Den virtuella staten
och det offentliga åtagandet
Markus Gossas
Institutet för Framtidsstudier
Underlagsrapport IT-rådet Näringsdepartementet 2008
Om författaren
Markus Gossas är fil. dr. i statskunskap och forskare vid Institutet för
Framtidsstudier.
2
Innehållsförteckning
Den virtuella staten......................................................................................................................................5
Visionen om den virtuella staten: en global trend...................................................................................7
IT, e-förvaltning och det åldrande samhället..........................................................................................9
IT och det offentliga åtagandet...............................................................................................................11
Om rapportens syfte och upplägg..........................................................................................................12
Upplägg och innehåll.............................................................................................................................13
Nätverksstatens uppgradering...................................................................................................................15
Den starka statens fall............................................................................................................................15
Nätverksstaten.......................................................................................................................................16
Nätverksstatens uppgradering...............................................................................................................17
Virtuella myndigheter............................................................................................................................17
Geografisk omvandling..........................................................................................................................19
Kommunsamverkan...............................................................................................................................19
Ökad vertikal samordning......................................................................................................................21
Virtuella myndigheters gränser.............................................................................................................21
Ansvarsfördelning.................................................................................................................................22
Organisatoriska gränser och identitet...................................................................................................22
Administrativ indelning........................................................................................................................23
Staten som nätverksmanager................................................................................................................25
Den virtuella medborgarcentrerade staten............................................................................................27
Skiss av en medborgarsida....................................................................................................................27
Den kollaborativa staten............................................................................................................................30
Ökad kollaboration med samhället........................................................................................................32
Ökad kollaboration inom förvaltningen................................................................................................35
Kommunikativt förnuft och informationsepidemier.............................................................................36
3
Migration till syntetiska världar.................................................................................................................41
Syntetiska världar för massdeltagande..................................................................................................41
Uppmärksamhetsmigration..................................................................................................................43
Offentligt drivna och designade syntetiska världar?.............................................................................44
Avslutande reflektion – en utblick mot 2020-2040..................................................................................47
Referenser..................................................................................................................................................50
Muntliga källor......................................................................................................................................56
4
Den virtuella staten
Informationstekniken har sedan decennier genererat drömmar om framtiden.
Mycket av visionerna om informationssamhället handlar om teknikens revolutionära
inverkan, att den sätter tidigare etablerade lagar ur spel och ger upphov till en ny
ordning. Internet var på samma gång en väntad som oväntad framtid. I början av
1990-talet hade få svenskar ens hört talas om Internet, och än färre hade tillgång
någon form av uppkoppling. 1 Samtidigt hade visionen om ett globalt datornät för
mänsklig kommunikation (och ”den globala byn”) funnits sedan 1960-talet, och den
tekniska grunden för Internet hade varit i drift sedan dess.
Framtidsvisionen omkring Arpanet, Internets föregångare, handlade om att använda
datorer som medel för kommunikation snarare än som räknemaskiner, och om hur
datorkommunikation kunde användas socialt för att skapa virtuella gemenskaper
(”communities”). Företrädare och pådrivare var dels akademiker med mål att
effektivisera kommunikationen mellan olika universitet, dels privata användare av
mikrodatorer som skapade sociala nätverk och communities, ofta med rötter i
alternativa och antikonformistiska rörelser. Målet var bland annat att skapa nya
offentliga arenor för fri, icke-hierarkisk kommunikation och gemenskaper oberoende
av det fysiska rummet. I förlängningen föreställde man sig att Internet skulle
demokratisera och revolutionera samhället i stort, eller rentav fungera som en slags
samhällsmodell (Flichy 2007).
Informationsteknikens utveckling och sociala betydelse är sammanvävd med
futurologers och science fiction-författares mer eller mindre normativa skildringar av
det framtida samhället. Alvin Toffler beskrev i sin framtidsstudie The Third Wave
(1980) hur informationssamhället skulle innebära en revoution och ett brott med
industrisamhället där masskonsumtion, massmedia och massproduktion skulle
ersättas av individualisering och diversifiering; William Gibson beskrev i sin roman
Neuromancer (1984) hur människorna i en inte alltför avlägsen framtid tillbringar en
stor del av livet uppkopplade mot en kollektiv datorsimulerad verklighet
1
Ca 3% år 1993 enligt World Internet Institute (2007).
5
(”cyberspace”), ett tema som utvecklades av Neal Stephenson i Snow Crash (1992)
där människor interagerar i en tredimensionell datorgenererad värld (”metaverse”)
som ”avatarer”, virtuella simuleringar av sig själva.
Visioner om informationssamhället har även formulerats av inflytelserika företagare
och politiker. 1995 skrev Microsofts grundare Bill Gates boken The Road Ahead där
han skisserar ett globalt interaktivt nätverk och dess sociala och ekonomiska
betydelse, med MSN (Microsoft Network) som centralt nav och portal.2 Ungefär
samtidigt hade Jim Clark, som senare grundade Netscape 3, en idé om att skapa en
hybrid av TV och dator, en slags interaktiv TV (”telecomputer”, se Lewis 1999). Och
på politisk nivå formulerades under början av 1990-talet den storskaliga visionen om
”The Information Highway” av regeringen Clinton/Gore, med en plan om byggandet
av ett nationsomfattande fiberoptiskt nätverk som beräknades få närmast utopiska
effekter på samhällsutvecklingen (Flichy 2007:31).
Framtiden är en variabel i den meningen att våra föreställningar om den ändras över
tid. Ovan nämnda visioner har haft olika betydelse för den faktiska sociotekniska
utvecklingen; en del har fungerat som ledstjärnor och blivit konkret verklighet, andra
lever fortfarande kvar som mer eller mindre utopiska mål, och ytterligare andra har
glömts bort. Snabbare informationsöverföring och social interaktion är fortfarande
drivkrafter bakom informationsteknikens utveckling. Idén om mer diversifierade
medier och fri kommunikation kan anses mer eller mindre realiserad med dagens
Internet med dess utveckling från statiska hemsidor till en ständigt pågående
konversation med massdeltagande i blogosfären (Tapscott & Williams 2006). Och
cyberspace och metaverse är tydliga inspirationskällor och tämligen fungerande
beskrivningar av dagens virtuella världar, främst spelvärldar som Second Life4 och
World of Warcraft vilka har utvecklats från datorspel riktade till en snäv subkultur
till underhållningsindustri som lockar miljontals användare och som i vissa fall liknar
alternativa samhällen där allt fler spenderar allt mer tid (Castronova 2007).
De mer slutna, oflexibla och/eller centralstyrda visionerna, däremot, kom att
konkurreras ut av det som blev Internet och World Wide Web. ”The Information
Highway” kom aldrig att förverkligas, och nätet snarare än motorvägen kom att bli
informationssamhällets ledande metafor: ”Nätverken är våra samhällens nya sociala
morfologi” skrev Manuel Castells i sin nu klassiska studie Nätverkssamhällets
2
Detta var innan Internet som vi känner det idag slagit igenom på allvar; Gates skrev kort efter första
utgåvan om boken och gjorde den mer Internet-centrerad (källa: Wikipedia).
3
Netscape grundades 1994 och är mest känt för sin webläsare med samma namn. Netscape
konkurrerades ut av Internet Explorer, och 2006 hade andelen användare minskat från 90% (i mitten av
4
Linden Research som utvecklat Second Life har uttryckligen förklarat att Stephensons ”metaverse” är
6
framväxt (Castells 1999:471), ett påstående som på mindre än ett decennium kommit
att bli närmast självklart.
Visionen om den virtuella staten: en global trend
I Internets barndom formulerades idéer om hur informations- och
kommunikationsteknogin skulle påverka framtidens politik: visioner om ökad
transparens, ökat deltagande och minskade hierarkier är exempel. Utvecklingen mot
ökad kapacitet för informationsöverföring och kommunikation har senare gett
upphov till visioner och mål om en mer sofistikerad offentlig förvaltning, visioner och
mål som nu engagerar en stor del av världens stater. IKT har påverkat, och förväntas
påverka eller transformera, förutsättningarna för statlig förvaltning, göra den mer
effektiv genom informationsutbyten och automatiseringar, och mer responsiv
gentemot samhället. Vissa bedömare uppfattar IKT som en stödfunktion till offentlig
förvaltning, medan andra menar att den förändrar själva grunden för offentlig
styrning och förvaltning. Ett centralt begrepp är e-government, eller e-förvaltning
(elektronisk förvaltning), användandet av informationsteknologi för att utveckla och
effektivisera offentliga sektorn och öka tillgången till dess tjänster.5
Här ser vi en global teknisk och politisk trend sedan ett par decennier. Majoriteten av
länder strävar mot att realisera den virtuella staten. Flera institut gör internationella
rankinglistor (Brown University, FN, EU, mfl) och utmärkelser delas ut vilket
framgångsrika regeringar gärna skyltar med på sina websidor. En slags global
standardmodell tar form som eftersträvas både av postindustriella välfärdsstater och
utvecklingsländer, även om utvecklingen är ojämn med europeiska länder och USA i
ständig topp i internationella jämförelser (UN 2008, Accenture 2005, UN & ASPA
2002). Andra jämförelser framhåller tekniskt avancerade asiatiska länder som
Sydkorea, Singapore6 och Taiwan (West 2007).7 Vad som räknas som avancerad och
5
Begreppet e-government kan definieras lite olika men rör främst administration och förvaltning, och
bör skiljas från e-governance som refererar till samhällsstyrning i vidare betydelse. Nationella
handlingsplanen för den svenska eFörvaltningen (2007) definierar e-förvaltning på följande vis: ”Eförvaltning är verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och
kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser.”
6
Mer eller mindre auktoritära stater (eller icke-fullständiga demokratier) som Singapore anses inte ha
samma politiska hinder för att implementera e-förvaltning. Exempelvis kanske man inte tar hänsyn till
eventuella ökade sociala ojämlikheter och digitala klyftor, och ställer högre krav på anpassning från
medborgarnas sida. En begränsad yta med koncentrerad befolkning och ett mer eller mindre auktoritärt
styre anses ha underlättat Singapores implementering av e-förvaltning (Dunleavy & Margetts
2000:13-14).
7
Hong Kong brukar framhållas som avancerat i sammanhanget (Holliday & Kwok 2004), men är inte ett
land utan en ”särskild administrativ region” (SAR) i Kina.
7
framgångsrik e-förvaltning är en definitionsfråga.
Vad är målet med den utvecklingen? I Building the Virtual State från 2001 beskriver
Jane E Fountain ”den virtuella staten”. I den virtuella staten är förvaltningens olika
delar hopkopplade i nätverk som samverkar, interagerar och utbyter information (jfr
Sand 1996). Nätverket är så effektivt att förvaltningen, trots sin uppdelning i en
mängd myndigheter och sektorer, uppträder som en enhetlig aktör, en sömlös
integration av organisatoriskt och geografiskt åtskilda enheter. Medan den
traditionella staten bygger på stabila, fasta juridiska, organisatoriska, geografiska och
administrativa gränser fungerar den virtuella staten gränsöverskridande. Visionen
om den virtuella staten handlar också om att minska komplexiteten i förvaltningen,
och därmed öka medborgarnas insyn i ärendehanteringen och möjligheter till
självadministration (Dunleavy & Margetts 2000). Förvaltningen skapar därmed ett
nytt interface gentemot sina medborgare, blir sökbar, standardiserad, åtkomlig
genom virtuella portaler där flera myndigheter presenterar tjänster på ett enhetligt
sätt.
Utvecklingen mot mer sofistikerad e-förvaltning beskrivs ibland som följande
bestämda stadier (se Nordfors, Ericson & Lindell 2006 för en översikt). Vanligtvis
tecknas en tre- eller fyrstegsmodell där steg 1 innebär att myndigheter har närvaro på
Internet genom egna hemsidor som ger information till medborgare och företag. De
följande stegen innebär ökad interaktivitet genom att myndigheterna länkas via
intranät, elektronisk dokumenthantering, att tjänster kan erbjudas elektroniskt
(ansökningar om bidrag, möjlighet att följa ärenden, kontakta handläggare osv), och
slutligen att förvaltningen ”transformeras” genom att kontakten med medborgarna
sker genom en portal gemensam för alla myndigheter (t ex ”staten.se”). De enklaste
stadierna uppfylls av de flesta länder medan en minoritet erbjuder avancerade etjänster: 98% av världens stater har någon form av hemsida eller portal med
information, men endast 6% erbjuder möjlighet att följa ärendehantering via nätet
(UN 2008). Ofta tecknas utvecklingsmodellen som mer eller mindre förutbestämd,
vissa steg uppfattas rentav som ”oundvikliga” (Kushchu 2007), strukturellt latenta i
redan existerande teknologi (Janssen & van Veenstra 2005) eller förutbestämda av
sociala och ekonomiska behov och förändringar. I FNs internationella jämförande
studie (UN 2008) betecknas det mest avancerade stadiet av e-förvaltning som
”Connected”. Det innebär att staten och dess myndigheter fungerar som en
hopkopplad enhet med sammanvävt ”back office”, dvs rutiner och informationsrymd
är mer eller mindre gemensam. Förutom att de statliga myndigheterna är
sammankopplade (horisontellt) är dessutom centralstaten (departement och
myndigheter) sammankopplad med lokalstyren (kommuner och landsting).
8
Svenska samhället och staten kan hävdas inneha hög grad av ”e-mognad”, dvs ha en
datorvan befolkning och en internationellt sett avancerad e-förvaltning. Det utgör
också en del av den offentligt producerade nationella självbilden, att vara en ”ITnation”.8 85% av myndigheternas ärendehantering är automatiserad (Verva 2008),
och andelen svenskar med tillgång till, eller som använder Internet minst en gång i
veckan, är relativt hög (79 respektive 75 procent enligt IADBC 2008). Sverige får ofta
hög ranking i internationella jämförelser av e-förvaltning: i FNs senaste ranking av
”e-readiness” (UN 2008) placerade sig Sverige, Danmark och Norge i toppen (följt av
USA).9 Sverige har också profilerat sig som IT-nation genom att inrätta en ambassad i
Second Life. Samtidigt har Sverige halkat efter i europeiska mätningar, som Cap
Gemini (2007) som mäter automatiseringen av e-tjänster och där det konstateras att
utvecklingen varit ”minimal”.10 Sveriges regering har fört upp frågan om e-förvaltning
som ett tydligt sektorsöverskridande mål som kräver medverkan av statens olika
delar och nivåer, från lokala myndigheter till departement och regeringskansli, och
en nationell plan för e-förvaltning har formulerats (2007).
Visionen om den virtuella staten har även formulerats på europeisk nivå. EU har
ambitioner att integrera medlemsländerna genom informationstekniken, och olika eagendor har formulerats. EU-kommissionens senaste initiativ kallas i2010, en
strategi för att skapa ett ”innovativt och inkluderande europeiskt
informationssamhälle” (EC 2008) och ett led i Lissabonagendans mål att göra
Europas ekonomi mer konkurrenskraftig.11 Målen är bland andra att skapa en
enhetlig marknad och ”informationsrymd” för digitala tjänster, och att stärka
innovationer och investeringar i IKT. Medlemsländerna skiljer sig dock åt vad gäller
e-mognad, och deras e-agendor bildar än så länge ett löst lappverk av olika strategier,
vilket innebär utmaningar för försöken till ”e-integration” och samordnad eförvaltning på europanivå (Blakemore 2006).
IT, e-förvaltning och det åldrande samhället
En viktig drivkraft bakom implementeringen av e-förvaltning i Sverige och andra
8
Se t ex ESVs bedömning i Prop 2004/05:175 (s 306-7), eller Nationella handlingsplanen för eförvaltning.
9
I samma studie rankades USA etta i ”e-participation” som bl a motsvarar myndigheternas
kommunikation med medborgare, följt av Korea, Danmark och Frankrike. I den tidigare
10
Dessutom kommenteras portalen sverige.se som får under medelbetyg och anses kunna förbättras vad
gäller användbarhet. 2008 lades portalen ned; hur det påverkar omdömet i e-rankinglistor återstår att
11
i2010 är uppföljare till eEurope 2005 som antogs i Sevilla 2002, och dessförinnan eEurope 2002. (i
står för informationsrymd, innovation, investeringar och inkludering.)
9
postindustriella länder är den demografiska utvecklingen. Förutsättningarna för det
offentliga åtagandet kommer att förändras de närmaste decennierna på grund av en
ökande andel äldre i befolkningen vilket ökar den ekonomiska pressen på
välfärdssystemet. Den svenska demografiska utvecklingen och dess inverkan på
offentlig sektor beskrivs i Lindh (2007). De närmaste decennierna innebär bland
annat en ökad andel äldre (75+) samtidigt som övriga åldersgrupper minskar eller
varierar över tid. När fyrtiotalisterna kommer upp i åldern 80+ (under 2020-talet)
ökar behovet av personal inom vården, samtidigt som en brist på arbetskraft kan
förväntas mot bakgrund av låga födelsetal runt sekelskiftet. Andelen
förvärvsarbetande vuxna i befolkningen minskar långsiktigt, och budgetunderskottet
ökar när skatteintäkterna minskar och kostnaderna ökar. En möjlig åtgärd på kort
sikt är arbetskraftsinvandring och på lång sikt ökade födelsetal (Lindh 2007:38).
Framtidens förvaltning måste hantera den ökade andelen äldre vilket formar dess
inriktning och organisation. Genom elektroniska tjänster, automatisering och
informationsutbyte anses förvaltningen kunna göras mer kostnadseffektiv vilket kan
dämpa påfrestningarna på välfärdssystemet. Den informationstekniska utvecklingen
underlättar ett upprätthållande av ett offentligt åtagande som omfattar generell
välfärd, detta tema återkommer i intervjuerna, till exempel: ”Med IT kanske vissa
frågor blir mindre personalkrävande. Där är vi redan idag. Samtidigt som vissa ser
det som ett hot så är det den enda möjligheten till följd av de stora
pensionsavgångarna. Enda möjligheten att upprätthålla offentlig service är att vi
effektiviserar.”
Figur: Den svenska åldersfördelningen 2008 och 2040 (Källa SCB).
2040
2008
-1000000
95+ år
95+ år
85-94 år
85-94 år
75-84 år
75-84 år
65-74 år
65-74 år
55-64 år
55-64 år
45-54 år
45-54 år
35-44 år
35-44 år
25-34 år
25-34 år
15-24 år
15-24 år
5-14 år
5-14 år
0-4 år
0-4 år
-500000
0
män
500000
kvinnor
1000000
-1000000
-500000
0
män
500000
1000000
kvinnor
Samtidigt ger det åldrande samhället incitament till informationsteknisk utveckling,
vilket i sin tur kan påverka e-förvaltningens effektivitet. En åldrande befolkning i
kombination med en generell välfärdspolitik innebär efterfrågan på
informationsteknologi som kan användas för att underlätta äldrevård och äldres
10
vardag. Det tekniska utvecklingsområdet ubiquitous systems, informationsteknologi
som är inbyggd i objekt och som kan användas för att skapa intelligenta,
kommunicerande och informationsinsamlande möbler, kläder, miljöer osv, anses
drivas på av den demografiska transitionen (Greenfield 2006). Inte minst i Japan,
kanske det land som befinner sig längst fram i utvecklingen mot det åldrande
samhället, pågår avancerad forskning på området.
IT och det offentliga åtagandet
Visionen om den virtuella staten och informationsteknikens ökade möjligheter får
konsekvenser för uppfattningen om det offentliga åtagandet. Här finns flera möjliga
resonemang, beroende på vad som avses med ”det offentliga åtagandet” och
”informationsteknik”.
Utmärkande för den svenska välfärdsmodellen är dess generalitet, det vill säga att
dess service ska täcka hela befolkningen enligt enhetliga regler. En generell välfärd är
central för det offentliga åtagandet i Sverige med offentligt producerad service,
socialförsäkringssystem, enhetligt bidragssystem och behovsprövade insatser.
Politiskt formulerade mål om informationssamhället tenderar därför att bli
omfattande och spegla offentliga sektorns generella åtagande: i IT-propositionen
1999/2000:86 (Ett informationssamhälle för alla) räknas exempelvis arton olika
”inriktningsmål” för ”ett IT-samhälle för alla” upp, bland annat sysselsättning,
regional utveckling, demokrati och rättvisa, livskvalitet, jämställdhet, mångfald,
effektiv statsförvaltning osv. I en senare proposition (2004/05:175) förenklades detta
till tre delmål där IT skulle främja livskvalitet, tillväxt samt tillgänglighet och
säkerhet.
Informationstekniken kan också hävdas kräva en utvidgning av det offentliga
åtagandet. Om staten implementerar e-förvaltning och använder e-tjänster i högre
utsträckning krävs det att medborgarna har tillgång till Internet eller motsvarande
för att få full offentlig service. Ingår det då i det offentliga åtagandet att se till att
Internet och snabb, billig och säker uppkoppling finns tillgänglig i hela landet,
oavsett var man bor? Och ingår det i det offentliga åtagandet att minska den digitala
klyftan? Det har föreslagits att staten ska både garantera tillgång till Internet och
kunskap om dess användning. 12 En näraliggande tanke är också att staten bör ansvara
för utbyggnaden, utvecklingen och driften av de tekniska system som bär upp
12
Till exempel ansåg en arbetsgrupp för IT och demokrati på Justitiedepartementet (år 2002) att staten
skulle åta sig att minska de digitala klyftorna, bland annat genom åtgärder för att öka tillgången till
Internet, ge kunskap om hur man använder Internet, ge driftsäker uppkoppling till ”rimlig kostnad”, ge
”tillgång till begriplig och tillgänglig information på Internet”, ”förmåga att tolka och värdera
information på Internet” osv (Prop 2004/05:175, s 310).
11
kommunikationen, till exempel genom att bygga ut ett nät av optisk fiber till alla
hushåll i landet. På samma sätt som staten ansvarat för andra samhällsbärande
tekniska system som järnvägen och elektriciteten.13
Om rapportens syfte och upplägg
Den här rapporten syftar till att beskriva hur förutsättningar för och förverkligande
av det offentliga åtagandet kan antas utvecklas under åren fram till 2020 och 2040,
särskilt med avseende på den informationstekniska utvecklingen.
Den informationstekniska utvecklingen och det offentliga uppdraget hänger ihop:
den tekniska utvecklingen sker inte isolerat utan speglar samhället och politiken, som
exemplet med det åldrande samhället visar. Ny teknologi ger nya förutsättningar för
förvaltningens organisation och arbetssätt, samtidigt som offentlig förvaltning
efterfrågar nya tekniska lösningar. Den tekniska utvecklingen ger även nya
förutsättningar för sociala former – allt från sms till bloggar och virtuella spelvärldar
- vilket i sin tur ger återverkningar på den tekniska utvecklingen, till exempel i form
av efterfrågan på snabbare informationsöverföring. Vilket även påverkar offentlig
förvaltning i form av frågan hur ny informations- och kommunikationsteknologi kan
och bör användas för att förverkliga det offentliga åtagandet.
Rapporten ska ses som ett nedslag i aktuella idéer och utvecklingstendenser på
området, vilket i sin tur kan ge uppslag till diskussioner och vidare studier.
Metodmässigt används en kombination av källor. För det första intervjuer med
personer med koppling till eller insikt i svensk e-förvaltning och/eller den
informationstekniska
utvecklingen. 14
För
det
andra
rapporter
och
samhällsvetenskaplig litteratur för att anknyta till och vidareutveckla de teman som
framkommer i intervjuerna. Ambitionen är att få företrädare för såväl statliga
myndigheter, kommunsektorn, departement och utredningar samt privata företag,
forskare och debattörer att ge sina perspektiv på teknik- och samhällsutvecklingen
och kommande utmaningar för offentlig sektor.
Innehållet är framtidsinriktat och behandlar teman och utmaningar som förväntas bli
aktuella, men som vi kan se redan idag. Grundsynen i rapporten är att studier av
framtiden är studier av föreställningar om framtiden, och att dessa kan vara mer eller
mindre grundade i fakta. Som inledningen visar har en del föreställningar om det
framtida informationssamhället som uppfattades som utopiska för några decennier
sedan, mer eller mindre infriats och blivit allmänt accepterade. Medan andra
13
Intervju, Ola Larsmo. För en utveckling av resonemanget, se Ilshammar & Larsmo (2005).
14
Se referenslistan för förteckning över intervjuerna.
12
föreställningar, som kanske framstod som realistiska, aldrig blev verklighet. I den här
studien kommer några föreställningar om framtiden att utvecklas, med mål att
förankra dem i utvecklingstendenser vi ser konkret idag.
Upplägg och innehåll
Ett genomgående tema i intervjuerna, och därmed i rapporten, är
gränsöverskridande i olika former till följd av hur IT används. Gränsen mellan
myndigheter blir mer diffusa genom ökat informationsutbyte och integration,
gränsen mellan förvaltning och medborgare/klient blir mer diffus när devisen
”medborgaren i centrum” realiseras och gränsen mellan syntetiska, datorgenererade
världar och den ”verkliga”, fysiska världen diffuseras när allt fler aktiviteter flyttas ut
”på nätet” och sker ”i cyberspace”.
Det första kapitlet, Nätverksstatens uppgradering, handlar om att samverkan och
nätverksbyggande blir allt tydligare modeller för offentliga sektorns sätt att fungera,
och komplexa uppgifter och generella mål kräver ökad samverkan och
sammanvävning. IKT underlättar och accelererar detta, och skapar eventuellt nya
förutsättningar för hur staten organiseras. Ett tema är att implementeringen av en
sammanhållen e-förvaltning kräver övergripande styrning med inslag av samverkan.
Gränser mellan offentliga organisationer blir mer diffusa, och kanske krävs en
offentlig sektor med mer flexibla gränser. Ska statens roll vara att styra och
möjliggöra samverkan på övergripande nivå och agera som ”nätverksmanager”? Och
hur ser relationen mellan medborgaren och den virtuella, nätverksbaserade staten
ut?
Det andra kapitlet, Den kollaborativa staten, handlar om Internets utveckling från
statiska hemsidor till en social webb med ökad interaktivitet, och inslag av
massdeltagande och samverkan (kollaboration). Samverkan ökar inte bara inom
offentlig sektor, utan även mer generellt i samhället, och Internet uppfattas som
pådrivande. En förekommande föreställning är att offentlig sektor kan och bör
använda sig av nya informationstekniska möjligheter och dra nytta av kollaboration
med medborgare och involvera klienter i förvaltningen.
Det tredje kapitlet, Migration till syntetiska världar, handlar om samhällsbyggande ”i
cyberspace”. Genom IKT kan sociala relationer förmedlas elektroniskt oberoende av
rumsliga avstånd, och antalet sociala kontaktytor ökar. Samhället blir mer komplext i
betydelsen sammansatt när individer har tillgång till fler sociala fora, identiteter och
normsystem, och det finns utrymme för mer specialiserade marknader och
subkulturer. Sammantaget öppnar möjligheten för interaktivt massdeltagande online
för en förskjutning av uppmärksamheten till institutions- och samhällsbyggande i
13
virtuella eller syntetiska världar där allt fler deltar och investerar uppmärksamhet, tid
och pengar, och där nya socialisationsformer och rentav nya institutioner, normer
och traditioner uppstår. Frågan är hur stat och offentlig sektor ska förhålla sig till den
här samhällsomvandlingen. Ska staten vara mer närvarande i syntetiska världar, och/
eller behövs ökad insyn och reglering?
Det fjärde och avslutande kapitlet, En utblick mot 2020/2040, är en kort avslutande
framtidsinriktad reflektion över några av de tendenser som beskrivits i de föregående
kapitlen.
14
Nätverksstatens uppgradering
Den starka statens fall
Den svenska förvaltningsmodellen anses ha genomgått en förändring senaste
decennierna från en hierarkisk till en mer decentraliserad organisation, en utveckling
som bland annat omnämnts som ”den starka statens fall” (Rothstein & Vahlne
Westerhäll 2005). Under den starka statens tid var tilltron hög till statligt initierade
storskaliga reformer och detaljstyrning. Perioden kännetecknades av ett
expanderande statligt åtagande och motsvarande ökning av offentliga sektorns andel
av ekonomin. Denna styrnings- och planeringsoptimism stötte på problem av flera
slag. Centralplaneringsmodellen kritiserades för svåröverskådlighet och
styrningsproblem, misslyckade nationella reformer inom välfärdsområden som
boende, skola och arbetsmarknad, och ett växande underskott i statsbudgeten.
Styrningsoptimismen kom att ersättas av minskad tilltro till storskaliga reformer och
hierarkisk styrning (jfr SOU 1997:57).
Den förvaltningspolitiska förnyelse som följde under hela efterkrigstiden rymde
decentraliseringar och delegeringar till statliga myndigheter och kommuner.
Verksledningsbeslutet 1987 innebar att regeringen skulle sätta upp övergripande mål
och ge ekonomiska ramar, detaljstyrningen minskade och myndigheterna gavs ökad
handlings- och organisationsfrihet (se SOU 2007:75 och 1997:57 för en översikt).
Olikheterna hos de statliga verksamheterna ansågs kräva organisatorisk mångfald
och lokalanpassning; detaljerna kunde skötas på myndighetsnivån medan centrum
beslutade om övergripande mål och ramar. Parallellt skedde en utveckling av
kommunsektorn i riktning mot ökat lokalt självstyre och organisationsfrihet (se bl a
Montin 2002 och Bergmark 2001).15 Tidigare hade kommunerna fungerat som lokala
utförare av statligt initierade reformer, och det lokala självstyret definierades som
”förmågan att förvalta statliga direktiv” (Ekström von Essen 2003).
15
Även om vissa motsatta tendenser förekommit i form av recentraliseringar, riktade bidrag, balanskrav,
och rättighetslagstiftning kan utvecklingen sammanfattas som att kommunernas handlingsutrymme och
ansvarstagande ökat under 1990-talet (Bergmark 2001:63, Montin 2002:42f), men se Lemne &
Strömberg 2003 och Sveriges kommuner och Landsting 2005 för ett delvis avvikande perspektiv.
15
Storleksreformerna, som avslutades under början av 1970-talet, gjorde kommunerna
geografiskt och befolkningsmässigt större och avsevärt mer administrativt
kompetenta så att de successivt kunde ta över ansvaret för större delen av den
expanderande offentliga sektorns uppgifter, vilket medförde ökat ansvar, ökat
självstyre och minskad statskontroll.
Nätverksstaten
Sammantaget har en förskjutning skett från ”den starka staten” med dess hierarkiska,
centralistiska modell, i riktning mot lokalt inflytande och decentralisering. Däremot
har inte offentliga sektorns åtagande minskat; i stället har ansvar och befogenheter
decentraliserats till allt mer självständiga myndigheter och kommuner. För att axla
det ökade ansvaret och åtagandet har samverkan och nätverksbyggande mellan
myndigheter blivit en förutsättning. Genom samverkan kan förvaltningar arbeta mer
kostnadseffektivt, och komplexa uppgifter kan lösas. Vi ser också hur generella mål
och sektorsövergripande politikområden formuleras, till exempel stadsdelsförnyelse,
jämställdhetspolitik, hållbar utveckling och regional utveckling, vilka förutsätter
samarbete. Men även grundläggande offentlig service som vård, omsorg, skola och
brottsbekämpning kräver samverkan mellan myndigheter för att fungera effektivt.
Inom kommunsektorn generellt sett har samverkan ökat kraftigt senaste decenniet,
både lösare och mer formaliserad samverkan. Samverkan kan sägas ha blivit
organisatorisk modell för svensk offentlig sektor, särskilt under 1990- och 2000talet.16
Det ökade behovet och bruket av samverkan har gett upphov till begrepp som
nätverksstat, nätverksförvaltning och nätverksstyrning för att beskriva den offentliga
sektorns organisation och sätt att fungera (Sand 1996, Borell & Johansson 1998,
Sørensen 2002). I nätverksstaten är offentliga sektorns enheter inbördes beroende,
och för att åstadkomma något krävs samverkan eller nätverksbyggande mellan
myndigheter; horisontella relationer snarare än hierarkier är organisatorisk modell.
Nätverken är i grunden självorganiserande vilket betyder att deras bildande och
eventuella upplösning främst är en fråga för nätverkets aktörer, och att ingen enskild
aktör kan styra över de andra. För att nätverket ska kunna agera krävs därför att dess
aktörer är överens, vilket gör kommunikation och förhandlingar till viktiga
styrmedel. Den nätverksbaserade modellen beskriver alltså ett sätt att organisera
förvaltningen där organisationsgränser inte är hindrande. Genom att samverka och
bilda nätverk kan förvaltningens enheter hitta konstellationer och arbetsformer som
16
För studier av nätverksstyrning inom nämnda sektorer, se bl a Hertting (2003), Svensson (2005),
Lundqvist & Carlsson (2004) och Westholm (2004). För samverkan och nätverksstyrning inom
kommunsektorn, se Gossas (2006).
16
är anpassade till ett visst politikområde eller som passar lokala förutsättningar, en
flexibilitet som kan vara svår att åstadkomma genom central planering.
Statens roll i en nätverksbaserad förvaltning är inte att planera hur samverkan och
nätverksbyggande ska se ut konkret och i detalj; en sådan central planering ses inte
som möjlig eftersom kunskapen som krävs är decentraliserad och ofta lokal eller
regional. I stället är statens roll att möjliggöra och sätta ramar för samverkan och
självorganisering. Det kan ske på flera vis, exempelvis genom att riva juridiska
hinder, skapa incitament eller ge ökade resurser för samverkan. Nätverksstaten
fungerar därmed genom att bryta ned gränser som hindrar effektivitet och
verksamhetsutveckling (s k barriäreffekter) och göra dem mer töjbara och flexibla. I
litteraturen benämns detta ”nätverksstyrning”. Staten drar sig alltså inte tillbaka utan
utvecklar snarare nya styrningsformer.
Nätverksstatens uppgradering
Övergången från hierarkisk till nätverksbaserad förvaltning underlättas och drivs på
av informationsteknologins användning inom offentlig sektor. Och omvänt: behovet
av samverkan driver fram IT-baserade lösningar. IT skapar nya förutsättningar för
samverkan och nätverksstyrning, och nätverksstatens uppluckring av
organisatoriska, administrativa och geografiska gränser ges nya möjligheter.
Organisationsgränser blir mer genomsläppliga, vilket ställer nya krav på styrning och
ansvarsutkrävande. I det följande redogörs för några utvecklingstendenser.
Virtuella myndigheter
Den traditionella statliga förvaltningen (och kommunsystemet) anses ha varit (och
anses till viss del fortfarande vara) organiserad som ”stuprör” eller ”silos”, det vill
säga som separata och mer eller mindre självständiga enheter som är tydligt
avgränsade juridiskt, organisatoriskt och geografiskt. Genom samverkan kan
myndigheternas arbete effektiviseras, göras mer kostnadseffektivt och den
administrativa kapaciteten kan ökas (eller bibehållas trots minskade resurser).
Informationstekniken ger möjligheter till fördjupad samverkan i riktning mot
integration. Informationsutbytet mellan myndigheter kan effektiviseras eller
automatiseras och myndigheter kan dela på databaser eller ge varandra tillgång till
sina uppgifter. Ofta handlar det om att få tillgång till olika register för att kunna
effektivisera ärendehanteringen. 17
17
Det handlar inte om ”direktåtkomst” utan om ett kontrollerat och reglerat registerutbyte baserat på
avtal som ger en myndighet rätt att hämta specifik information från en annan myndighets register för att
kunna handlägga ett specifikt ärende. Det handlar alltså inte om att handläggare på olika myndigheter
har direkt access till varandras databaser (intervju Jenny Birkestad, Verva).
17
För att informationsutbyten ska fungera krävs olika grader eller former av
interoperabilitet som gör att informationen i förvaltningen uppfattas som en
gemensam resurs. För det första krävs teknisk interoperabilitet, det vill säga att
myndigheternas olika system kan kommunicera, att de följer en standard.
Myndigheter (och kommuner) har ofta olika tekniska system och det handlar då om
att skapa gränssnitt som gör att systemen kan utbyta information. För det andra
måste informationen vara strukturerad på ett likformigt sätt (semantisk
interoperabilitet), det vill säga att centrala begrepp som ”postadress”, ”fastighet” och
”personnummer” definieras på samma sätt i olika system. För det tredje krävs
juridisk interoperabilitet, att informationsutbytet överensstämmer med lagar och
förordningar, och att säkerhets- och integritetsaspekter hanteras. Och för det fjärde
krävs organisationsutveckling, till exempel att tjänstemän faktiskt använder de
system som skapas.
Stuprörsmodellen blir uppluckrad genom ökad interoperabilitet. Genom delade
databaser kan förvaltningen erbjuda bredare tjänsteutbud och tjänstemän ges
tillgång till mer information. Det underlättar även medborgarens möte med
förvaltningen då samma uppgifter inte behöver lämnas in till flera olika myndigheter.
Förvaltningen kan utveckla funktioner och tjänster på tvärs med myndighetsgränser,
till exempel portalen ”Mitt företag” där Nutek, Bolagsverket, Skatteverket,
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen samverkar om en gemensam tjänst. Eller
”Vårdguiden” där flera tjänster inom vården presenteras enhetligt på en webbplats
istället för flera. Därmed sker en virtuell integration av myndigheter, där flera
separata, självständiga myndigheter med olika system, personal, budget och
organisation kan uppträda som om de vore en enhetlig aktör. Medborgaren möter en
sammanhållen förvaltning, medan det i verkligheten är ett komplext nätverk av
myndigheter med olika uppgifter, register och ansvarsområden.
Den traditionella myndighetsstrukturen har därmed fått en slags tillägg eller
överbyggnad av virtuella myndigheter som arbetar genom tjänster och funktioner
som griper över flera ansvars- och uppgiftsområden (s k kluster). Gemensamma
databaser, webbsidor och standarder ger en plattform för ytterligare integration. I
stället för att flera myndigheter samlar in liknande eller samma data kan det ske vid
ett tillfälle, och i stället för att flera myndigheter erbjuder service genom olika kontor
kan det ske gemensamt. En variant är att överlämna uppgifter till externa aktörer,
exempelvis kan en eller flera myndigheter låta kontaktcentra besvara enklare
förfrågningar där exempelvis telefonister besvarar de vanligaste frågorna.18
18
En ej verifierad uppgift är att 75 procent av Försäkringskassans ärenden handlar om tio frågor. En
anekdot i sammanhanget är att Krisberedskapsmyndigheten tagit fram svar på de 150 vanligaste
frågorna om fågelinfluensan. Frågorna och svaren skickades till ett call center som fick sköta kontakter
18
Ytterligare integration kan ske genom gemensamma kontor med gemensam personal.
Försöksverksamhet pågår om gemensamma servicekontor, och utredningen Lokal
service i samverkan (SOU 2008:34) har nyligen föreslagit att sådan samverkan ska
underlättas genom att juridiska hinder i form av krav, regler och bestämmelser tas
bort.19
Geografisk omvandling
IT har möjliggjort ökad kommunikation och samverkan där myndigheters service
görs tillgänglig för medborgarna på ett förhållandevis enkelt sätt. Dessutom kan
utlokaliserade och sparsamt bemannade kontor erbjuda full service genom att vara
direkt uppkopplade mot hela myndighetens utbud. Detta har även inneburit en
rationalisering genom att myndigheternas anställda koncentrerats till större orter,
samtidigt som tjänsterna kan erbjudas via telefon och internet över hela landet.
Därmed sker en rumslig frikoppling mellan kund och tjänsteutbud. Fenomenet har
beskrivits i en empiriskt detaljerad studie av Brandt & Westholm (2006).
Utvecklingen går fortare än inflyttningen till städerna, och kan t o m fungera
pådrivande.
Till viss del innebär utvecklingen en centralisering genom att lokala och regionala
myndigheter slås samman till större enheter med större territorium. Under 2000talet har utvecklingen inneburit s k ”ensning”, dvs att myndigheternas lokala och
regionala enheter samlats till en central myndighet (”enmyndighet”). Detta innebär
en centralisering i form av mer likformig organisation och tydligare central styrning
från regering till central myndighet och vidare till lokala avdelningar (Statskontoret
2007:29). Rutiner, regler, definitioner osv ges en gemensam standard. Ensningen
möjliggör samtidigt ökad geografisk flexibilitet (Brandt & Westholm 2006).
Verksamheter inom en myndighet kan lättare lokaliseras var som helst i landet
eftersom handläggningen är standardiserad och inte kräver lokal anpassning.
Kommunsamverkan
Kommunernas samverkan har ökat kraftigt under 1990- och 2000-talet, och
informationstekniken skapar nya förutsättningar och möjligheter för den
med allmänheten. En möjlighet hade varit att lägga ut det som FAQ på en hemsida, men att höra en
mänsklig röst kan vara viktigt, i det här fallet lugnande. (Källa: Intervju Kalevi Pitkänen, Nutek). Här
ligger tanken nära att på sikt införa datoriserade svarstjänster, kanske i form av konstgjorda röster och
simulerade personligheter baserade på artificiell intelligens.
19
Utredaren föreslår bl a att kravet att regeringen måste godkänna s k samtjänstavtal tas bort. Det kan
ses som ytterligare ett steg mot nätverksstaten med minskat inslag av hierarkisk detaljstyrning.
19
utvecklingen. Exempel på samverkan inom IT-området är hemsidor, IT-plattformar,
bibliotekssystem,
personaladministration,
upphandling
och
inköp,
fastighetsövervakningssystem och teknisk förvaltning (SKL 2005). Men IT
underlättar även samverkan generellt sett genom att information kan flyta över
kommungränserna och organiseras i gemensamma databaser och system. Dessutom
underlättas samverkan och informationsutbyte mellan kommuner och statliga
myndigheter.
Kommunerna är väldigt olika utvecklade vad gäller ”e-mognad”, det vill säga i vilken
grad man implementerat någon form av e-förvaltning (se SKL 2008c). Detta speglar
en bred variation mellan kommunerna vad gäller befolkningsstorlek och
administrativ kapacitet; generellt sett är det i större kommuner man kommit längst
med utveckling av e-förvaltning. Bortsett från olika e-mognad har kommunerna
skapat sinsemellan olika informationssystem vilket medför tekniska (förutom
politiska, juridiska och ledningsmässiga) hinder för samverkan och integration över
kommungränsen. 20
Det juridiska ramverket för kommunsamverkan medger bland annat gemensamma
nämnder, gemensamma förvaltningar med beslutsrätt (kommunalförbund), bolag
och avtal om gemensam personal. Genom IT kan sådan integration underlättas och
effektiviseras; flera kommuner kan ha gemensam hemsida, intranät,
internetuppkoppling, telefonväxel, löneadministration osv. Här finns en tendens där
större kommuner driver system åt mindre (eller landstingskommuner åt
primärkommuner), så att det uppstår en slags regionala noder. När det gäller
informationsöverföring finns sådana regionala noder för hantering av
befolkningsdata och upphandlingar. Det kan röra sig om register över grunddata som
vilken kommun man bor i, var man är patient, osv, data som annars hämtas av varje
enskild kommun från statliga myndigheter. Vi ser också en utveckling mot nationella
noder, interkommunala organisationer på nationell nivå som fungerar som beställare
och kompetenscentra för IT-system.
I föreningen Sambruk delar 87 kommuner på kostnader för att utveckla och driva
gemensamma e-tjänster, med mål att bidra till en ”sammanhållen offentlig
förvaltning” (sambruk.se). Medlemmarna är i princip från alla län och regioner i
Sverige. Samverkan sker inom en rad områden, som barnomsorg, föreningsbidrag,
ekonomiskt bistånd, tekniska plattformar, dokument- och ärendehantering,
fastighetssystem, och gymnasieval. I de olika delprojekten deltar olika kommuner,
vilket visar på flexibiliteten med nätverksmodellen.
20
Det krävs även samverkan mellan de olika förvaltningarna inom enskilda kommuner: ”en medelstor
kommun idag har minst 150 IT-system som införts vid olika tidpunkter för olika behov” (SKL 2005:12).
20
Ökad vertikal samordning
Implementering av IT i offentlig sektor har också föranlett samverkan och
samordning mellan olika konstitutionella nivåer (vertikal samverkan). Vissa frågor
kräver samordning på nationell (eller rentav internationell) nivå.
Ett exempel är vård och omsorg. Genom IT kan information om patienter ”följa med”
över organisationsgränser och geografiska gränser (gemensam journalföring). En
patient som förs över från äldrevård till sjukvård, eller från ett landsting till ett annat,
eller från offentlig till privat vård osv, kan (med eget godkännande) föra sina
uppgifter om hälsa etc med sig och behöver inte uppge dem flera gånger. Här finns
sedan år 2005 en nationell IT-strategi för vård och omsorg som involverar
nyckelaktörer
inom
vårdsektorn:
Sveriges
kommuner
och
landsting,
Socialdepartementet, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket och Apoteket. Liknande
områden för möjlig e-samverkan är undervisning och skola, med individuella
utvecklingsplaner elektroniskt lagrade som följer varje elev och med åtkomst för
eleven, föräldrar och lärare.
Vi ser också hur e-förvaltning blivit ett sektorsövergripande ansvars- och
uppgiftsområde. Regeringen eftersträvar ett strategiskt helhetsgrepp på
statsförvaltningen för att hitta ”formerna för samordning av politiken för
informationssamhället” (dir 2006:36, prop 2004/05:175). I mars 2007 bildades en
departementsöverskridande statssekreterargrupp med uppgift att stärka och
samordna utvecklingen mot e-förvaltning, och en nationell handlingsplan inrättades
där
målet
sägs
vara
”ett
hållbart
informationssamhälle
för
alla” (Finansdepartementet 2008). I målet ingår inte bara statsförvaltningen i
betydelsen statliga myndigheter, utan även det lokala självstyret, dvs kommuner och
landsting. 21
Både nationella IT-strategin för vård- och omsorg och nationella handlingsplanen för
e-förvaltning är exempel på nätverksstaten och nätverksstyrning. Ingen enskild aktör
kan lösa den typen av åtagande som implementeringen av e-förvaltning innebär. Och
lösningen består av ökat inslag av förhandlingar, kommunikation, samordning och
samsyn, vilket är kännetecknande för nätverksstyrning.
Virtuella myndigheters gränser
Genom historien har statsmakten försökt hantera hindrande administrativa gränser
21
I regeringens tilläggsdirektiv till IT-standardutredningen (dir 2006:117) går till exempel att läsa om
”IT-standardiseringens betydelse som en viktig förutsättning för en sammanhållen e-förvaltning,
omfattande såväl stat som kommuner och landsting.”
21
och indelningar (s k barriäreffekter), och utvecklat olika sätt att hitta optimala
gränsdragningar. Ett exempel på gränsdragningar som fungerat under förhållandevis
lång tid är länen. Ett annat exempel på gränser som kontinuerligt justeras är
kommunernas indelning. Alla gränsdragningar skapar någon form av oavsedda och
negativa effekter. En lösning är att dra nya gränser, en annan att göra dem mer
flexibla.
I en sammanhållen elektronisk förvaltning blir gränserna mellan myndigheter och
mellan kommuner diffusa. Myndigheter samverkar och förvaltningen blir mer
sammanhållen utåt genom gemensamma tjänster och kontaktpunkter, och inåt
genom att information blir en gemensam resurs i högre grad. I en sammanhållen
förvaltning uppträder myndigheter gemensamt utåt, som ”en samlad och enhetlig
aktör” (som det står i nationella handlingsplanen). Medborgaren ska inte behöva
lämna in samma uppgifter till flera myndigheter, och egentligen inte heller behöva
känna till skillnaden mellan olika myndigheter, eller mellan kommuner, landsting
och länsstyrelser. Gränsen mellan statlig och kommunal sektor kan framöver komma
att bli mer diffus av praktiska skäl. En stor del av medborgarnas möte med offenlig
förvaltning sker genom kommunerna, och en möjlig utveckling är att kommunerna
blir den primära kontaktpunkten, med kontakter vidare till statliga myndigheter.22
Ansvarsfördelning
På sikt uppstår frågan hur medborgaren i så fall kan urskilja vem som är ansvarig för
en viss uppgift eller ärendehantering, och hur ansvar kan utkrävas. Behöver
medborgaren veta det? ”Man ska inte behöva veta exakt vilken myndighet som sköter
det och det, men samtidigt måste medborgarna ha nog med kunskap för att veta vem
som har ansvaret”, säger en intervjuperson. Frågan är då hur man åstadkommer det.
Innebär det ett ökat krav på medborgarens kunskaper om förvaltning, eller på
förvaltningen att ha system som tydliggör detta? Och även om ansvaret går att
lokalisera uppstår också andra och oförutsedda effekter i en sammanhållen
elektronisk förvaltning. Ett exempel som Gustaf Johnssén (2003) tar upp är hur
myndigheternas ökade informationsutbyte innebär att ansvaret för riktigheten i
information om medborgare förskjuts från medborgaren till förvaltningen. I andra
fall får medborgaren ökat ansvar för de uppgifter som lämnas in.
Organisatoriska gränser och identitet
En annan fråga är vad ökad samverkan och integration på sikt kan tänkas innebära
för myndigheters organisatoriska gränser och identitet. I en sammanhållen
22
Resonemang från intervju med Urban Funered, Finansdepartementet.
22
förvaltning uppfattar medborgaren förvaltningen som en enhet, men frågan är hur
tjänstemännen uppfattar det. I en nätverksbaserad förvaltning kommer
tjänstemännens roller att behöva vara mer flytande, de kommer att arbeta i nätverk,
gemensamma projekt och integrerade miljöer 23 snarare än i hierarkiska ”silos”. Det
kräver att tjänstemäns roller och arbetsbeskrivningar blir mer flytande (”en ny typ av
tjänsteman som är generalist”24), så att de kan hantera uppgifter som traditionellt hör
till olika myndigheter.25 Och även kunna hantera medborgarmöten inom ramen för
gemensamma servicekontor där flera myndigheter är representerade. Förmåga till
förhandlingar, samsyn och ledning av nätverk blir viktiga egenskaper i en miljö
bestående av ”myndigheter som i sin verksamhet i stor utsträckning använder
funktioner som andra myndigheter och organisationer tillhandahåller” (Statskontoret
2007:31). I en sådan förvaltning är det eventuellt svårt att se den enskilda
myndighetens avgränsning och identitet. I stället för myndigheter blir funktioner,
tjänster och kluster noder i nätverksförvaltningen.
Administrativ indelning
Offentliga sektorns geografiska och administrativa indelning påverkas också. I
kommunsystemet kan man fundera över om en ny geografisk logik blir aktuell genom
ökad samverkan mellan kommuner. Genom IT kan kommunala verksamheter vävas
samman och flera kommuner kan i vissa fall framstå som en ”superkommun”. Vi ser
här en avvikelse från den etablerade organisatoriska principen för kommunsystemet:
den territoriella basen, eller det som i kommunallagen kallas lokaliseringsprincipen 26
och som innebär att kommunens verksamhet är begränsad till det egna territoriet:
23
Till exempel servicekontor där personalen delar på lokaler och använder samma terminaler och
databaser, och där en och samma tjänsteman kan hantera ärenden som normalt faller under olika
myndigheters område.
24
”Här behöver man kanske en ny typ av tjänsteman som är generalist och som kan svara på 80% av
frågorna som ställs i första linjen, och som skickar tillbaks det som är specialistfrågor.” (Intervju, Bengt
Svenson, SKL).
25
Här kan man tänka sig olika grader av integration, från en modell där tjänstemannen tar emot
uppgifter och lämnar vidare till olika system på olika myndigheter, eller en modell med en katalog som
beskriver var olika uppgifter finns att hämta och som fungerar som mellanled för gemensam åtkomst till
databaser. Myndigheter kan också teckna avtal som beskriver i vilka ärenden myndighet A har rätt att få
viss information från myndighet B, dvs inte direkt åtkomst utan ett reglerat informationsutbyte.
26
Enligt lokaliseringsprincipen (kommunallagen 2 kap 1 §) begränsas kommunens maktbefogenheter
och verksamheter till det egna geografiska området och dess befolkning. Genom samverkan där
förvaltningar och beslutssystem blir gemensamma blir den principen otydlig. IT underlättar
sammanvävning av kommunernas administrativa system, och ger möjlighet till territorier som inte
hänger samman rumsligt, vilket innebär ytterligare uppluckring av principen.
23
Den nya teknologin gör det möjligt att ställa en server i en kommun som får
serva en verksamhet i fyra kommuner. Och då hamnar vi ju genast i
kommunallagen: hur är det med lokaliseringsprincipen, hur ser det ut med
konkurrensförutsättningar, är det en kärnuppgift för kommunen eller ska det
överlåtas till marknaden och så vidare. /.../ Dalsland är ett sånt här
exempel /.../ man har samma kodplan för ett gemensamt ekonomisystem, vilket
innebär att man har samma utbildningar, folk kan ersätta varandra, blir någon
sjuk i kommun A så kan faktiskt någon i kommun B ta över det uppdraget under
sjukdomsperioden. /.../ Och man har gjort likadant med telefonin. Varför ska vi
ha fyra olika växlar när vi kan ha en? Hemsidan har samma mall men du landar
i de olika kommunerna och strukturen bakom är samma.27
Fördjupade samarbeten kan se ut som ett steg mot en ny kommunreform, eller någon
form av mellankommunal integration. Bildandet av regionala noder och kan tyckas
peka mot centralisering och regionalisering. Varför ska en liten kommun med få
invånare sköta alla uppgifter och system på egen hand, när det kan överlåtas åt en
centralort som är mångdubbelt större och med mer administrativ kapacitet?
Samtidigt är det inte tydligt var eventuella nya gränser skulle etableras, och någon ny
fungerande modell för kommunstorlek saknas. Tvärtom pekar kommunernas
samverkan mot mer töjbara gränser, s k rumslig flexibilitet (Westholm 2001).
Samverkan följer i vissa avseenden en viss geografisk logik, men den logiken ser olika
ut för olika verksamheter vilket gör det svårt att föreslå en optimal kommunstorlek.
IT i sig är inte geografiskt bundet på samma sätt som exempelvis räddningstjänst
eller äldrevård. IT följer ingen särskild geografisk logik: kommuner behöver inte ens
vara grannar för att delta i samverkan (de behöver inte ens höra till samma län),
vilket öppnar upp för ökad rumslig flexibilitet. Ett omfattande samarbete som
Sambruk med medlemskommuner från en rad olika län hänger inte samman rent
territoriellt, till exempel. Den territoriella indelningen liknar därmed snarare ett
komplext lappverk än avgränsade enheter.
Enligt forskning om nätverk tycks en tendens vara att 20% av noderna i ett nätverk
bildar nav, vilka representerar 80% av alla kopplingar. 28 Det kan gälla vilka nätverk
som helst, från hemsidor på Internet till sociala relationer och biologiska fenomen.
Överfört till utvecklingen mot en nätverksbaserad förvaltning med samverkande
enheter betyder det att 20% av myndigheter och kommuner fungerar som nav som
utför tjänster eller strukturerar samverkan åt resten. Om det stämmer har inte
27
Intervju, Bengt Svenson, SKL.
28
Intervju Nicklas Lundblad, Google. Resonemanget om den s k 20-80-regeln utvecklas bl a i Barabasi
(2003).
24
undersökts. Men i fallet med kommunerna ser vi hur större kommuner och
regioncentra tar över resurskrävande uppgifter. Och en liknande utveckling tycks ske
bland statliga myndigheter som länsstyrelserna, där några få länsstyrelser hanterar
vissa uppgifter, till exempel körkortsfrågor.
Staten som nätverksmanager
Är den svenska modellen med självständiga myndigheter och självstyrande
kommuner förenligt med en effektiv och sammanhållen e-förvaltning? Gemensamma
tekniska lösningar och standarder innebär att kommuner och myndigheter måste
ingå i ett större konsensusarbete och vävas samman i större system, vilket minskar
utrymmet för självstyre och självständighet:
För att nätverkssamhället ska fungera måste vissa frågor vara gemensamma.
Till exempel det här med standardisering. Drar man det längre försvinner en
viss del av självbestämmandet för att vissa delar ska vara gemensamma.
Arkitekturprincipen “informationen är en gemensam resurs” ger implikationer
på ansvaret, och på självstyret. Sen måste myndigheterna släppa ifrån sig visst
beslutsmandat i vissa frågor.29
I och med målet med en sammanhållen e-förvaltning (och Sverige som ledande ITnation) har staten initierat försök till övergripande samverkan där en mängd olika
myndigheter och konstitutionella nivåer vävs samman, dels i form av den nationella
handlingsplanen för e-förvaltning, dels den nationella IT-strategin för vård och
omsorg. I decentraliserade system är det svårt att ta ett helhetsgrepp och införa
enhetliga lösningar eftersom ingen enskild aktör har de resurser som krävs för att
genomföra storskaliga reformer; det som krävs är samverkan. Nationella planer kan
tolkas som både ett ökat inslag av samverkan och konsensusbyggande på nationell
nivå, och ett steg mot centralisering och behov av hierarkisk styrning. Det som krävs
är ett nationellt aktörsskap, vilket samtidigt förutsätter samverkan. Här balanserar
statsmakten mellan hierarkisk och nätverksbaserad styrning.
I handlingsplanen skriver man att en decentraliserad modell har både nackdelar och
fördelar, och vad som krävs är en ”decentraliserad samverkansmodell” med ”en högre
grad av IT-standardisering”. I den nationella IT-strategin för vård och omsorg
uttrycks en medvetenhet om att en nationell strategi kräver ett nationellt aktörsskap,
och att det kan stå i motsättning till självstyre:
Den nationella IT-strategin behandlar sådana aspekter på IT-användningen
som en enskild huvudman inte kan eller bör besluta om var för sig; det vill säga
29
Intervju, Jenny Birkestad, Verva.
25
sådana aspekter som måste hanteras och fastställas på nationell nivå för att ITanvändningen ska fungera effektivt i ett strategiskt verksamhetsperspektiv på
vården. Det innebär att huvudmännen förutsätts inarbeta den nationella ITstrategin i den egna IT-strategin.30
Behovet av samordning, samverkan och nationellt aktörsskap är en fråga som
återkommit i flera utredningar under senare tid. I Ansvarskommitténs
slutbetänkande (SOU 2007:10) utvecklades idén om att ”återsamla staten” fram.
Staten uppfattades som för sektoriserad, för uppdelad, vilket kräver ökad
samordning. Även Statskontoret (2007:30) ser ökad sektorssamordning som viktig
inför framtiden vilket kan åstadkommas genom ökad samverkan och genom att ”att
ge vissa myndigheter ställningen som sektorssamordnare” eller genom lagstiftning
(”formaliserade samverkanssystem”).
I Stabsutredningens slutbetänkande (SOU 2008:22) utvecklas behovet av
samordning och styrning på nationell nivå för att implementera elektronisk
förvaltning. Den höga politiska prioriteringen kräver att ”regeringen själv tar
ansvaret” (s 136), men någon form av samverkan måste också ske med berörda
myndigheter. Centrum (regering och regeringskansli) ska förmå myndigheter och
kommuner att samverka om e-förvaltningens utveckling, utbyggnad och
implementering. Men hur ska detta ske rent praktiskt? Ansvar förutsätter
handlingskraft, och var finns handlingskraften? Är den beroende av samsyn och
samverkan mellan självständiga myndigheter? Eller krävs en instans som kan
framtvinga implementeringen? I så fall måste självstyret inskränkas.
Eventuellt innebär detta en ny fas för nätverksstaten, en ”stark” nätverksstat som
fungerar som nätverksmanager vars roll är att identifiera samverkansmöjligheter och
strukturera samverkan så den blir optimal för helheten. Till exempel genom att agera
samordnande instans och producera nationella planer, eller genom att skapa
incitament för samverkan, eller ge myndigheter ökad skyldighet att samverka inom
specificerade uppgiftsområden. Samtidigt som man måste involvera myndigheterna
och skapa samsyn om inriktningen. Någon måste leda samverkan, och i de nationella
IT-strategierna är det departementsnivån:
Departementens uppgift är att fungera som ”motor” i arbetet med att få offentliga
sektorns aktörer att samverka och ”arbeta åt samma håll”.31 En annan beskrivning är
30
Nationell IT-strategi för vård och omsorg, 2006 års version, s 14.
31
En intervjuad säger till exempel att ”alla måste vara med och bidra till detta. Och det är det som är det
stora konsensusarbetet att vi måste vara eniga om att det här är riktningen, vår gemensamma agenda
och att alla arbetar åt samma håll. Och det är vår utmaning och vår roll från departementets sida att vara
26
att ledningsnivån fungerar som ”mötesplats” där regeringskansli och större
myndigheter gemensamt kan initiera större projekt 32, en beskrivning som väl
motsvarar begreppet ”nätverksstyrning”.
Den virtuella medborgarcentrerade staten
Hur bör/kommer medborgarens kontakt med den virtuella staten att se ut? I den
virtuella staten fungerar information som gemensam resurs och kan utbytas mellan
myndigheterna vid behov. Till exempel vid hantering av ärenden då samma uppgifter
inte behöver lämnas in flera gånger till olika myndigheter. Medborgarens
”administrativa börda” minskar därmed betydligt jämfört med system baserade på
manuell hantering och pappersblanketter. Informationsutbytet regleras idag av ett
hundratal registerlagar vilket innebär hinder för att informationen ska fungera som
gemensam resurs i förvaltningen. Informationsutbytet måste ske på ett sätt som inte
kränker individens integritet och som ger möjlighet till insyn och ansvarsutkrävande.
Att använda teknik som möjliggör större transparens kan hävdas vara en del av det
offentliga åtagandet.
Att ”sätta medborgaren i centrum” är en slogan som ofta upprepas med anledning av
implementering av e-förvaltning i offentlig sektor. På Försäkringskassan, till
exempel, arbetar man med målet att ha ”kunden som utgångspunkt”, och frågar sig
”hur vill kunden möta Försäkringskassan?” 33 I framtiden kan möjligheten till
självbetjäning via ”elektroniska möten” utvecklas, och en kontaktpunkt kan bli en
webbsida (”mina sidor”) där kunden kan följa sina ärenden, se kommande
utbetalningar och så vidare. Liknande tankar finns hos Skatteverket och
Arbetsförmedlingen: kunden ska kunna styra kontakterna mer, boka in tid för besök.
Givetvis kan myndigheterna samverka om sådana medborgarsidor, och en idé är att
inrätta en webbsida (”min sida”) där alla myndigheter finns representerade. Sidan
kan också innehålla en ”lotsfunktion”, mänsklig eller maskinell, som kan guida
medborgaren.
Skiss av en medborgarsida34
Går det att konstruera en medborgarsida som förenar idealet ”medborgaren i
motor i det här, driva på och peka på målet: det är dit vi ska.”
32
Intervju, Mats Svegfors. Jfr Stabsutredningens betänkande.
33
Följande framställning bygger på anteckningar från ett möte med arbetsgruppen "Verksamhetsfrågor
och IT", anordnat av Utredningen Utveckling av lokal service i samverkan (2008-04-25).
34
Följande redogörelse bygger på en intervju med Matthias Palmér, Uppsala Learning Lab.
27
centrum” med mål som insyn, kontroll, funktionalitet och integritet? Ett möjligt sätt
är att ta devisen ”medborgaren i centrum” på allvar genom att ge medborgaren ökad
kontroll över sina egna uppgifter, dvs de uppgifter om medborgaren som finns i olika
myndigheters register. Det går också att låta medborgaren ge myndigheter rätt att
använda information från olika register. Den virtuella statens samverkan och
informationsutbyten kan då överblickas av medborgaren.
Medborgarsidan skulle kunna kommunicera med andra sidor och register. Den
levereras inte från en myndighet utan är fristående, och den kan hämta information
från flera myndigheters register. Sidan innehåller olika verktyg som kan användas för
att hämta information och applikationer, till exempel hämta en funktion som talar
om att beräkning av sjukdomsgrundande inkomst (SGI) kräver data från Skatteverket
och Försäkringskassan, och som kan kalkylera den. Skatteverket och
Försäkringskassan behöver därmed inte utbyta informationen, utan det görs på
medborgarsidan med dennes godkännande. Informationsflödena går från myndighet
till medborgare, inte myndighet till myndighet.
Genom medborgarsidan kan användaren hämta olika mashups, det vill säga
webbapplikationer som kan kombinera data från flera källor, i det här fallet
myndigheter. Det handlar alltså inte bara om att olika myndigheters funktioner eller
representationer finns tillgängliga på medborgarsidan rent visuellt, utan att de
dessutom kan kombineras och integreras funktionellt. Medborgaren/användaren kan
därmed också komponera sin sida (”min sida”) och anpassa den efter vilken
information och vilka tjänster han eller hon har behov av för tillfället. Systemet
behöver också en central tjänst som innehåller information som visar vilka
myndigheter som tillhandahåller viss information, och vilken information eller tjänst
som behövs för att ta reda på en viss uppgift, vilka definitioner och vokabulär som är
korrekta osv. Den innehåller alltså inte personlig information utan snarare en
informationsrymd och informationsstruktur. Och den kan vara kopplad till en
lotsfunktion som guidar medborgaren och föreslår möjliga funktioner och tjänster.
Genom medborgarens sida kan också myndigheter aktivt informera om sig själva och
sina tjänster, som en slags ”anslagstavla”. Medborgarsidan kan vara integrerad med
sökfunktioner från företag som Google eller liknande, eller rentav fungera som en
modul som kan integreras med och kommunicera genom en mängd kanaler, från
bloggar och sökmotorer till öar i virtuella världar. Det handlar också om att balansera
informationsflödet så att medborgaren får relevant information, och att det inte blir
ett informationsöverflöd (eller spam). Systemet måste vara intelligent och kunna
anpassa information till medborgarens profil och behov (ett s k ”recommender
system”), till exempel föreslå att medborgaren använder en viss tjänst, påminna om
28
deklaration osv.
Slutligen, i en medborgarcentrerad e-förvaltning krävs också att systemet är
lättanvänt och intuitivt, så att användningsgraden blir relativt hög. I Sverige är
graden av automatisering av myndigheternas ärendeprocesser hög, men vilken
utaträckning e-tjänster används är inte närmare undersökt:
Användningsgraden är oerhört viktig av flera skäl. Dels kostnadsskäl - det är
befängt att införa dyrbara e-tjänster som ingen använder. Dels serviceskäl genom bra tjänster som används ger vi medborgare och företag den service de
betalar för och har rätt att efterfråga. En hög användningsgrad kan dock även
bero på att det inte finns några alternativ. För att säkerställa att inte detta är
enda anledningen till att tjänsten används, och för att förbättra tjänsterna
ytterligare, är det värdefullt med en aktiv dialog med användarna av tjänsterna,
framför allt från myndigheternas sida men även från vår egen.35
35
Intervju, Urban Fundered, Finansdepartementet.
29
Den kollaborativa staten
Visionären, paleontologen och jesuiten Pierre Teilhard de Chardin (1881-1955) hade
en vision om hur kommunikations- och informationsteknologin skulle väva samman
människorna och bilda infrastruktur för en global hjärna (”noosfär”). Flera decennier
senare, i mitten av 1990-talet då Internet fick sitt genombrott, återuppväcktes
visionen om noosfären och Teilhard de Chardin gjordes till en slags profet för
informationssamhället av bland annat tidskriften Wired (se Cobb-Kreisberg 1995).
Internet kom att ses som den globala hjärnans infrastruktur genom vilken människor
kopplas samman som celler eller neuroner, och tillsammans utveckla högre kreativ
kapacitet (Dulchinos 2005).
Idén om Internet som en global hjärna kan låta som teknomysticism, men kan
hävdas ha återuppstått i ny form i samband med Internets utveckling. Snabbare
informationsöverföring och bredband har Internet kommit att utvecklas från statiska
hemsidor i riktning mot ökad interaktivitet och möjligheter till massdeltagande.
Detta har i sin tur omsatts i nya arenor för samverkan och informationsutbyte där
många användare kan bidra med sin kunskap på ett sätt som skapar effekter som
återuppväckt tanken om den globala hjärnan: ”...the ability to pool the knowledge of
millions (if not billions) of users in self-organizing fashion demonstrates how mass
collaboration is turning the new Web into something not completely unlike a global
brain” (Tapscott & Williams 2006:41). En interaktiv och kommunikativ webb ger
möjligheter att samla in och använda sig av kunskaper och åsikter från allmänheten,
inte bara ensidigt i form av omröstningar och enkäter utan i form av diskussioner.
Fokuspaneler kan genomföras snabbt och lätt, och nya idéer kan genereras. Vilket
kan ge bättre beslutsunderlag, till exempel.
Fram tonar en modell för styrning och organisation som bygger på massdeltagande,
samverkan, självorganisering och individuellt engagemang. Den centrala idén är att
utnyttja den information, kunskap och det engagemang som finns hos vanliga
användare för att skapa nytt innehåll och kollektiv innovationsförmåga.
Förutsättningen är att det finns en outnyttjad potential i form av idéer och
30
engagemang utspridd hos användare, kunder, personal osv, som kan realiseras
genom samverkan och sociala teknologier som forum, bloggar och wikis
(kollaborativa hemsidor). Ett relaterat koncept är professionella amatörer (”ProAms”, se Leadbeater & Miller 2004), det vill säga engagerade användare som frivilligt
investerar tid och energi för att lösa problem, informera och utveckla produkter.
Idealet är att Internet kanaliserar professionella amatörers engagemang, kunskap
och idéer på ett sätt som ger en kritisk massa för innovationer och problemlösning.
En förebild och föregångare till idén om användargenererat innehåll och
masskollaboration är operativsystemet Linux, som utvecklades innan Internet slagit
igenom och som byggde på att vem som helst kunde ladda ned, använda,
vidareutveckla och distribuera källkoden. Att involvera vanliga användare, kunder,
klienter och konsumenter på olika sätt genom Internet återkommer även som
affärsmodell. Det kan handla om att företag upptäckt hur intresserade konsumenter
vidareutvecklar produkter eller hittar nya användningsområden, det vill säga att man
börjar uppfatta konsumenterna som medskapare (”prosumers”). 36 Hemsidor som
YouTube och Flickr bygger helt på att användarna lägger ut eget material i form av
filmer och bilder, material som även om det är amatörmässigt kan distribueras i
miljonupplagor varje dag. IMDb (Internet Movie Database), en databas som ger
detaljerad och tillförlitlig information och diskussioner om ungefär en miljon filmer,
startades och drivs av amatörer. Internetbaserade företag som Amazon och eBay
bygger upp forum och bloggliknande verktyg där kunder kan presentera sig själva,
recensera och diskutera produkter och även recensera och kommentera andra
användare.37 På så sätt får företaget in detaljerad information om kundernas
preferenser och köpvanor vilket kan användas till riktad reklam, information om nya
produkter och köprekommendationer (s k recommender systems). Det är också ett
sätt att skapa identitet och tillhörighet: att bli en ”star reviewer” eller ”power seller”
kan uppfattas som en slags status (och i viss mån omsättas i verkliga pengar).
Förebilden eller modellen för masskollaboration som ofta anförs är Wikipedia, ett
Internetbaserat och kollaborativt uppslagsverk där användarna själva kan ändra och
bidra med nytt innehåll. Modellen bygger på att en kritisk massa av aktiva användare
ser sig som ”wikipedians”, en slags nätmedborgare som upprätthåller de normer som
gör att Wikipedia kan fungera och hävda sig mot det expertstyrda Encyklopedia
Britannica (Zittrain 2008). Genom den typen av normer upprätthålls också en slags
lag och ordning genom att vilseledande information eller sabotage motarbetas, och
genom att fria diskussioner eftersträvas. Resultatet är att Wikipedias miljontals
36
Ett exempel som brukar anföras är mountain-bikes som uppfanns av konsumenter som gjorde om
vanliga cyklar på ett sätt som inte tillverkarna förutsåg, men som på sikt blev massindustri.
37
Det händer även att producenterna (i fallet med Amazon författare/regissörer till böcker/filmer) deltar
31
uppslagsord förvaltas frivilligt av några tusen användare, en uppgift som inte lockar
alla utan snarare de mest intresserade och hängivna. Modellen är att använda lösa
former för reglering och att öppna upp för deltagande från allmänheten, en variant på
den nätverksstyrning som beskrevs i tidigare avsnitt.
En del bedömare ser den kollaborativa modellen som en form av organisering och
styrning som offentlig sektor har något att lära av. Centralt är ett synsätt där
kunskap, kreativitet och kompetens ses som decentraliserat och spritt bland
anställda, klienter, företag och medborgare, och där målet är att ta tillvara på detta
genom att tillhandahålla medel för samverkan, självorganisering och medskapande.
Till exempel ser Johnston & Stewart-Weeks, i en rapport från Cisco (2007), hur
öppna, kollaborativa arbetsformer som involverar konsumenter, företag, medborgare
och regeringar underminerar monolitiska storskaliga organisationer. Och Noveck
(2008) skisserar en ”Wiki-Government” som använder medborgares engagemang för
att öka den administrativa kapaciteten. Kanske kan kollaborationsmodellen ses som
ytterligare ett steg i decentraliseringstanken, och som en fortsättning på
nätverksstaten.
Ökad kollaboration med samhället
Att på ett eller annat sätt involvera medborgarna i den offentliga administrationen
och beslutsfattandet är en inte helt ovanlig vision inom e-förvaltningsdiskursen. Etjänster kan användas för att öka medborgarnas insyn i förvaltningen, ärenden kan
följas via internet, viss självadministrering blir möjlig och det blir enklare att
kontakta handläggare. Inom Skatteverket planeras exempelvis för klienters
möjligheter att chatta med handläggare. Den här typen av reformer minskar
snårigheten
och
komplexiteten
i
förvaltningen
och
ger
medborgaren/klienten/patienten överblick och insyn och möjlighet till kontroll. Men
det kollaborativa idealet går ett steg till: här handlar det om att använda
medborgarnas kunskaper och frigöra en kollektiv innovationsförmåga. Tanken är att
medborgare i allmänhet har mycket mer att erbjuda än att rösta en gång vart fjärde
år, nämligen användbar information. I intervjuerna framkommer en förväntning om
ett generationsskifte, där de som är födda på 80-talet och senare antas vara vana att
använda Internet som social teknologi för att delta i communities och nätverk, och
antas förvänta sig er personlig service. Så frågan blir om, och i så fall hur, staten kan
använda sig av det. Och vad som i så fall är statens roll: ska staten tillhandahålla
plattformar för kollaborativa projekt, eller är statens roll att möjliggöra detta på ett
mer övergipande plan?
Idén om kollaboration kan hävdas vara oförenlig med svensk förvaltningsmodell.
32
Den svenska modellen (och den s k ”starka staten”) har präglats av expertstyre och en
tro på centraliserade lösningar och teknokratiskt framsteg. Expertgenererad kunskap
är central för rationell och effektiv styrning och ett fungerande utredningsväsende.
Denna modell har utvecklats i samspel mellan socialdemokratisk reformism och
samhällsvetenskaplig kunskapsproduktion, där politiker formulerar problem och
vetenskapsmän hittar lösningar (Andersson 2004:25). Till viss del har tilltron till
teknokratisk styrning och objektiv kunskap kommit att ifrågasättas, och storskaliga
reformer har ställts mot lokala lösningar, lokalt inflytande och individuell valfrihet.
Men det finns naturliga gränser för i vilken grad staten behöver kunskap från
medborgare, och i vilka situationer deltagande och öppenhet är önskvärt. I vissa fall
finns ett behov av att förvaltningen har ett informationsövertag över klienterna, när
klienterna är brottsmisstänkta till exempel (däremot går det att involvera
allmänheten mer i själva brottsbekämpningen, genom att underlätta inrapportering
av vissa brott via Internet). Och i vissa fall är det offentligas uppgift att göra
behovsprövningar utifrån fastställda kriterier, oberoende av vad medborgaren
uppfattar som relevant kunskap.
En idé som återkommer i intervjuerna är försöken att förstå medborgare och klienter,
och hur administration och tjänster ska kunna utvecklas och anpassas till dem. En
fråga är om det förustätter medverkan från just ”vanliga människor”, eller om
tjänstemän på en myndighet på egen hand kan fundera ut vad klienter vill ha genom
att ”anlägga ett medborgarperspektiv”. En tanke är att inrätta plattformar där
medborgare kan involveras mer direkt, delta i diskussioner, komma med frågor,
förslag på utveckling osv.
Eventuellt kan staten använda och främja expertgrupper som inte består av
”experter” utan av communities, fora och liknande, formade av de mest engagerade
från forskare till ProAms. Sådana communities kan sedan användas av förvaltningen
för att lösa problem, svara på frågor, komma med förslag; vana resenärer kan ge tips
om säkerhetsarrangemang vid flygplatser, patienter med cancer kan ge varandra
information och råd osv. Konkreta exempel på hur staten involverar medborgare i
förvaltningen finns även i litteraturen. Noveck (2008) ger exempel med ett
amerikanskt experiment med ett communitybaserat program för genomgångar av
patentansökningar. Intresserade användare gavs tillgång till publikationer via nätet
för att avgöra om patentansökningar var nydanande nog för att godkännas.
Diskussionsgrupperna fungerade som filter till myndighetens tjänstemän, som var
hårt pressade av ökad arbetsbörda. Incitament för deltagande i form av utmärkelser
användes, och IBM och Microsoft gav anställda tillåtelse att delta under arbetstid. Ett
annat exempel som ges i Johnston & Stewart-Weeks (2007) är rightsnet.org, ett
33
brittiskt nätverk som för samman organisationer och individer som informerar om
och engagerar sig i välfärdsrättigheter.
IT kan användas för att ge ökad insyn och viss beslutanderätt till medborgare. Inom
vårdsektorn kan det skapas tjänster där patienter kan läsa sin journal, förnya recept,
kontakta läkare, boka tid för undersökning osv. Det ger en helt annan kontroll och
helhetsbild och involverar patienten i vårdprocessen. I stället för att passa en tid en
viss dag i veckan öppnar det upp för mer behovs- och individanpassad kontakt med
förvaltningen. Olika individer har olika behov av informationsinsatser och
delaktighet, och befinner sig i olika faser av vårdprocessen. IT ger ökade möjligheter
att anpassa kontakterna med sjukvården. Inom vårdsektorn finns också idéer om att
involvera patienterna i vården mer. Dagens och framtidens patienter uppfattas som
mer informerade, och har kanske använt Internet för att bli experter om sin sjukdom
osv. Det handlar då om att se patienten som en del i ett team:
Tidigare var det lite underdånigt där man bockade för överläkaren och tackade
för att man fick komma dit. Men dagens och morgondagens patienter kommer
att vara mycket mer pålästa och delaktiga och komma med fem utskrivna
forskarrapporter från Internet som de har läst. Och är pålästa experter på sin
egen sjukdom, särskilt om man är kroniskt sju på något sätt. Då måste du jobba
med vårdpersonalen i ett team runt din sjukdom kanske snarare än att du går
dit passivt för att få vård och sen blir du utskickad ut systemet. /.../ patienten
är en del i det team som ska lösa sin egen sjukvård.38
Idén om team mellan förvaltningen och medborgarna går att vidareutveckla. Om
social teknologi ger offentlig förvaltning nya möjligheter att konsultera, involvera och
dra nytta av medborgares kunskap och engagemang, och öka insynen i förvaltningen,
bör det då ingå i statens åtaganden att möjliggöra det? En utveckling mot ökad
kollaboration mellan förvaltning och medborgare kommer på sikt att innebära att
den förra präglas allt mer av de senare.
Frågan är i vilken omfattning det kollaborativa arbetssättet är möjligt. Att privata
företag involverar intresserade konsumenter i produktutveckling är en sak. Men går
det till exempel att föreställa sig en fungerande community för skattefrågor som kan
tillhandahålla medborgargenererat innehåll i form av frågor och svar, diskussioner
och utvecklingsförslag? Eller är den typen av frågor inte funktionella som grund för
communities och nätverk? Eller tankeexperimentet att ha en öppen statlig utredning
(SOU) i form av en wiki, ett dokument som vem som helst (eller som vilken
registrerad och godkänd användare som helst) kan ändra i genom att lägga till
38
Intervju, Daniel Forslund, Socialdepartementet.
34
information. 39 På så sätt får utredningen direkt feedback utan behov av
remissförfarande och utredningen kan rentav bli självgenererande. Dessutom ökar
transparensen genom att det går att spåra alla förändringar i dokumentet, se alla
tidiga versioner och därmed följa utredningsprocessen.
I intervjuerna finns exempel på hur myndigheter börjat fundera eller rentav pröva
nya sätt att nå medborgarna genom att använda den sociala webben. Nutek gjorde ett
test där man lät tjänstemän svara på frågor i olika webbforum, och berätta om
myndighetens tjänster. Testet fungerade inte helt eftersom ett webbforum och en
myndighet använder olika sätt att kommunicera: ”Det finns en kultur i webbforum,
en dialogkultur som är något helt annat än att bara svara på frågor. När vi svarar på
frågor via e-post är vi väldigt formella, och det formella sättet att svara på går inte att
ha på ett forum.” 40 Men eventuellt ser vi här ett tidigt och trevande försök från
myndighetssfären att öppna nya, interaktiva kanaler mot medborgarna. En tänkbar
utveckling är att statens elektroniska kontaktytor mot medborgarna blir fler i och
med att nya sociala teknologier utvecklas. I stället för en central portal kanske
offentliga sektorn tvingas gå över till en mängd initiativ, kanske ett ekosystem av
mashups, wikis, bloggar och öar i virtuella världar (se MacManus 2007)?
Ökad kollaboration inom förvaltningen
Ett steg på vägen mot ökat inslag av deltagande och kollaboration i offentlig sektor är
att öka erfarenhetsutbytet mellan olika myndigheter och förvaltningar (snarare än
mellan förvaltningen och medborgarna). Det vill säga att i första hand involvera
tjänstemän inom offentlig sektor och få dem att delta i diskussionsgrupper, forum
och communities baserade på olika ämnesområden, problem, frågor och
professioner. På Verva finns framskridna planer att inrätta en plattform för
förvaltningsövergripande diskussionsgrupper med inriktning mot e-förvaltning, ett
projekt som ska prövas hösten 2008 med 3000 användare. 41 Ursprungsidén var att
skapa en ”erfarenhetsbank”.42 Men i en vidareutveckling av idén handlar det mindre
om att underlätta sökande efter information eller svar på frågor, och mer om att få
kontakt med personer som har erfarenheter av en viss typ av arbetssätt,
problemlösning, projekt eller kunskap som behövs.
Idén är att tjänstemän från olika förvaltningar – statliga och kommunala – ska delta.
Rent tekniskt finns inga hinder, men en idé som man delvis måste vänja sig med är
39
Idén kommer från Nicklas Lundblad på Google (intervju).
40
Intervju, Kalevi Pitkänen, Nutek.
41
Intervju Jenny Birkestad, Verva.
En liknande erfarenhetsbank kallad e-ringen finns hos Sveriges Kommuner och Landsting.
42
35
”textuella möten”, snarare än att träffas fysiskt för att utbyta information. Genom en
plattform kan redan existerande nätverk för erfarenhetsutbyten kopplas samman,
och nya nätverk kan uppstå. En idé är också att gränserna mellan olika nätverk ska
luckras upp så att personer söker sig till och följer diskussioner i flera nätverk.
Möjliga rubriker på diskussionsfora är förändringsledning, e-legitimation, öppen
programvara osv, dvd olika specialiserade områden. En tjänsteman på myndighet X
som jobbar med system Y och som vill få kontakt med andra tjänstemän på andra
myndigheter med erfarenhet av samma system kan alltså använda sig av den här
typen av forum. På så vis ökar informationsutbytet och förvaltningen som helhet kan
dra nytta av kunskap som finns utspridd i olika organisationer. Statens olika delar
kan hjälpa varandra, i stället för att ha ett call center för frågor om e-förvaltning till
exempel. Bra idéer och lösningar kan också sprida sig lättare i förvaltningen vilket
minskar onödigt arbete och ökar den totala kompetensen.
På sikt kan den här nätverksbaserade modellen göras än mer sektors- och
förvaltningsövergripande, och involvera alla möjliga kunskapsområden, frågor och
professioner. Det kan också bli en plats där utkast till rapporter kan publiceras och
diskuteras, där enkäter och marknadsundersökningar kan göras, där
referenspersoner till olika projekt kan sökas, nya grupper bildas osv. Därmed kan
idén om flexibel självorganisering i förvaltningen utvecklas: där det finns behov av
problemlösning eller diskussioner kan det bildas grupper och nätverk.
Här kan man även fundera utifrån temat från förra avsnittet, att förvaltningens
gränser
blir
mer
genomsläppliga.
Social
teknologi
möjliggör
nya
socialisationsmönster i samhället i stort, och även i offentlig förvaltning bland
tjänstemän. Förvaltningsinterna e-tjänster, forum och communities kan väva
samman olika enheter och professioner och skapa nya plattformar, kontaktpunkter,
grupperingar osv. Mindre organisationer (eller kommuner) med begränsad tillgång
till specialistkompetens kan använda sig av ökat informationsutbyte och dra nytta av
direkt tillgång till diskussionsgrupper och professionella nätverk. Organisatoriska
och geografiska gränser framstår då som mindre relevanta, och i den mån de är
hindrande krävs sätt att komma runt dem. I likhet med hur staten aktivt medverkat
till att göra kommunsystemet mer självorganiserande genom samverkan, kanske vi
här ser hur statens roll blir att möjliggöra flexibel självorganisering på
tjänstemannanivå. I samma grad som sociala teknologier, forum och kollaborationer
används inom förvaltningen kommer organisatoriska gränser att tonas ned.
Kommunikativt förnuft och informationsepidemier
Att öka inslaget av diskussion, meningsutbyte och deltagande i offentlig förvaltning
36
är ingen ny idé utan återfinns som etablerad fåra inom statsvetenskap och sociologi
där ett kommunikativt, diskussionsbaserat, demokrati- och beslutsideal framförts.
Centralt är idén att offentliga arenor för jämlik diskussion och argumentation är
viktiga för demokratin. Genom fri och upplyst diskussion, s k ”kommunikativt
förnuft”, anses beslutsfattandets kvalitet öka; många röster kan göra sig hörda och
argument och åsikter tvingas till utveckling genom öppen kritik vilket ökar inslaget av
rationalism. Detta till skillnad från beslut som fattas i mer slutna grupper eller av
isolerade experter. Tanken är också att beslutsprocesser som bygger på diskussioner
där många deltar ger bättre legitimitet åt de beslut som fattas – det är det bästa
argumentet som vinner, idealt sett.
En fråga för den här forskningsfåran är var de här arenorna finns mer konkret, och
hur de skulle kunna implementeras i offentliga sektorn.43 Genom Internet, och i
synnerhet utvecklingen i riktning mot bloggar, communities och diskussionsfora,
finns ett möjligt svar. Idén om att använda Internet för att omvandla samhället i
riktning mot jämlik kommunikation, mindre hierarkier och mer gemenskaper
återfanns även bland visionärer i 1960- och 70-talets nätbaserade communities.
Boggar drivs ofta på mer eller mindre ideell bas, av mer eller mindre professionella
amatörer (”fritidsbloggare”). Sökmotorn technorati räknade i slutet av 2007 in 100
miljoner bloggar (att jämföra med några få miljoner 2003). Samtidigt blir den sociala
webben instrument för information, diskussion och opinionsbildning vid sidan om
etablerade kanaler som tidningar, TV och partier vilka ofta uppfattas baserade på
envägskommunikation och hierarkier. Och vi ser även hur bloggar används som
verktyg i valkampanjer och av politiker som kontaktpunkt mot allmänheten.
Bloggarna har utvecklats från en slags filter för innehåll på nätet, till noder för
opinionsbildning och med inriktning att avslöja och kritisera etablerade mediers
nyhetsrapportering (Boxer 2008). Därmed utmanas centrum, och alternativa
berättelser, perspektiv och teorier kan förmedlas och nås av miljontals mottagare.
Det ökade antalet arenor för kunskap, opinionsbildning och bildande av
gemenskaper och identiteter innebär ökad social komplexitet: samhället blir mer
sammansatt och diversifierat, fler intressen, identiteter och åsikter blir möjliga.
Subkulturer och tidigare marginella fenomen kan återuppstå i helt nya skalor. Till
exempel gör eBay att väldigt nishade produkter och marknader får global räckvidd,
och bloggar, forum och diskussionssidor gör att högst specialiserade
43
Habermas exempel var de offentliga arenor och nätverk för åsiktsutbyte som växte fram inom
borgarklassen, främst under 1700-talet. Denna publik hade gemensamma intressen gentemot staten, och
i tidningar, salonger, kaféer, ölstugor etc växte en resonerande borgerlig offentlighet fram. Denna
offentlighet påverkade lagstiftning och politik, och försedde dessa med ett ”förnuft”, eller en rationalitet,
som växt fram i det fria samtalet och ”som förmedlade samhällets behov till staten” (Habermas 1998).
37
intresseinriktningar kan samla tusentals människor oberoende av geografiska
förhållanden. Utvecklingen mot mer specialiserade gemenskaper har även en mindre
rationalistisk sida. Vi ser här en helt ny möjlighet för tidigare marginaliserade världsoch livsåskådningar och ideologier att utvecklas och samla anhängare. Kunskaps- och
identitetsproduktionen blir allt mer decentraliserad, upplevelser och sociala
kontakter förmedlas genom elektroniska media, och uppmärksamheten flyttas till
virtuella gemenskaper och världar. Centrum luckras upp och förbyts mot ett
polycentriskt nätverkssamhälle. Frågan är vad som binder samman människor i
nätverkssamhället: är det nätverk och kollaborativa projekt som Wikipediamodellen
som blir grund för identitetsproduktion i framtiden? Och var finns staten i detta?
Vad händer när alternativa världs- och livsåskådningar, tydligt avvikande från det vi
kallar ”normalt”, gör entré på Internet? I likhet med andra fenomen som sajter för
olika subkulturer och intresseföreningar så ger nätet en oerhörd slagkraft. Perifera
grupper som tidigare kanske samlades kring en obskyr tidskrift och samlade ett tiotal
personer kan nu nå ut till tusentals. Och genom kollaborativa tekniker och
anändargenererat innehåll ökar produktionen vilket i det här fallet innebär fler
texter, filmer, bloggar och sociala fora. Ett framträdande exempel är s k new age
conspiracy theories som förr kanske var ett marginellt fenomen men som numer är
relativt synliga och mångfaldigade på Internet i form av bloggar, informationssajter,
forum, filmer osv (jfr Barkun 2003). Daniel Pinchbeck kommenterar hur det uppstår
en slags ny dimension av alternativa världsåskådningar som blir allt mer detaljerade
och som använder liknande språk och presentationer som mer etablerade
kunskapskanaler:
To approach this concealed dimension of world affairs, to separate accurate
insights from disinformation, is extremely difficult, and perhaps impossible.
The quest involves long reading lists of small-press and self-published tomes
and many hours on YouTube, watching lectures presented by anxious men in
drab conferences. From such unreliable sources, one learns that much alien
technology has already been recovered and reverse-engineered, that a New
World Order of total social control is being orchestrated, that the Ark of the
Covenant is a torsion field generator perhaps hidden in the Pentagon, that
shapeshifting reptilians are controlling everything, and other tidbits. (Pinchbeck
2008)
Den här typen av alternativt tänkande är egentligen inga nya idéer utan har funnits i
alla tider; men om det tidigare fanns i periferin inom new age-rörelsen och liknande
så har det nu – genom Internet – fått en helt annan genomslagskraft och möjlighet
att mobilisera människor. Har Internet varit till gagn för de som förespråkar en
38
kreationistisk syn på livets uppkomst, till exempel? Ser vi här en ny roll eller nytt
åtagande för staten och det offentliga? I Sydkorea, som ofta ses som föregångare för
internetssamhället, har röster i parlamentet höjts för att reglera vad man ser som
”desinformation” på Internet (Junghyun 2008). Detta efter att falska uppgifter
orsakat massdemonstrationer. 44 Regeringen vill nu skydda samhället mot
”infodemics”, informationsepidemier, och justitiedepartementet arbetar på en lag
(”Cyber Defamation Law”) för att hantera ”skadliga” meddelanden på Internet. Även i
Europa förekommer politiska reflektioner angående den sociala webbens ökade
betydelse; bland annat finns förslag från EU-parlamentariker om ökad reglering av
bloggar.
Den grundläggande utmaningen, och det som kan påverka staten och det offentliga
åtagandet, är inte att felaktiga uppgifter kan förekomma på Internet (som i andra
sammanhang, till exempel böcker och broschyrer). Utmaningen består i att den
gemensamma referensram vi tar för givet luckras upp när konspirationsteoretiska
världsbilder kan bilda noder för informationsförmedling i massformat, och att den
sociala webben ger kraftfulla verktyg för detta:
Det är inte så att alla tittar på varsin YouTubekanal och sen inte kan
kommunicera med varandra. Ur ett perspektiv kan man säga att den sociala
gemensamma referensramen är något som staten måste upprätthålla i
framtiden. Och det måste man göra med utbildning, det är en viktig komponent,
en utbildningsstandard som skapar gemensamma referensramar. Samhällen
som saknar det eller samhällen där den referensramen försvagas blir prisgivna
till konspiratonsteorier eller olika irrationella förtroendesystem. 45
Bör staten fokusera på att vidmakthålla rollen som pålitlig och central producent av
kunskap? Det kan hävdas vara en av statens roller idag; genom institutioner som
skola och universitetsväsende stödjer eller tillhandahåller och garanterar staten
pålitlig
(vetenskaplig)
kunskap
och
reproducerar
en
etablerad
verklighetsuppfattning. I ett mer fragmenterat informationssamhälle där nätet fångar
allt större del av uppmärksamheten, och där allt större del av socialisationsprocessen
och kunskapsproduktionen sker utanför räckvidden för det offentligas insyn kan den
högre utbildningens institutioner utmanas. Men en stat som tar idén om att leverera
pålitlig kunskap på för stort allvar riskerar att öppna för ett totalitärt samhälle. Här
krävs en balansgång mellan nätverksstyrning och hierarkisk intervention i samhällets
44
I det aktuella fallet handlade det om uppgifter om att koreaner var extra mottagliga för galna kosjukan,
i kombination med ökad köttimport från USA. Uppgifterna spreds på Internet och orsakade
demonstrationer mot presidenten
45
Intervju, Nicklas Lundblad, Google.
39
kunskapsbildning och kulturella utveckling. Kanske kan den sociala webben
användas för att garantera samma kunskapsgrund som den kan innebära en
utmaning mot? I Wikipedias sociala modell med användargenererat innehåll ökar
sårbarheten, men hålls i shack av en kritisk massa av ”wikipedianer” - hängivna
användare och professionella amatörer som motverkar desinformation och
”infodemier” (se Zittrain 2008:137). Detta bygger på förhoppningen om goda
intentioner hos användarna/redaktörerna, och en ”epistemic strength in numbers” –
det vill säga att många och nog kompetenta användare kan neutralisera de som
försöker sabotera kunskapsbanken.
40
Migration till syntetiska världar
And the water has gotten better, too; now it ripples and bubbles and reflects
almost like the real thing. – Edward Castronova46
När medborgarnas uppmärksamhet, kunskapsinhämtning, sociala interaktioner och
ekonomiska transaktioner i allt högre grad sker ”på nätet” eller ”i cyberspace”, så
följer frågan om statens närvaro och roll i den utvecklingen. Ska staten och dess
myndigheter etablera sig i virtuella världar för att kunna serva och möta
medborgarna? I ett par av intervjuerna omnämns själva idén, men myndighetssfären
förhåller sig avvaktande. Skatteverket har gett ut broschyren Skatteverket i den
virtuella världen (2008) med förslag på etableringsstrategier, men något beslut finns
inte. Något enkelt svar finns givetvis heller inte, men frågan har börjat ställas av
forskare som Lawrence Lessig och Edward Castronova. I det följande skisseras några
förväntade utvecklingstendenser, följt av en reflektion över statens roll i ett samhälle
där virtuella världar är centrala institutioner.
Syntetiska världar för massdeltagande
Idén om att använda datorer för att skapa konstgjorda elektroniska världar för
människor att fördjupa sig i är inte ny. De första interaktiva virtuella världarna kom
på 1970-talet i form av textbaserade äventyrsspel online, s k Multi-user Dungeons
(MUD). Idealt sett ska en syntetisk eller virtuell verklighet gå att interagera med, den
ska simulera sinnesintryck och involvera flera personer samtidigt (Flichy 2007:134).
Konceptet skisserades under 1980-talet och framåt av av SF-författare som William
Gibson (”cyberspace”) och Neal Stephenson (”metaverse”). I ”metaverse” finns
personer, myndigheter och företag representerade i en elektroniskt simulerad
tredimensionell verklighet som upplevs med hjälp av datorer, och den sociala
interaktionen sker genom ”avatarer”, människors digitala representationer av sig
själva. En skillnad som Castronova (2005:5) påpekar är att den virtuella verklighet
som skisserades i SF-litteraturen (och som utvecklades i tidiga prototyper) handlade
46
Citat ur Castronova (2005:249).
41
om hårdvara som gav sensoriska intryck, medan dagens spelvärldar främst är
baserade på mjukvara och emotionellt engagemang.
Det som är relativt nytt, däremot, är tillgången till syntetiska eller virtuella världar.
Ökad processorkapacitet och överföringshastigheter har möjliggjort MMOGs:
Massively Multiplayer Online Games, interaktiva onlinebaserade datorspel som kan
hantera extremt stora mängder användare. Om vi går tillbaks 12 år, till 1996, så var
interaktiva virtuella världar för massdeltagande ett relativt okänt koncept. 1997
lanserades rollspelet Ultima Online som det första onlinespelet och lockade tusentals
användare. Antalet användare av MMOG har ökat markant sedan dess, och 2008
beräknades antalet aktiva användare av MMOGs överstiga 16 miljoner (se graf
nedan). Den utvecklingen hänger i sin tur ihop med datorernas ökade kapacitet, dels i
form av den s k Moores lag enligt vilken processorkapaciteten fördubblas vart fjärde
år, dels i form av allt högre kapacitet för informationsöverföring.
De syntetiska världarnas närmaste framtid finns skisserad i form av förväntade
konvergerande tekniska och sociala utvecklingslinjer (se t ex Smart, Cascio &
Paffendorf 2008). Virtuella världar-konceptet antas påverka hela webben att bli mer
tredimensionell och ”realistisk”, med ökad användning av webbkameror och
mikrofoner för att skapa mer detaljerade och levande avatarer. Händelser ”på nätet”
som shopping, mail och bloggande antas också ske i tredimensionella miljöer. En
annan förväntad trend som redan påbörjats är möjligheten att representera den
”verkliga” världen som en datorgenererad spegelvärld. Google Earth är ett exempel,
där bilder från satelliter skapar en karta som kan kombineras med annan
information. Spegelvärldar kan komma att användas i olika sammanhang för att ta
reda på information om platser, och bli mer realistiska simulationer av den ”verkliga”
världen. På sikt kan även information från virtuella världar och spegelvärldar
användas för att tillföra mer information till vår vardagliga perception av världen. Till
exempel kan en mobiltelefon eller glasögonliknande instrument användas för att ge
information om den fysiska plats där man för tillfället befinner sig (visa vägen till
närmaste affär, ge historiska fakta, konstnärliga återgivningar etc). Den fysiska
världen förses med ett överappande lager av information kopplad till faktiska
rumsliga koordinater. Gränsen mellan syntetiska världar och den ”verkliga” världen
blir där med mer diffus.47
47
I William Gibsons roman Spook Country (2007) utvecklas idén med datorgenererad konst kopplad till
vissa fysiska platser, som bara kan ses med hjälp av speciell utrustning (i det här fallet en form av
glasögon med trådlös uppkoppling mot en dator). Den fysiska verkligheten förses alltså med
överlappande visuell information som är knuten till vissa platser. Idén utvecklas vidare av Vernor Vinge i
SF-romanen Rainbows End (2006) där den virtuella världen rutinmässigt kompletterar den fysiska
genom information och visuella och auditiva stimuli.
42
MMOGs, antal aktiva användare 1997-2008 (Källa: data från mmogchart.com
2008).48
18000000
Totalt
16000000
14000000
12000000
World of Warcraft
10000000
8000000
6000000
4000000
2000000
Lineage
Ultima Online
08
07
20
06
20
04
05
20
20
03
20
01
02
20
20
00
20
99
20
98
19
19
19
97
0
Uppmärksamhetsmigration
En annan förväntad utveckling som diffuserar gränsen mellan ”verkligt” och
”virtuellt” är de syntetiska världarnas ökade sociala betydelse. Internet
tillhandahåller en ”plats”, ett artificiellt rum bestående av interaktiva sidor med
chattar och forum och virtuella världar. Cyberspace blir en ”plats” för möten, sociala
relationer, ekonomiska transaktioner osv. De datorgenererade världarna måste inte
vara spel i traditionell mening. Spelvärldarna blir onlinevärldar som är mer kompexa
och öppna för vad användarna vill göra med dem, som Second Life där syftet inte är
fördefinierat (jfr Guest 2007:30). Syntetiska världar för massdeltagande övergår
därmed från att uteslutande vara spel i klassisk mening och blir mer lika samhällen.
De erbjuder social interaktion, identitetsutveckling och utbildning, och de genererar
48
Kommentar: grafen ovan baseras på aktiva användare (”premium subscribers”, Woodcock 2008), det
vill säga användare som betalar för att delta i den virtuella världen. Om man definierar ”användare” som
alla registreringar blir antalet betydligt större. I Second Life är registrering gratis; pengar används bara
om man behöver land eller vill bygga något. Baserat på samtliga registeringar har SL omkring 13
miljoner användare (mars 2008, källa: Wikipedia). Problemet är att många registrerar sig (gratis) bara
för at logga in sig en gång. Vid ett givet tillfälle är endast en bråkdel av registrerade användare i SL
inloggade (Castronova 2007:32). Räknar man de registrerade användare som är aktiva och betalar har
Second Life 91 531 användare (februari 2008, vilket kan jämföras med ca 5 000 januari 2005). Ultima
Online var det första MMOG (1997) och hade som mest 240 000 användare. En trend, enligt Woodcock
(2008), är att när en spelvärld lanseras ökar antalet användare snabbt för att sedan plana ut. Källa: data
från www.mmogchart.com (Woodcock 2008).
43
institutioner och normer (till exempel nyårsfirande i World of Warcraft). I världar
som Second Life kan användarna producera föremål och tjänster till försäljning, det
vill säga att det utvecklas virtuella ekonomier. Och alla virtuella världar kan hävdas
kräva någon form av ”politisk” styrning, vilket genererar omfattande diskussioner
mellan användare och konstruktörer (Castronova 2007). I gemenskaper ”på nätet”
och ”i cyberspace” utspelar sig ”händelser” som undandrar sig rättslig reglering, och
som flyter ihop med och påverkar den s k verkliga världen (Lessig 2006:15).
Samhället blir därmed mer komplext; antalet tillgängliga livsval ökar, och
möjligheten att presentera och välja identitet blir rutiniserad både i presentationer på
forum och kommersiella hemsidor. I onlinespel som Second Life är identitetsbygge
centralt, och även helt alternativa identiteter kan konstrueras och utforskas och göra
olika karriärer.49
Sammantaget sker en förskjutning av uppmärksamheten (vad Castronova 2007 kallar
”attention migration”), i riktning mot ”cyberrymden”, mot fenomen som syntetiska
världar och internetbaserade gemenskaper. Människor använder allt mer av sin tid
till att interagera med andra genom Internet och syntetiska världar. De virtuella
världarna påverkar den ”verkliga” världens institutioner. Eller snarare: gränsen
mellan ”fysisk” och ”virtuell” verklighet blir mindre påtaglig eftersom nätet fungerar
som en integrerad förlängning av samhället. Händelser i den virtuella verkligheten
hänger samman med den verkliga. Virtuella ekonomier och valutor går att växla till
”verklig” valuta, virtuella föremål går att köpa och sälja. En stor del av det sociala
livet sker via nätet. Kommunikationssystem som telefon, mail och chatt integreras i
den virtuella världen och gör den därmed till en naturlig del av vardagen.
Kommunikation via nätet blir dessutom mer ”verklig” när avatarer ser mer
detaljerade och levande ut.
Offentligt drivna och designade syntetiska världar?
När delar av samhället flyttar till syntetiska världar följer gissningsvis staten med; det
blir en del av det offentliga åtagandet att myndigheter ska vara tillgängliga i
syntetiska världar. Det tycks åtminstone vara en förekommande uppfatting: i en
rapport från Gartner kan man exempelvis läsa att: ”We expect several governments in
developed economies to establish virtual government strategies that define how to
participate in a variety of virtual communities, ranging from internal ones that
engage employees, to external ones where they will reach out to constituents.” (citat
49
I Tim Guests bok Second Lives (2007) skildras hur en grupp svårt handikappade personer fått hjälp att
skapa en gemensam karaktär i onlinevärlden Second Life, en karaktär de identifierar sig med och som
ger en känsla av rörlighet och ökar kontakten med andra. En variant på temat är möjligheten att göra
saker man normalt inte gör i ”den normala verkligheten”, till exempel begå våldsbrott i spel som Grand
Theft Auto, eller prostituera sig (jfr Lessig 2006:16f).
44
från MacManus 2007). Skatteverket har redan föreslagit att inför inlämnandet av
deklarationen finnas tillgänglig i Second Life för att svara på frågor (Skatteverket
2008). En mer permanent etablering finns däremot inte som förslag, bland annat
därför att mängden virtuella världar är stort och utvecklingen i ett tidigt stadium.
I förlängningen kan implikationerna för staten och det offentliga åtagandet tänkas bli
mer omvälvande än en fråga om att etablera närvaro i form av virtuella ambassader
och informationscentral. Det kanske är ett första steg, en fråga för de närmaste åren.
Men frågan i förlängningen är hur en massiv uppmärksamhetsmigration påverkar
själva det offentliga uppdraget, och statens möjlighet till kontroll.
En första övergripande reflektion är vilka som är de virtuella världarnas centrala
aktörer i framtiden, och vem eller vilka som har politisk makt. Idag är det privata
företag som designar spelvärldar som reglerar dem i detalj genom kod (Lessig 2006).
Här ser vi en ny typ av inflytelserika aktörer som sätter parametrar för virtuella
samhällen och som fungerar som en slags ”stater” (Castronova 2007). 50 Det finns
också en befolkning i form av spelare och användare har visst inflytande genom
diskussionssidor och forum där det går att klaga på hur den virtuella världen
fungerar. Hur ser det ut i framtiden, säg 2040: vilket inflytande har offentliga
domstolar, styrelser i företag som designar syntetiska världar, och
parlamentsliknande organisationer av spelare och/eller användare (Castronova
2005:260)? Kommer en virtuell politisk dimension att utvecklas som etablerade
institutioner på sikt tvingas engagera sig i? Har en sådan virtuell politik redan
uppstått genom syntetiska världar för massanvändning?
En andra reflektion utgår från frågan hur ”massmigration” till syntetiska världar
förhåller sig till offentliga mål som rättvis fördelning? Ett exempel Castronova (2005)
nämner är tillgångar; i syntetiska världar har personer tillgångar som de kan öka
genom att spela, arbeta, tillverka, köpa och sälja. Är det rättvist att vanlig valuta ska
kunna användas för att köpa saker i syntetiska världar, till exempel virtuella öar eller
fastigheter? Eller ska det bara vara möjligt att göra genom valuta som tjänas in i den
syntetiska världen? Måste den relationen regleras, och i så fall av vem? Behövs en ny
typ av lagstiftning?
I förlängningen, när syntetiska världar integrerar allt fler sociala funktioner som
kommunikationer, ekonomiska transaktioner och myndigheters tjänster uppstår
frågan om vem som ska äga och konstruera dem. Privata företag vill locka så många
50
De virtuella världarnas karaktär av statsliknande formationer påpekas i intervjun med Nicklas
Lundblad, Google, vilket föranledde följande resonemang. I Castronova (2007) utvecklas den idén med
hypotesen att politiken och offentliga sektorns organisation på sikt kommer att behöva lära av
spelvärldarnas konstruktion.
45
användare och selare som möjligt, vilket garanterar en viss kvalitet: underhållningsoch spelvärde om inte annat. Men räcker det, och kan de garantera att alla behov
tillgodoses? Frågan blir central ju mer centrala samhälleliga institutioner de
syntetiska världarna blir, ju fler användare och ju mer av användarnas tid och
uppmärksamhet de drar till sig. Spelvärldar som Second Life och World of Warcraft
är reglerade i detalj eftersom de i grunden består av kod. Så frågan är om staten och
myndighetssfären på sikt måste utveckla egna offentligt drivna och designade
syntetiska världar: staten som aktiv världs-designer. Världar som uppfyller vissa
politiskt bestämda mål och kriterier, som användarvänlighet, transparens,
lotsfunktioner, rättvisa och acceptabel levnadsstandard.
46
Avslutande reflektion – en utblick mot 2020-2040
Someone who could give you a detailed, fully accurate portrait of tomorrow
would not be human but a wizard. Such a prophet would also be extremely
dangerous and very uncanny, and would have to be arrested. – Bruce Sterling51
I rapporten beskrivs hur det offentliga åtagandet kan utvecklas under åren fram till
2020 och 2040, särskilt med avseende på den informationstekniska utvecklingen. I
de föregående kapitlen har ett antal trender skisserats, trender som vi kan skönja
redan idag. Det handlar om föreställningar om framtider som i nuläget upplevs som
antingen sannolika eller möjliga, och som medger olika grad av handlingsutrymme.
När vi gör oss bilder av framtiden utgår vi från nuet, tidsandan, etablerade
tankestrukturer och givetvis historien: våra föreställningar kommer att vara mer eller
mindre präglade av nuet och det förflutna. En förklaring till vår begränsning är
språket; vi beskriver verkligheten med begrepp som är formade utifrån tidigare
tillstånd, gårdagens begrepp om man så vill. 52 Dessutom är framtiden till viss del
redan beskriven eller intecknad av prognosmakare, framtidsforskare och SFförfattare och vilka skapar en diskurs som det är svårt att tänka utanför. När det
handlar om informationsteknologin och dess påverkan på samhället har SF-genren
under decennier producerat en mängd scenarier som utformat vår förståelse av
framtidens informationssamhälle och dess sociala, socialpsykologiska och politiska
former. Och eventuellt också bidragit till hur teknologin kommit att utvecklas och
användas.
Genom intervjuer och litteraturstudier har olika bilder av framtiden förmedlats. Ett
genomgående tema är gränsöverskridande av olika former till följd av hur IT
används. Gränsen mellan myndigheter blir mer diffusa genom ökat
informationsutbyte och samverkan, gränsen mellan förvaltning och medborgare blir
också diffus när devisen ”medborgaren i centrum” realiseras och gränsen mellan
syntetiska, datorgenererade världar och den ”verkliga”, fysiska världen diffuseras till
följd av att allt fler aktiviteter flyttas ut ”på nätet”.
51
Sterling (2003:xi).
52
Resonemang från intervju med Mats Svegfors.
47
Hur kan den här utvecklingen tänkas se ut 2020, eller 2040? Vad vi vet är att
Sveriges (och Europas) befolkning blir genomsnittligen äldre. I kombination med ett
offentligt åtagande i form av generell välfärdspolitik innebär det ett
omvandlingstryck på offentlig sektor. Under 2020-talet förväntas efterfrågan på
personal inom vård och omsorg att öka samtidigt som det råder brist på arbetskraft.
Åtföljande ökade kostnader och minskat handlingsutrymme medför krav på
rationaliseringar. Informationstekniken fyller här en viktig funktion genom att
möjliggöra automatiserade tjänster och fördjupad myndighetssamverkan. Detta kan
minska kostnader samtidigt som den administrativa kapaciteten bibehålls. Allt större
del av det intellektuella arbetet i myndigheter kan skötas automatiskt och/eller
överlåtas åt medborgarna själva att utföra via Internet. Utvecklingen mot en äldre
befolkning fungerar därutöver som incitament och drivkraft till informationsteknisk
utveckling, vilket i sin tur möjliggör ytterligare rationaliseringar av både manuellt och
intellektuellt arbete.
Att utvecklingen mot ökat informationsutbyte och samverkan ändrar
förutsättningarna för myndigheters och kommuners organisation och arbetssätt ser
vi redan idag. Redan under 1990-talets början märktes en påtaglig ökning av
samverkan
mellan
offentliga
organisationer;
detta
som
ett
led
i
kostnadseffektiviseringar och som ett sätt att utveckla flexibla arbets- och
organisationsformer. Givet den demografiska utvecklingen och ett ökande
omvandlingstryck kan den trenden antas fortsätta det närmaste decenniet.
Informationstekniken möjliggör alltså fördjupad samverkan mellan organisationer
vars syfte är att att rationalisera, effektivisera och utveckla offentliga verksamheter.
Genom samverkan uppnås även ökad flexibilitet och anpassningsbarhet i ett
föränderligt samhälle; myndigheter och kommuner kan samverka för att erbjuda nya
eller kombinerade tjänster som går på tvärs med indelningen i uppgiftsområden,
administrativa indelningar och sektoriella gränser. Genom ökad samverkan, ökat
informationsutbyte, gemensamma funktioner, gemensamma standarder och så
vidare blir gränser mellan myndigheter och mellan kommuner mer flexibla, flytande
och i vissa fall diffusa. I länkarna mellan de traditionella myndigheterna bildas
kluster av nya tjänster, funktioner och kontaktytor gentemot medborgarna, kluster
som eventuellt utgör nya noder i en nätverksbaserad förvaltning. En fråga på längre
sikt är huruvida den framtida förvaltningens definierande enheter kommer att ta
formen av nätverk snarare än tydligt avgränsade organisationer, vilket skulle
innebära att administrativ handlingkraft och även ansvar för beslut i allt högre grad
kommer att lokaliseras till skärningspunkter mellan de traditionella
organisationerna. Det är möjligt att vi på sikt ser en mer avterritorialiserad offentlig
sektor ta form där myndigheters och kommuners organisation och arbetssätt inte är
bundet av geografiska gränser och indelningar på samma sätt som idag.
48
Hur långt kan sammanvävningen drivas; hur kan det tänkas se ut i ett lite längre
perspektiv, säg 2040? Kan vi konceptualisera en offentlig förvaltning utan fasta
organisationer? Och vad innebär det för begrepp som ”självständiga myndigheter”
och ”lokalt självstyre”? En möjlig utveckling är att rationaliseringar genom
informationsteknik får allt utom de mest essentiella funktionerna och processerna i
respektive myndighet att falla bort, rationaliseras, automatiseras och/eller föras över
till externa organisationer och samarbeten. Till essensen hör en ”legitim hanterare” 53
– någon som ansvarar för en viss typ av processer, register och beslut, och som går
att ställa till svars och till vilken ansvar kan lokaliseras. Medborgarna bör kunna
urskilja en sådan aktör, eller åtminstone känna till dess existens.
Frågan är också hur myndigheters möte med virtuella världar kommer att gestalta
sig. Sedan 1980-talet har datorer använts för att skapa syntetiska eller virtuella
världar. Till en början främst avsedda för användning i spel och flygsimulatorer, men
på senare tid som idéer om en ny samhällsorganisation. Kommer de i huvudsak att
begränsas till spel och underhållning som lockar ett fåtal, den snabba utvecklingen av
användare till trots? Eller kommer de att integreras i den vardagaliga sociala
praktiken? Utvecklingen av Internet från en samling statiska webbsidor till en värld
av social interaktion som fångar allt mer av allt fler medborgares dagliga tid och
uppmärksamhet talar för det senare. Går det att konceptualisera en framtid där den
”verkliga” världen och den ”virtuella” inte på ett rimligt eller betydelsefullt sätt kan
åtskiljas? Eller där den typen av uppdelningar framstår som förlegade? När det vi
kallar ”samhället” i allt högre grad utspelar sig ”i cyberspace” är det svårt att tänka sig
att stat och myndigheter inte kommer att tvingas följa med. Vilka blir centrala
aktörer i en framtid där stora delar av socialisationsprocessen, ekonomiska
transaktioner, utbildning och sociala relationer sker i syntetiska världar?
53
Begrepp hämtat från intervju med Mats Svegfors.
49
Referenser
Accenture (2005) eGovernment Leadership: High Performance, Maximum Value.
The Government Executive Series.
Andersson, J (2005) “Kritik och kunskapskamp: ett perspektiv på den starka statens
fall”. I Rothstein, B & Vahlne Westerhäll, L (red) Bortom den starka statens politik?
SNS.
Barkun, M (2003) A Culture of Conspiracy. Apocalyptic Visions in Contemporary
America. University of California Press.
Barabasi, A-L (2003) Linked: How Everything Is Connected to Everything Else and
What It Means. Plume.
Bergmark, Å (2001) “Den lokala välfärdsstaten? Decentraliseringstrender under
1990-talet.” I SOU 2001:52 Välfärdstjänster i omvandling.
Blakemore, M (2006) Think Paper 4: eGovernment strategy across Europe - a
bricolage responding to societal challenges. Version No. 3.0. cc:eGov. Online: http://
www.ccegov.eu/
Borell, K & Johansson, R (1998) ”Den nätverksbaserade förvaltningsmodellen –
exemplet Ädel”, i Lindqvist, R (red) Organisation och välfärdsstat. Studentlitteratur.
Boxer, S (2008) ”Blogs”. New York Review of Books, Vol IV, nr 2, 14e Februari 2008.
Brandt, D & Westholm, E (2006) Statens nya geografi. Ansvarskommitténs
skriftserie, juli 2006. Statens offentliga utredningar.
Castells, M (1999) Nätverkssamhällets framväxt. Göteborg.
Castronova, E (2005) Synthetic Worlds. The Business and Culture of Online Games.
University of Chicago.
50
Castronova, E (2007) Exodus to the Virtual World. How Online Fun is Changing
Reality. Palgrave.
Chua, C (2006) The Singapore e-Government experience. Presentation for
Participants of e-Gov-Forum and Integrating Trade Facilitation. Infocomm
Development Authority of Singapore.
Cobb Kreisberg, J (1995) ”A Globe, Clothing Itself with a Brain”. Wired 3.06 (juni
1995).
Direktiv 2006:117 Tilläggsdirektiv till IT-standardiseringsutredningen (N 2006:05).
Direktiv 2006:36 Förbättrad samordning av utvecklingen av standarder och
grundfunktioner inom IT-området.
Direktiv 2007:68 Myndighetssamverkan vid lokala servicekontor.
Direktiv 2007:163 Tilläggsdirektiv till utredningen Utveckling av lokal service i
samverkan.
Dulchinos, D (2005) Neurosphere: The Convergence of Evolution, Group Mind, and
the Internet. Weiser Books.
Dunleavy, P & Margetts, H (2000) The Advent of Digital Government: Public
Bureaucracies and the State in the Internet Age. UCL School of Public Policy.
European Commission (EC) (2008) Strategy for an innovative and inclusive
European Information Society. Broschyr, april 2008.
Fulford, B (2003) ”Korea’s Weird Wired World.” Forbes.com, juli 21. Online: http://
www.forbes.com/tecnology/free_forbes/2003/0721/092.html
Finansdepartementet (2006) Bättre service för varje skattekrona – Strategi för
fortsatt utveckling av elektronisk förvaltning. Informationsmaterial.
Flichy, P (2007) The Internet imaginaire. MIT Press.
Fountain, J E (2001) Building the Virtual State. Information Technology and
Institutional Change. Bookings Institution Press.
Gibson, W ([1984]2004) Neuromancer. Ace Books.
Gibson, W (2007) Spook Country. Penguin Viking.
51
Giddens, A (1991) Modernity and Self-Identity. Self and Society in the Late Modern
Age. Polity Press.
Gossas, M (2006) Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning. Örebro
Studies in Political Sciences nr 13. Rapport 1 Framtidens Samhälle, Institutet för
Framtidsstudier. Stockholm. 2006.
Greenfield, A (2006) Everyware. The dawning age of ubiquitous computing. New
Riders.
Guest, T (2007) Second lives. A journey through virtual worlds. Arrow Books.
Habermas, J (1998/1962) Borgerlig offentlighet. Arkiv förlag.
Hertting, N (2003) Samverkan på spel. Rationalitet
nätverksstyrning och svensk stadsdelsförnyelse. Egalité.
och
frustration
i
Holliday, I & Kwok, R C W (2004) ”Governance in the Information Age: Building EGovernment in Hong Kong”. New Media and Society. Vol 6 (4): 549-570.
Ilshammar, L & Larsmo, O (2005) 404 – Utflykter i glömskans landskap. Atlas.
IDABC/ePractice.eu/EC (2008) EU: eGovernment in the European countries. April
2008.
IDABC/ePractice.eu/EC (2008b) eGovernment in Sweden. eGovernment Factsheets.
Jan 2008, ver 9.0.
Janssen, M & van Veenstra A F (2005) ”Stages of Growth in e-Government: An
Architectural Approach”. The Electronic Journal of e-Government. Volume 3, nr 4, ss
193-200. Finns online på www.ejeg.com.
Johnston, P & Stewart-Weeks, M (2007) The Connected Republic 2.0 New
Possibilities & New Value for the Public Sector. A Point of View from the Cisco
Internet Business Soultions Group (IBSG). White Paper. IBSG.
Johnssén, G (2003) “Medborgarmötet i nätverksförvaltningen: Ansvar och
ansvarsfördelning.” Artikel i Nordisk årsbok i rättsinformatik 2003.
Junghyun, K (2008) ”Bruised South Korean government takes on "infodemics" ”.
Reuters, http://www.reuters.com/article/internetNews/idUSSEO7244220080803
Kushchu, I & Kuscu, M H (2007) ”From E-Government to M-Government: Facing the
Inevitable”. Kushchu, I (ed) Mobile Government. An emerging direction in e52
government. Hershey, Pa. IGI 2007.
Leadbeater, C & Miller, P (2004) The Pro-Am Revolution. How enthusiasts are
changing our economy and society. Demos.
Lemne, M & Strömberg, I (2003) Från ansvarsskiften till samordning – om
ansvarsförändringar mellan staten, kommunerna och landstingen under 30 år. Pm
till Ansvarskommittén.
Lessig, L (2006) Code version 2.0. Basic Books.
Lewis, M (1999) The New New Thing. A Silicon Valley Story. Coronet.
Lindh, T (2007) Sverige i världen - att vända faran till fördel. Åldrandets många
möjligheter. Institutet för Framtidsstudiers skriftserie: Framtidens samhälle nr
10/2007.
Lundqvist, T & Carlsson, M (2004) Framtidspolitiken. Visionen om ett hållbart
samhälle i svensk politik. Institutet för Framtidsstudier. Stockholm.
MacManus, R (2007) ”E-Government Meets Web 2.0: Goodbye Portals, Hello Web
Services”. ReadWriteWeb. Online: http://www.readwriteweb.com/archives/egovernment_meets_web_20.php
Montin, S (2002) Moderna kommuner. Liber.
Noveck, B S (2008) “Wiki-Government. How open-source technology can make
government
decision-making
more
expert
and
more
democratic.”
Democracyjournal.org (winter 2008).
Pinchbeck, D (2008) ”Enlightenment Reason or Occult Conspiracy?”, Reality
Sandwich.com (2008-04-11).
Proposition 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla.
Proposition 2001/02:129 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen,
socialförsäkringen och studiestödet.
Proposition 2004/05:175 Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället.
Nordfors, L, Ericson, B & Lindell, H (2006) The Future of eGovernment. Scenarios
2016. VINNOVA Report VR 2006:11. Finns online på www.vinnova.se.
53
Regeringens proposition 2004/05:175 Från IT-politik för samhället till politik för ITsamhället.
Rothstein, B & Vahlne Westerhäll, L (red, 2005) Bortom den starka statens politik?
SNS.
Sand, I-J (1996) Styring av kompleksitet. Rettslige former for statlig rammestyring
og desentralisert statsforvaltning. Fagbokforlaget.
Skatteverket (2008) Skatteverket i den virtuella världen. Utvecklingsstaben, januari
2008.
Smart, J, Cascio, J & Paffendorf, J (2008) Metaverse Roadmap. Pathways to the 3D
Web. A Cross-Industry Public Foresight Project.
Accelerating.org/metaver
seroadmap.org.
SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten.
SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd.
SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft.
SOU 2007:47 Den osynliga infrastrukturen. Om förbättrad samordning av offentlig
IT-standardisering.
SOU 2007:75 Att styra staten. Regeringens styrning av sin förvaltning.
SOU 2008:22 Ett stabsstöd i tiden.
SOU 2008:34 Lättare att samverka – förslag om förändringar i samtjänstlagen.
Statskontoret (2002) En sammanhållen elektronisk förvaltning.
Statskontoret (2007) Statsförvaltning i förändring – möjligheter och utmaningar.
Stephenson, N (1992) Snow Crash. Bantham Books.
Sterling, B (2003) Tomorrow now : envisioning the next fifty years. Random House.
Svensson, E-M (2005) ”Ökad målstyrning och ny kunskap inom
jämställdhetsområdet”. I Rothstein, B & Vahlne Westerhäll, L (red) Bortom den
starka statens politik? SNS.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) (2008) IT i kommunal vård och omsorg.
Strategi, handlingsplan och organisation för nationell samordning.
54
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) (2008b) Sveriges IT-kommun 2007.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) (2008c) e-förvaltningsutveckling i
Sveriges kommuner 2006-2007.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) (2007) IT-politik för hållbar utveckling och
välfärd. Kommunala och regionala perspektiv på strategiska IT-frågor.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) (2005) Kommunal IT i samverkan.
Juridiska förutsättningar för olika samverkansformer.
Sørensen, E (2002) Politikerne og netværksdemokratiet. Fra suveræn politiker til
meta-guvernør. Köpenhamn.
Tapscott, D & Williams, A D (2007) Wikinomics. How Mass Collaboration Changes
Everything. Atlantic Books.
Toffler, A (1980) The Third Wave. Pan & Collins.
United Nations (UN) (2004) Global E-Government Readiness Report 2004. Toward
Access for Opportunity.
United Nations (UN) (2008) United Nations e-Government Survey 2008. From eGovernment to Connected Governance.
United Nations & American Society for Public Administration (UN & ASPA) (2002)
Benchmarking E-Government: A Global Perspective.
Verva (2007) Ett nationellt informations-system. Medborgares och företags tillgång
till elektronisk samhällsservice. Rapport 2007:9.
Verva (2007b) Förenklad tillgång för förvaltningen till viss information ur statliga
register och databaser. Rapport 2007:18.
Verva (2008) Hur är läget? – 2007 års uppföljning av myndigheternas arbete med eförvaltning. Rapport 2008:1.
Vinge, V (2006) Rainbows End. TOR.
West, D M (2007) Global E-Government, 2007. Brown University. Online:
http://www.insidepolitics.org/egovt07int.pdf
Westholm, E (2004) Modes of re-territorialisation. Spatial implications of regional
competition politics in Sweden. Arbetsrapport/Institutet för Framtidsstudier 2004:4.
55
Woodcock, B S (2008) “An Analysis of MMOG Subscription Growth”
MMOGCHART.COM version 23.0. 8/4 2008. http://www.mmogchart.com.
World Internet Institute (2007) Svenskarna och Internet 2007.
Zittrain, J (2008) The future of the Internet and how to stop it. Yale University Press.
Zolo, D (1994) Democracy and Complexity. A Realist Approach. Polity Press.
Muntliga källor
Bengt Svenson, IT-strateg, Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad, Sveriges
Kommuner och Landsting.
Helene Richardsson, IT-strateg, Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad,
Sveriges Kommuner och Landsting.
Kalevi Pitkänen, Processledare företagsinformation, Nutek.
Lena Charpentier, Enhetschef IT-staben, Rikspolisstyrelsen.
Elisabeth Dellkrantz, Skatteverket, huvudkontorets IT- och utvecklingsstab.
Jenny Birkestad, Chef för enheten utvecklingsstöd, Verva.
Nicklas Lundblad, European Policy Manager på Google, ledamot i regeringens ITRåd.
Matthias Palmér, projektledare, Uppsala Learning Lab.
Ola Larsmo, författare.
Carl-Öije Segerlund & Gustaf Johnssén, sekreterare i utredningen Lokal service i
samverkan, Finansdepartementet.
Urban Funered, ämnessakkunnig, Finansdepartementet.
Daniel Forslund, departementssekreterare, Socialdepartementet.
Mats Svegfors, landshövding Västmanlands län, f d utredare Ansvarskommittén och
Stabsutredningen.
Deltagande observation: Möte med arbetsgruppen "Verksamhetsfrågor och IT",
Utredningen Utveckling av lokal service i samverkan.
56
57
