. Sociala risker berör oss alla. Det handlar om förståelse
för vilka komplexa processer som ligger bakom. Den förståelsen kan vi få genom
att mötas över såväl förvaltnings- som sektorsgränser.
Länsstyrelsen vill skapa en arena för kunskaps- och erfarenhetsutbyte där
sociala risker ingår. Att vi tillsammans utvecklar former för samverkan och
analys.
Projektet ”Sociala risker i Skåne län” är ett samarbete med Kungliga Tekniska
Högskolan (KTH) och har finansierats av Myndigheten för samhällsskydd och
beredskap. Tack till alla som har engagerat sig i projektet och ett särskilt tack till
KTH för ett gott samarbete.
Länsstyrelsen i Skåne län 13 november 2014
Carl Älfvåg, Länsöverdirektör
Innehållsförteckning
u 1. SAMMANFATTNING ��6
u 2. BAKGRUND, SYFTE OCH DISPOSITION��9
- Rapportens syfte��10
- Disposition ��10
u 3. PROJEKTET SOCIALA RISKER I SKÅNE LÄN��11
- Syftet med projektet Sociala risker ��11
- Projektets målgrupper ��11
- Projektets utformning�� 12
- Projektets genomförande �� 12
u 4. RISKER AV SOCIAL KARKTÄR BÖR HANTERAS SOM
TRADITIONELLA RISKER.. ��14
- Begreppet social risk för tankarna till sociala bakgrundsfaktorer��14
- Å ena sidan strukturella orsaker – å andra sidan identifiering av individer��15
- Samma begrepp – olika innebörd ��16
- Säkerhets- och beredskapssamordnarnas uppdrag är inte hantering av
sociala bakgrundsfaktorer ��17
- Risker av social karaktär är inte geografiskt avgränsade�� 18
- Uppdraget är att identifiera, förebygga och hantera skador på skyddsvärda 19
- Skilj på risker av social karaktär och social (o)hållbarhet�� 20
- En risk bland andra ��21
u 5. VAD ÄR EN SOCIAL RISK OCH VARFÖR UPPKOMMER DEN? �� 22
- Uppstartskonferens: ”Vi ska göra det vi ska göra – men vi ska göra det
tillsammans”. ��23
- Workshop 1: Det sociala perspektivet. ��28
- Workshop 2: Bakomliggande orsaker: Bostäder, inkomster
och sysselsättning. ��31
- Workshop 3: Kartlägg vem som äger risken. ��32
- Workshop 4: Får alla plats här? Ett samtal om delaktighet. ��33
- Workshop 5: Metoder och samverkan.�� 34
- Samordnarna tycker till��35
u 6. ÖKAD KUNSKAP KAN GE ÖKAD FÖRMÅGA.��37
- Syfte och genomförande��37
- Seminarium 1: Kameraövervakning – ökad trygghet men sällan
färre brott.�� 38
- Seminarium 2: Ungdomsbrottslighet – en fråga om delaktighet
och egenmakt. ��43
- Seminarium 3: Sociala risker på kartan.��55
u 7. RESULTAT FRÅN PROJEKTET, STEG 1�� 62
u 8. SÅ SKA ARBETET MED SOCIALA RISKER UTVECKLAS.�� 64
- Lärdomar från delregionala dialoger (2013-2014)�� 64
- Scenarioanalys av våldsamma uppror i svenska städer (2014)�� 67
- Lärdomar från Polisens metodhandbok för samverkan mot
social oro (2014)��70
u 9. RESULTAT FRÅN PROJEKTET, STEG 2 ��71
- Varför föll säkerhets- och beredskapssamordnarna bort? ��71
- En arbetsmetod för risker av social karaktär ��72
u 10. DET HÄR HAR VI LÄRT OSS��74
- Återkommande teman��74
- Risker med att använda begreppet social risk för arbetsgruppen säkerhetsoch beredskapssamordnare��78
- En möjlig roll för säkerhets- och beredskapssamordnaren��79
- En möjlig roll för Länsstyrelsen�� 80
u 11. KÄLLOR�� 82
1
Sammanfattning
Projektets bakgrund
Under våren 2010 genomförde Länsstyrelsen Skåne en enkätundersökning där
länets samtliga säkerhets- och beredskapssamordnare ombads att skatta kommunens tio största risker samt deras förmåga att hantera dessa risker. För första
gången tog flera kommuner upp risker av social karaktär i sin riskinventering,
vilken också antydde upplevelsen av låg förmåga att hantera dessa risker. Som
ansvarig för att samordna länets krisberedskap ansökte Länsstyrelsen om medel
via Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB) för att sjösatta projektet Sociala risker i Skåne län.
Projektets syfte
Projektet har som mål att inom ramen för Länsstyrelsens uppdrag skapa en
arena för lärande och erfarenhetsutbyte kring situationer där risker av social
karaktär resulterat i, eller hotar att resultera i sociala konflikter och social oro.
För att nå målet verkar projektet för en ökad förståelse för kommuners
riskpanorama.
Rapportens syfte
Denna slutrapport är framtagen inom ramen för ett följeforskningsuppdrag som
genomförts av forskare på avdelningen för Samhällsplanering på Kungliga Tekniska Högskolan (KTH). Rapporten är en samverkansprodukt och ett resultat av
ett nära samarbete mellan forskare och projektledning. Dess främsta syfte är att
redogöra för projektets centrala lärdomar och möjliga vägar för Länsstyrelsen
och Skånes kommuner att arbeta vidare med sitt riskarbete. Rapporten diskuterar även risker med att använda begreppen ”sociala risker” och ”social oro” inom
ramen för kommunernas risk- och säkerhetsarbete.
Projektets genomförande
Sociala risker i Skåne län är ett fyraårigt avdelningsgemensamt projekt inom
Länsstyrelsen Skåne. Projektet kan indelas i tre faser. Den första undersökte vad
en social risk är och varför den uppkommer. Under projektets andra fas bjöds
forskare och praktiker in med syftet att lära av andras erfarenheter och kunskaper. Båda dessa faser genomfördes med hjälp av seminarier och workshops. Den
tredje och sista fasen fördjupade sig i frågan om hur arbetet med sociala risker
kan gå framåt. Med anledning av de lärdomar som dragits under de första två
faserna frångicks seminarie- och workshopsformen för att istället genomföra
besök och gruppsamtal med säkerhets- och beredskapssamordnare samt en
scenarioanalys. Inom ramen för projektet presenterades även polisens nya metodhandbok för sociala risker vid en spridningskonferens.
Slutsatser
Under projektets gång har fyra frågeställningar återkommit regelbundet och i
olika situationer. De är frågor som är av stor vikt för målgruppen säkerhets- och
beredskapssamordnare i deras framtida arbete med risker av social karaktär.
6
Den frågeställning som diskuterats allra mest i projektet är hur en gemensam
problembild kan formuleras. Under projektets gång har stor vikt lagts vid sociala,
och till viss del strukturella bakgrundsfaktorer. Långvarig arbetslöshet, långvarigt ekonomiskt bistånd och låg utbildning, samt samhällsomvandling, globalisering, urbanisering och transnationalitet diskuterades. Genom att diskutera
bakomliggande faktorer som bidragande orsak både till risker av social karaktär
och till dess lösning visade diskussionerna på en förflyttning av ansvaret för ett
samhälleligt och gemensamt problem från den politiska och samhälleliga nivån
till den lokala nivån och enskilda individer. Denna syftesförskjutning försvårade
processen för säkerhets- och beredskapssamordnarna att identifiera sin roll i
arbetet med risker av social karaktär.
Den andra frågeställningen relaterar till den organisatoriska strukturen av
offentliga verksamheter. Främst handlar diskussionerna om vilka aktörer som ska
arbeta med risker av social karaktär och hur arbetet ska organiseras. Diskussionerna om ansvar leds ofta in på en konkret och praktisk nivå, dock analyseras
eller ifrågasätts sällan vikten av samverkan mellan olika offentliga verksamheter
eller mellan den offentliga, privata och civila sektorn. Samverkan behandlas av
deltagarna i projektet ofta som en accepterad universallösning. Trots att offentliga verksamheter ofta har lång erfarenhet av att arbeta i och med samverkan så
finns det sällan en genomarbetad struktur för detta. Samverkan upplevs genomgående som otydlig, med dålig uthållighet, kortsiktiga arbetsgrupper, brist på
gemensamma mål och brist på tillit gentemot deltagande parter. Det uttrycks
också en brist på aktiv samverkan, vilket innebär att de forum som bildas mer
har karaktären av nätverk för informationsutbyte. Ett ytterligare hinder är den
sektoriserade indelningen och uppdelningen av olika samhällsfaktorer. Det visar
sig i såväl skilda uppdrag, personal som budget vilket skapar situationer där
samverkansinsatser försvåras. Uppdragen att samverka kommer oftast från
politiken men får sällan ekonomisk prioritet.
Den tredje frågeställningen handlar om ledarskap som är nära sammankopplat
med organisatoriska utmaningar. Eftersom utförandet av samverkansinsatser
ofta hamnar hos lokala operativa tjänstemän saknar samverkanskonstellationerna
tydliga rollbeskrivningar, implementeringskrav och mandat. Samverkan kräver
att ledningen prioriterar och utvecklar organisatoriska ramar som motiverar och
förenklar samverkan för att motverka effekter av sektoriella strukturer som
försvårar sådana initiativ.
Den fjärde och sista frågeställningen som identifierats är metoder och verktyg för
att arbeta med risker av social karaktär. Samverkan är den arbetsmetod som
nämns oftast. Man anser att det krävs en koordinatorroll för att skapa förutsättningar för fungerande samverkan. Andra centrala arbetssätt som stakas ut är
erfarenhetsutbyte, medborgardelaktighet, regelbundna utvärderingar samt
tydliga rutiner.
Enligt följeforskningens analys finns det vissa inneboende risker med att använda ett begrepp som ”social risk” eller ”social oro”. Begreppet tenderar att fokusera på
ordet ”social” och att det i sammankoppling med ordet ”risk” tenderar att skapa
en negativ värdering. I projektet har det fört deltagarnas tankar till segregation,
fattigdom, arbetslöshet, låg utbildning, kriminalitet och otrygghet. Denna
7
härledning är inte konstig men det blir problematiskt om ”sociala risker” hamnar
i ett fack där det sociala blir en risk som måste hanteras. En sådan process bidrar
till en syftesförskjutning som kan göra det svårt för professionen att utföra sitt
arbete.
Den sociala problembilden är viktig för att förstå den samhälleliga kontexten,
men för arbetsgruppen säkerhets- och beredskapssamordnare så är det också
viktigt att tydligt se relationen mellan denna kontext och den egna arbetsrollen.
Uppdraget är att förebygga och hantera risker av social karaktär, främst utifrån
Lagen om Extraordinär händelse i fredstid (LEH) och Lagen om skydd mot olyckor
(LSO). Det innebär att i risksituationer förebygga och hantera skador på det som
anses skyddsvärt; specifikt skador på samhällsfunktioner, liv, egendom och miljö.
Det är utifrån denna analys som följeforskningen rekommenderar Länsstyrelsen
att se över användandet av begreppen social risk och social oro. Som en konsekvens av denna rekommendation använder följeforskningsrapporten istället
beskrivningen ”risker av social karaktär” när risker som har sitt ursprung i
mänskliga/sociala handlingar diskuteras.
Mot denna bakgrund anser följeforskningen att fokus bör förskjutas från att
handla om sociala bakgrundsfaktorer till att istället handla om att förebygga och
hantera skador på det som är skyddsvärt.
8
Foto: Most Photos
2
Bakgrund, syfte och disposition
Under våren 2010 genomförde Länsstyrelsen Skåne en enkätundersökning där
länets samtliga säkerhets- och beredskapssamordnare ombads att skatta kommunens tio största risker samt deras förmåga att hantera dessa risker. Målet med
arbetet var att utifrån ett underifrånperspektiv skapa ett underlag för Länsstyrelsens prioriteringar inom beredskapsarbetet. För första gången tog flera
kommuner upp risker av social karaktär i sin riskinventering. Dessa risker
uppmärksammades i form av social oro, upplopp, attentat, terror, brott, skolskjutningar och utanförskap. Riskerna uppgavs även vara relaterade till segregation, alienation och sociala konflikter. Säkerhets- och beredskapssamordnarna
som deltog i studien menade samtidigt att deras förmåga att hantera dessa risker
var undermåliga, speciellt situationer med anlagd brand (Länsstyrelsen 2010).
Genom att uppmärksamma denna typ av risker påvisar kommunens säkerhets- och beredskapsansvariga ett förändrat riskpanorama En förklaring till att
dessa risker uppmärksammas kan vara förändringar av samhällsstrukturer som
gjort att dessa risker ökat, och en annan kan vara det att denna typ av frågor
uppmärksammas mer idag än vad de gjort tidigare.
Länsstyrelsen ansvarar för att samordna länets krisberedskap vilket innebär
att myndigheten behöver mer kunskap och förståelse för kommunernas strategiska arbete med att möta, förebygg och motverka risker av social karaktär.
Länsstyrelsen behöver också kunskaper kring hur myndigheten kan stödja och
samordna sådana risker. Genom att ansöka om medel via Myndigheten för
9
Samhällsskydd och beredskap (MSB) kunde Länsstyrelsen Skåne sjösatta projektet Sociala risker i Skåne län i januari år 2011. Projektet sträcker sig över en fyraårsperiod. Dess övergripande mål, enligt projektbeskrivningen, är att ”bidra till
att skapa konkreta verktyg och ge tips på hur man kan arbeta med sociala risker”
(Länsstyrelsen 2012/9:6). I praktiken betyder det att projektet först måste
förstå den problematik som kommunerna möter; hur dessa risker ser ut, hur de
tar sig i uttryck, hur de hanteras av olika samhällsgrupper, vilket stöd man anser
sig behöva från Länsstyrelsen, osv. Projektet har i detta anseende en experimentell ansats som avser bidra till ökade kunskaper om hur risker av social karaktär
upplevs.
Projektet genomförs i nära samverkan med två akademiska miljöer: Malmö
Högskola (MAH) bidrar med att utveckla verktyg för Områdesbaserad Risk- och
SäkerhetsAnalys (ORSA), medan Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) deltar i
den del av projektet som avser utveckla kunskapsseminarier, dokumentation av
dessa, samt följeforskning. Denna rapport inkluderar endast lärdomar från
KTH’s medverkan.
Under projekttiden har en delrapport publicerats: Sociala risker i Skåne län.
Samhället förändras – och vi måste förändra våra insatser (2012).
Rapportens syfte
Det främsta syftet med slutrapporten är att redogöra för projektets olika insatser
och centrala lärdomar. Genom att kritiskt granska tillvägagågnssätt och resultat
avser rapporten att analysera projektets framgångar. Med det som grund förslås
möjliga vägar för Länsstyrelsen och Skånes kommuner att arbeta vidare med
risker som relaterar till sociala aspekter. Rapporten redovisar vår förståelse av
begreppen sociala risker och social oro samt vilken roll vi upplever att de spelar
för samhällsutvecklingen.
Rapporten har skrivits av KTH med medverkan från Länsstyrelsen Skåne.
Rapporten har i vissa delar skrivits om av Länsstyrelsen Skåne.
Disposition
I kapitel tre presenteras projektet Sociala risker i Skåne län utifrån dess syfte,
målgrupper, utformning och genomförande. Kapitel fyra innehåller en diskussion som behandlar begreppet social risk utifrån en kritisk ansats där både dess
betydelse och användbarhet ifrågasätts. Detta kapitel innehåller de slutsatser som
vi har kunnat formulera efter det att vi har genomgått den resa som projektet
har inneburit. I de kapitel som följer, fem och sex, beskrivs och diskuteras de tre
undersökande delarna i projektet. Kapitel fem undersöker vad en social risk är,
eller kan vara, medan kapitel sex beskriver vad vi kan lära oss av andra fält som
berikar vår förståelse av begreppet social risk. Kapitel sju undersöker praktiska
exempel på hur arbetet med social risk kan och bör går framåt. Det sista kapitlet
i rapporten, kapitel åtta, samlar ihop trådarna; vilka teman är det som har varit
återkommande under projektets genomförande? Hur skulle säkerhets- och
beredskapssamordnarna kunna arbeta med den sociala problematiken i ett
riskperspektiv och hur kan Länsstyrelsen Skåne fortsätta sitt arbete med att
förebygga och samordna risker med social karaktär?
10
Foto: Ita Jablonska
3
Projektet Sociala risker i Skåne län
Syftet med projektet Sociala risker
Genom projektet Sociala risker i Skåne län vill Länsstyrelsen verka för att skapa
en arena för lärande och erfarenhetsutbyte kring situationer där sociala risker
resulterat i, eller hotar att resultera i sociala konflikter och social oro (PM
20120127). Målet med projektet är att Länsstyrelsen ska utveckla kunskap om
konkreta verktyg och metoder för arbete med sociala risker, samt att utgöra en
arena för lärande och erfarenhetsutbyte kring risker generellt samt där sociala
risker inkluderas. För att nå målet verkar projektet för att nå en ökad förståelse
för kommuners riskpanorama.
Projektets målgrupper
Projektets huvudmålgrupp är de tjänstemän som arbetar med kommunernas
säkerhets- och beredskapsarbete. Dessa tjänster är utformade och benämnda
olika i olika kommuner, till exempel kan de inneha befattningar såsom säkerhetschef, säkerhetssamordnare eller säkerhetsansvarig. I vår rapport har vi valt
att använda samlingsnamnet säkerhets- och beredskapssamordnare. Projektet startade
brett 2011 med en kartläggningsfas som inkluderade aktörer inom det sociala
området från räddningstjänst och polis, till sociala offentliga och ideella verksamheter. Under projektets sista år så har målgruppen smalnat av till att fokusera mer på kommunernas säkerhets- och beredskapssamordnare för att i dialog
diskutera hur de idag hanterar risker med en social karaktär samt diskutera
11
förutsättningar för att integrera social risk i kommunernas Risk- och
sårbarhetsanalys.
Projektets utformning
Sociala risker i Skåne län är ett fyraårigt avdelningsgemensamt projekt som
relaterar till andra uppdrag på Länsstyrelsen Skåne så som bostadsmarknadsfrågor, hemlöshetsuppdrag, urban utveckling, integration och samhällsplanering.
Tanken bakom den gemensamma ansatsen är att knyta ihop sociala risker också
med övriga uppdrag inom organisationen för att öka/förankra frågans genomslagspotential. Projektet finansieras av Myndigheten för Samhällsskydd och
Beredskap (MSB). Det utvecklar tre insatser parallellt varav den första, kunskapsseminarier, är den del vari KTH samverkar. De tre insatserna är:
• Kunskapsseminarier, workshops samt dialogträffar(KTH)
• Utveckla verktyg för områdesbaserad Risk och Säkerhets Analys (ORSA) • Fortsatt integrering av idéburen sektor i projektet
Observera att denna rapport endast rör den första insatsen. Den specifika målsättningen med kunskapsseminarierna var att få till stånd en dialog mellan
säkerhets- och beredskapssamordnare, socialtjänst och skola kring frågeställningen med sociala risker, samt att identifiera och hitta former för att formulera
de olika aktörernas ansvarsområden.
Projektets genomförande
Projektet har en experimentell ansats vilket betyder att det styrs av de lärdomar
som uppkommer på vägen. Dessa lärdomar öppnar för nya frågor som leder
projektet vidare mot till slutmålet. Detta är ett avsiktligt tillvägagångssätt som
har möjliggjort att insasterna har anpassats efter dialog med kommuner och
förljeforskning. En försvårnade omständighet för projektet har varit en relativt
hög personalomsättning inom projektets arbetsgrupp. Konsekvenserna av detta
är att projektet har brustit i kontinuitet. Det är en försklaring till att den ursprungliga tidsplanen på tre år har förlängts med ett fjärde.
Genomförandet av projektets första insats ”Kunskapsseminarier och workshops” har genomgått vad som empiriskt kan indelas i tre processer. I den första
processen bestod arbetet av undersökande workshops och seminarier kring
förståelsen för begreppet och arbetet med sociala risker. Den andra processen
var att genom riktade seminarier lära av befintlig kunskap från praktiker och
akademiker.Genom sin flexibla ansats kom sedan den tredje processen att frångå
seminarieformen med anledning av de lärdomar som dragits under de första två
processerna.
12
Projektets tre processer:
Fas
Period
Insatser
Vad är en social risk och varför
uppkommer den?
2011–2012
Studiebesök hos samverkanskommuner för att
diskutera sociala risker avs. definition, rutiner,
beredskap och hanterbarhet
Uppstartskonferens
Fem workshops
• Det sociala perspektivet
• Bakomliggande samhällsfaktorer
• Normer och normbrytande beteende
• Får alla plats här? Ett samtal om delaktighet
• Metoder och samverkan
Vad kan vi lära av andras
erfarenheter och kunskaper?
2012–2013
Telefonintervjuer med kommunernas säkerhets- och beredskapssamordnare
Publikation: ”Samhället förändras och vi måste
förändra våra insatser”
Tre kunskapsseminarier
• Den övervakande blicken – trygghet eller fara
• Ungdomsbrottslighet
• Sociala risker på kartan (ORSA)
Hur kan arbetet med sociala
risker gå framåt?
2013–2014
Delregionala dialogmöten med säkerhets- och
beredskapssamordnare
Spridningskonferens av Metodhandboken för
samverkan mot social oro (projektägare:
Polisen i Västerort, Sthlm)
Scenarioanalys av våldsamma uppror i svenska
städer (projektägare: MSB)
Slutrapport och slutkonferens
13
Foto: Most Photos
4
Risker av social karaktär bör hanteras som
traditionella risker
Begreppet social risk för tankarna till sociala bakgrundsfaktorer
Redan i den inledande fasen av projektet fördes vid kommunbesök och seminarier diskussioner som koncentrerades kring faktorer som ansågs förklara bakomliggande orsaker till varför sociala risker uppstår. Det talades om segregation,
fattigdom, arbetslöshet, låg utbildning, otrygghet, om föräldrars och skolans
bristande ansvar och så vidare. Projektet har egentligen aldrig lyckats komma
ifrån dessa bakomliggande faktorer. En trolig förklaring till inlåsningen är att
det vid varje tillfälle tillkommit nya personer som inte har kommit i kontakt
med begreppet tidigare. För att kunna delta i ett samtal kring hur något kan
hanteras så är det av vikt att ha problembilden klar för sig.
Vi menar att det dessa bakomliggande orsaker är centrala för att förstå uppkomsten av sociala risker. Men det har inneburit att oavsett vilket tema som
behandlats så har vi inte har kunnat konkretisera hur sociala risker kan hanteras i
den kontext i vilken säkerhets- och beredskapssamordnare, räddningstjänst eller
sociala verksamheter verkar.
Ytterligare en förklaring till att vi inte kunnat konkretisera de bakomliggande
orsakerna är att fokus ofta lagts på ordet ”social” och vilken betydelse begreppet
ges när det sammankopplas med ordet ”risk”. ”Social” är i sig inte värdeladdat,
enligt Nationalencyklopedin (NE, 2014) är det en synonym till samhälleligt eller
samhällsbildande. Ur ett sociologiskt perspektiv står begreppet för ett samspel
14
av relationer som kan vara mer eller mindre strukturerade (Stigendal, 2002).
När begreppet sammankopplas med risk har vi uppmärksammat att det finns en
tendens till att det skapas en negativ värdering. I projektet har det ofta styrt
deltagarnas diskussioner till segregation, fattigdom, arbetslöshet, låg utbildning,
kriminalitet och otrygghet. Denna härledning är inte konstig. Men vi menar att
det blir problematiskt om sociala risker relateras till en situation där det sociala,
det samhälleliga och mellanmänskliga relationer upplevs som en risk.
Ordet ”risk” används för att beskriva något oönskat. Av Nationalencyklopedin
(2014) framgår att:
risk, i allmän betydelse möjlighet att något oönskat skall inträffa. Det kan röra sig
om individuella risker, risker för samhället av social eller ekonomisk natur eller
miljörisker
Professor Per-Olof Hallin vid Malmö högskola, har formulerat en liknande
definition som särskilt uppmärksammar det ”sociala” i risker (2013a):
social risk är möjligheten (sannolikheten) för oönskade händelser, beteenden eller
tillstånd med ursprung i människors relationer, livsvillkor och levnadsförhållanden
och med negativa konsekvenser på det som en grupp människor ser som skyddsvärt
Definitionen identifierar att det i första hand är sociala förhållanden, alltså det
samhälleliga och samspelet mellan människor, som är det grundläggande problemet. Under förutsättning att vi lyckas identifiera vilka dessa sociala förhållanden
handlar om så kan vi förekomma, hantera, stoppa, möta eller lindra oönskade
händelser, beteenden eller tillstånd. Det innebär att definitionen hanterar bakomliggande orsaker till varför sociala risker uppstår. Definitionen ligger därmed
nära våra egna erfarenheter kring hur sociala risker har diskuterats.
Å ena sidan strukturella orsaker – å andra sidan identifiering
av individer
Trots det har projektet erfarit ett glapp mellan dels ett sådant strukturellt förhållningssätt till bakomliggande orsaker för att förklara sociala risker, dels hur
dessa ska hanteras ute i verksamheterna. I de fall vi har lyckats föra diskussioner
kring hur dessa aspekter ska hanteras lyfts å ena sidan fram att det handlar om
politiska ställningstaganden och beslut. Det står alltså bortom deltagande aktörers kontroll och mandat att påverka. Å andra sidan framhålls de grupper som
bedöms stå bakom en händelse som representerar en social risk. Det är i detta
skede som vi kan se en intressant svängning i diskussionerna, en svängning som
projektet har haft svårt att hantera. Det är nämligen här som diskussioner börjar
föras kring vilka medborgare som representerar den sociala risken och som
skulle kunna generera en oönskad händelse. Vi närmar oss därmed att identifiera
individer och grupper i samhället som utgör ett hot mot det som anses skyddsvärt. Dessa individer och grupper tenderar vidare att återfinnas i de områden
som representerar de bakomliggande orsakerna till social risk, dvs. områden
som är marginaliserade ur etniska, sociala, ekonomiska och kulturella aspekter.
15
Det innebär att individer och grupper som sedan tidigare befinner sig i ett
utanförskap också utgör ett hot mot det som anses skyddsvärt. Det är en utveckling som vi finner som mycket oroande. Den som tämligen ensidigt pekas ut är
”unga outbildade män”. Det som händer här är att vi å ena sidan diskuterar
bakomliggande orsaker, å andra sidan dess symptom. Det fodras sannolikt olika
aktörer för att hantera dessa olika delar.
Utifrån de diskussioner som förts med projektets huvudmålgrupp, säkerhetsoch beredskapssamordnare, så är relationen svag mellan ett såväl geografiskt
bundet som individrelaterat perspektiv på sociala risker. Deras profession och
mandat omfattar sällan att varken påverka de bakomliggande orsakerna till
sociala förhållanden eller att arbeta med individinriktade insatser för att hantera
symptomen. Vår bedömning är att det är en förklaring till att projektet har haft
svårt att upprätthålla säkerhets- och beredskapssamordnarnas intresse för detta
riskområde.
Inriktningen kan tolkas som att det finns en förväntan kring att de har ansvar
för att stödja skolorna i att öka genomströmningen av elever med godkända
betyg, att de har till uppgift att stödja föräldrar i barnuppfostran, eller rent av att
de förväntas förändra samhällsstrukturerna för att främja ett mer jämlikt och
rättvist samhälle. Det ”sociala” i social risk har i denna process formulerats så att
den härleder en viss problematik, till ett visst område där en viss person bor.
För att förstå dessa processer måste vi återgå till projektets inledande ambition. Nämligen att föra samman räddningstjänst och socialtjänst för att göra en
gemensam resa kring hur sociala risker kan förstås och bemötas. Utifrån gemensamma diskussioner ville vi identifiera samverkansbehov och var professionerna
överlappar varandra eller där det finns brister i överlappning. Men det visade sig
vara två professioner med olika språk. Processen kan förstås utifrån Hallins
modell om olika diskurser eller utgångspunkter för att resonera kring sociala
risker.
Samma begrepp – olika innebörd
Utifrån ett mer traditionellt samhälls- och beredskapsperspektiv uppfattas
sociala frågor mer som effekter av oönskade händelser och inte som en utgångspunkt för själva arbetet. Det är ett perspektiv som Hallin (2014) benämner för
en Beredskaps- och säkerhetsdiskurs. Utifrån ett annat perspektiv är socialt arbete en
central komponent av välfärdssamhället, med utgångspunkt i individens eller
gruppens utveckling ska människors ekonomiska och sociala förutsättningar
främjas. Denna diskurs benämns för omsorgs- och trygghetsdiskursen.
Utifrån dessa diskurser framträder betydelsefulla skillnader. Den förra är
mer orienterad mot risker som relaterar till strukturellt bakomliggande effekter,
men som ska hanteras i en konkret verksamhet före, under och efter en händelseför att inte åsamka skador på det skyddsvärda. Den senare, omsorgs- och
säkerhetsdiskursen, arbetar individinriktat i ett underifrånperspektiv och fokuserar på utveckling. Det handlar därmed om att stödja grupper och individer
innan de begår handlingar som kan knytas till socialt oönskade händelser. Här
återfinns en tillhörighet till perspektiv som leder mot en socialt hållbar
utveckling.
I de seminarier som har arrangerats inom ramen för projektet har inte till16
räcklig förståelse eller hänsyn visats till dessa skilda diskurser. Det har resulterat
i att diskussionerna har präglats av olika strukturella nivåer där man har talat
förbi varandra snarare än med varandra. En slutsats därav är att den ambition
som projektet inlednings hade, med att få till stånd möten mellan olika aktörer
som berörs i arbetet med sociala risker ännu bara är i sin linda. Det återstår ett
viktigt arbete med att förena dessa aktörer, men att snarare diskutera hur dessa
diskurser bryter mot varandra och var de kan mötas. Det handlar mer om att
förstå varandras utgångspunkter och förutsättningar och återigen att identifiera
arenor för när samverkan är nödvändig, och när den inte behövs.
Säkerhets- och beredskapssamordnarnas uppdrag är inte
hantering av sociala bakgrundsfaktorer
Det finns en stor fara i den typ av resonemang som vi uppfattar att projektet
ibland har tagit, nämligen att landa i en slutsats om att problemet identifieras
som den ”unge outbildade mannan”. Vi hamnar lätt i frågeställningar av typen:
”Hur kan vi se till att den unge mannen får utbildning och hur kan vi se till att
han inte blir ett hot mot det som vi vill skydda?”. Vi rör oss då kring en problematik som handlar om utbildning, vård, uppfostran, och så vidare. Det vill säga
frågor som ligger bortom uppdraget för kommunernas säkerhets- och
beredskapssamordnare.
Om vi ser till det här projektets motiv så är det att bidra med kunskap och
lärdomar kring hur Skånes kommuner kan förebygga och hantera risker av social
karaktär. De aktörer som främst berörs av denna fråga är kommunens säkerhetsoch beredskapssamordnare (och andra tjänstepersoner som arbetar med säkerhetsfrågor) vars tjänster utformats mot bakgrund av:
• Lagen om Extraordinär händelse i fredstid (2006:544, LEH). Kommunernas och landstingens ansvar enligt LEH är att ”minska sårbarheten i sin
verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred” (1§).
”Med extraordinär händelse avses i denna lag en sådan händelse som avviker
från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en
allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma
insatser av en kommun eller ett landsting” (4§), samt
• Lagen om skydd mot olyckor (2003:778, LSO), med ansvar för att ”bereda
människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de
lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor”
(1§). Specifikt avser lagen de ”räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att
hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön”, samt
andra insatser ”utan att det har inträffat någon olycka eller föreligger överhängande fara för en olycka” (2§).
Inom den kommunala verksamheten berör riskarbetet främst räddningstjänsten,
med stöd av regionala aktörer såsom länsstyrelser, landsting och Myndigheten
för Säkerhet och Beredskap (MSB). Uppgiften som åligger dessa aktörer är
17
Foto: Eslövs kommun
enligt lagstadgarna ovan att i risksituationer förebygga och hantera skador på det
som anses skyddsvärt. Specifikt benämns skador på samhällsfunktioner, liv,
egendom och miljö. Fokus förskjuts därmed från att hantera ”den outbildade
unge mannen” till att förebygga och hantera skador på det som är skyddsvärt. Mot den
bakgrunden kan den sociala problematiken som ligger till grund för att många
unga män i vissa bostadsområden saknar högre utbildning vara delvis relevant i
vissa fall av risker av social karaktär. Vi menar dock att det inte uteslutande
förhåller sig så.
Risker av social karaktär är inte geografiskt avgränsade
Risker av social karaktär uppkommer genom sociala handlingar och det skiljer sig
från de risker som säkerhets- och beredskapssamordnarna arbetar med traditionellt. Mer traditionella risker är ofta tekniska eller miljörelaterade, såsom skador
på kärnkraftverk, skador på generatorer som riskerar åsamka långvariga elavbrott eller översvämningar och extrema väderförhållanden. Traditionella risker
kan ofta lokaliseras geografiskt. Ett kemiskt läckage hotar främst det omkringliggande området och översvämningar hotar främst låglandsområden i närheten
av en vattenkropp. Risk- och sårbarhetsanalysen syftar till att ringa in ett sådant
område, identifiera skyddsvärda objekt och göra en handlingsplan för hur relevanta aktörer bör agera i händelse av att en risksituation uppkommer. Enligt vår
logik kan detta inte med samma självklarhet åstadkommas när det gäller risker
som uppkommer genom social handling. Samtidigt har samhällsutvecklingen
bidragit till ökad segregering och ökade skillnader mellan olika grupper i samhället. Det kan därför vara så att socialt oönskade händelser, beteenden eller
tillstånd tenderar att uppträda i mer socioekonomiskt svaga områden. Men de
18
bakomliggande orsakerna, som exempelvis kan relateras till hur samhällssystemen fungerar, är inte platsbundna.
För att pröva en liknelse om ett väderfenomen: för att förutse uppkomsten av
en tornado måste man vara uppmärksamma på utvecklingen av vädret genom
väderstationer som kopplas regionalt och till och med internationellt. Genom en
kombination av instrument som mäter luftfuktighet, vindstyrka, temperatur,
och vindriktning kan vi skapa en bild av situationen och gör avvägningar av
potentiella risker och var de kan tänkas göra störst skada. En risk av social
karaktär kan liknas vid en tornado. Vi kan inte sätta en geografisk koordinator,
men genom att vi håller oss informerade om skiftningar och händelser i vår
omvärld så ökar våra möjligheter att vara förberedda för att värna det skyddsvärda när och var det kan behövas.
Vilka instrument och värden är det då som behövs för att uppskatta när och
var risker av social karaktär kan uppkomma? En utgångspunkt är att risker av
social karaktär har sin grund i social handling. För att social handling ska förekomma så krävs det människor och relationer. Det är rimligt att anta att risker
av social karaktär kan uppkomma på platser där människor samlas, endera
kontinuerligt eller temporärt som vid en enskild aktivitet (t.ex. sport, politiskt
eller kulturellt evenemang). Detta måste enligt oss utgöra grunden för en möjlig
risk av social karaktär. Ytterligare en faktor är att dessa mänskliga aktiviteter
upplevs ha potentialen att åsamka skador på det skyddsvärda; skador på samhällsfunktioner, liv, egendom och/eller miljö. För att hantera uppkomsten av risker
som har social karaktär menar vi att det finns behov av regelbundna lokala (till
internationella) omvärldsanalyser av sociala, politiska, ekonomiska och kulturella
faktorer. Denna samlade information analyseras för att göra avvägningar av
riskpotentialen: vad risken kan bestå i, var den kan tänkas uppstå och vilket det
skyddsvärda objektet är som kan tänkas komma till skada. Det är utifrån denna
samlade bild som säkerhets- och beredskapssamordnaren ska agera inför en
potentiell risksituation, där målet är att förebygga och/eller hantera skador på
det skyddsvärda.
Uppdraget är att identifiera, förebygga och hantera skador på
det skyddsvärda
Hur kan säkerhets- och beredskapssamordnaren förbereda sig för att kunna
förebygga och/eller hantera eventuella skador på det skyddsvärda när det handlar
om socialt relaterade risker? En grundläggande aspekt är att säkerhets- och
beredskapssamordnare har kunskap om de objekt som är skyddsvärda, hur de
fungerar, vilka samhällsaktörer som berörs och i de fall det är relevant, var de är
lokaliserade (t.ex. elgeneratorer, stadshus, brandstation, sjukhus eller skolor).
Ytterligare en aspekt är ha tillgång till kontinuerligt uppdaterad information om
utvecklingen i det lokala samhället, samt på regional, nationell och till viss del
internationell nivå. Metoderna för att åstadkomma detta kan skilja sig åt. En av
de som presenterats av deltagare i projektets workshops och seminarier är ”Örat
mot marken” där lokala samhällsaktörer träffas regelbundet för att utbyta information. En annan är samarbetet mellan Skola, Socialtjänst och Polis (SSP) i
Malmö stad. Dessa metoder förekommer enligt vår vetskap mestadels i bostads19
områden som uppvisar tecken på negativ social utveckling, även om det finns
undantag, till exempel i Eslöv där man arbetar med insatsen ”Örat mot marken”
i hela kommunen. Det finns alltså inget hinder till att liknande metoder inkorporeras för att inhämta omvärldsinformation i ett vidare geografiskt område.
Skilj på risker av social karaktär och social (o)hållbarhet
Den riskbild som Hallin har tagit fram är en utförlig analys av de mönster som vi
ser i dagens Sverige i relation till risker av social karaktär. Forskningen visar att
några av dessa tenderar att koncentreras till vissa bostadsområden som kännetecknas av vad som kan kallas koncentrerad social utsatthet.
. Hallins forskning handlar om hur samhället i stort kan förebygga en speciell
typ av sociala handlingar som riskerar att skada det som är skyddsvärt. Hallins
forskning visar också på vilka bakgrundsfaktorer det är som orsakar denna typ
av ”oönskad” mänsklig aktivitet (låg utbildning, trångboddhet, etc.).
Verbala hot, skadegörelse, klotter, inbrott, besparingar, skolkriser, försämrade skolresultat, resursstarka som flyttar, låg utbildning, brist på lokala politiker, arbetslöshet, segregation, barnfattigdom, kriminalitet, narkotika, kulturkrockar, konflikter och brand är uttryck för ”social risk” som tjänstemän
identifierat då de fått uppge vad de uppfattar som sociala risker (Hallin 2014). Vi
menar att dessa faktorer i grunden är indikatorer för social ohållbarhet. Skapande
och upprätthållande av social hållbarhet är inte en uppgift för säkerhets- och
beredskapssamordnaren. Vår bedömning är att denna problematik snarare är
relaterad till social ohållbarhet och inte till risker av social karaktär såsom
begreppet bör hanteras inom arbetsgruppen säkerhets- och
beredskapssamordnare.
Syftesförklaringar av social hållbarhet och risk av social karaktär
Social hållbarhet
Skapa förutsättningar för och upprätthålla social jämlikhet, rättvisa, sammanhållning, inkludering, välmående, hälsa
och hållbara samhällen.
Risk av social karaktär
Förebygga och hantera skador på det skyddsvärda som åsamkas av mänsklig aktivitet.
Vem är det då som är ansvarig för social hållbarhet? På kommunal nivå inkluderas vård och omsorg, individ- och familjeomsorg, kultur- och fritid, utbildningsverksamheten och kommunledningen eller stadområdesledningen. På regional
och statlig nivå återfinner vi ansvariga politikområden inom socialpolitik, kultur, ekonomi, utbildning, näringsliv, arbetsmarknad, bostadsmarknad och
integration. Det är centrala verksamheter som bär ansvar för samhällets hållbarhet. Tillika är det säkerhets- och beredskapssamordnarens ansvar att minska
sårbarheten för det skyddsvärda och hantera extraordinära händelser och olyckor
när de inträffar eller hotar att inträffa. Att säkerhets- och beredskapssamordnarna idag har identifierat risker av social karaktär som ett av de största säker20
hetshoten kan vara en indikation på att de samhällsansvariga aktörerna brister i
sitt ansvar att skapa och upprätthålla ett socialt hållbart samhälle.
Ansvariga aktörer för social hållbarhet och risk av social karaktär
Social hållbarhet
Kommun: vård och omsorg, individ och
familj, kultur och fritid, utbildning, stadsområdesförvaltning/kommunledning
Regional/nationell: Utbildning, näringsliv,
arbetsmarknad, ekonomi, kultur, socialpolitik, bostadsmarknad, samhällsplanering och
integration
Risk av social karaktär
Kommun: Räddningstjänst
Regional/nationell: Länsstyrelse, Landsting och
Myndigheten för Säkerhet och Beredskap (MSB).
En risk bland andra
I enlighet med den argumentation som anförs i den här rapporten så är förebyggande och hantering av risker av social karaktär inte endast en tjänstemannafråga
utan i högsta grad en ledningsfråga. Men ytterst också en politisk fråga. Risker
av social karaktär är liksom många andra risker tvärsektoriella. De kräver
samordning mellan olika organisationer, i olika grupperingar beroende på
aktuell problematik. I våra möten med säkerhets- och beredskapssamordnare har
de berättat om olika traditionella samordnings- och samarbetskonstellationer.
De flesta är uppbyggda som lösa nätverk som genom väletablerade kommunikationskanaler snabbt kan väckas till liv vid behov. Risker av social karaktär
skulle kunna hanteras på liknande sätt men det krävs i så fall nya konstellationer.
Nätverk för risker av social karaktär kräver deltagande från organisationer och
aktörer som arbetar med frågor som rör sociala frågor. Aktörer som arbetar med
sociala frågor inom offentlig sektor är främst polis, socialtjänst, vård- och omsorg, skola, fritid och kultur. Men det finns också aktörer inom den privata och
idéburna sektorn som har betydelsefull kunskap och inflytande över samhällsrelaterade processer. Att etablera nya nätverk för risker av social karaktär kräver
därför tydliga riktlinjer och aktivt stöd från ledningen.
I återstoden av rapporten beskrivs den process som projektet genomgått från
sin uppstart och fram till denna kommentar – så vi skulle kunna säga att vi i
detta kapitel har börjat med slutsatsen. Det är viktigt att nämna att ingen av
föreläsarna har använt begreppet social risk utan de har presenterat sin forskning
utifrån det egna forsknings-/arbetsfältets begreppsramar. De föreläsare som har
bjudits in har varit noga utvalda för att bidra med kunskap om de frågor som
projektet ansett vara grundläggande för att förstå vad social risk är. Mot bakgrund som det som diskuterats ovan så har projektet undersökt dessa bakomligande faktorer. Det har gett utrymme för kunskaper och erfarenheter från
aktörer som arbetar praktiskt med sociala hållbarhetsfrågor. Det kan till exempelvis handla om hur man arbetar för att förebygga och att minska uppkomsten
av de situationer som föreligger risker av social karaktär.
21
Foto: Victor Pressfeldt
5
Vad är en social risk och varför uppkommer den?
Lärdomar från den första fasen med workshops och telefonintervjuer
(2011–2012)
Under våren 2011 genomfördes studiebesök hos Länsstyrelsens olika samverkanskommuner för att med säkerhets- och beredskapssamordnarna diskutera
sociala risker. Samtalen utforskade den aktuella situationen med anledning av
befintliga rutiner, beredskap och hanterbarhet av problematiken inom organisationen. Man diskuterade även begreppet social risk och vad det innefattar utifrån
kommunernas horisont.
Ansatsen att genomföra kunskapsseminarier och workshops är en konsekvens
av de behov som säkerhets- och beredskapssamordnarna uttryckte i dessa inledande dialogmöten som genomfördes i Eslöv, Kristianstad, Helsingborg och
Malmö. Materialet från dialogmötena analyserades på ett gemensamt möte med
alla tidigare involverade lokala aktörer samt KTH och Malmö Högskola. Vid
mötet beslutades att projektet skulle genomföra ett antal kunskapsseminarier
och workshops. Ett tiotal förslag utarbetades som alla länets säkerhets- och
beredskapssamordnare fick möjlighet att reflektera över och kommentera.
Därefter skapades seminarie- och workshopsserien efter de behov som
uttrycktes.
Kapitlet avslutas med en sammanfattande analys av den telefonintervju som
genomfördes efter workshopserien för att fånga säkerhets- och beredskapssamordnarnas åsikter kring sociala risker och utvärdera projektets insatser.
22
Den första seminarie- och workshopserien
Namn
Datum
Syfte
Uppstartskonferens:
”Vi ska göra det vi ska göra
– men vi ska göra det
tillsammans”
6 september
Inledande konferens till
projektet Sociala risker som
handlar om social oro, sociala
risker och om hur vi ska bli
bättre på att stärka den sociala
hållbarheten i länet.
Workshop:
Det sociala perspektivet
12 oktober 2011
Vad betyder social oro, social
risk, social balans och social
hållbarhet? Denna workshop
vill erbjuda en möjlighet till
fördjupad diskussion kring
dessa begrepp, både generellt
och ur ett kris- och
beredskapsperspektiv.
Workshop:
Bakomliggande samhällsfaktorer – Samtal om ökade
samhällsklyftor
26 oktober 2011
Skapa en bild av samhällsutvecklingen och vad som
händer i våra utsatta områden
Workshop:
Normer och normbrytande
beteende
16 november 2011
Identifiera hur många olika
instanser i samhället som
berörs av en händelse som har
social koppling, samt att
undersöka hur kommunens
olika aktörer kan samverka
förebyggande kring sociala
risker med fokus på grupperingar med avvikande normer
Workshop:
Får alla plats här? Ett samtal
om delaktighet
28 november 2011
Fokus på kvinnor i stadsrummet och hur delaktighet kan
främjas genom kommunikation och samverkan mellan
myndigheter och medborgare.
Seminarium:
Metoder och samverkan
13 december 2011
Belysa framgångsrika metoder
för att förebygga sociala risker
och främja social hållbarhet,
samt att identifiera grundförutsättningar för arbete med
sociala risker.
Uppstartskonferens: ”Vi ska göra det vi ska göra – men vi ska
göra det tillsammans”
Efter att projektet inletts med en kartläggning av hur några kommuner arbetar
med begreppet social risk genomfördes en mer officiell projektuppstart i form av
en konferens med titeln ”Vi ska göra det vi ska göra – men vi ska göra det tillsammans”.
Inbjudna föreläsare var Per-Olof Hallin, Malmö högskola och Göran Cars,
KTH, som tillsammans diskuterade vad social risk och social oro är för något.
Gunnar Blomé från Malmö högskola presenterade sin forskning om ekonomiska
konsekvenser av sociala insatser i bostadsområden. Praktiska, konkreta exempel
på insatser för att främja social hållbarhet presenterades av Wissam Wehbe från
Eslövs kommun och Hjalmar Falck från Malmö stad.
Konferensen inleddes av länsöverdirektör Göran Enander som nämner att
Skånes Regionala Råd för Räddningstjänst och Krishantering är en viktig
23
strategisk funktion före, under och efter en kris i länet med ett samordnande
uppdrag. Det Regionala Rådet har representanter från kommuner, räddningstjänst, polis, sjukvård och andra aktörer med ansvar vid kriser och behöver
utveckla rutiner för samverkan när det gäller risker av social karaktär. Enander
nämner även att lokala och regionala Risk- och sårberhetsanalyser behöver
inkludera detta nya riskområde och att det förebyggande arbetet handlar om
samverkan. Centrala aspekter som har ett tydligt orsakssamband med sociala
risker är sysselsättning, utbildning, boende och boendemiljö samt samhällsplanering. Enander avslutar med att uppmana kommunerna i Skåne att samverka
mer och dela kunskaper om gemensamma processer kring detta riskområde.
Social risk och social oro – vad är det?
Göran Cars och Per-Olof Hallin
Professorerna Göran Cars från KTH och Per-Olof Hallin från Malmö Högskola
försöker rama in problematiken med social risk och social oro. Utifrån ett historiskt samhällsperspektiv är de båda överens om att social risk inte är något nytt
fenomen. Snarare handlar om ett nytt sätt att se på en viss social problematik.
Sociala frågor har hanterats politiskt sedan länge och är en naturlig del av uppbyggnaden av Sveriges välfärdssystem. I och med inramningen av sociala frågor
som riskbegrepp så uppkommer ett behov av att ställa oss frågan om vad som är
skyddsvärt.
Hallin påvisar att det som benämns som social risk och social oro är kopplat
till samhällsutvecklingen. Från det globala till det lokala pågår det stora urbana
omställningsprocesser som förändrar det sociala landskapets karaktär. Begrepp
som mångkultur, segregation och integration blir allt vanligare i dagens framväxande samhällslandskap, men detta är processer som pågått allt sedan 1800-talet.
Det handlar alltså inte om nya frågor, utan om frågor som tenderar att intensifieras i tider av ekonomiskt nedgång. Det finns idag betydande sociala motsättningar
i många av våra städer och det är inget som samhället kan negligera eller blunda
för, menar Hallin.
Ett perspektiv för att studera och hantera den sociala problematiken lokalt, är
genom områdesbaserade insatser. Cars lyfter arbetet inom stadsutveckling som
under de senaste 30 åren genomfört flera insatser i marginaliserade och socioekonomiskt utsatta områden. Det områdesbaserade perspektivet har dock inte fått
det utfall som förväntades och situationen i dessa områden har inte förändrats
nämnvärt. Cars efterfrågar mer kunskap kring hur samhället ska hantera uppkomna situationer vid akuta kriser samt kunskap om vad som påverkar situationer
med social oro. ”Ur ett samhällsperspektiv måste vi bättre förstå vad som gör att
social oro uppstår i vissa stadsdelar och inte i andra”, avslutar Cars sitt resonemang.
Social problematik som ett begrepp inom risk- och sårbarhetsarbetet är dock
relativt nytt och även om det tillskrivits beteckningen sociala risker och social oro
så finns det fortfarande många frågetecken, till exempel: ”Vad är social risk och
social oro?”, ”Vad betyder det för kommunernas risk och sårbarhetsarbete?” och
”Hur kan det användas i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser?”.
Hallin lyfter fram ett pågående arbete med att utveckla Risk- och sårbarhets24
analysen i Västra Götalands län. Som en del av ett intersektoriellt forskningsprojekt har forskningsgruppen tagit fram en metod som kallas Västra Götalandsmodellen. Modellen erbjuder en ny plattform för samtal över
förvaltningsgränserna och ger tjänstemän inom kris- och beredskapssidan en ny
ingång till andra verksamheter i kommunen.
Fastighetsägarna tjänar på sociala insatser
Gunnar Blomé
Gunnar Blomé är doktorand i fastighetsföretagande vid Malmö högskola. Blomé
har på uppdrag av Boverket studerat vilka ekonomiska konsekvenser som kan
förväntas när fastighetsägare bidrar med sociala insatser i bostadsområden. Han
studerar sedan 2004 organisering av resurser och ekonomiskt motiverade områdesinsatser på Herrgården i Rosengård. Blomé inleder med att hänvisa till den nya
hyresrättslagen som trädde i kraft den 1 januari 2011 och som innebär en likriktning mellan kommunala och privata fastighetsbolag. Trots att kommunala fastighetsbolag har ett socialt ansvar att erbjuda bostadslösningar för ekonomiskt svaga
grupper, ska bolaget samtidigt verka på en konkurrensutsatt marknad. Det
innebär bland annat att då avkastningskraven ska vara jämförbara kan inte kommunen skjuta till pengar eller avstå avkastningskrav gentemot sitt kommunala
bostadsbolag. Det är bland annat mot den bakgrunden som det är viktigt att
studera huruvida sociala insatser kan motiveras ekonomiskt, säger Blomé.
Blomés studier visar ett starkt samband mellan hur bostadsföretagen hanterar
kostnader för vandalism, underhåll, skötsel och förbrukningsmaterial och frekvensen på räddningstjänstens insatser i området. De offentliga kostnadsposter
som berörs mest är polis, räddningstjänst, hälsa, skolresultat och arbetslöshetsunderstöd och försörjningsstöd. Blomé visar exempelvis i sin studie att om en
fastighetsägare minskar sina investeringar för underhåll med 25 procent så ökar
konsekvent kostnaderna för de offentliga samhällsfunktionerna med lika många
procent.
För att bromsa den negativa utvecklingen som förstärkts genom andra fastighetsägares minskade underhåll köpte det kommunala bostadsbolaget MKB på
uppmaning av kommunen fastigheter i området. Kostnaderna för MKBs investeringar uppgick till 280 000 kronor per lägenhet. Redan idag kan Blomé dock
konstatera att det ekonomiska utfallet av MKB:s insatser har inneburit mindre
skötsel- och underhållskostnader men att det inte är en självklarhet att investerade
pengar ger avkastning för den enskilda fastighetsägaren. Blomé menar också att
regelverket är otillräckligt för att köpa och förvalta fastigheter, det kan vem som
helst göra som har de ekonomiska förutsättningarna. Men det medföljer inga
kunskapskrav. Den ansträngda bostadsmarknaden medför också att det kortsiktigt kan vara lönsamt att strunta i fastighetsunderhållet. Blomé konstaterar
exempelvis att hyressättningen i Herrgården i flera år varit betydligt högre än i
bättre skötta jämförbara grannområden i Malmö. Hyressättningen är ett centralt
verktyg för att motverka slumförvaltning och stimulera aktiv förvaltning. Blomé
efterlyser därför en lagstiftning som kan motivera fastighetsägaren till en aktiv
förvaltning genom att relatera det till hyresnivån. Exempelvis borde fastighetsförvaltaren kunna visa vilka investeringar som har gjorts för att kunna höja hyran.
25
Frånvaro av investeringar bör på liknande vis resultera i hyressänkningar.
Blomé avslutar sitt anförande med att uppmana till ökad samverkan mellan
kommun och fastighetsägare. Han argumenterar för att fastighetsägarna måste
känna trygghet med att deras investeringar görs i samklang med andra investeringar i området. Investeringarna blir i första hand lönsamma när de görs samordnat. Det är tydligt att fastighetsägare kan öka sin lönsamhet genom aktiv och
anpassad fastighetsförvaltning som utgår från hyresgästernas behov.
Aktiv fritid ökar trygghet och trivsel
Wissam Wehbe
Wissam Wehbe arbetar som ungdomsbehandlare i Eslövs kommun och har varit
en av grundarna i kommunens sommarsatsning som riktades till ungdomar i
Eslöv. Bakgrunden är de många anlagda bränder som Eslöv utsattes för under
2008-2010.
Syftet med satsningen är att främja trygghet, erbjuda barn och unga ett sommarlov med aktiviteter och positiva val, samt att parallellt genomföra en kartläggning av ungdomarnas situation. Den blev en stor succé. Wehbe visar att även om
resurserna är begränsade så går det att bromsa en negativ utveckling med anlagda
bränder och skadegörelse genom att erbjuda en meningsfull fritid för kommunens
unga. Under det efterföljande året pågick Sommarsatsningen mellan april till
september.
Verksamheten använder sig av sociala medier både för att annonsera egna
aktiviteter och för att hålla sig a jour med ungdomarnas egna aktiviteter. Man
kan exempelvis erbjuda alkoholfria och roliga alternativ, som till exempel turneringar i sporthallen, när en fest planerats av ungdomarna själva. De erbjuds alltså
26
Foto: Most Photos
ett drogfritt och socialt alternativ med vuxennärvaro i form av fältarbetare och
fritidsledare. Därmed har man kunnat erbjuda ungdomar med problematiska
hemförhållanden stöd och hjälp. Genom dessa insatser stärks relationen mellan
ungdomarna och vuxna. Genom detta förtroende ökar förståelsen för ungdomssituationen i kommunen, både på individ- och gruppnivå.
Utvärderingar visar att under påskhelgen i april 2011 träffades 1 250 ungdomar ute på olika aktiviteter som arrangerades av fältverksamheten. Kommunen
har fått mycket positiva synpunkter från såväl unga som vuxna om att ”fältarna”
är mer synliga ute i staden. Fritidsgården har under maj månad haft mellan 30-50
besökande varje kväll.
Wehbe avslutar med att konstatera att det inte har förekommit någon anlagd
brand under 2011 och att skadegörelsen i kommunen har minskat med 60 procent. En central del i Sommarsatsningen har också varit Eslövs kommuns verksamhet med ”Örat mot marken” som innebär en informationsplattform mellan
olika aktörer i kommunen på tjänstemannanivå. Det innebär att man under 30
minuter varje fredagförmiddag stämmer av händelser under den gångna veckan
och vad som är på gång under kommande vecka. Det innebär att aktörerna kan
förbereda sig och möta eller förebygga kommande händelser på ett bättre sätt.
Medverkande aktörer är skola, socialtjänst, polis, vaktbolag, fältarbetare, räddningstjänst med flera. Wehbe säger att ”Örat mot marken” ger en direkt avstämning på vilka aktiviteter som fungerar och ökar kännedomen om varandras olika
uppdrag samt främjar fortsatt samverkan.
Samverkan motverkar slumförvaltning
Hjalmar Falck
Hjalmar Falck berättar som sina erfarenheter från Seved, Södra Sofielund där han
arbetar som områdeskoordinator i Områdesprogram mot ett social hållbart Malmö,
Malmö stad. Programmet är en del av Malmö stads satsning att främja social
hållbarhet i stadens mest utsatta bostadsområden. De fem bostadsområdena som
har valts ut för at ta del i programmet är Seved (f.d. Södra Sofielund, stadsområde
Centrum), Herrgården (f.d. Rosengård, stadsområde Öster), Segevång (f.d.
Kirseberg, stadsområde Norr), Holma-Kroksbäck (f.d. Hyllie, stadsområde
Väster) och Lindängen (f.d. Fosie, stadsområde Söder).
Områdesprogram mot ett socialt hållbart Malmö är en femårig investering
(2010-2015) som har som mål att förbättra levnadsvillkoren, öka tryggheten, och
skapa jobb. Målsättningen är att öka integreringen mellan stadsdelarna och övriga
Malmö samt att utveckla skolor, näringsliv, kultur och fritid. Programmet verkar
för att öka tryggheten i områdena och att alla malmöbor ska inkluderas och
integreras i samhället och vara del av välfärden.
Seved är ett område i Södra Sofielund som byggdes under 1950-talet och
består av tidstypisk bebyggelse som ramar in Sevedsplan, områdets torg. Seved
har allt sedan det byggdes varit socioekonomiskt utsatt och marginaliseringen har
tilltagit under senare år. Seved präglas av en stor andel hyresrätter med ett mycket
frånvarande underhåll av många fastigheter. År 2011 finns det 57 fastighetsägare,
varav många förvaltar enligt principen ”slumförvaltning”. Som en följd av det
utsatta läget ökar gängbildningen i området kraftigt med ett maskulint och
27
aggressivt bemötande, droghandeln ökar men anmälningarna är mycket få.
Arbetslösheten är hög, 46 procent uppbär försörjningsstöd, med följden att barn i
området inte går i förskola. Det är endast 24 procent av barn upp till sex år som
går i förskola, motsvarande siffra för Södra Innerstaden är 75 procent.
Falcks prioritering är att fortsätta stödja många av de positiva krafter som finns
i området samtidigt som han i samverkan med hyresgästföreningen, miljöförvaltningen, polis, skatteverket, räddningstjänst och kronofogdemyndigheten försöker
komma åt de oseriösa fastighetsägarna som medvetet bedriver slumförvaltning
kombinerat med ockerhyror för socialt marginaliserade hyresgäster. Det sätter
press på fastighetsägarna samtidigt som Falck försöker främja samverkan med
seriösa fastighetsägare som är villiga att investera i fastigheterna och området.
Förtroendet mellan fastighetsägarna är lågt och samverkan syftar till att formulera
överenskommelser om investeringar som i slutändan kan gynna deras avkastning.
Tänk utanför boxen. Nya utmaningar kräver nya lösningar
Dagens moderator, Länsstyrelsens samhällsbyggnadsdirektör, Kajsa Palo summerar förmiddagens presentationer med att uppmana alla som är verksamma i
arbetet med att förebygga sociala risker och främja en socialt hållbar utveckling
att tänka om och tänka nytt. Och att göra det tillsammans. Hon menar att vi
måste bli bättre på att identifiera de långsiktiga vinsterna med investeringar och
att göra omvärldsanalyser. Att inte agera är sällan lönsamt och dagens exempel
visar tydligt att genom samverkan kan myndigheter och andra verksamheter bli
tydligare med vilka regler som gäller och vad som händer om de överskrids.
Genom att bjuda in medborgarna till delaktighet och samverkan kring frågor som
berör deras bostadsmiljö kan tillit och förtroende, och därmed ansvar för det sin
boendemiljö öka.
Workshop 1: Det sociala perspektivet.
Inom ramen för den problematik som ryms inom begrepp som social oro, social
risk, social balans och social hållbarhet syftade det första seminariet till att
diskutera vad som är problemet och hur dessa begrepp påverkar varandra. Seminariet avsåg att tydliggöra gemensamma referenspunkter kring riskområdet.
Inbjuden föreläsare var Maria Ärlemo, forskare vid avdelningen för urbana och
regionala studier från KTH, tillika projektets följeforskare. Maria inleder med att
peka på den begreppsförvirring som finns inom områden som berör hållbar
utveckling och social hållbarhet. Maria ställer sig frågan vad som ska synliggöras
via ett socialt perspektiv? För att svara på det krävs en definition av begreppet
social. Enligt Nationalencyklopedin benämns det något ”som har med (en del av)
samhället och dess organisation” alternativt, något ”som har att göra med samspelet mellan människor i grupp”. Maria menar att denna vida definition som spänner från samhällsorganisation till enskilda samtal mellan individer lämnar stort
utrymme för alternativa tolkningar. Det bidrar till att skapa en förvirring av
vilken nivå och typ av risk vi vill närma oss när vi använder begreppet social risk.
Maria vill särskilt uppmärksamma det faktum att samtal om det sociala lätt relaterar till normativa uttalanden om vad som är rätt eller fel.
28
Ärlemo lyfter därefter begreppet ”Hållbar utveckling” och menar att det
tenderar till att kunna användas i alla möjliga sammanhang. Begreppet introducerades i samband med publiceringen av ”Our commun future”, en FN rapport från
Världskommissionen för miljö och utveckling, som togs fram under ledning av
Gro Harlem Brundtland år 1987. Hållbar utveckling definieras som ett tillstånd
som ”tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers
möjligheter att tillfredsställa sina behov”. En hållbar utveckling kan därför förstås
som en process som syftar till en jämn fördelning av jordens resurser bland dess
befolkning samtidigt som den inte inskränker framtida generationers handlingsmöjligheter. Detta synsätt får till följd att bevarande och upprätthållande hamnar
i fokus – men frågan kvarstår - vad är det som ska upprätthållas? Ärlemo konstaterar att det saknas en samstämmighet kring hur begreppets tre dimensioner
samspelar och relaterar till varandra. Målet om en hållbar utveckling har sin
upprinnelse i ett miljömässigt perspektiv vilket ansluter till en fokusering kring
upprätthållande och bevarande, men man kan ställa sig frågande till om det är ett
förhållningssätt som är framgångsrikt sett till den sociala dimensionen.
Relaterat till den begreppsförvirring som råder kring hållbar utveckling, faller
det sig logiskt att även ”social hållbarhet” blir ytterligare ett begrepp som saknar
tydlig definition, säger Ärlemo. Hon menar att det finns ett stort antal faktorer
som av olika aktörer bedöms stärka den sociala hållbarheten. I sin egen föreläsning väljer hon att beskriva tre av dessa ytterligare:
• Begreppet socialt kapital etablerades av statsvetaren Robert Putnam och
avser förklara vikten av sociala nätverk. Putnam förklarar att socialt kapital,
ett immateriellt värde, delas av personer som är del av nätverk som kännetecknas av relationer med ömsesidigt givande och tagande. Nätverken erbjuder deltagarna tillgång till kunskap, tillhörigheter, kontakter och resurser
som stärker deras position och möjligheter. Putnam skiljer på nätverk som är
inkluderande och exkluderande. Exkluderande nätverk stärker och befäster
homogena grupper, medan inkluderande nätverk är utåtriktade och omfattar
människor från olika sociala grupperingar. Nätverksformerna erbjuder olika
kapital som kan resultera i både negativa och positiva effekter. Målsättningen
bör vara att sträva efter nätverk som främjar samarbete, ömsesidigt stöd och
tillit.
• Lokal gemenskap (eng: community) är nära besläktat med socialt kapital,
men framhåller värdet av den rumsliga aspekten för lokalt förankrad gemenskap. Social hållbarhet har i den bemärkelsen en territoriell förankring.
Relationen till en geografisk kontext kan innebära att lösningen på en socialt
ohållbar utveckling återfinns i ett specifikt område vilket innebär en förskjutning av ansvar från strukturell nivå till lokal nivå. Det kan innebära
stärkta möjligheter för lokalt inflytande vilket kan vara positivt. Samtidigt
finns en risk för att man inte ser helhetsperspektivet vid eventuella insatser
och att strukturella frågor kan komma att hanteras av en befolkning som i
grunden saknar maktresurser för att driva en strukturell förändring.
29
• Social rättvisa handlar om jämlik distribution av möjligheter för att tillgodose våra behov. Social rättvisa skiljer sig mot hållbarhetsbegreppet genom
att fokusera på fördelning av resurser mellan människor. Ett rättvist samhälle
kan definieras som ett samhälle utan diskriminering och där alla kan delta
ekonomiskt, socialt, kulturellt och politiskt.
Ärlemos föreläsning följdes av en gruppdiskussion med syfte att försöka förstå
problematiken kring social risk. Återkommande teman var socioekonomisk
ojämlikhet, utanförskap, ohälsa, brist på möjligheter och sysselsättning, samt en
ökad upplevelse av alienation och ensamhet. Påverkande faktorer lokaliserades
således inom diskussionen på såväl övergripande politisk nivå, kommunal nivå
som individnivå:
• På en övergripande politisk nivå diskuteras resursfördelningen som en
del av problemet. För att kunna förebygga sociala risker behöver medel
allokeras. Politisk diskontinuitet ses också som ett problem. För att tjänstemän inom den kommunala förvaltningen ska kunna arbeta förebyggande
krävs ett långsiktigt arbete som sträcker sig över mandatperioder. Utöver
dessa faktorer diskuterades även den politiska retoriken gällande sociala
frågor i allmänhet som en påverkande faktor då denna ofta presenterar en syn
på lösningar till sociala problem som indirekta utfall av långa händelsekedjor
vilka inte preciseras eller beläggs närmare.
• På en kommunal nivå presenteras en syn på den kommunala organisationen i sig som en social risk. Den kommunala verksamheten diskuteras som
präglad av ett revirtänkande vilket inte främjar arbete utifrån ett helhetsperspektiv, något som i anslutning till sociala risker är nödvändigt till följd av
frågans komplexitet. Former för tvärsektoriell samverkan anses vara underutvecklade och arbete utifrån ett bredare perspektiv hänvisas därför främst
till enskilda tjänstemäns personliga engagemang. Deltagarna diskuterar också
att fokus borde vara mer på metoder än på själva formuleringen av social risk
och oro. De menar att problemformuleringen är viktig för att skapa samsyn
och kunna agera samtidigt, men upplever att det saknas metoder för att
kunna utveckla samsyn och att det borde bli prioriterat.
• På individuell nivå diskuterades utanförskap, en ökad upplevelse av
ensamhet och alienation som bidragande faktorer till sociala risker. En mörk
bild av barn som växer upp i en omgivning präglad av ohälsa, uppgivenhet
och hopplöshet presenterades och en syn på föräldrarollen som en avgörande
faktor i relation till sociala risker framkom.
Nedan presenteras en summerande bild av reflektioner från det avslutande
grupparbetet. I korthet kan nämnas att den identifierade problembilden är spretig
och innehåller allt ifrån övergripande strukturella samhällsfrågor till individnivå
och föräldrars bristande ansvar.
30
Vad är problemet?
– Bristande samverkan, lokalt och externt.
– Dissonans mellan politiker och tjänstemän.
– Brist på helhetsanalyser för att förstå hur riskfaktorer samverkar
– Ökad upplevd ensamhet bland individer
– Bristande föräldraroll och vuxennärvaro
Vilka lösningar har vi?
– Samverkan mellan till exempel socialtjänst, skola och polis
– Medborgardialog
Föräldrastöd
– Resursfördelning – efterstäva jämlik fördelning efter behov
– Uppmuntra och stödja inkluderande sociala nätverk
Vilka lösningar behöver vi?
– Ökad mellankommunal och regional samverkan
– Bättre former och rutiner för föräldrastöd behöver utvecklas
– RSA och Sociala konsekvensanalyser
Workshop 2: Bakomliggande orsaker: Bostäder, inkomster
och sysselsättning
Den andra workshopens syfte var knutet till frågan ”Hur ser världen ut i den
kommun/verksamhet som du företräder?”, samt ”Hur ser du på civilsamhällets
roll?”. Workshopen var tänkt att utforska vilka frågeställningar och vilket fokus
som Länsstyrelsen kan/borde stödja. Eventet inkluderade en förmiddagspresentation av Birthe Müller, som är konsulent för social delaktighet på Röda Korset i
Malmö samt ordförande för Hållbar Utveckling Skåne. Birthe har gjort en studie
i Malmös miljonprogramsområden i vilken hon har samtalat med boende och
passerande kring social oro och trygghet.
Med utgångspunkt i personliga möten och erfarenheter av att arbete i marginaliserade områden gav Müller konkreta exempel på den problematik som
boende i socioekonomiskt svaga områden upplever. Genom att använda individuella berättelser som språngbräda erbjöd Müller olika tolkningar för att förstå de
utmaningar som finns i en urban kontext. Aspekter som tydligast kom fram är
bristen på bostäder, sysselsättning och inkomster. Det leder till exempelvis
trångboddhet, dåliga studieresultat, och gängbildning. Upplevelsen av att det
offentliga abdikerar bidrar till en känsla av tillitsbrist mot samhället och dess
institutioner, vilket driver på eller befäster en förändrad syn på normer och
regler.
I denna process menar Müller att civilsamhället blir en viktig aktör för att bära
frågor som rör trygghet, delaktighet och demokrati då den idéburna sektorn inte
utgör ett upplevt hot såsom myndigheter kan göra. I syfte att stärka medborgarnas egenmakt menar Müller att samhället måste utveckla nya former av samverkan mellan idéburen och offentlig verksamhet. Müller gör liknelsen kring att den
offentliga sektorn måste bygga järnvägsspåren, medan den idéburna sektorn kan
dra loken. Det avgörande för att stärka framtidstro och delaktighet i samhället
sammanfattar Müller i tre punkter: Jobb, Jobb och Jobb.
31
Liksom i den första workshopen låg fokus på individuellt ansvar, behovet av
ökad interaktion mellan människor samt behovet av samverkan för att nå ett mål
som adresserar problemet sociala risker i all sin komplexitet. Diskussionen om
det individuella kompletterades dock med kommentarer om att enskilda individer
måste ses som del i ett större sammanhang. Sammantaget konstaterades att
idéburna verksamheter har förutsättningar att vara en länk mellan individ och
samhällsinstitutioner och att det behövs tydligare satsningar på sociala investeringar.
Workshop 3: Kartlägg vem som äger risken
Den tredje workshopen ”Normer och normbrytande beteende” inleddes med en
föreläsning av Anna-Lena Lodenius som är journalist, författare och föreläsare,
främst känd för sina studier av autonoma och extremnationalistiska rörelser.
Syftet med workshopen var att utforska hur många olika instanser i samhället som
berörs av en händelse som har social koppling, samt att undersöka hur kommunens olika aktörer kan samverka förebyggande kring sociala risker.
Lodenius bidrag till projektet var att relatera extremism, en potentiell social
risk, till ett översiktligt resonemang kring bakomliggande orsaker. Till följd av en
allt högre grad av globalisering, mångkulturalism och jämlikhet mellan könen
presenteras en bild av att en del män, främst relativt lågutbildade män inom den
anglosaxiska västvärlden, upplever sin position som hotad och marginaliserad.
Samhällsomvandling i kombination med social misär, upplevda svek och oförätter
verkar ha triggat en identitetskris för en del individer inom denna gruppering
vilken kommer till uttryck i extrema positioneringar i opposition till samhället i
stort. Ett genomgående fokus i presentationen placerades på de miljöer som
fostrar högerextrema åsikter och anti-samhälleliga positioner. Lodenius menar att
det är viktigt att politiska företrädare i kommunerna bemöter dessa grupper eller
individer i ett inkluderande demokratisk samtal och diskuterar sakfrågor.
Själva workshopen fokuserade på att identifiera vilka olika instanser i samhället
som berörs av en händelse, i detta fall anlagd brand, som har en tydlig social
koppling. I grupper genomfördes sedan en fallstudie utifrån en frågeställning om
hur kommunen kan samverka kring sociala risker i ett förebyggande skede.
Grupperna presenterade bland annat följande framgångsfaktorer:
• Förankring i kommunledning
• En kommunal arbetsgrupp med bred representation från olika förvaltningar
samt eventuellt andra aktörer
• Långsiktigt proaktivt arbete måste kombineras med kortsiktiga insatser
• Använd både socioekonomisk och händelsebaserad statistik för att mäta
säkerhet och trygghet
• Identifiera riskägare över verksamhetsgränser – kom överens om vem som
har ansvarar för vad
• Kontinuerlig uppföljning och validering är viktigt!
Överlag fanns i diskussionen en stor konsensus kring behovet av tvärsektoriell
32
Foto: Most Photos
samverkan och ett antal goda exempel lyftes fram; bland dem Rosengårdsmodellen, Örat mot marken i Eslöv samt Staffanstorps kommuns arbete som WHOcertifierad Säker och trygg kommun. Det fanns en uppfattning om att Länsstyrelsens roll skulle kunna vara att sammanställa och sprida goda exempel.
Workshop 4: Får alla plats här? Ett samtal om delaktighet
Den fjärde workshopen hade fokus på kvinnor i stadsrummet och delaktighet: ”Får
alla plats?”, samt på kommunikation och samverkan mellan myndigheter och
medborgare.
Den inledande föreläsningen hölls av Carina Listerborn, professor i stadsbyggnad, Malmö Högskola. Listerborns studier om kvinnors situation i stadens
offentliga rum visar på globala och politiska slitningar i vardagen. Det förekommer kränkande handlingar mot kvinnor med annan etnisk bakgrund, ofta från
äldre kvinnor och män. Listerborns studier visar att kvinnors situation hamnar i
bakgrunden. Vid exempelvis stenkastning mot brandkår upplever de att deras
bostadsområde blir kollektivt bestraffat när myndigheter avlägsnar sig och kollektivtrafik slutar gå. Det skapar en utsatthet för många fler än endast förövarna.
Listerborn menar även att relationen mellan tjänstemän, politiker och boende
påverkas negativt av kortsiktiga insatser. Dessa tär på medborgarnas förtroende
och tilliten för tjänstemän och politiker.
I den efterföljande workshopen diskuterades hinder och möjligheter i kommunikation mellan myndighet och medborgare, hur denna relation och de olika
aktörernas roller kan förändras, samt vilken är den egna myndigheten eller
organisationens roll i att motverka social oro. Snarare än att komma fram till
33
möjliga framtida lösningar fokuserades samtalen på de hinder och utmaningar
som finns idag:
•
•
•
•
Otydlighet i mandat kring frågan om utformningen av ”delaktighet”
Otydliga förutsättningar för deltagande, både inom systemet och i metoder
Otydlighet i myndigheternas kommunikation av deltagandeansatsen
Orealistiska förväntningar på varandra från det offentliga och medborgarnas
sida
• Otydlighet i ansvarsfördelningen mellan individen och det offentliga – de
måste båda förstå sina roller
Workshopen avslutades med en gemensam slutsats att ”vi spelar roll”, en självbild
som är nödvändig för att kunna motivera sig att fortsätta försöka påverka i denna
komplexa fråga. Dock kvarstår frågorna: ”Hur ska vi arbeta för att spela roll?”,
”Vilka möjligheter och begränsningar har den tjänstemannabaserade kommunala
verksamheten att påverka den rådande situationen inom utsatta/marginaliserade
områden?”. Som diskuterats under tidigare workshops framstår tvärsektoriellt
arbete som en nödvändig förutsättning för att få den breda kunskap som behövs
för att på ett produktivt sätt arbeta för att stävja social oro och främja social
hållbarhet men kanske kan även ett reflekterat förhållningsätt till den lokala,
regionala, nationella och globala kontexten ge indikationer om möjliga vägar
framåt genom att visa vad som är möjligt att genomföra genom insatser på de
olika nivåerna.
Workshop 5: Metoder och samverkan
Den femte och avslutande workshopen i denna fas erbjöd ett tillfälle att belysa
framgångsrika metoder för att förebygga sociala risker och främja social hållbarhet, samt att identifiera grundförutsättningar för arbete med sociala risker. Den
första föreläsaren var Kristina Bartley, forskare vid Högskolan i Borås. Bartley är
medförfattare till Ett plus ett kan bli tre - en studie om samverkan kring sociala risker1
och hon talade om utmaningarna för samverkan inom och mellan kommunal och
ideell sektor samt privata aktörer, i frågor som rör anlagda bränder och skadegörelse. Nästa föreläsare, Annika Arkenheim (WSP), visade upp konkret exempel på hur man kan reducera risk för anlagd brand och skadegörelse genom
systematiskt säkerhetsarbete. Därefter tog Åsa Mikkelsen från Eslövs kommun
över och berättade om Eslövs arbete med att minska sannolikheten för anlagd
brand och skadegörelse. Den sista föreläsaren för dagen var Mania Teimouri,
arkitekturkonsulent för barn och unga på Kultur i Väst, Västra Götalandsregionen, som gav exempel på metoder för att göra barn och unga delaktiga i formandet av sin närmiljö och effekterna av att få med barns perspektiv i planeringsprocessen.
I anslutning till seminariet genomfördes en utvärdering för att undersöka hur
deltagarna uppfattade användbarheten av det som presenterats. De konkreta
exemplen av metoder och samverkansformer var det som deltagarna upplevde
varit mest givande för att kunna använda kunskapen i sina egna verksamheter.
1 Kristina Bartley, Högskolan i Borås & Mathias Ericson, Göteborgs universitet, MSB
34
Föreläsningarna ansågs också ha bidragit med inspiration och vikten av samverkan. Nedan presenteras några centrala punkter som deltagarna anser vara grundläggande för att effektivt kunna arbeta med sociala risker och social oro.
• Struktur – Hur kan strukturella faktorer identifieras och hur kan de knytas
samman praktiskt i det konkreta arbetet?
• Medborgare – Hur kan vi få till stånd ett strukturerat processarbete som
ämnar till att främja delaktighet ”på riktigt” som en grundsten i demokratin?
• Samverkan – Vad finns det för exempel på fungerande samverkansformer
som vi kan lära oss av? Hur kan vi skapa långsiktig samverkan som inkluderar
även den idéburna sektorn?
• Ledarskap – Hur kan vi utveckla ett tydligt ledarskap för samverkan? Vem
har mandat i samverkan?
• Ekonomiska effekter – Hur kan vi lösa resursfrågan när vi samverkar? Hur
kan vi visa på ekonomiska effekter av samverkan?
• Erfarenhetsutbyte – Hur kan vi förmedla goda idéer och arbetsmetoder
mellan olika verksamheter och kommuner?
• Bakomliggande orsaker – Hur kan vi få kunskap för att arbeta med
beteendeförändring hos förövare? Hur kan vi skapa långsiktiga sociala lösningar? Vilka bakomliggande faktorer finns och hur kan vi skapa förståelse för
dem tillsammans för att komma rätta med problemen på lång sikt?
Samordnarna tycker till
Redan vid den inledande konferensen ”Vi ska göra det vi ska göra men vi ska göra
det tillsammans” noterades en låg representation från säkerhets- och beredskapssamordnarna. Trots påminnelser så uteblev den primära målgruppen under
workshoparna. Istället var det främst andra samordnare, socialtjänst, utbildningsförvaltningar, räddningstjänst och polis som uppmärksammade seminarieserien.
För att få mer kunskap om den låga representationen från säkerhets- och beredskapssamordnarna fick en konsultbyrå ett uppdrag att genomföra en telefonintervju med samtliga. Syftet var också att få kunskap om hur målgruppen i dag ser på
sociala risker, hur de kommer i kontakt med riskområdet och vilka strukturer de
har för att hantera dessa. Av de 14 kommuner som varit representerade har sex
stycken bara varit närvarande på en aktivitet. Tre av kommunerna var representerade vid fyra tillfällen, men i vissa fall av olika personer. I minst sex tillfällen har
deltagandet delegerats till en annan befattning inom organisationen, exempelvis
folkhälsosamordnare. Samtliga säkerhets- och beredskapssamordnare kände dock
till projektet och de flesta säger sig har följt det på avstånd. De är också övergripande positiva till Länsstyrelsens initiativ.
Den sammantagna analysen är att de inte anser sig ha lärt sig något som har
konkret påverkan på det egna arbetet. Men projektet har bistått med nya perspektiv. Trots att de inte deltagit är de inställda på och medvetna om att social riskperspektivet kommer att bli vanligare framöver och de söker verktyg och metoder
för att bättre hantera/bemöta socialt relaterade risker. Det finns en önskan om att
Länsstyrelsen kunde rekommendera dessa.
De centrala anledningarna till att säkerhets- och beredskapssamordnarna inte
35
deltagit i aktiviteterna nämns vara tidsbrist, en prioriteringsfråga, att inbjudningarna ska ha kommit med kort varsel, att frågeställningarna snarare rör socialtjänsten och att säkerhets- och beredskapssamordnarna är fel målgrupp. På frågan
vilket ansvar säkerhets- och beredskapssamordnarna upplever sig ha i frågan så
anger dock flera att de har ett ansvar, vissa säger till och med ett stort ansvar.
Men det är oklart vad detta ansvar består i. Endast enstaka samordnare menar att
de inte har något ansvar i frågan.
På frågan om hur organisationen/kommunen arbetar med sociala risker idag
nämns flera angränsande verksamheter, såsom BRÅ, folkhälsoorganisationen och
trygghetsråd. De säger att det är lite fokus på frågan inom den egna verksamheten
i dagsläget, men nämner att de kommer att behöva arbeta förebyggande med
sociala risker i framtiden. De anser sig ha ett mandat för att påbörja ett sådant
arbete. Vad som saknas är metoder och verktyg. En lång rad av potentiella verktyg
som kunde justeras för arbetet nämns; såsom ROS-metoden, MVA, Händelserapporteringssystemen, Trygghetsvandringar, GIS-data, Marsk Plus, B4, Örat mot
marken, Tvärsektoriella råd, Polisens medborgarundersökningar, Riskincidens,
samt risk- och sårbarhetsanalysen.
I vissa kommuner finns det redan en del samverkansgrupper som skulle kunna
användas inom området. Här nämns till exempel tvärvetenskapliga rådgivande
organ, krisstödjande verksamheter samt polis, räddningstjänst, Brottsförebyggande råd och folkhälsosamordnare. Den aktuella samverkan är dock väldigt
varierande mellan de olika kommunerna. Det finns en uppfattning om att det inte
krävs mer samarbetet med andra aktörer. Säkerhets- och beredskapssamordnarna
menar att behovet är ganska litet eftersom man, speciellt i mindre orter, redan
har ”nära” avstånd mellan kommunala, ideella och privata aktörer. De menar att
samarbeten kan upprättas när det finns behov.
Säkerhets- och beredskapssamordnarna är överens om att nästa steg för dem i
arbetet med sociala risker och oro är uppförandet av risk- och sårbarhetsanalysen,
men att de i detta arbete fortfarande är avvaktande. En del inväntar initiativ från
Länsstyrelsen. Svårigheterna att börja arbeta med ett socialt riskperspektiv beror
på att det finns en otydlighet i vem som äger frågan. Vilket är säkerhets- och
beredskapssamordnarnas ansvar och vad förväntas de göra? Säkerhets- och
beredskapssamordnarna efterfrågar mer tydliga riktlinjer för vad som ska göras.
De nämner specifikt att det stöd som de förväntar sig från Länsstyrelsen inför
arbetet med sociala risker och oro är:
• Definition – Erbjuda en tydlig definition
• Nätverk – Utveckla och stödja nätverk
• Samordna – Samordna aktörer och kunskap för ökad samsyn, motivera
tvärsektoriellt arbete
• Verktyg – Utveckla och sprida verktyg och arbetsmetoder
• Visa riktning – Utveckla instruktioner och riktlinjer för hur sociala risker
och oro ska hanteras i RSA
• Kunskapsutveckling – Samla och sprida kunskap om bakgrundsfaktorer
och omvärlden
36
Foto: Ita Jablonska
6
Ökad kunskap kan ge ökad förmåga
Lärdomen från den andra fasen med kunskapsseminarier (2012–2013)
Syfte och genomförande
Projektet har inför sin andra del valt att fokusera på kunskapsseminarier som är
utformade för att erbjuda en bredare kunskapsbas inom de frågeställningar som
projektet benämner sociala risker och social oro. Under 2012 formulerade projektet fem olika delmål, varav kunskapsseminarierna utgör ett av dessa. Bidragen
kommer från forskning och genom konkreta exempel. Seminarierna vänder sig
till samhällsrepresentanter såsom säkerhets- och beredskapssamordnare, politiker, stadsplanerare, folkhälsoplanerare, drogförebyggande- och BRÅ-samordnare, fastighetsägare, polis, räddningstjänst och andra som arbetar med säkerhetsfrågor.
Återigen vill vi nämna att ingen av föreläsarna har använt begreppet ”social
risk” utan de har presenterat sin forskning utifrån det egna forsknings-/arbetsfältets begreppsramar. Föreläsarna representerar så spridda ämnen som kriminologi,
sociologi, folkhälsa, socialvetenskap, kulturgeografi, urbana studier, samhällsplanering. Därutöver lyfter seminarierna fram erfarenheter från praktiker som
arbetar med samhällsutveckling lokalt.
Samtliga presentationer är sammanfattade och skrivna av Sandra Karlsson,
följeforskare från KTH.
37
Följande kunskapsseminarier genomfördes:
Den andra seminarie- och workshopserien
Namn
Datum
Syfte
Den övervakande blicken –
trygghet eller fara
21 maj 2012
Kameraövervakningens
fördelar och nackdelar som
verktyg för att skapa trygga
och säkra miljöer.
Ungdomsbrottslighet
4 december 2012
Om, och i så fall hur kan vi
förändra vårt sätt att arbeta
med ungdomsbrottslighet
Sociala risker på kartan (ORSA)
13 mars 2013
Exempel på hur arbetet med
sociala risker kan bedrivas och
hur man kan använda geografiska informationssystem som
stöd i arbetet med riskanalyser
Seminarium 1: Kameraövervakning – ökad trygghet men
sällan färre brott
Det första kunskapsseminariet fokuserade på kameraövervakningens fördelar och
nackdelar som verktyg för att skapa trygga och säkra miljöer. I dag vet vi inte hur
många kameror som övervakar oss eller i vilket syfte. Trots det efterfrågas
kameraövervakning allt mer av politiker och tjänstemän som brottsförebyggande
åtgärd. Kapitlet inleds med en summering från föreläsarnas centrala frågeställningar och avslutas med lärdomar från det efterföljande grupparbetet.
Föreläsarna var:
• Heidi Mork Lomell, kriminologisk forskare vid Polishögskolan i Oslo.
Lomell har i flera år studerat kameraövervakning i både Norge och Storbritannien. Hon ifrågasätter kamerornas syfte och verkan, om de symboliserar
trygghet eller fara och hon resonerar också kring dess effekter på kriminalitet. Lomell har gett ut ett flertal böcker på området: ”Selektive overblikk: En
studie av videoovervåkingspraksis” (Universitetsforlaget 2007), ”Technologies
of Security: The Surveillance of Everyday Life” (Routledge 2009).
• Catherine Alexander, Post-doc på Kungliga Tekniska Högskolan. Alexander talar om sin forskning på ungdomars upplevelse av övervakning och om
Englands resa till att bli ett av Europas mest kameraövervakande länder.
• Henrik Kvennberg, Förvaltningsjuridiska enheten, Länsstyrelsen Skåne.
Kvennberg reder ut lagstiftningens syfte och begränsningar för kamera-övervakning samt berättar om trender och tendenser när det gäller ansökningar
om kameraövervakning.
Kameraövervakning – myter och sanningar
Heidi Mork Lomell
Heidi Mork Lomell har i flera år studerat kameraövervakning framförallt i Norge.
Under seminariet diskuterar hon både fara och trygghetsaspekter av kameraövervakning och hon bjöd in deltagarna bakom kamerorna när hon berättade om sin
38
forskning där hon suttit med på olika övervakningscentraler i Oslo. Lomell menar
att hon varken är för eller emot kameror utan menar att det är situationella
faktorer som måste bestämma deras användande. Övervakningskameror, säger
hon, är inte ett universalgrepp, inte en första lösning, men väl en komplementerande faktor som även ökar människors känsla av trygghet.
Enligt Lomell finns det fyra potentiella effekter som man kan förvänta sig av ett
övervakningssystem:
• den avskräckande effekten (preventiva) som innebär att övervakningskameror får potentiella brottslingar att avstå från kriminalitet
• uppklarningseffekten där kamerabilder på händelser och gärningsmän
ger bevis som leder till högre uppklarning
• den avbrytande effekten som innebär att man ser att något är på gång och
man kan sända dit polisen och avbryta händelsen
• den trygghetskapande effekten, som ökar subjektiva trygghetskänslor
hos medborgarna i områden med kameror
Enligt Lomell visar den forskning som finns idag inga egentliga positiva eller tydliga
effekter och ändå efterfrågar politiker och allmänheten ofta kameraövervakning.
Statistiken visar inga tydliga effekter, men trots detta finns en uppfattning om att
kameraövervakning har kriminalreducerande effekt. Alltså vägs forskingens svaga
resultat upp av att man tror på kameraövervakningen. Om kameraövervakning är
en fråga om tro, så är det också en värderingsfråga. På grund av avsaknad av
resultat av effekter på kriminalitet menar Lomell att det till slut handlar om en
avvägning mellan upplevelsen av trygghet och upplevelsen av förlorad frihet i
privatlivet. Så frågan är hur man ska värdera kameraövervakningen? Här menar
Lomell att man bör se till både vilka positiva och negativa effekter den har.
Potentiella positiva effekter kan vara mindre kriminalitet, ökad uppklaring av
brott och ökad trygghet. Negativa effekter kan vara övervakning av personvärden.
I praktiken, säger Lomell, verkar det inte hjälpa hur mycket man forskar på detta
för myterna om att kameraövervakning har positiva effekter lever ständigt vidare.
Dessa myter grundar sig i vad man tror fungerar och då läggs forskningen i vissa
fall åt sidan.
Vid diskussioner om användande av överkameror eller inte föreslår Lomell att
man först av allt tänker igenom vilket problem man vill lösa och om kameraövervakning är den bästa lösningen. Viktiga frågor att ställa sig är: På vilket problem
är kameraövervakning en lösning? Vad är det man önskar uppnå med hjälp av
övervakningskameror? Om det är relaterat till kriminalitet, vilken kriminalitet
vill man ha mindre av?
Kameraövervakning – lösning eller problem?
Catherine Alexander
Alexanders har forskat på unga människor i samhället Westminister i England.
Syftet med forskningsprojektet var att undersöka hur unga människor, som
identifierar sig själva endera som brottslingar eller brottsoffer, känner för brottslighet. Även om det inte var syftet med hennes studie så märkte Alexander snart
att ungdomarna ofta refererade till den utbredda kameraövervakningen i områ39
det. I Westminister finns det 48 övervakningsmonitorer, 160 fasta kameror och
20 mobila kameror registrerade. Det sägs att området är den mest fotograferade
platsen i världen. I hennes forskning fann Alexander att det finns en inbyggd risk i
systemen eftersom de påverkar det sociala gatulivet. Övervakningskamerornas
vara eller icke vara borde utgå ifrån vilket typ av samhälle vi vill skapa, vilken
riktning vill vi röra oss mot i framtiden, påpekar Alexander.
England är ett av Europas mest kameraövervakande länder. Storbritannien har
haft övervakningskameror sedan 1960 och har i dag fem miljoner registrerade
kameror. Anledningen till att landet har så många kameror relaterar till ett antal
nyckelhändelser i landets historia, där vissa brottsliga handlingar skapade en efterfrågan som senare utvecklades till en spiral av ökande övervakning. En av dessa
var avstyrandet av bombningen i Londons tunnelbanesystem år 2002. De första
kamerorna var enkla, men idag finns det komplexa kamerasystem som har
funktioner för att känna igen ansikten, läsa på läpparna, analysera brottsscener
och processera bilder. Storbritannien är en förebild för övervakningssystem i
världen och får många besök från internationella aktörer.
Alexanders följer fem ungdomar i sin forskning. Alla fem säger sig uppleva att
de av samhället sågs som problem. Den utbredda övervakningen på skolor, caféer
och till och med flygande helikoptrar över närområdet får dem att uppleva att de
är ständigt kontrollerade. I motreaktion brukar de söka sig till mer ensliga platser,
utan byggnader och kameror, där de kan få vara ifred.
Alexander menar att ungdomar känner sig särskilt utsatta. Deras klädesval,
som i området ofta utgörs av collegetröjor, keps och tennisskor, gör att de är
strikt övervakade när de rör sig i vissa köpcentrum eller till och med är bannlysta
från dem. Fotografier från övervakningskameror på ungdomar som har ett
antaget kriminellt förflutet sätts upp i affärer och på offentliga platser. Denna
kontroll gör det väldigt svårt för ungdomar att känna sig trygga i offentliga
miljöer och för de som har ett kriminellt förflutet blir det väldigt svårt att lämna
det gamla livet då de upplever sig dömda av omgivningen.
En viktig fråga att ställa sig inför valet av kameraövervakningen eller ej är
enligt Alexander: ”Säkerhet för vem?”
Lagen vill skydda människors integritet
Henrik Kvennberg
Tillsammans med tre kollegor arbetar Henrik Kvennberg med tillstånd till och
tillsyn av kameraövervakning på Länsstyrelsen Skåne. Kameraövervakning har i
dag blivit ett vanligt fenomen som ofta återfinns i till exempel butiker, banker och
i kollektivtrafiken. Länsstyrelsen får in cirka 300 ansökningar per år.
Kameraövervakningen har ökat i Sverige. På tio år har antalet tillstånd till
kameraövervakning trefaldigats i de tre storstadslänen och bara i Skåne län har
man nästan 1700 tillstånd till allmän kameraövervakning.
Den tydligaste ökningen har skett på skolor. För tio år sedan hade fyra skolor i
Skåne tillstånd till kameraövervakning. I dag har antalet passerat över 130 skolor.
40
Foto: Ewa Levau
Tillstånd för kameraövervakning krävs när en kamera:
• Är uppsatt
• Kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde
• Kan användas för personövervakning
• Inte manövreras på plats
Med uttrycket ”plats dit allmänheten har tillträde” avses platser där människor
kan tänkas uppehålla sig och som inte är enskilda. Det tillståndspliktiga området
omfattar inte bara platser som allmänheten brukar frekventera utan också områden som allmänheten överhuvudtaget har tillträde till. Gator, torg, och parker är
platser dit allmänheten har tillträde. Också utrymmen i affärer, varuhus, banker
anses utgöra platser dit allmänheten har tillträde, såvida det inte är fråga om
utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll eller drift. Även
kyrkor, museer, bibliotek, restauranger, biografer, badhus och gym utgör vanligtvis platser dit allmänheten har tillträde. En vanlig missuppfattning att det inte
krävs tillstånd på privat mark, men det som har betydelse är om allmänheten har
tillträde till platsen eller inte. Med personövervakning menas inte bara att man
kan se en persons ansikte utan det räcker med att man kan se personers särskilda
kroppskonstruktion. Manövreras kameran fortlöpande på plats så krävs inget
tillstånd, till exempel i mobiltelefoner eller de kameror som parkeringsvakterna
har, som de sätter på och stänger av själva.
Syftet med lagen är att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den
41
personliga integriteten. Den som ansöker om tillstånd måste därför, i varje
enskilt fall, visa att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset på
den föreslagna övervakningsplatsen.
En annan viktig aspekt är att man också måste redovisa vilka andra säkerhetsoch förebyggande insatser som gjort på platsen. Kameraövervakning ska inte vara
en förstahandsåtgärd, utan den ska vara ett komplement till andra insatser.
I syfte att motverka missbruk anger lagstiftningen också hur material som
tagits fram under övervakningen ska hanteras. Så få människor som möjligt ska ta
del av materialet. Bevarat bildmaterial får sparas under högst två månader om inte
Länsstyrelsen beslutar om en längre bevarandetid. Det finns möjlighet att ansöka
om längre tid men det är inget som skett hittills i Skåne.
Lärdomar från grupparbetet
Inför den avslutande delen på seminariet så delades deltagarna upp i mindre
grupper där man diskuterade övervakningskamerans nackdelar och fördelar.
Moderator Göran Cars sammanställde gruppernas svar som resulterade i två
listor. Listorna står i prioriteringsordning (1 är den viktigaste faktorn).
Fördelar och nackdelar med kameraövervakning
Nackdelar
Fördelar
1. Risk för falsk trygghet, en övertro på
övervakningens effektivitet Risk för diskriminering av vissa grupper
1. Trygghetsskapande, det är ett faktum att det
kan bidra till känslor av trygghet Förbättrad
säkerhet och trygghet på arbetsplatser
2. Risk att det minskar vårt eget sociala ansvar
gentemot varandra i samhället
2. Fungera förebyggande, i parkeringshus och
också på skolområden (50 % minskning av
skadegörelse i Helsingborg) (Hot-spot
övervakning)
3. Övervakning är dyrt, och det tar resurser
från andra områden som kanske är mer
effektiva för att förebygga brott
4. Länsstyrelsen gör inte ett bra jobb. Handläggningen tar för lång tid och det finns ingen
systematisk uppföljning. Kanske skulle kommunen vara ansvarig istället?
3. Uppklarande av brott, möjlighet att knyta en
förövare till brottet
4. Platser som är brottsutsatta kan specialbevakas, man kan få en bild av vad som sker
5. Risk att brott kan förflyttas till annan plats
6. Övervakning ökar inte tryggheten hos den
grupp som redan känner sig otrygg
7. Tekniken är inte pålitlig
Avslutande reflektion: Kameran är ett komplement - men effekten oklar
Kameraövervakningens effekter är generellt sett inte klarlagda. Det är bara på en
punkt som man har belägg för att övervakning är effektivt och det är dess trygghetsskapande effekt. Det är dock viktigt att komma ihåg att de som redan är
otrygga inte blir tryggare utan riskerar att få ökad otrygghet av kameraövervakning.
I några exempel som presenterades under dagen sägs övervakningskameror ha
positiv effekt för att motverka graffitti på tomma skollokaler. I andra situationer
är det mindre effektivt, som till exempel i en stads centrum under nattetid när
krograna stänger. Vad som är viktigt i båda fallen är i så fall att studera dessa
möjliga effekter eftersom det finns alldeles för lite forskning som visar på sådana
samband.
Det finns en risk att man slentrianmässigt sätter upp kameror utan att kritiskt
42
reflektera över deras effekt. Det handlar om att fundera på vilket problem vi har,
vilka lösningar som har fungerat någon annanstans, samt vilka alternativa insatser
som kan göras istället för eller parallellt med kameror. Om beslutet ändå är att
montera övervakningskameror så bör dessa alltid vara ett komplement, aldrig en
ensam lösning. Sedan, om kameror har installerats så är det viktigt att följa upp
deras effekter. Efter en utvärdering så finns det två vägar att gå. Endera så är
problemet löst och kamerorna kan tas bort. Om kamerorna inte löser problemet
ska de tas bort.
Seminarium 2: Ungdomsbrottslighet – en fråga om
delaktighet och egenmakt
Detta kunskapsseminarium utgick från frågeställningarna ”Måste vi förändra vårt
sätt att arbeta med ungdomsbrottslighet?”, ”Kan vi stämma i bäcken i stället för i
ån?”, samt ”Hur kan vi arbeta med social oro i vårt risk- och sårbarhetsarbete?”
Seminariet innehåller både föredrag från forskning samt utifrån praktiska erfarenheter. Kapitlet avslutas med en summering från det avslutande grupparbetet.
Seminariets föreläsare var:
• Hjalmar Falck, områdeskoordinator i Seved, Områdesprogram för ett
social hållbart Malmö, Malmö stad
• Robert Svensson, professor från Hälsa och samhälle på Malmö Högskola
• Philip Lalander, professor från Hälsa och samhälle på Malmö Högskola
• Camila Salazar Atias och Peter Svensson från CIDES och Passus som är
knutna till Fryshuset.
Samlad front i arbetet med den kriminella ”svansen”
Hjalmar Falck
Hjalmar Falck berättar som sina erfarenheter från Seved, Södra Sofielund där han
arbetar som områdeskoordinator i Områdesprogram mot ett social hållbart
Malmö, Malmö stad. Programmet är en del av Malmö stads satsning att främja
social hållbarhet i stadens mest utsatta bostadsområden. De fem bostadsområdena
som har valts ut för at ta del i programmet är Seved (f.d. Södra Sofielund, stadsområde Centrum), Herrgården (f.d. Rosengård, stadsområde Öster), Segevång
(f.d. Kirseberg, stadsområde Norr), Holma-Kroksbäck (f.d. Hyllie, stadsområde
Väster) och Lindängen (f.d. Fosie, stadsområde Söder).
Områdesprogram mot ett socialt hållbart Malmö är en femårig investering
(2010-2015) som har som mål att förbättra levnadsvillkoren, öka tryggheten, och
skapa jobb. En nyckelaspekt är Malmöperspektivet med innebörden att det som
görs i stadsområdena påverkar Malmö som helhet. Områdena ses som testbäddar,
innovationsområden, där uppdraget är att finna nya metoder. Ifall de lyckas bra
kan de enligt Falck implementeras i resten av Malmö.
I Seved finns 4 500 invånare, ca 2 400 hushåll, med drygt 60 fastighetsägare
totalt. Det höga antalet fastighetsägare är en del av områdets problembild. Området präglas av låga inkomster, hög arbetslöshet, hög kriminalitet och låg behörighet till gymnasiet. Många elever avbryter också sina gymnasiestudier. Fastigheterna består övervägande av lägenheter med två- eller tre rum vilket bidrar till
en omfattande trångboddhet. Områdets invånare har olika härkomst, pratar olika
43
Foto: Mats Runvall
språk och kunskaperna i det svenska språket är begränsade. Seved är ett omskrivet och stigmatiserat område, men det finns också positiva saker. Området ligger
mitt i staden, har en blandad bebyggelse (mestadels från 50 talet) och idylliska
kvarter. De boende har blandad socioekonomisk status och befolkning är ung.
Området har också ökande intresse från t.ex. kulturarbetare som bosätter sig i
området och det finns en stark lokal identitet och många föreningar.
Hjalmar Falcks föreläsning fokuserar på den insats som genomförts för att
förbättra boendesituationen i området, genom ansatsen ”rätt person i rätt lägenhet
med rätt kontrakt”.
Första utmaningen som programmet stötte på var att flera av hyresfastigheterna var av undermålig kvalitet. Utav de totalt 60 fastighetsägare i bostadsområdet kunde ungefär 10 till 15 anses som ”slumvärdar” år 2010, menar Falck.
Genom sitt uppdrag som koordinator i programmet kunde Falck samla flera av de
aktörer som berörs av bostadsfrågan och genomföra koordinerade insatser mot
oseriösa fastighetsägare. Skatteverket, miljöförvaltningen, räddningstjänsten,
polisen och hyresgästföreningen genomförde en gemensam och parallell kraftsamling inom sina respektive verksamhetsområden. Genom en sådan samordnad
insats fick man till stånd renoveringar och upprustning utan en ökning av hyreskostnaderna. En annan faktor som nyttjades var mediernas närvaro och som
ytterligare ökade det publika trycket. Utöver upprustningen så har en kvalitativ
effekt varit att hyresgästföreningen engagerat ett 40-tal nya kontaktpersoner i
södra Sofielund som är beredda att slå larm vid brister i den byggda miljön och
om någonting orande händer i området.
44
Falck delar med sig av sina viktigaste lärdomar i arbetet i den här typen av område:
• Återkoppling och kontinuerlig kontakt mellan boende, verksamheter och
föreningar
• Koordination och samverkan mot ett gemensamt mål för att skapa styrka och
genomslagskraft
• Agera snabbt på händelseutvecklingar, av både fysisk och social karaktär
• Tydlighet och transparens i medborgarnas påverkansmöjligheter
• Kraftsamla aktörer kring trygghetsfrågan
• Kombinera sociala och fysiska insatser och åtgärder
• Utveckla ”riktiga” alternativ till ungdomarna, inte kortsiktiga och underbetalda praktikplatser
• Polisiär närvaro genom närpolis som har personliga relationer till de boende
i området
• Polisiär samverkan med andra samhällsaktörer
Sanningar och myter om ungdomsbrottslighet
Robert Svensson
Robert Svensson är professor i hälsa och samhälle inriktning kriminologi på
Malmö Högskola. I sitt föredrag talar han om omgivningens betydelse för brottsbenägenhet. Svensson inleder med att problematisera ungdomsbrottslighet utifrån
vad vi vet om ungdomsbrottslighet, vilka brott de begår samt huruvida ungdomsbrottslighet ökar eller minskar.
Svensson framhåller att det är viktigt att först få en generell bild av ungdomsbrottsligheten och efter det undersöka vad som är de centrala orsakerna till
ungdomsbrottslighet. Det är först efter en sådan förståelse som det är möjligt att
arbeta förebyggande för att motverka ungdomsbrottlighet.
Ungdomsrelaterad våldsbrottslighet minskar
Svensson menar att det är en förhållandevis stor andel ungdomar som begår något
brott vid något tillfälle under ungdomsåren. Enligt Svensson framkommer i en
omfattande självrapporteringsstudie genomförd vid Brottsförebyggande rådet att
24 procent av ungdomarna i årskurs nio uppger att de begått något stöldrelaterat
brott år 2008. Vandalism är också förhållandevis vanligt. Ungdomsvåld rapporteras det ofta om i medier men det är inte så vanligt som man ofta tror. Inblandning
i grövre våld för pojkar uppmäts i studien till nio procent, medan tre procent av
flickorna är involverade i sådan aktivitet. Bära kniv säger sig tio procent ha gjort;
femton procent av killarna och sex procent av flickorna.
Från olika medier och tidningar får man lätt känslan av att det är en kraftig
ökning av ungdomsbrottslighet, men enligt Svensson så är detta svårt att påvisa.
Vad gäller skadegörelse så har det snarare varit en minskning och denna minskning gäller även lindrigare stöldbrott, såsom snatteri. När det gäller grövre
stöldbrott som t.ex. inbrott är nivåerna mer konstanta, och detsamma gäller
våldsbrott. Våldsrelaterad brottslighet har legat på en konstant nivå runt nio till
elva procent sedan 1995. Narkotikabrott har legat på en konstant nivå på sju till
nio procent sedan 1995. Forskning visar alltså att stöldbrott och skadegörelse har
minskat, medan vålds- och narkotikabrott ligger på en konstant nivå.
45
Trenden är att vara laglig
Det finns enligt Brottsförebyggande rådets skolundersökningar inga tendenser till
att andelen ungdomar som begår brott har blivit mer aktiva över tid. Snarare
finns det indikationer på att det genomsnittliga antalet brott bland unga som
begått minst ett brott har minskat över tid. Några sannolika förklaringar till att
de lindrigare stöld- och skadegörelsebrotten minskat skulle kunna vara ändrade
attityder. Ungdomars inställning till att begår brott har förändrats och de är inte
lika positivt inställda till att begå brott idag som tidigare. Andra förklaringar som
diskuteras i litteraturen kan vara ökad betydelse av skötsamhet i skolan, högre
tryck på att lyckas i skolan, ökad formell kontroll i skolor, brottsförebyggande
åtgärder, effektivare polisarbete, samt förändrad relation till föräldrar och fritidsvanor.
Oklart varför ungdomar begår brott
Det finns olika teorier och förklaringsmodeller till varför ungdomar begår brott
och åsikterna går isär vad gäller de orsaker som bidrar till att ungdomar begår
brott. Forskningen har idag ingen enhetlig bild av vilka de centrala orsakerna är.
Utmaningen, säger Svensson, är att försöka hitta de mest centrala orsakerna och
att där försöka koncentrera arbetet, men här är alltså inte forskarna överens.
Inom kriminologisk teori förekommer i huvudsak två förklaringsmodeller till
varför ungdomar begår brott:
• Individuell brottsbenägenhet behandlar ungdomars inställning till att begå brott.
En person med låg självkontroll och/eller som är positiv till att begå brott har
också större sannolikhet för att begå brott. Fokus är här på individen och
individuella egenskaper. Denna ansats, säger Svensson, innebär att vissa
ungdomar kan befinna sig i vissa riskfyllda miljöer utan att påverkas av dem
beroende på deras individuella egenskaper. Några centrala individuella
egenskaper som anses öka benägenheten att begå brott är hyperaktivitet,
risktagande, impulsivitet, bristande skuldkänslor, bristande skamkänslor och
tolerant inställning till brott.
• Miljöpåverkan inklusive social miljöpåverkan vars förespråkare menar att det
område som man bor i påverkar individen. Vi påverkas av vår boendemiljö,
men det är också viktigt att komma ihåg att vi också påverkas av andra miljöer
som vi tar del av, till exempel om vi går i skola, deltar i fritidsaktiveteter eller
umgås med vänner på annan plats. Svenssons pågående forskning antyder att
ungdomar med en hög individuell risk är mer mottagliga för påverkan av en
riskfylld livsstil, medan individer med en låg individuell risk är mer skyddade
från påverkan av en mer riskfylld livsstil. Det finns alltså en tydlig interaktion
mellan miljön och det individuell.
Avgörande faktorer: familj, skola och fritid
Ett av de stora problemen inom brottsprevention idag är när man handlar utan
kunskap, problematiserar Svensson. Det är viktigt att ha kunskap om problemet
och att utgå från en korrekt problemblid som tydligt beskriver brottslighetens
orsaker. Endast då kan åtgärder sättas in som hindrar att personer inte börjar med
46
brott i ett första skede. Brottsförebyggande arbete måste vara aktivt i ett tidigt
skede, helst innan individen begår sitt första brott.
Det finns två typer av brottsprevention: Social prevention och situationell prevention.
• Social prevention är åtgärder som minskar individens benägenhet att börja begå
brott – den sätts alltså in innan individen begått en kriminell handling. Det är
egentligen den som är viktigast, menar Svensson, speciellt om man tänker sig
att man ska minska brottsligheten bland ungdomar.
• Situationell prevention handlar om att sätta in åtgärder för att hindra de som
redan har börjat begå brott från att fortsätta en kriminell karriär. Kameraövervakning kan vara en del av ett större program för situationell prevention.
Kronikerna, de livsstilskriminella, är svåra att förebygga, kommenterar
Svensson. Det är lättare att förebygga brott bland individer som ligger på
gränsen, som tillfällesbrottslingar och de som begår brott lite då och då.
De viktigaste faktorerna för social prevention:
• Familjen. Samhället bör ge stöd till föräldrar t.ex. i form av hembesök, information och utbildning till föräldrar och riktade åtgärder mot riskfamiljer i
riskmiljöer.
• Skolan. Iscensättande av program, t.ex. mot mobbning, skolk, att motstå
kamratpåtryckningar, samt att det är viktigt att involvera föräldrar i skolans
fostrande roll och få dem intresserade i skolarbetet.
• Fritiden. Att få ungdomar att bli intresserade av strukturerade aktiviteter. Man
brukar skilja mellan ostrukturerade och strukturerade aktiviteter. Ostrukturerade är icke organiserad verksamhet och den är mindre bra. Strukturerad
och organiserade aktiviteter har visats ha mer effekt på brottslighet. De
ungdomar som håller på med sådana aktiviteter begår mindre brott.
Social mobilisering eller kriminalitet: Strategier för ungdomar som lever
i utanförskap i dagens Sverige
Philip Lalander
Philip Lalander är professor på institutionen för hälsa och samhälle på Malmö
Högskola. Hans föredrag beskriver strategier för ungdomar i utanförskap. Det
fleråriga projektet utfördes i ett miljonprogramsområde för några år sedan då
Lalander lärde känna unga män som har kommit på kant med samhället och som
utvecklat en kriminell livsstil. Lalander har fortfarande kontakt med dem och har
kunnat se hur deras liv har utvecklats. Studien tittar på hur de kom in i kriminalitet, droganvändande och deras egen syn på sina liv och sin roll i samhället.
Gatukulturen präglas av brödraskap
Lalanders forskning handlar mycket om gatulivet och dess funktion för ungdomar
som växer upp i socialt utsatta bostadsområden. Gatukulturen skapas utifrån
individernas livssituation ekonomiskt, socialt och strukturellt, samt utifrån vad
man har upplevt i hemmet och hur pass väl hemmet är integrerat i samhället.
Gatukulturen är ett resultat av en livssituation som inte per definition är krimi47
nell, men ibland så blir den det. Medlemmarna i en grupp ser sig som bröder
eftersom de utvecklar starka band för att överleva i en svår livssituation. Kulturen
grundar sig på tillit och känsla av samhörighet. Många av ungdomarna, en del
bara barn, delar liknande uppväxt och familjeförhållanden. De kanske har skilda
föräldrar eller andra problem hemifrån som gjort att de sökt stöd hos varandra.
Vännerna blir viktigare än familjen och man försöker hjälpa varandra och umgås
hela tiden. I detta skapas väldigt starka relationer; historiska relationer av brödraskap.
Vikten av personliga möten
För att nå in till gatukulturens individer är mötet otroligt viktigt, säger Lalander.
Det är i det personliga mötet som stereotyperna raseras, så att de blir grumliga,
diffusa och att det till slut bara är två människor som träffas. Människor som
kanske börjar gilla varandra, börjar lyssna på varandra, och förstå varandra. I
Lalanders relation till ungdomarna så har det varit långsiktigheten som har varit
viktig för att tilliten ska växa. Det är långsiktiga relationer som Lalander utvecklat med killarna och några han har fortfarande kontakt med.
Relationer byggs på tillit - inte på skam
Upplevelsen av att man är accepterad är grundläggande och det är något som
erbjuds av gatukulturens brödraskap. Vi söker oss lättare till situationer där vi
upplever att vi är accepterade, där vi kan känna stolthet, samtidigt som vi undviker situationer där vi känner skam. Lalander menar att man kan förstå skolk
genom att ungdomar drar sig till miljöer där man inte pluggar regelbundet, eller
till och med utvecklat en anti-pluggkultur. I dessa kan det bli fel att plugga, vilket
till och med kan leda till att man anstränger sig för att få låga betyg - eftersom det
inte är förenligt med gatuidentiteten att få höga betyg. Detta kan leda till att man
känner sig utanför med upplevelser av skam relaterat till skolan, där man kanske
upplever sig vara dum i huvudet. Det går inte att bygga relationer om de präglas
av skam. Det leder till svaga band till skolan. När man känner skam försöker man
dra sig undan eftersom man känner att man inte känner tillhörighet. Det kan leda
till att man söker sig till miljöer där man inte behöver uppleva skam. Vi behöver
alltså en känsla av att vi förstår varandra, att vi är samma och inte behöver skämmas för den man är.
Glokala symboler stärker identiteten
Användandet av symboler är viktigt i gatukulturen. Dessa symboler är en del i
formandet av individens identitetskapande. Det är ett svårt identitetsprojekt för
dessa ungdomar, med mycket ambivalens och frågor som cirklar kring: Vem är
jag, vad ska hända med mig, var kommer jag ifrån? Detta är frågor somt de måste
jobba intensivt med. Gatukulturen knyter sig väldigt starkt till sitt eget bostadsområde som blir det enda man kan vara riktigt säker på; ”här har jag växt upp,
här har jag min familj. Jag kan inte känna mig riktigt svensk, jag kan inte känna
mig riktigt chilenare heller för när jag åker till Chile så kallar mig alla ’El Sueco’”
(i.e. svensken).
För att skapa mening med livet blandar man in symboler från kontexter som
man tycker är betydelsefulla i den egna sociala och ekonomiska livssituationen.
48
Foto: Mattias Larsson
Mening och sammanhang är väldigt viktiga aspekter. Den här livssituationen blir
en slags plattform för att skapa en gatukultur som är både lokal och global eftersom man tar in olika symboler som på olika sätt handlar om gatan. Gatan är
mycket central och den kopplas till musik. Genom musiken speglas andra fattiga
områden eller gatukulturer, från exempelvis i Kingston, Yonestown, eller Gosthtown. Kulturen som man skapar blir därför en hybrid med influenser från det
49
globala och erfarenheter från det lokala. Det kan ta sitt uttryck i rap från östra
Los Angeles och East Harlem, samtidigt som man tar anspråk på objekt genom
att hänga på sig stora guldkedjor och visa stora sedelbuntar. Det är ett uttryck,
säger Lalander, för att ”titta på oss, vi är marginaliserade men här står vi ändå
med de här konsumtionsprylarna”. Det är en kulturtillhörighet som uttrycker
mycket maskulitet.
Samhällsstrukturen är viktig för att förstå
Det är alltså inte en fråga om etnicitet, säger Lalander. Det är något som föds i
det svenska samhället, i processerna av segregation och bristande integration som
har bidragit till att skapa ramarna för de här unga människornas liv. I dagens
samhälle läggs mycket ansvar på individen, men Lalander menar att hans studie
tydligt visar att den individuella förklaringen endast bidrar med att dölja det
strukturella som påverkar våra beslut och handlingar. Individer och grupper
påverkas av både global och lokal utslagning och det finns en marginaliseringsprocess som individen försöker hantera. Det görs exempelvis genom att skapa sig
en kulturell tillhörighet, som kanaliserar en bild av det egna bostadsområdet.
Processen kan dessvärre uppfattas negativt tack vare den här kulturella kreativiteten. Den kan till och med leda till tilltagande marginalisering.
Vägen tillbaka för kriminella ungdomar
Camila Salazar Atias och Peter Svensson
Camila Salazar Atías arbetar på Fryshuset i ett projekt som hon med hjälp av
Arvsfonds pengar startade i januari 2010 som heter CIDES, Center för Information om Destruktiva Subkulturer. I sitt arbete på Fryshuset träffade Salazar Atías
verksamma i huset inom Exit, som arbetar med individer som vill lämna vitmakt
miljön, Fotbollsalliansen som arbetade med att minska våldet inom supporterkulturen samt Lugna Gatan, som arbetar med att få unga ur utanförskap. Salazar
Atías såg tydligt behovet av att samla kunskapen om destruktiva subkulturer på
ett ställe i syfte att lättare sprida den till flera.
Efter att först ha deltagit i Exit som klient blev Peter Svensson själv coach för
verksamheten Passus på Fryshuset som också startade 2010 med medel från
Allmänna arvsfonden. Syftet med verksamheten är att stötta individer som vill
lämna kriminella gäng. Camila Salazar Atías börjar föredraget med att presentera
resultaten från organisationens studie ”Vänd dem inte ryggen” som klargör hur
mycket en gängkriminell kostar samhället. Sedan tar Peter Svensson vid och
beskriver den arbetsmetod som programmet använder för att stödja andra att
lämna ett liv som gängkriminell.
Insatser för unga är en investering - inte en kostnad
”Man hör ofta att det inte finns några resurser idag”, börjar Salazar Atias sitt
anförande. Socialtjänstens budget för att stödja ungdomar som går utanför
ramarna räknas som en kostnad. CIDES ville bilda sig en uppfattning om hur
mycket gängkriminalitet och extermism kostar samhället. Vidare är en av CIDES
centrala frågor varför samhället inte uppfattar ungdomar som en investering.
Salazar Atias menar att om våra unga mår bra så kommer samhället i längden att
tjäna på det eftersom de växer upp till produktiva samhällsmedborgare. För öka
50
kunskapen och förståelsen för dessa frågor engagerades nationalekonomen Ingvar
Nilsson och beteendevetaren Eva Nilsson Lundmark.
Syftet med studien är att visa Sveriges beslutsfattare de samband som finns
mellan olika samhällssektorer; att visa på att alla kostnaderna hänger ihop med
varandra. Alla verksamheter och organisationer har individuella budgetar och
arbetar med individuellt uppsatta verksamhetsperioder. Detta gör att den totala
samhälleliga kostnaden blir osynlig. Studien visar att brottslighet leder till väldigt
stora kostnader och att de är utspridda på många olika aktörer, samt att det finns
stora kunskapsluckor om hur dessa hänger ihop.
Resultatet av studien visualiseras av en svart motorcykelväst som visar kostnaderna för en gängkriminell och hur den är uppdelad mellan olika aktörer. Kostnadsvästen visar att under en tidsperiod på 15 år kostar en gängkriminell person
samhället 23 miljoner kronor. Studien visar att en livsstilskriminell person rör sig
genom samhället i ett väldigt komplext system där många är inblandade.
I studien togs en prislista fram över insatserna som samhälle sätter in i en
situation. Listan visar ungefär 250 aktiviteter, som kan innehålla allt från ambulanstransport, till en månads fängelse. Prislappen på en måttlig misshandel ligger
ungefär på 200 000. Ett annat exempel är värdetransportrån som kostar samhället två miljoner.
För att exemplifiera komplexiteten i kostnadsposterna redovisar rapporten det
rättsliga förloppet, som startar med ett brott och följer sedan hela påföljdssystemet. Ett missbrukarfall, säger Salazar Atias, vilket ofta är sammankopplat med
gängkriminalitet, kostar samhället 2,5 tjänster per år om kostnadsposterna läggs
samman. Rapporten gör en kalkyl av vad som kan ses som ett ”typiskt” livsförlopp
med misshandel, brott, fängelsestraff, att personen inte betalar skatt och kanske
går på A-kassa, osv. Dessa faktorer uppgår till totalt de 23 miljoner som rapporten redovisar.
Problemet, säger Salazar Atias, är att sektoraliseringen gör att dessa kostnadsposter inte uppfattas som en helhet. Arbetsförmedlingen, försäkringskassan och
kommunen är de som drar det största lasset. Det är lätt att tro att den största
kostnaden för en misshandel ligger hos sjukvården. Men i själva verket ligger de
hos försäkringskassan som sammantaget utgör en mycket stor kostnadspost.
Studien utgick från ett fiktivt ”gäng” om 15 personer som följdses under en 20
års period. Studien visar att de tillsammans genererar en samhällskostnad på 250
miljoner kronor under perioden. Om man utöver det inkluderar indirekta,
privata kostnader som till exempel väktare och säkerhetschefer och nya befattningar så stiger den totala kostnaden till totalt 400 miljoner kronor.
Peter Svensson berättar att Passus stöttar de som vill lämna kriminella gäng.
Verksamheten består av fem klientcoacher som har bakgrund från den kriminella
världen, samt tre kuratorer som inte har någon erfarenhet från den kriminella
världen utan är utbildade beteendevetare. Passus fokuserar på utbildning och
motiverande samtal som kan handla om kriminalitet som livsstil och andra
levnadsskapsutbildningar. Passus är en multikompetent arbetsgrupp som arbetar
med MRP (Motivation, Relation och Passion) metoden. Svensson beskriver
metodens tre delar ingående:
Motivation är det första kravet som Passus har på sina klienter. De ska vara
knutna till ett gäng som de själva är motiverade till att lämna eller som de redan
51
har lämnat. Ett första steg i processen är gruppsamtal med två klientcoacher och
en kurator för att identifiera hur problembilden ser ut, med hot osv. Ett andra steg
för att hålla kvar motivationen är att hitta orsaken till den. Det kan vara att de har
barn som de inte har träffat, att de träffat en flickvän, att deras föräldrar börjar bli
äldre, att de är sjuka, eller så har det kanske hänt något i gänget, någon som blivit
skjuten, eller att det inte längre är det här brödraskapet som det en gång var.
Den andra faktorn är relation. Relationsbyggandet kan se olika ut och ta olika
lång tid, speciellt om det är något missbruk inblandat. I relationsprocessen är
klientcoacherna viktiga eftersom de har egna erfarenheter från den kriminella
världen och har lättare att nå fram till de här individerna som kan relatera till
dem. Det som är viktigt i relationsbyggandet är att få en hållbar relation till
klienten så att man kan påverka dem i rätt riktning. Det är svårt att i ett första
skede tala om för klienten att gör det ena och gör det andra, här behövs relationsbyggandet för att bygga upp tillit till varandra. När man kommer från det kriminella så är det där som man haft sin trygghet och när man lämnar den så gäller det
att ge dem mycket tid att hitta en ny trygghet så att de inte går tillbaka. Passus
arbetar också med hela familjen parallellt eftersom det är viktigt att de utvecklas
samtidigt så att relationen håller förändringen.
Det sista steget i metoden är att hitta klienternas passion i livet. När de kommer
har de siktet inställt på att få ett jobb och tjäna pengar men efter några månader så
ser de andra möjligheter. Kanske att plugga på gymnasiet och då är de inte ett dugg
intresserade av arbetet de hade under första tiden. Då är det upp till Passus att
tillsammans med andra aktörer hitta det som de brinner för. Kanske är det studier
eller något speciellt arbete som de kan få stöttning i för att det ska bli hållbart på
lång sikt. Många av de individerna som lever i det kriminella har en otrolig drivkraft, säger Svensson, det är inte lätt att leva i det kriminella eftersom det handlar
om att tjäna pengar och hela tiden hittar nya ekonomiska vägar. Den drivkraften
försvinner då deras självkänsla är i botten och där gäller det att successivt försöka få
upp den här drivkraften igen, att hitta deras passion inriktat på något i samhället.
Sammanfattning av grupparbetet
Efter de två inledande föredragen presenterades dagens grupparbete som fokuserade på tre frågor:
•
Gör vi rätt saker?
•
Finns det andra saker vi skulle kunna göra?
•
Hur kan vi skapa fungerande samverkan?
I grupper diskuterade deltagarna de frågor som sedan presenterades i helgrupp
med kommentarer och frågor från moderator. Nedan följer en sammantagen lista
på punkter som togs upp av de självkritiska deltagarna.
Gör vi rätt saker?
• Till viss del, men vi har dålig uthållighet. Detta säger en självkritisk polis
om sitt dagliga arbete. Polisens evidensbaserade, forskningsbaserade arbete
upplevs ha mer uthållighet, men generellt så finns det en uppfattning om att
”man inte räcker till hela vägen”. SSP samarbetet har mer uthållighet än
polisen och gör också ”rätt” saker i större utsträckning
52
• Det finns brister i uppföljning och utvärdering. Säger en annan polis,
vilket beror på resursbrister och dålig planering. Med en genomtänkt planering blir det inte lika kostsamt.
• Det brottsförebyggande arbetet är viktigt, men det brister i långsiktighet
och organisation. Förebyggande arbete har låg status och det beror delvis på
att det är svårt att redovisa tydliga vinster.
• Samverkan är viktigt, men alla aktörer borde lära sig att lyssna mer på
varandra samtidigt som de utvecklar egna arbetsmetoder och modeller som
passar den egna verksamheten. Det duger inte att kopiera från andra länder
eftersom de inte alltid passar.
Finns det andra saker vi skulle kunna göra?
• Sluta arbeta i cykler! Det organisatoriska minnet är kort; insatser
genomförs, glöms bort, och kommer tillbaka i ny skepnad, cyklerna repeteras. Det krävs uthållighet och strukturerad samverkan.
• Om vi hade mer resurser…! Besparingar är ett hot mot kontinuiteten. ”Vi
släcker bränder istället för att planera för långsiktiga investeringar”. Den
Sociala Investeringsfonden kan vara en möjlig väg framåt; där avsätts
pengar för framtiden, för förebyggande arbete. Fonden bygger på att
undvika svängningar och cykler som är oönskade.
• Långsiktighet, hållbart samarbete och tillit till varandra är viktigt.
För att nå detta måste vi klargöra vilka vi är och vad vi gör, våra olika
roller. Känner vi varandra så är det svårare att skylla på sekretess och att
ansvar läggs över på någon annan.
• Polisen tänker extremt kortsiktigt. Personer som innan fanns med i olika
samverkansforum flyttas och finns plötsligt någon annanstans. Det innebär
att samverkan måste börja om igen. Det krävs långsiktighet och en
hållbar struktur.
• Förbättra bilden av de olika verksamheterna i skolorna och bland ungdomarna för att på så vis öka tillgängligheten. ”Om man vet vad en polis
heter, om man vet vad socialarbetaren heter, och man vet var de finns
någonstans så kanske det är lättare att ta steget för att ta kontakt eller att
inte vara så rädd för att kontakta oss i framtiden.”
Hur kan vi skapa fungerande samverkan?
• Skapa tillit genom kontinuitet och aktiv samverkan mot ett gemensamt
mål. Via ett nationellt projekt med sociala insatsfrågor visar erfarenheterna
att man har lärt sig samarbeta mycket bättre verksamheterna emellan. I
projektets början skuldlades ofta skolan. Men genom ökat samarbete och
ökad förståelse för varandras verksamheter blir bilden mer komplex, men
också mer lösningsfokuserad.Projektet arbetar med individuella ungdomar
och tillsammans med olika verksamheter, t.ex. skola, FUP, bostadsförening, polis, socialtjänst och andra så tar man fram en individuell handlingsplan.
• Strategisk tydlighet är viktigt. Chefer måste prioritera och visa att det
här är viktigt. Arbetsgrupper måste ha tydliga direktiv för med vad och hur
de ska jobba.
53
• Problembilden måste vara tydlig. Utvärderingar måste genomföras för
att visa vad som fungerar.
• Förlita dig inte på eldsjälar. Eldsjälar har en benägenhet att antingen
bränna ut sig eller att bli omplacerade. Försvinner de så faller samverkan
som ett korthus. Det krävs en speciell samverkansroll inom och mellan
verksamheter; någon som leder samverkansprocessen. Det kan vara en
projektledare som också har en extrabudget för att köpa in resurser utanför
gemensamma verksamhetsområden, något som vanligen faller mellan
stolarna.
Viktiga lärdomar från seminariet
I detta avsnitt presenteras en summering av Kunskapsseminariet viktigaste
reflektioner.
• Uthållighet är viktigt. Framgång i ett arbete kan vändas till motgång
om man tappar fokus och inte systematiskt följer upp insatser under en
ganska lång tid.
• Höj statusen på förebyggande arbete genom att utvärdera och ge det
högre prioritet. Visa på resultat. Sannolikt är det inte perfekt första gången,
men en utvärdering visar hur vi kan modifiera för att det ska kunna bli
ännu effektivare och kunna användas av andra. Det finns en tydlig relation
mellan att höja status och öka prioriteten med att kunna visa att det man
gör är framgångsrikt.
• Utveckla en egen utvärderingsverksamhet. Arbetsmetoder och
modeller som tas in utifrån måste justeras för att passa till den lokala
kontexten. Det lättaste sättet att förstå hur en metod fungerar och justera
den är genom kontinuerlig uppföljning. Det finns många metoder, både i
utlandet och nationellt, som kan fungera som inspiration, men det krävs ett
förarbete att förstå vad det är som kan överföras och hur det ska omforma för att det fungera i det lokala sammanhang vi arbetar. Det gäller alltså
att göra en kombination; att få intryck utifrån, från vad andra gjort som
varit framgångsrikt och att jobba med sina egna saker, samt utvärdera.
• Utvärdering har en hämmande effekt på repetitiva cykler. Saknas
utvärdering så skapas situationer där vi upplever att vi uppfinner hjulet
många gånger om. Saker som gjorts innan men som inte utvärderats har en
tendens att komma tillbaka och därför är det viktigt att ha ett långsiktigt
perspektiv så att vi istället arbetar med förbättrade metoder.
• Skapa tillit genom kontinuitet och tydliga roller för att få samarbete att fungera. Ett fungerande samarbete förutsätter tillit, vilket förutsätter att man tror på varandra och att man känner förtroende för varandra.
Tillit till varandra kan aldrig byggas genom ett möte. Tillit måste byggas
steg för steg, mycket ligger i att lära känna varandra. Genom samarbete
träffas representanter från olika verksamheter med olika organisatoriska
och professionella bakgrunder och kulturer. Genom att dela varandras
tankar och kunskaper bildas nya reflektioenr och kunskpaer som kan
identifiera nya lösningar på en komplex problematik. Det innebär också ett
gemensamt lärande att se bortom sin egen verksamhet förhoppningsvis
resulterar i att man slutar skylla misslyckanden på andra.
54
• Tydlighet i mandat och tillgänglighet av resurser. För att samarbete
ska fungera i tvärsektoriella initiativ kan en lösning vara att avsätta av en
särskild gemensam projektsumma. Det ska användas vid tillfällen när något
faller mellan stolarna. Till exempel i fall där det finns ett behov av att
snabbt få in en resurs och när ansvarig verksamhet är otydlig. Det är inte
polisens uppgift, inte bostadsföretagets och inte heller socialförvaltningens.
En sådan resursbudget vore någonting som skulle kunna underlätta samarbete.
• Förlita dig inte på eldsjälar. Det må fungera under en tid men leder
ofta till mer skada än nytta eftersom eldsjälar, individer, kan försvina från
verksamheten. Istället är det viktigt att alla deltagare förstår att utveckla
sin egen roll och att man har ett kollektivt ansvar.
• Tillsätt en koordinator av samverkan/samarbete. I större projekt så
kan det vara ett utmärkt förslag att ha en typ av koordinator, som ansvarar
för att koordinera alla olika delar i insatsen. Utveckling av rollen som
projektsamordnare kräver tydlighet ifrån den egna organisationen vad
gäller mandat och beslutsutrymme. Om den ena ledningen svajar på målet
så blir det en utmaning som försvåras ytterligare om projektgruppen inte är
överrens om hur man ska samarbeta Detta innebär att det är ett arbete både
med projektgrupp och projektledning.
Seminarium 3: Sociala risker på kartan
Det sista seminariet genomfördes våren 2013 och behandlade hur arbetet med
sociala risker kan analyseras med stöd av geografiska informationssystem (GIS);
något som kallas områdesbaserade risk och sårbarhetsanalyser (ORSA). Seminariet fördjupade sig i olika exempel på hur GIS kan vara ett stöd i riskanalyser.
Huvuddelen av seminariet presenterades av Per-Olof Hallin vid Malmö Högskola
som inom ramen för forskningsprojektet ”Social oro, sociala risker och urbana
förändringsprocesser” gav praktiska exempel från Malmö och Göteborg. Seminariet innehöll också en kortare presentation av det arbete som utförs inom MSB
med utveckling av GIS som stöd i arbetet med riskanalys inom lagstiftningsområdena Lagen om Extraordinär händelse i fredstid (2006:544) och Lagen om skydd mot
olyckor. Seminariets föredragshållare var:
• Per-Olof Hallin, Malmö Högskola
• Jim Kronhamn, enheten för samhällsskydd och beredskap, Länsstyrelsen Skåne
Sociala risker, civilsamhällets omvandling och strategisk riskhantering
– för en beredskap inför 2000-talets kriser
Per-Olof Hallin
Som en inramning till problematiken med social risk inleder Hallin sitt föredrag
med en beskrivning av hur social oro kan betraktas och begreppets betydelse i
dagens samhälle. Han avslutar med att tala om sitt eget arbete med att kartlägga
händelser som betraktas som sociala risker.
Hallin använder begreppet social oro för att beskriva en samhällelig upplevd
55
oro, och alltså inte för att beskriva social oro som händelser (t.ex. bränder,
stenkastning). Hallin menar att social oro ofta börjar med ett känslotillstånd som
återfinns hos fler än en person som upplever att samhället har svårt att hantera en
viss situation. Det handlar vanligtvis om en kollektiv fruktan, ångest och ängslan
som ofta kan relateras till sociala händelseförlopp. Dessa händelseförlopp hotar på
olika sätt den sociala ordningen, de bryter mot det som vi anser är ”normalt”, det
är normbrytande eller till och med regelbrytande. Känslotillståndet kan också
bygga på andra människors erfarenheter som förs fram genom berättelser, sociala
media eller andra medieformer.
Vad är en social risk?
Hallin menar att det som inom detta fält kallas för sociala risker i sig inte är ett
nytt fenomen utan att det främst handlar om ett nytt sätt att tala om en viss social
problematik som länge analyserats, debatterats och hanterats inom olika samhällsområden, och då kanske främst inom fält som socialt arbete, folkhälsa och kriminologi (vilket vi sett i föredragen ovan). Med utvecklingen av det sociala riskfältet som är ett negativt konstruerat begrepp talas det om att dessa risker på
olika vis hotar det som är skyddsvärt. I sin egen forskning har Hallin (inte utan
reservation för begreppets komplexitet som diskuteras nedan) antagit definitionen:
En social risk är sannolikheten för oönskade händelser, beteenden eller tillstånd med
ursprung i sociala förhållanden och med negativa konsekvenser på det som bedöms
vara skyddsvärt.
Risk är per definition ett negativt begrepp som i mångt och mycket inte belyser
faktorer som mänsklig utveckling. Hallin förhåller sig därför självkritiskt till den
egna definitionen och efterfrågar en öppenhet i definitioner av sociala risker,
social oro och det som benämns som skyddsvärt.
Social oro som en trend
Idag, menar Hallin, är social media en framväxande medieform som är kopplad
till upplevelse av social oro och händelser som benämns som social risk och social
oro. Hallin nämner att kombinationer och samverkan mellan olika informationskällor skapar en sorts social förstärkning som är en del i de processer som sätts
igång. Dessa berättelser är en del av den trend som finns i samhället idag som
uppvisar en ökad oro för samhällets utveckling, oro för närstående och oro för
egen del. I en studie 2013, berättar Hallin, beskriver Gabriella Sandstig hur
majoriteten av Skånes befolkning är mest oroad över samhällsutvecklingen. I
relation till nationen är skåningar också mer oroade över religiösa motsättningar
och ökat antal flyktingar. Nationellt lyfts oro för miljöförstöring, arbetslöshet,
ekonomisk kris, och människors tillgång till vapen upp (Sandstig, 2013).
Graderna av upplevd oro för sin egna och andras utsatthet skiljer sig åt med
ålder och utbildningsnivå. Personer mer kortare utbildning samt äldre oroar sig
mer. Den sociala oron, såsom Gabriella Sandstig beskriver det i sin rapport, säger
Hallin, är beroende av upplevelsen av att ha kontroll över sitt eget liv.
56
Foto: Victor Pressfeldt
Personer som upplever att de har begränsad kontroll över sina levnadsförhållanden eller över samhällsutvecklingen upplever större oro. Oro ska dock inte
misstolkas att det är detsamma som sannolikheten för att bli utsatt, befäster
Hallin. Trygghetsundersökningar med självrapportering visar ofta att det är ett
glapp mellan upplevda mått av otrygghet och faktisk utsatthet. I denna process
blir den sociala förstärkningen viktig eftersom oron kan öka av berättelser att
något har hänt i närområdet som inte är självupplevt.
Social oro som ett begrepp av sin tid
Den definition som tagits fram inom ramen för Västra Götalandsmodellen kring
social risk är utvecklad med ett relativt traditionellt synsätt på risker; den grundar sig på möjligheten om en oönskad händelse som har sitt ursprung i sociala
förhållanden och som har negativa konsekvenser för det som anses skyddsvärt.
Hallin medger att det finns vissa problem med den typen av definition eftersom
det finns en risk att fokus förskjuts till bakomliggande orsaker.
Sociala risker som fenomen har de senaste åren fått ett större utrymme. Det
syns inte minst genom de ökande anslag som bland annat MSB har gett för
forskning och projekt till akademi, länsstyrelser och kommuner. Hallin menar att
det har skapat en process där samhällsaktörer börjar utveckla olika förhållningssätt och tekniker för att hantera negativa samhällsutvecklingar. Det som förr
sattes i en samhällskontext och formulerades i termer av klasskillnader, ojämlikhet, motsättningar på arbetsmarkanden har genom användandet av sociala risker
och social oro avpolitiserats och instrumentaliserats.
57
Social problematik är inget nytt, säger Hallin, det har länge avhandlats med andra
beteckningar inom andra områden, såsom kriminologi, folkhälsa och socialt
arbete. Det som är nytt är användandet av begreppen social risk och social oro.
Det är sättet att prata om händelseutvecklingen i samhället som risker.
Omstrukturering av samhällets strukturer – Nationalstaten och marknaden
Hallin förklarar uppkomsten av begreppet social risk och social oro genom den
förändrade relationen mellan Nationalstaten och marknaden sedan 1970-talets
industriella omstrukturering. Hur marknaden succesivt håller på att bryta sig loss
ur nationens styrande hand. De nationella institutionerna anses inte längre
kapabla att styra marknaden men det finns heller inga internationella institutioner
som skulle kunna ta över denna roll. Den svenska marknaden blir alltmer knuten
till den internationella marknaden. Omstruktureringen av näringslivet påverkar
arbetsmarkanden som i sin tur påverkar de kraftförhållanden som finns i samhället, menar Hallin.
Glocalisering och transnationalitet
I samband med globaliseringen växer en ny transnationalism fram som utmanar
traditionella synsätt på den nationella identiteten. Detta kallas ibland för Glocalisering och identifieras av att personer befinner sig i geografiskt icke-bundna
nätverk, både i den lokala miljön och internationellt. Individen har nätverk och
kluster i form av vänner och familj utspridda i olika delar av världen, medan man
däremot kanske inte har så mycket samhörighet med närsamhället omkring sig.
Istället är den lokala verkligheten kopplad till de internationella nätverken.
Vissa befolkningsgrupper är också mer mobila idag än historiskt. De rör sig
genom olika globala, främst urbana, miljöer och utvecklar identiteter som inte är
bundna till en plats eller en nation. De har nationaliterer utan att tillhöra någon
nationalstat.
Förändringar av välfärdsystem
Hallin refererar till ett arbete som presenterats av Mårten Palme, nationalekonom. Palme har visat att det inte bara är i Sverige som välfärdsamhället är utmanat av utvecklingen/samhällsförändringen. En stor utmaning i Europa är den
befolkningsminskning och åldrande befolkning som utmanar alla välfärdsregimer
som bygger på någon form av samhällskontrakt. Denna och andra utmaningar
leder till att samhällskontrakten håller på att omförhandlas, en utveckling som
sker från det lilla med frågor såsom om det ska vara tillåtet att bära burka på
offentliga platser, till frågan om det verkligen är så att Vellingeborna ska skicka
skattepengar till Malmö i ett skatteutjämningssystem. Dessa yttringar grundar
sig i förändrade samhällsstrukturer (som beskrivs ovan i generella termer) och
utmanar nationalstaten så som vi känner den idag – allt det här, säger Hallin, är
under attack.
Omstrukturering ger ökade inkomstklyftor
Denna omstrukturering av nationalstaten och marknadens relation, en ökad
globalisering, mobilitet och transnationalitet har bidragit till att vi i Sverige får
58
ökade inkomstskillnader. De strukturella relationerna har förändrats, bland annat
mellan arbetare och arbetsgivare. Enligt Hallin grundar sig de strukturella
förändringar i 70-talets nyliberala våg som medvetet verkade för ökade inkomstskillnader som en del av det politiska idealet. Den rådande ekonomiska modellen
ansågs misslyckad eftersom det vid den tiden rådde stagflation, i.e. både hög
arbetslöshet och inflation. Då bröt ett nytt ekonomiskt tänkande igenom som
utgick från den finansiella marknaden; man låste de produktiva krafterna och lät
inkomstskillnaderna öka för att de som hade mycket pengar och kapital skulle få
en större del av det totala kapitalet. Det var tänkt att denna omfördelning skulle
leda till att dessa grupper skulle investera i den reella ekonomin.
Forskningen visar dock att investeringarna istället gick tillbaka in i den finansiella ekonomin där avkastningen är högre. Hallin refererar tillexempel till
rapporten ”Vad gör de rika med sina pengar – om inkomster, skatter och investeringar”, publicerad av Sandro Scocco och Lars-Fredrik Andersson2.
Siffror från SCB visar att glappet mellan höginkomsttagare och låginkomsttagare ökar i dagens Sverige. I slutet av 90-talet hade en icke förvärvsarbetare 75
procent av förvärvsarbetarens inkomst, idag har densamma 58 procent. Sedan
slutet av 90-talet har andelen som har det sämre ekonomiskt ställt ökat, från 8 till
14 procent, för ensamstående från 11 till 30 procent. Detta, klargör Hallin, har
alltså varit en medveten politik för att frigöra eller hindra systeminlåsningar.
Hallin använder sig av begreppet relativ fattigdom när han talar om inkomstklyftorna i Sverige, alltså relationen mellan de som har mycket och de som har lite.
Hallin menar att det är denna relation som skapar sociala spänningar. Ett annat
begrepp som används av andra är den delade staden som inbegriper en del av staden
med hög tillväxt som får ta del av den nya ekonomin, som kan växa, och där det
finns arbetstillfällen. Denna del kallas ibland för kunskapsstaden. Den andra delen
av den delade staden inbegriper de arbetslösa, de som ofta inte har tillgång till de
nya jobben, varför skatteutjämningssystemet kan ses som rättvist, poängterar
Hallin. Denna del är den marginaliserade eller den osynliggjorda staden. De som
lever i denna del av staden har svårare att komma in på den nya arbetsmarknaden,
tröskeln blir högre i takt med att den typen av ekonomier som gjorde att lågutbildade lätt kunde ta ett jobb inte finns kvar längre. Vissa delar finns kvar, lägger
Hallin till, men inte på samma sätt. Detta är det problem som kallas för kvalifikationsproblemet, eller mismatch.
Det finns begränsad information om livssituationen för de människor som
lever i den marginaliserade staden. De beskrivs ofta som annorlunda, det är
exotiskt och problemfyllt och det är där, i dessa områden med sin befolkning,
som vi pratar om konflikter och social oro. Hallin understryker att bilden om den
delade staden är en förenkling som måste problematiseras. Denna uppdelning
leder till fragmentisering och enklavisering som riskerar att bryta upp den
sammanhållna staden i en osynlig och en synlig del.
2 Sandro Scocco och Lars-Fredrik Andersson (2013), Sysselsättning och tillväxt i Sverige och Europa. Global Utmaning
59
Foto: Ewa Levau
Riskmatris för anlagda bränder
Hallin har i sin forskning tagit fram en riskmatris för att analysera, förklara och
förstå uppkomsten av sociala risker och deras geografiska distribution. Med stöd
från tjänstegrupper som berörs av problematiken har Hallin (och kollegor) gjort
en lista med olika typer av risker som sedan lagts in i en riskmatris med en
sannolikhets och konsekvensanalys. I sitt föredrag väljer Hallin att titta speciellt
på risken för anlagda bränder utomhus. Analysen visar att andelen anlagda bränder utomhus är geografiskt ojämnt fördelade.
När kartan med fördelningen av anlagda bränder utomhus kombineras med
kartor som visar platser med olika former av social problematik, sammanfaller
dessa med den geografiska spridningen av anlagda bränder. Forskningen som
Hallin presenterar analyserar den geografiska distributionen av andel arbetslösa,
trångboddhet, utlandsfödda, unga män, och utbildningsnivå. Resultatet visar att
de två indikatorer som har högst korrelation med anlagda bränder utomhus är låg
utbildning och hög andel av unga män i åldrarna 16 till 18 år.
60
I tillägg till de två typer av preventivt arbete, social och situationell prevention, som förespråkas sedan tidigare inom olika fält tillägger Hallin att den
strukturella preventionen är minst lika viktig. Strukturell prevention för att motverka segregation och förbättra människors levnadsförhållanden genom att
minska social och ekonomisk stress, som till exempel exkludering från möjlighet
till egen försörjning eller på grund av etnisk härkomst och otillfredsställande
boendesituation.
Områdesbaserad risk och sårbarhetsanalys
Jim Kronhamn
Jim Kronhamns presentation utgjordes av en genomgång av en modell för Områdesbaserad Risk och Sårbarhetsanalys som tagits fram i ett sammarbetsprojekt
mellan Länsstyrelsen Skåne, Lunds universitet och Högskolan i Malmö. Projektet
finansieras av Myndigheten för Säkerhet och beredskap (MSB) och är ett resultat
av att Länsstyrelsen sett ett behov av att effektivisera riskanalysarbetet i kommunerna med utgångspunkt i de två lagstiftningarna Lagen om Extraordinär händelse i
fredstid (2006:544) och Lagen om skydd mot olyckor. Projektet har resulterat i en
vägledning som ger förslag på hur riskanalyser kopplade till de två lagstiftningarna kan samordnas. Projektet tar sin utgångspunkt i Geografiska Informationssystem (GIS) som har visat sig vara användbara i risk- och sårbarhetsanalysens alla
faser. Risker, inklusive sociala risker, kan med GIS kommuniceras lättare till
politiker och tjänstemän och externa aktörer samt fungera som underlag för
ytterligare analysarbete och som verktyg för regionalt samarbete.
61
Foto: Ita Jablonska
7
Resultat från projektet, steg 1
Syftet med detta kapitel är att beskriva den utvecklingsprocess som projektet gått
igenom från projektstarten till genomförandet av det sista kunskapsseminariet.
Den första fasen med workshops hade som syfte att lära oss mer om sociala risker
och social oro. Den åtföljdes av en andra fas med telefonintervjuer för att få
kunskap om säkerhets- och beredskapssamordnarnas intressen och behov. Därefter följde kunskapsseminarier för att utifrån olika teman tillvarata kunskap och
erfarenheter från ”experter” i ämnet.
Även om vi som deltagit i projektet har lärt oss mycket om sociala risker och
social oro under resans gång så finns känslan att projektet ”tappat bort” säkerhetsoch beredskapssamordnarna på resan. Deras deltagande på workshops och
seminarier minskade allt eftersom tiden gick och det upplevdes ofta, har det
påpekats, att endera så kolliderade eventen med andra aktiviteter som ”var högre
prioriterade”, eller så ansågs formatet för abstrakt och flummigt. Vi måste komma ihåg att fokus på problematiken social risk och oro under denna första tidsperiod var ett relativt nytt begrepp inom branschen. En annan anledning till den
minskade närvaron angavs vara för att alla aktiviteter genomfördes i Malmö,
vilket för många innebär lång restid för ett tvåtimmars seminarium. Ytterligare
en aspekt som framhölls var upplevelsen av att seminarierna i första hand problematiserade sociala risker i ett storstadsperspektiv på bekostnad av perspektiv från
mindre orter och samhällen. Detta sammanfaller också med att många säkerhets62
och beredskapssamordnare har framhållit att sociala risker i första hand är ett
riskområde som berör större städer, vilket kan förklara varför mindre kommuner
intar ett mer avvakande förhållningssätt.
Trots att projektet strävade efter flexibilitet och lyhördhet genom att utforma
seminarieserien enligt de intressen och behov som uttrycktes av huvudmålgruppen lyckats inte projektet/länsstyrelsen att få deras uppmärksamhet. Vad berodde
det på? Det var frågan som blev grundläggande för utvecklingen av den tredje och
sista fasen i projektet. Problembilden var inte tydlig och efterforskningar krävdes.
Utöver denna första fråga var projektet också intresserat av att veta vad och hur
Länsstyrelsen kunde göra annorlunda.
Med hänsyn till den kritik som framkom utvecklades den tredje fasen i
projektet. Denna del kom att fokusera enbart på målgruppen säkerhets- och
beredskapssamordnare. Avsikten var att diskutera hur kunskap som rör sociala
risker kan ”förpackas” för att säkerhets- och beredskapssamordnarna ska kunna
använda den i sitt arbete. Projektledningen besökte de etablerade delregionala
samverkansgrupperna i områdena Nordväst, Nordöst och Sydväst. Det sydöstra
”hörnet” har dock ingen etablerad samverkansgrupp, ett möte genomfördes men
av olika anledningar fanns endast en säkerhetschef representerad. Denne är
verksam i tre kommuner i sydöstra Skåne. Resultatet från dessa dialogmöten
beskrivs i följande kapitel.
63
Foto: Ita Jablonska
8 Så ska arbetet med sociala risker utvecklas
Lärdomar från den tredje fasen (2013-2014)
I detta kapitel redogörs för de tre sista aktiviteterna inom ramen för projektet
Sociala risker i Skåne län (förutom slutkonferensen som genomförs i samverkan
med Malmö högskola och MSB hösten 2014. Konferensen kommer att dokumentaras och biläggs eventuellt rapporten senare). Kapitlet inleds med en presentation
av lärdomarna från de fyra dialogmöten som genomfördes i de etablerade samveraksgrupperna i Skåne.Därefter presenteras resultatet från genomförandet av
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) scenario av Våldsamma
uppror i svenska städer. Kapitlet avslutas med en redogörelse av metodhandboken
Samverkan mot social oro som tagits fram av Västerorts Polismästardistrikt, Stockholms län.
Lärdomar från delregionala dialoger (2013-2014)
Syfte och genomförande
Arbetet under 2013 hade stort fokus på att besöka huvudmålgruppen säkerhetsoch beredskapssamordnare i Skåne. Syftet var att presentera projektet och dess
resultat samt diskutera och analysera hur de ser på möjligheten att tillämpa dessa
kunskaper i sitt arbete, specifikt kopplat till Risk- och sårbarhetsanalysen (RSA)
64
inför år 2015. Dialogerna syftade också till att undersöka vilken roll de kommunala tjänstemännen önskade att Länsstyrelsen skulle ta i detta arbete. Följande
områden diskuterades:
• Skapa ett engagemang kring sociala risker utifrån att den primära målgruppen i projektet är säkerhets- och beredskapssamordnare
• Sprida information om projekts inriktning och resultat
• Bygga samverkan med kommunerna kring social risk
• Medetandegöra om att social oro (och antagonism) kommer vara en del i (den
regionala) RSA 2015
• Identifiera möjliga arbetsprocesser efter att projektet avslutats
• Identifiera hinder för att arbeta med social risk i ett säkerhets- och beredskapsperspektiv.
Dialogträffarna inleddes med en bakgrundsbeskrivning av projektets aktiviteter
under de gångna åren samt att presentera och diskutera utvalda resultat från den
telefonintervju som genomförts med målgruppen under 2012. Dialogträffarna
inkluderande följande frågor från telefonintervjun:
Hur upplevs definition för social risk? (utifrån från Hallins definition)
• Vad har du för ansvar relaterat till sociala risker?
• Hur arbetar ni med sociala risker idag?
• Vad har ni för verktyg i arbetet?
• Vad har ni för behov av samverkan?
• Vad finns det för reella hinder för att inkludera sociala risker i RSA?
Följande dialogträffar genomfördes:
Tabell 7: Dialogträffar
Regionalt område
Datum
Plats för dialogträffen
Nordöst
17 maj 2013
Kristianstad
Nordväst
2 september 2013
Båstad
Sydväst
3 oktober
Malmö
30 oktober
Ystad-Simrishamn-Tomelilla
”Sydöst”
3
Reflektioner från dialogen
En genomgående kommentar var ofta att man kommit mycket längre i sin lärandeprocess rörande problematiken kring social risk och oro än vad som rapporterades i telefonintervjuerna år 2012.
”Sociala risker är flummigt och mjukt som velour”
Den gemensamma förståelsen av sociala risker och social oro som ett enhetligt
begrepp är svagt. Det finns idag ingen begreppsram som avgränsar vare sig dess
omfattning eller typer av händelser som ingår. Denna otydlighet gör att det
3 Refererat inom parentes eftersom kommunerna i sydöstra Skåne inte har de samverkanskonstellationer som återfinns
i andra delregionala samverkansforum.
65
upplevs som svårt att komma framåt i arbetet. ”Sociala risker är flummigt och
mjukt som velour” uttryckte en säkerhets- och beredskapssamordnare det.
Avsaknaden av en tydlig ansvarsfördelning bidrar också till svårigheten att komma framåt. En anledning till säkerhets- och beredskapssamordnarnas tveksamhet
att ta ägandeskap i frågan är det faktum att man inte har någon erfarenhet av att
arbeta med beteenderelaterade frågor. Detta är något som är helt nytt för arbetsgruppen. Man är van vid att arbeta mer kvantitativt och med tydliga avgränsningar.
Fokus på beteenderelaterade faktorer försvårar rollbeskrivningen
Det faktum att sociala risker och oro är så tydligt kopplat till beteenderelaterade
frågor ökar säkerhets- och beredskapssamordnarnas känsla av att denna fråga inte
ligger på deras bord, i alla fall inte som ensam aktör. Samornadrna är överens om
att det är nödvädnigt att avdramatisera frågan om risker av social karaktär. De
menar därför att borde attackera problemen samma perspektiv som de gör i alla
andra risker. Det innebär att säkerhets- och beredskapssamordnarnas roll fortsatt
är att göra analysarbetet för sociala risker. Det kan exempelvis göras i en RSAprocess. Däremot är inte samorndarnas ansvar att hantera social risker och sociala
oro. De nämner att det finns många aktörer inom den kommunala verksamheten
som är mer förberedda och som har mer erfarenhet för att hantera dessa frågor.
Utgå från händelser
Problemet med att definiera sociala risker och oro kvarstår dock. En aspekt som
lyfts upp är till exempel otydligheten mellan begreppen social risk, social oro och
social händelse. Idag finns det inte någon gemensam förståelse ens för vad dessa
begrepp betyder och hur relationen dem emellan är. Vissa samordnare använder
begreppet social oro som en beteckning för att det finns en samhällelig oro/
nervositet/känsla för att något ska hända, medan andra använder social risk för att
beskriva samma oroskänsla.
För att komma ifrån svårigheten och risken av att hamna i en abstrakt definitionsformulering föreslås det att istället skapa olika scenarior att utgå från, och
kanske en lista på konkreta händelser, liknande den listan som finns och används
inom branschen för ”kris”. I övrigt var alla i stort överens om att definitionen för
social risk är tillämpbar.
Kortsiktiga samverkansformer försvårar
En ytterligare komplikation som identifieras är instabiliteten i kommunens olika
samverkansgrupperingar. Samverkansgrupper uppstår, formuleras och underhålls
tills den dag då det är dags för en av de återkommande organisationsförändringarna inom den kommunala verksamheten. En sådan instabil miljö hotar långvarigheten för eventuella samverkansgrupper generellt, men specifikt för nya
samverkansgrupper, som exempelvis för sociala risker.
Utveckla dina arbetsmetoder
För själva analysarbetet med social risk och oro anser de flesta att det vore bättre
att anpassa inarbetade RSA-modeller och verktyg. I detta uttalande finns en
66
upplevelse om att t.ex. Västra Götalands-modellen skulle konkurrera med
inarbetade arbetsmodeller snarare än att verka kompletterande.
Scenarioanalys av våldsamma uppror i svenska städer (2014)
Scenariot som utgår från våldsamma upplopp är framtaget inom ramen för den
nationella risk- och förmågebedömningen. Syftet med scenariot är att analysera
och bedöma sannolikheten för uppkomsten av våldsamma upplopp i Sverige.
Vidare att bedöma dess konsekvenser för olika samhälleliga skyddsvärden samt
avgöra graden av osäkerhet i dessa bedömningar. Resultatet av analysen och
bedömningen utgör sedan grunden för en jämförelse med övriga riskscenarier i
den nationella risk- och förmågebedömningen. (MSB 2014)
Bakomliggande faktorer
MSB scenariot beskriver de bakomliggande faktorerna och exempel på händelseförlopp enligt följande tabell:
Tabell 8: Beskrivning över bakomliggande faktorer och exempel på händelser i scenariot
Bakomliggande risk
Händelser i scenariot
Skyddsvärden som hotas
Social, ekonomisk och politisk
marginalisering & ekonomiska
skillnader
Upplopp, urartade manifestationer och demonstrationer
Samhällets funktionalitet
Social och territoriell stigmatisering
Stenkastning mot .tex. polis
Människors liv och hälsa
Känsla av att inte tillhöra samhället – alienation
Anlagda bränder, mordbrand,
bilbränder
Demokrati, rättssäkerhet och
mänskliga fri- och rättigheter
Negativ framtidstro och
frustration
Vandalism, skadegörelse,
omfattande klotter
Ekonomiska värden och miljön
Samhällets bristande finansiella, materiella eller personella
resurser
Etniska motsättningar, rasism
och diskriminering Värdegrund grundad på politisk eller religiös extremism
Källa: MSB 2014:2-3
Genomförande av scenariot
Scenariodeltagarna fick ett utskick med scenariot en tid innan analysen. Analystillfället inleddes med en kort beskrivning av scenariots upplägg och sedan
delades deltagarna in i tre grupper. Cirka sju personer deltog i varje grupp.
Gruppdiskussionerna lades upp kring fyra frågor:
1. Vad är skyddsvärt
Alla tre grupper var överens om att människoliv är prioriterat. Efter det diskuterades vikten av att skydda byggnader och speciellt byggnader som har samhälls67
funktioner såsom vårdinrättningar och skola. Andra mindre påtagliga aspekter
som anses som syddsvärda var tillit och demokratin. Deltagarna menar att det
skyddsvärda är relativt och beror på område och situation. Polisen från Västerort,
Stockholms län, beskriver deras värdegrund, som i prioriteringsordning listar
följande skyddsvärden: skydda personal, egna byggnader (symbolvärde), skolor
samt utreda och lagföra.
Men, vem bestämmer vad som är skyddsvärt? En deltagare nämner ett upplopp som startades i relation till att den lokala ungdomsgården stängdes. Från
ungdomarnas perspektiv kan gården ses som skyddsvärd och att deras aktioner
(upplopp) var deras sätt att skydda gården från stängning.
2. Hur uppfattar olika aktörer social oro
Denna fråga öppnade för samtal om den osäkerhet som fortfarande finns kring
begreppen social risk och social oro. Resonemanget var att för att skapa sig en
bild om hur olika aktörer uppfattar dessa begrepp så krävs det först att begreppen
förstås. Grupperna fastnade länge på denna fråga och uttryckte sin osäkerhet
genom frågor som: ”Vad är skillnaden mellan social risk och social oro?”, ”Är
social oro spänningar eller är det när något händer?”, ”Om vi känner oro när vi
går genom stadens centrum, är det då social oro?”, ”Finns social oro överallt?”,
”Finns social oro på mindre orter?”, ”Är begreppen relaterade till organiserad
brottslighet?”, ”Är en demonstration social oro om den leder till upplopp?”, ”Är
fotbollsbråk social oro eller bara bråk?”
Återigen, som vid tidigare träffar, så läggs det stor tonvikt på att förstå social
risk och social oro. En förklaring till detta stillastående i processen och oförmågan att nå fram till en djupodlande diskussion om hur situationen kan hanteras
relaterar delvis till projektets frivillighet; det har inte varit samma personer som
följt projektets olika event så för många var detta första gången som de talade och
funderade kring de två begreppen.
Representanterna från Västerorts Polismästardistrikt talade utifrån sina
erfarenheter med utvecklingen av metodhandboken. Kort förklarades att social
risk och social oro måste ses utifrån en analys av sociala bakgrundsfaktorer. Det
kan alltså inte vara fotbollshuliganer. Social risk och social oro har sociala kontexter som grogrund och det är kollektiva, inte individuellt betonade begrepp. Dess
yttringar är ”att ge sig på auktoriteter genom våld”, och då pratar man om det
kollektiva våldet.
Några mer generella tankar kring hur social risk och social oro uppfattas är att
det är en bred frågeställning, kanske alltför bred. Begreppen innefattar att något
skyddsvärt hotas och att det finns lokal kapacitet att starta upplopp; det finns
”spänningar i luften”.
3. Vad sker lokalt och regionalt för att motverka och förebygga
sociala risker
Ett antal insatser och verksamheter som upplevs motverka och förebygga sociala
risker nämns. Främst förs det förebyggande arbetet fram som en generell ansats
att hantera problematiken. Ett exempel är ”Örat mot marken”, där olika samhällsaktörer träffas en kort stund en gång i veckan för att ”lyssna av området”.
68
Figur 1: Förklaringsmodell för social oro
Samverkansstrukturen modelleras utifrån arbetssätt som anses framgångsrika och utgår från en lägesbild med indelningarna grön, gul, röd och orange. Modellen baseras på rutinaktivitetsteorin. (Polisen:
Lägesbild)
Figur 2: Modell av arbetssätt: Lägesbild
•
Grönt läge – i det gröna läget råder normalläge med daglig linjeverksamhet. Här
bedrivs det långsiktiga brottsförebyggande
arbetet med inriktning på barn, ungdomar
och unga vuxna.
•
Gult läge – vid gult läge har underrättelse
inkommit gällande oroligheter eller specifik
händelse som kan medföra att våldsamheter utbryter. I gult läge är det viktigt att
förbereda samverkansorganisationen för det
röda läget.
•
Rött läge – i detta skede har situationen
eskalerat till kollektiva våldsyttringar i form
av anlagda bränder, stenkastning, skadegörelse, våld och hot mot samhällsföreträdare.
Det är viktigt att snabbt dämpa oroligheterna genom att implementera den organisation och de åtgärder som planerats.
•
Orange läge – efter oroligheterna är det
viktigt att förmedla information till de
boende i området samt till alla inblandade
samverkansaktörer. Den lokala samverkansorganisationen upprätthålls till efterverkningarna återgått till grönt läge.
Samverkansarbetet bedrivs i en process där
arbetssätten i grönt läge bedrivs även i de övriga
lägesbilderna. Det kan exempelvis handla om
utsättningsmöten som i grönt läge genomförs
helgdagar samt lovdagar men som under oroligheter intensifieras och istället hålls dagligen.
Detsamma gäller oro- och konsekvenssamtal
med ungdomar och deras föräldrar som också
intensifieras under oroligheter. Varje inträffad
händelse ute i områdena ses som unik. Det finns
inte något exakt facit för hur man ska arbeta utan
arbetssätten varierar utifrån händelsens kontext.
69
Källa: Lindbom, 2013
Mötena fungerar som en slags informationsträffar för att sprida lokal kunskap.
Delade tjänster är en annan insats där en individ som arbetar parallellet inom två
olika verksamheter skapar en organisatorisk brygga. Kort listas även följande
aktiviteter:
Ungdomsorganisationer Föräldrautbildning
BekymmersamtalFältarbete
RSA arbetetFritidsmäklare
ExpertgruppPolis
FINSAMUtveckla ”oheliga allianser”
4. Vilka nätverk finns på lokal och regional nivå
Ett fåtal nätverk nämns, med reservationen att lokala nätverk ofta är beroende av
en individ och därför väldigt sårbara. De flesta punkter är också av en mer
generell karaktär snarare än att de refererar till en specifik aktivitet i särskilda
områden.
HälsotryggMåndagsmöten
USSP (Ungdomsenheten, skola, Fredagsmöten
socialtjänst och polis)
Egna nätverk kring personer som är centrala Områdesplan
i social oro arbetet
Samverkansgupper
Lärdomar från polisens metodhandbok för samverkan mot
social oro (2014)
Metodhandboken baseras på praktiska erfarenheter från flera olika sektorer och
yrkesgrupper på strategisk och operativ nivå. Projektet bygger på en utvärdering
av samverkansarbetet i Järvaområdet samt kunskapsinhämtning från studiebesök i
Uppsala, Göteborg och Malmö samt London, Köpenhamn och Paris. Samarbete
har bedrivits med FoU Väst, Göteborgs Universitet och Malmö Högskola.
Genom den tvärsektoriella ansatsen så har praktiska kunskaper och erfarenheter kunnat relateras till tidigare forskning och samhällsvetenskapliga teorier.
Metodhandboken är en vägledning där samhällsaktörer kan ta del av och implementera erfarenheter och framgångsrika arbetssätt i samverkan mot social oro,
där bland annat grundförutsättningar för att skapa en framgångsrik samverkansstruktur beskrivs (Lindbom 2013).
Metoden inkluderar en förklaringsmodell för social oro som pekar på fem
nivåer av multifaktoriella orsaker varför ungdomar involverar sig i destruktiva
handlingar och kriminalitet. Dessa orsaker kopplas i modellen ihop med olika
typer av förebyggande arbete. Modellen nedan är en illustration av denna relation
och mer information finns på Polismyndighetens hemsida: http://polisen.azurewebsites.net/index.php/start/.
70
Foto: Most Photos
9 Resultat från projektet, steg 2
Därför föll säkerhets- och beredskapssamordnarna bort
När projektet initierades år 2011 var frågan mindre uppmärksammad och belyst.
Uunder projektes genomförande har mycket hänt och fler aktörer har fått upp
ögonen för problematiken. Exempelvis har majoritet av länsstyrelserna via medel
från MSB genomfört projekt med fokus på att utreda eller pröva metoder för att
motverka sociala risker. Flera kommuner, främst i storstadslänen har engagerat sig
i frågan och akademin har inkluderats som förljeforskare eller engagerats via egna
studier. Faktiska händelser, såsom oroligheterna i Husby 2013, har också lett till
ett ökat intresse. En annan faktor som sätter fokus på frågan är önskemålet att
inkludera social oro och antagonism i den Risk- och sårbarhetsanalysen (RSA)
inför 2015. ”Västra Götalandsmodellen” är en av landets första arbetsmetoder
utvecklad för att komma närmare en integration av sociala risker i risk och
sårbarhetsarbetet. Den utvecklades i samarbete mellan Länsstyrelsen Västra
Götalands län och Malmö Högskola. Samtidigt, på olika håll i landet, har ”goda
exempel” på ansatser börjat presenteras på konferenser och seminarier. Länsstyrelsen Skåne kan efter genomfört projekt dock konstatera att det fortfarande
en lång väg kvar för att kunna etablera sociala risker och oro som en integrerad
arbetsfråga för yrkesgruppen säkerhets- och beredskapssamordnare.
Så, vad berodde det då på att säkerhets- och beredskapssamordnarna inte
71
deltog med högre närvaro i projektet? Det som går att utläsa från det material
som samlats in är att det först och främst saknats en formulering av problembilden som säkerhets- och beredskapssamordnarna kan känna igen sig i. Frågan har
luftats ur många olika perspektiv, både inom forskning och genom konkreta
exempel i samhällsutvecklingsinsatser. Inget, eller möjligtvis ett fåtal av dessa har
dock kunnat ses som något mer än inspirerande inblickar i någon annans verksamhetsfält. Säkerhets- och beredskapssamordnarna har fortfarande inte hittat
fram till hur de ska göra frågan till sin; hur de kan inkludera social risk och social
oro i sitt verksamhetsfält.
En anledning till bristande adaptation och internalisering av begreppen är att
frågan inte varit prioriterad i den kommunala organisationen. Majoriteten har inte
prioriterat resurser i tid och energi för att utveckla begreppen enligt den egna
verksamhetsramen. I kommuner, men även i andra verksamheter är frågan om
sociala risker ofta begränsad till en ”eldsjälsfråga”. Säkerhets- och beredskapssamordnarna refererar den höga frånvaron till stor arbetsbelastning generellt och i
relation till dåvarande RSA-process och ”StyrEl” projektet. Länsstyrelsen Skåne,
som ändock initierat projektet Sociala risker redan 2011, har inte heller visat
framfötterna. Den organisatoriska stämningen kring social risk och social oro har
under dessa år upplevts som avvaktande. Kommunerna väntar på Länsstyrelsen
och Länsstyrelsen väntar på MSB.
MSB å sin sida har har utvecklat ett scenario för social risk som inspirerats av
internationella händelser såsom oroligheterna i Paris 2005 och 2007, samt London 2011. Precis när scenariot var helt färdigställt utbröt också oroligheter här i
Sverige 2013, i Stockholmsförorten Husby. Dessa oroligheter spred sig snabbt till
anda områden i Stockholms län och till Linköping, Örebro, Borlänge, Falun,
Umeå, Malung, Lysekil och Växjö.
En arbetsmetod för risker av social karaktär
Projektets övergripande målsättning med de dialogmöten som genmfördes med
säkerhets- och beredskapssamordnarna under projektets tredje fas var att
diskutera hur social risk kan omsättas deras konkresta arbete. Genom en avvägd
analys av de viktigaste lärdomarna från projektet utformades tanken om en
arbetsmetod som har RSA’n och säkerhets- och beredskapssamordningsrollen
som plattform, med riktade ingångar från andra samhällsaktörer. En sådan
modell skulle inte bli helt olik den som presenteras av Polismyndigheten i Västort.
Ett första steg i den föreslagna arbetsmetoden är att tvärsektoriellt samla
samhällsaktörer som på olika sätt har kunskap och erfarenheter att arbeta med de
frågor som angränsar till Länsstyrelsens begrepp ”sociala risker”. Efter en karläggning involveras relevanta aktörer; polis, skolpersonal, socialarbetare med
flera. från det offentliga, men även relevanta aktörer från civila och privata
sektorn. Dessa aktörer involveras i ett utvecklingsarbete som styrs utifrån säkerhets- och beredskapssamordningsuppdraget; att utveckla arbetssätt för att förebygga och hantera skador på det skyddsvärda när det hotas av en risk av social karaktär.
Aktörerna deltar utifrån sin specialkunskap och det är genom samlade erfaren72
heter som utvecklingsarbetet framskrider. För att kunna bidra med sin expertkunskap är det av vikt att alla samverkansaktörer först får en förståelse för detta
uppdrag samt hur en RSA är uppbyggd och vilken funktion den har.
Till skillnad från tekniska och miljörelaterade risk- och sårbarhetsanalyser så
är det troligt att en analys som utgår från risker av social karaktär är ännu mer
fokuserade på processer och arbetssätt. Det kommer troligen också att krävas en
ökad flexibilitet och mer regelbunden kontakt mellan de samverkande aktörerna
än vid mer traditionella risker.
Arbetsmetoden tar på så vis tillvara på befintlig kunskap inom det sociala
området men omformulerar den så att den kan tillgodogöras i en RSA kontext.
Denna omformulering ställer vissa krav på de representanter som deltar; att de är
öppna och har förutsättningar för att sätta sig in i en annan verksamhetsram och
se kopplingar mellan det egna arbetet och risk och sårbarhetsarbetet.
Kartläggningen av relevanta aktörer och den gemensamma analysen risker av
social karaktär är enligt modellen en grundförutsättning. På så vis skapar analysarbetet också en grogrund för starkare tvärsektoriella relationer och en plattform
för att bygga det samverkansnätverk som är grundläggande för att säkerhets- och
beredskapssamordnarna ska kunna utföra sitt uppdrag.
73
Foto: Most Photos
10 Det här har vi lärt oss
Återkommande teman
Det finns ett antal teman som återkommande lyfts fram i de dialoger, seminarier
och workshop som genomförts under projektet. Dessa är: gemensam problembild, organisatorisk struktur och samverkan, ledarskap samt metoder och verktyg.
Gemensam problembild
Det tema som diskuterats allra mest är hur en gemensam problembild kan formuleras. Denna problembild tar sin utgångspunkt i individuella bakgrundsfaktorer
såsom långvarig arbetslöshet, långvarigt ekonomiskt bistånd och låg utbildning.
Dessa faktorer kan bidra till alienation, ensamhet och i förlängningen psykisk
sjukdom. De känslor av utanförskap som en sådan process genererar kan enligt
projektets deltagare bidra till risker av social karaktär.
Strukturella faktorer som samhällsomvandling, globalisering, transnationalitet
och andra strukturfrågor formuleras i projektet främst som viktiga orsaker för att
förstå den lokala problematiken. Men de tenderar att falla bort då deltagarna i
projektet inte upplever sig ha mandat eller andra förutsättningar för att påverka
dessa faktorer. Följeforskningen ser dock att det är av vikt att i utförandet av det
dagliga operativa arbetet lyfta blicken och fundera kring de strukturella faktorer
som ligger till grund för de individuella bakgrundsfaktorer som man arbetar med
i det egna bostadsområdet, stadsdelen, staden, regionen osv. Malmökommissionens arbete konstaterar också nödvändigheten av att långsiktigt förändra de
strukturellt bakomliggande orsakerna snarare än att ta hand om de konsekvenser
och effekter som följer i dess spår.
74
En konsekvens av att hantera de strukturella orsakernas effekter framträder i
diskussionerna om föräldraansvaret. En sådan individinriktad förklaringsfaktor
anses både bidra till risker av social karaktär såväl som att representera dess
lösning. Följeforskningen anser att man därmed riskerar att förflytta ansvaret för
ett samhälleligt och gemensamt problem från det politiska etablissemanget till
enskilda föräldrar. Det kan i sin tur resultera i att man börjar identifiera enskilda
unga individer som en risk.
De diskussioner som förts inom ramen för projektet har hållits på en relativt
icke-politisk nivå. Projektets deltagare har främst utgjorts av kommunala tjänstemän och kanske är ett förbiseende av det samhällsklimat som rådande politiska
och ideologiska ramverk skapar en förutsättning för att verka inom en politiskt
styrd organisation. Ett större fokus på det individuella kontra det gemensamma
kan ses som indikatorer på ideologisk hemvist, men också som ett resultat av en
långt gången individualisering av samhället. Frågan blir då: Vad är det som synliggörs respektive osynliggörs genom ett uteslutande av det politiska? Dessa diskussioner kan relateras till Margareta Cederbergs forskning som visar att de flesta
forskare och myndigheter inom skolområdet lyfter fram strukturella orsaker för
att analysera utvecklingen inom skolan. Däremot tenderar rektorer och lärare att
förklara elevens skolresultat utifrån individuella faktorer. Cederberg konstaterar
också att eleverna själva förhåller sig på likande sätt, de lägger skulden för sina
skolmisslyckanden på sig själva och utvecklar självbilden därefter (Cederberg,
2012).
Projektet har också haft representation från ideella organisationer och några
enstaka fritidspolitiker i de aktiviteter som genomförts. Utöver deltagarna så har
representanter från projektledningen på Lässtyrelsen Skåne samt en följeforskare
varit på plats. Detta innebär att det varit en relativt homogen grupp av deltagare
som sannolikt har en begränsad erfarenhet av att själva bo i så kallade riskområden. Dessa deltagare har inom ramen för projektet påbörjat en process med att
identifiera ”problemet” social risk och social oro samt försöka nå en uppfattning
om hur man kan hantera och förebygga dessa ”problem”. För att låna ett utryck
från Malmkommissionens slutrapport, så innebär det att de som representerar
innanförskapet har formulerat en problembild som adresserar de andra, som
definieras befinna sig i ett utanförskap (Malmös väg mot en hållbar framtid,
2013).
Denna begränsning i representativitet utgör möjligen ett hinder för att nå en
problemdefinition som angriper själva grundproblemet. Det är deltagarna i ett
projekt som formar dess resultat och att begränsningen av och med deltagande
aktörer kan motverka möjligheten att förstå komplexiteten i ”problemet”. Det är
viktigt att synliggöra vilka som exkluderas från privilegiet att formulera problemet. Mikael Stigendal, professor och kommissionär i Malmökommissionen,
menar att välfärdsfrågorna generellt tenderar att hanteras i ett parlamentariskt
”top-down” system. Välfärdssystemet har inte anpassats efter samhällsutvecklingen med resultatet att de som välfärdssystemet avser att stödja inte lngre inkluderas
(Stigendal, 2011).
Birgitta Guevara konstaterar i ett kunskapsunderlag om segregation att boendesegregationen påverkar områdens och skolors utvecklingspotential. Hon pekar
75
Foto: Ita Jablonska
vidare på att forskningen i många avseenden är överens om att skillnaderna i
livs- och uppväxtvillkor mellan olika bostadsområden bidrar till ökade spänningar
i samhället. Med stöd av bland annat Stigendal konstateras att innanförskapet är
en lika stor del av problematiken som utanförskapet (2014). En lärdom att dra av
projektet är att ett fortsatt arbete för att förstå bakomliggande processer för
sociala risker i högre utsträckning måste involvera fler grupper och aktörer. Den
idéburna verksamheten är i det sammanhanget mycket viktig.
Organisatorisk struktur och samverkan
Ytterligare ett tema som rör problemformulering relaterar till den organisatoriska
strukturen av offentliga verksamheter. Främst handlar diskussionerna om vilka
aktörer som har det övergripande ansvaret för att arbeta med risker av social
karaktär och hur arbetet ska organiseras. Diskussionerna om ansvar leds ofta in på
en konkret och praktisk nivå, och som ofta handlar om samverkan såväl horisontellt som vertikalt. Men däremot analyseras eller ifrågasätts sällan struktur och
form för samverkan mellan såväl olika offentliga verksamheter som mellan den
offentliga, privata och civila sektorn. Samverkan behandlas ofta som en accepterad
universallösning. Men den är inte problemfri. Trots att det offentliga länge har
arbetat med olika samverkanskonstellationer så finns det ingen genomarbetad
struktur för detta. Samverkan kopplas i diskussionerna ofta ihop med ordet
otydlighet; i mandat, i kommunikation, i förväntningar, i utformning, i ansvarsfördelning, i budgetansvar och i vidden av delaktighet. Verksamhetsrepresentanter
med erfarenhet av samverkan beklagar arbetsformens brister. De nämner specifikt
76
dålig uthållighet, kortsiktiga arbetsgrupper, brist på gemensamma mål, brist på
tillit, och brist på aktiv samverkan, alltså att samverkan inte leder till aktion.
Uppdragen att samverka kommer oftast från politiken men tilldelas sällan
några resurser. Samverkansinsatser förlitar sig istället ofta på eldsjälar, vilket är ett
problem i sig. Utöver avsaknaden av ett kritiskt förhållningssätt till samverkansprinciperna som översköljer dagens offentliga verksamheter så saknas återigen ett
övergripande perspektiv. Diskussionerna kopplar sällan ihop den problematik som
upplevs lokalt med den strukturella utformningen av verksamheterna organisatoriskt. Den sektoriserade indelningen och uppdelningen av olika samhällsfaktorer
där alla har sina egna uppdrag, sin personal och sin budget kan skapa situationer
där samverkansinsatser försvåras. Kring denna problematik har nationalekonomen
Ingvar Nilsson ägnat större delen av sitt yrkesliv. Genom samhällsekonomiska
beräkningar kan han visa hur förvaltningarnas och enheternas separerade budgetansvar motverkar långsiktiga och tvärsektoriella lösningar som främjar den
enskilde medborgarens behov. Strukturerna för den offentliga verksamheten
motverkar långsiktighet, helhetssyn och god ekonomisk resurshållning. Människor som befinner sig i en socioekonomisk utsatthet har ofta en komplex och
sammansatt problematik. Det kräver samordnade insatser som kan möta behoven,
men som alltså motverkas av organisationens struktur (Nilsson, 2012).
Hur ska/bör då ansvaret för sociala risker och social oro fördelas för att skapa
bästa möjliga förutsättningar för ett verksamt proaktivt arbete? Vilket ansvar ska
placeras på kommunala tjänstemän, kommunala politiker, nationella politiker,
civila aktörer och medborgare? Det är frågor som projektet tyvärr inte har kunnat
lösa.
Ledarskap
I nära relation till samverkan diskuteras frågan om ledarskap. Ledarskap är nära
sammankopplat med organisatoriska utmaningar. Samverkan faller i praktiken
ofta på operativa tjänstemän och därför handlar diskussionerna mycket om vikten
av tydligare rollbeskrivningar uppifrån, från de aktörer som har mandat och kan
påverka tillgängligheten av resurser. Samverkan är ett begrepp som de flesta
offentliga aktörer ”slänger sig” med, men det kräver också att chefer och högre
uppsatta positioner prioriterar och utvecklar organisatoriska ramar som motiverar
och förenklar samverkan för att motverka effekter av sektoriella strukturer som
örsvårar sådana initiativ.
Metoder och verktyg
Det sista temat som identifierats är metoder och verktyg för att arbeta med risker
av social karaktär. Ansatser som förespråkas är kontinuitet, långsiktighet och
tydliga roller. Samverkan är den arbetsmetod som återkommer tydligast i
materialet med synpunkten att det krävs en koordinatorroll för att skapa de
önskade förutsättningarna. För fungerande samverkan krävs aktiva temporära och
kontinuerliga nätverk. Deltagarna i projektet påvisar vikten av att samverkan
inte bara bör vara regelbundna möten utan att det ska ske i aktiv form för att
utveckla samarbete. Samarbetet måsta utgå från ett tydligt syfte och med utgångspunkt i ett helhetsperspektiv. Ett fungerande samarbete förutsätter tillit till
77
såväl deltagare som till process. En utvecklad tillit grundar sig på personliga
relationer och byggs steg för steg.
Det brottsförebyggande arbetet upplevs som centralt liksom erfarenhetsutbyte och medborgardelaktighet. En viktig fråga är hur vi kan få till
stånd ett strukturerat processarbete som syftar till att främja delaktighet till att
bli en grundbult i det demokratiska systemet? Projektet har visat upp en del
konkreta verktyg och metoder, men har inte lyckats samla ihop en erfarenhetsbank som är så pass stor att rapporten skulle vara värd sitt namn som ”metodhandbok”, något som var en ursprunglig målsättning. Ett verktyg som framhålls
är sociala investeringsfonder, som ses som en möjlig väg för att minska negativa
konsekvenser av offentliga besparingar. Däremot finns en stor osäkerhet om hur
dessa fonder kan implementeras. Även RSA anses vara ett verktyg vars användningsområde har potential att utvecklas. Just utvecklingen av RSA har också varit
en målsättning inom projektet men som av tidsskäl inte har kunnat utvecklas
vidare. Det görs däremot inom ramen för ett gemensamt projekt mellan storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne.
Att arbeta mer strategiskt med utvärderingar är något som kommit upp
flerfaldiga gånger i föreläsningar och diskussioner. Utöver att kontinuerliga
utvärderingar möjliggör förbättrade insatser så diskuteras potentialen att höja
statusen på det förebyggande arbetet. En tanke är att utveckla en egen utvärderingsverksamhet som arbetar kontinuerligt med både uppföljning, justering av
ansatser, metoder, verktyg och modeller. En sådan kunskapsbank kan samla
erfarenheter för att undvika att insatser repeteras år efter år utan att vi egentligen
känner till deras effekter.
Vikten av att behålla redan inarbetade arbetsmetoder och verktyg lyfts
ofta. Det skapar en långsiktig struktur för risk- och säkerhetsarbetet generellt.
Men samtidigt finns en frustration över att de många organisationsförändringar
som verksamheter inom offentlig sektor tenderar att utsättas för utgör ett hinder
att bibehålla dessa arbetsmetoder. Det innebär att det operativa arbetet, med/mot
målgruppen/medborgarna får mindre resurser under tiden som den nya organisationen formas och förankras.
Risker med att använda begreppet social risk
Enligt följeforskningens analys finns det vissa inneboende risker med att använda
ett begrepp som social risk eller social oro. En av de största fällorna är att fokus
ofta läggs på ordet ”social” och att det i sammankoppling med ordet ”risk” tenderar att skapa en negativ värdering. I projektet har det lett/styrt deltagarnas tankar
till segregation, fattigdom, arbetslöshet, låg utbildning, kriminalitet och otrygghet. Denna härledning är inte konstig men det blir problematiskt om sociala
risker hamnar i ett fack där det sociala, det samhälleliga ses som en risk som
måste hanteras. De finns risk för att det blir en syftesförskjutning som gör det
svårt för yrkesgruppen att utföra sitt arbete.
En sådan konstruktion av problembilden främjar tankesättet att ifall vi lyckas
identifiera vilka sociala förhållanden det handlar om så kan vi förekomma, hantera, stoppa, möta eller lindra oönskade händelser, beteenden eller tillstånd.
78
Begreppet social risk har enligt följeforskningen en förmåga att leda tanken till att
det är sociala förhållanden som måste hanteras. I den sociala kontext som återfinns i svenska underprivilegierade bostadsområden riskerar det att översätts till
att det är den outbildade unge mannen som måste hanteras. En fråga som säkerhets- och beredskapssamordnarna varken har kompetens eller mandat att utföra.
Den sociala problembilden är viktig för att förstå den samhälleliga kontexten,
men för arbetsgruppen säkerhets- och beredskapssamordnare så är det också
viktigt att tydligt se relationen mellan denna kontext och den egna arbetsrollen.
Det är utifrån denna analys som följeforskningen rekommenderar Länsstyrelsen
att se över användandet av begreppen ”social risk” och ”social oro”. Som en
konsekvens av denna rekommendation använder följeforskningsrapporten i stället
det beskrivande temat ”risker av social karaktär” när risker som har sitt ursprung i
mänskliga/sociala handlingar diskuteras.
En möjlig roll för säkerhets- och beredskapssamordnaren
Säkerhets- och beredskapssamordnare har fortfarande inte hittat sin roll i arbetet
med risker av social karaktär. Under projektets tre år har det dock luftats olika
möjligheter. En uppfattning är att samordningsrollen för dessa sociala frågor är
densamma som för andra traditionella riskfrågor. En del samordnare efterfrågar
en avdramatisering av begreppen, samtidigt som andra gräver sig allt djupare i
den individuella, strukturella och samhälleliga problematiken som har orsakat
riskerna och oroligheterna. De sistnämnda hamnar ofta i en förebyggardiskussion
som tangerar till socialtjänstens, polisens och skolans uppdrag.
Så vad ska då säkerhets- och beredskapssamordnarens roll vara i arbetet med
risker av social karaktär? Under dialogen med säkerhets- och beredskapssamordnarna framkom ett förslag, som ligger i linje med det traditionella arbetet och
som ingår i tjänstens uppdragsbeskrivning; nämligen samordning. Ett upplevt
hinder idag är den bristande kommunikationen och bristen av etablerade nätverk
med de sociala samhällsaktörerna.
Men tanken grundar sig i att etablera sådana nätverk, att bredda relationerna
till den ”sociala sidan” av förvaltningen. Liksom i nätverken med andra ”tekniska”
verksamheter så handlar det inte om att ta på sig de andra aktörernas uppdrag
utan att lära sig hur de arbetar och dra fördel av olikheterna i parallella insatser.
En annan viktig insikt som framkommit i slutskedet av projektet är samordnarens roll som analytiker, snarare än som praktiker. Av samma anledningar som
säkerhets- och beredskapssamordnare inte håller i vattenslangen vid släckningar
av bränder så går hon eller han inte heller emellan två bråkstakar eller kontrollerar att eleverna inte skolkar. Säkerhets- och beredskapssamordnarens roll enligt
detta synsätt handlar om att analysera hur sociala orosmoment byggs upp, kartlägga vilka aktörer som bör medverka i olika typer av insatser och att därefter
koordinera och minimera skadorna på samhällsviktig infrastruktur och service
vid eventuell händelse.
Säkerhets- och beredskapssamordnaren är enligt detta perspektiv koordinatorn som vet vem som är ansvarig för att utföra olika specifika insatser i eventualiteten av en risk av social karaktär. Samordnaren är alltså inte utförare, men vet
79
och har kanaler för att trycka på de som är ansvariga inom sina områden.
Detta perspektiv är i linje med det som förespråkas av Länsstyrelsen Skånes
beredskapsdirektör Johan Ekermann:
”Vår uppgift är inte primärt att förhindra att kriser uppstår, för det kommer de att
göra. Vår uppgift är att vara förberedda. Genom bland annat ett strukturerat
förebyggande arbete och god beredskap kan vi begränsa de negativa effekterna och
bidra till att återhämtningen blir så kort som möjligt” (Länsstyrelserapport 2012:9)
I kapitel fyra diskuteras och framläggs en djupare analys av följeforskningens
perspektiv på samordnarrollen i relation till risker av social karaktär. I ett första
steg påkallar analysen vikten av att överväga ett fortsatt användande av begreppet
”social risk”. I ett andra steg föreslås det att rollen för säkerhets- och beredskapssamordnarna som arbetsgrupp i arbetet med risker av social karaktär bör vara att
förebygga och hantera skador på det som är skyddsvärt.
En möjlig roll för Länsstyrelsen
Länsstyrelsen Skåne har definierat att myndighetens roll inom arbetsområdet för
social risk och social oro är att stödja arbetet för:
• Utveckling av en kommunal/regional/nationell kunskapsbank så att Länsstyrelsen blir navet i ett kunskapsintensivt nätverk kring frågor och strategier för
proaktivt arbete med sociala risker
• Samordna de regionala och lokala aktörerna, bistå med kunskap och erfarenhetsutbyte
Utvecklingen av projektet Sociala risker i Skåne län har inom ramen för detta motiv
utforskat vad för typ av kunskap som behövs samt i vilket format den ska presenteras för att nå in i verksamhetsramen för säkerhets- och beredskapssamordnare. I
telefonintervjuerna föreslog säkerhets- och beredskapssamordnarna en lång lista
på aktiviteter som de önskade att Länsstyrelsen kunde bidra med (se kap. 5).
Utöver att bidra med en insamling av kunskap i frågan till regionala och lokala
aktörer så efterfrågades en tydligare anvisning. Det finns en problematik i detta i
och med att Länsstyrelsen inte har mandat att påverka kommunernas utveckling
av frågan åt endera hållet. Det betyder i korthet att det är upp till kommunerna
själva att välja att influeras av den vägledning som Länsstyrelsen erbjuder. Ett
förslag som blir omöjligt är t.ex. det att Länsstyrelsen skulle presentera ett
styrdokument för hur sociala risker ska hanteras.
Inom ramen för sitt uppdrag finns det dock en del saker som Länsstyrelsen
kan ta fasta på, vilket också gjorts under projektets gång, till exempel ”anordna
seminarier och konferenser”.
Kunskapen som projektet har levererat har i de flesta fall ansetts vara inspirerande och har breddat förståelsen av problematiken. Dock har workshops och
seminarier inte lyckats ringa in problematiken i relation till säkerhets- och bered80
skapssamordnarrollen och deras uppdrag. Därmed har upplevelsen av ägarskap i
frågan inte infunnit sig. För det framtida arbetet med utvecklingen av Länsstyrelsens roll blir det därför viktigt att ta reda på vilket format, eller ”paketering” av
kunskapen som krävs för att nå fram till huvudmålgruppen. Vid en genomgång av
de förväntningar som samordnarna ställer på Länsstyrelsen så utmärker sig ordet
”konkret”. Samordnarna uttrycker att de vill ha konkret stöd med verktyg,
riktlinjer, instruktioner, nätverk, arbetssätt och ”tips och trix”. Från Länsstyrelsens sida är det dock en balansgång att hitta en medelväg som inte inkräktar på
kommunernas suveränitet. Kommunerna har olika förutsättningar, historia,
organisation och kultur som varje lokal aktör har att förhålla sig till. Utveckling
av till exempel riktlinjer kompliceras ytterligare av att Länsstyrelsen inte kan
kräva av kommunerna att anamma särskilda metoder. Det konkreta arbetet med
risker är kommunernas ansvar och det är de som måste ta ansvar för den kunskap
som Länsstyrelsen kan bidra med.
Länsstyrelsen Skåne har redan nu tagit nästa steg för att vidareutveckla arbetet
inom området sociala risker. Länsstyrelsen ingår i en förstudie kring ”sektorsövergripande samverkan” med det yttersta syftet att öka anställningsbarheten för
unga vuxna som befinner sig längst ifrån arbetsmarknaden. Projektet handlar om
att bygga upp samverkan och dela kompetens mellan offentlig, privat och idéburen sektor samt akademin. Inom ramen för projektet kommer Länsstyrelsen ta
del av ungdomars erfarenheter och upplevelser av arbetsmarknaden. Målsättningen är att få till stånd samverkan som innebär en strukturförändring kring gemensamma insatser och förhållningssätt. Projektet kring Sociala risker i Skåne län har
mer kommit att handla om förändringar inom ramen för rådande strukturer.
Ett annat område som Länsstyrelsen Skåne utvecklar tillsammans med storstadslänen Stockholm och Västra Götaland är en regional risk och sårbarhetsanalys med fokus på sociala risker. Arbetet innebär att utifrån en analys av regionala
skyddsvärden, identifiera vilka strukturella orsaker som ligger till grund för
socialt relaterade tillstånd, händelser eller beteenden. Det innebär, i motsats från
det nu genomförda projektet, att lägga mer fokus på de strukturella orsakerna.
Kopplingen till detta projekt är dock att den typen av analyser ska kunna genomföras av säkerhets- och beredskapssamorden i en lokal risk- och sårbarhetsanalys.
På liknande sätt som med övriga riskområden.
81
11
Källor
Bartley, Kristina & Ericson, Mattias (2011). Ett plus ett kan bli tre - en studie om
samverkan kring sociala risker. MSB
Cederberg, Margareta (2012). Gymnasieskolan – inte en skola för alla? En forskningssammanställning om låg utbildning och hälsa. Ett diskussionsunderlagg framtaget för
Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö 2011-2012
Guevara, Birgitta (2014). Segregation. Utbredning, orsaker, effekter och möjliga åtgärder.
Ett kunskapsunderlag om segregation inom projektet KAIROS. Mistra Urban
Futures. Göteborg
Hallin, Per-Olof (2014) Att arbeta med social riskanalys på övergripande nivå. I: Guldåker, Nicklas & Hallin, Per-Olof (red.) (2014) Att laga revor i samhällsväven – om
social utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden, Malmö Publikationer i
Urbana Studier, Mapius 17
Hallin, Per-Olof (2013a). Sociala risker. En begrepps- och metoddiskussion. Malmö
Publikationer i Urbana Studier, Mapius 17
Hallin, Per-Olof (2013b). Social oro, sociala risker och urbana förändringsprocesser.
Presentation för Länsstyrelsen Skåne, 130313. Urbana studier, Malmö högskola.
Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö (2013). Malmös väg mot en hållbar
framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Malmö stad
Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. http://www.notisum.se/rnp/sls/
lag/20060544.htm, 20140707
Lag (2003:778) om skydd mot olyckor. http://www.notisum.se/rnp/sls/
lag/20030778.htm, 20140707
Lindbom, Jesper (2013). Samverkan mot social oro. Metodhandbok. Polismyndigheten, Västerorts Polismästardistrikt http://polisen.azurewebsites.net/index.php/
social-oro/ (Hämtat: 20140710)
Länsstyrelsen (2010). Regional risk- och sårbarhetsanalys 2010. Rapport för 2010:
Dnr 450-4297-10. Länsstyrelsen i Skåne län
Länsstyrelsen (2012). Social risker i Skåne. Samhället förändras – och vi måste förändra
våra insatser. 2012/9. Länsstyrelsen i Skåne.
MSB (2014). Scenario: Våldsamma upplopp i svenska städer. Opublicerat dokument.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Kontakt: David Källström, MSB
82
NE (2014). Nationalencyklopedin. Sökord: risk. Web: http://www.ne.se/lang/
risk. Hämtat: 20140704
Nilsson, Ingvar (2012). Den ojämlika välfärden i Malmö ur ett socioekonomiskt perspektiv. Ett diskussionsunderlagg framtaget för Kommissionen för ett socialt hållbart
Malmö 2011-2012
Sandstig, Gabriella (2013). Perspektiv på social oro i Skåne. I Jonas Ohlsson och
Annika Bergström (red). Vanor och attityder i förändring. Samhälle, opinion och medier
i Skåne. Göteborgs universitet: SOM-Institutet
Stigendal, Mikael (2002). Den gode socialvetenskaparen. Studentlitteratur. Lund
Stigendal, Mikael (2011). Malmö – de två kunskapsstäderna. Ett diskussionsunderlagg
framtaget för Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö 2011-2012
83
Sociala risker berör oss alla
Projektet ”Sociala risker i Skåne län” är ett samarbete med Kungliga Tekniska Högskolan och har finansierats av Myndigheten för samhällsskydd
och beredskap. Slutrapporten syftar till att ge en bild av vad som ingår i
sociala risker, hur man i Skåne i dag arbetar förebyggande med dessa
samt vilka faktorer och verktyg som är avgörande för ett framgångsrikt
arbete. Sociala risker berör oss alla. Det är mångfasetterat begrepp som
kan skapa förvirring när vi diskuterar vilka insatser som behöver göras.
För att förstå vilka komplexa processer som ligger bakom en möjlig händelse krävs nya former för långsiktig och aktiv samverkan. I det arbetet
har säkerhets- och beredskapssamordnare en viktig funktion. Inte minst
genom sitt ansvar för kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser.
www.lansstyrelsen.se/skane
84

Beredskap för social kris

Related documents

Products

Support

Beredskap för social kris

Related documents

Add this document to collection(s)

Add this document to saved

Suggest us how to improve StudyLib