COP21 - Klimatförhandling

 EN GUIDE TILL
PARIS
– COP21 –
Fores – Forum för Reformer och Entreprenörskap Bild: By Lima Pix (Flickr: Paris) [CC BY 2.0 (http://creativecommons.org/licenses/by/2.0)], via Wikimedia Commons 1 Innehållsförteckning Förord………….…………...…………...……………….....3 1. Vägen till Paris -­‐ hur hamnade vi här?……...4 2. Så går klimatförhandlingarna till ……………...5 3. Klimatförhandlingarnas olika delar – ett komplicerat maktspel …………………….…...8 4. I Paris -­‐ fyra områden i fokus…………….……..20 5. Så tycker de stora aktörerna…………...……...25 6. Sveriges roll ……………………...……………..……..41 7. Nyckelpersoner ………………………...…………….43 8. Viktiga diskussioner utanför FN:s förhandlingar ……...…...…………...…………...………46 9. Tidigare klimattoppmöten ………………..……..50 10. Länder indelade i olika annex …………….....54 Ordlista ………………...…………...…………...………...56 2 Förord Inför klimatmötet COP15 i Köpenhamn i december 2009 noterade vi på tankesmedjan Fores hur svårt det var att få en överblick om vad konferensen egentligen bestod av. Vi tog därför fram en koncis och överskådlig guide, utvecklad från vår publikation “Klimatförhandlingar”. Därefter har vi uppdaterat guiden inför varje nytt COP-­‐
möte. Årets COP-­‐möte äger rum i Paris, Frankrike, 30 november – 11 december. För att ge en bild av nyckelfrågorna i Paris, där länder ska göra det de inte riktigt lyckades med i Köpenhamn, har vi uppdaterat guiden för att du ska kunna ha så bra koll som möjligt på världens viktigaste förhandling. Precis som tidigare finns också information om tidigare möten och viktiga grundprinciper för klimatförhandlingar. Läs guiden som pdf, via fores.se eller via klimatförhandling.se, där du också kan läsa kontinuerliga uppdateringar på vår klimatförhandlingsblogg. Stockholm, 2 november 2015 Daniel Engström Stenson, programchef klimat-­‐miljö, FORES [email protected] 0730885263 Mattias Goldmann, VD Fores [email protected] 0703090045 3 1. Vägen till Paris – hur hamnade vi här? Den 30 november – 11 december 2015 hålls FN:s klimatkonvention UNFCCC:s tjugoförsta partsmöte, COP21 i Paris, Frankrike. Mötet hålls i ett läge då de globala utsläppen av växthusgaser fortsätter öka och IPCC visat på att tiden för att genomföra nödvändiga åtgärder som håller den globala temperaturökning under 2°C är knapp. Tanken är att världens länder i Paris 2015 ska bestämma ramarna för den internationella klimatpolitiken för perioden efter 2020, i linje med vad som beslutade i Durban 2011. Då enades världens länder om att senast 2015 nå en överenskommelse som ska träda ikraft 2020. Sedan Durban har parterna tagit små steg mot ett nytt avtal. I Doha 2012 togs ett formellt beslut om en ny åtagandeperiod för Kyotoprotokollet, 2013-­‐2020, och den arbetsgrupp som startades för att förhandla fram ett avtal i Köpenhamn 2009 avslutades. I Warszawa 2013 fortsatte de små stegen mot ett nytt avtal med att länderna enades om att senast det första kvartalet 2015 lämna in ”intended nationally determined contributions”, alltså nationellt bestämda bidrag till de globala utsläppsminskningarna. I Lima beslutade man om riktlinjer för vilken information dessa ska innehålla. 4 2. Så går klimatförhandlingarna till FN:s klimatförhandlingar sker inom ramen för FN:s klimatkonvention UNFCCC. Konventionen antogs vid det stora miljötoppmötet i Rio 1992. UNFCCC har för närvarande 196 parter. Förhandlingarnas huvudmöte kallas för COP, Conference of the Parties, och hålls vanligen i december varje år. De inleds på tjänstemannanivå och utgår från ett antal texter som har tagits fram under det förberedande arbete som ägt rum under årets förhandlingsmöten. Mot slutet övergår mötet till ministernivå. Då anländer ministrar från flera länder. De flesta skickar sina miljöministrar, men även finansministrar, utrikesministrar och statsministrar kan vara på plats. Det finns inga formella beslutsregler inom UNFCCC, eftersom länderna misslyckades med att enas om sådana under 1990-­‐talet. Bland annat fanns ett förslag om att UNFCCC skulle fatta beslut med 75% majoritet. I avsaknad av formella regler fattas beslut därför med konsensus, vilket riskerar leda till att enskilda stater utnyttjar sin vetorätt. Beslut fattas därför utifrån minsta möjliga nämnare, vilket riskerar göra avtalet vagt och svagt. I Cancun 2010 visade emellertid ordförande Patricia Espinosa att det finns utrymme för tolkning av konsensusbegreppet. Bolivia var den enda part som inte kunde acceptera kompromisserna i Cancun-­‐avtalet och mötte allt ljudligare motstånd. Avtalet antogs efter att ordföranden förklarat, med riktning mot Bolivias representant, att “Of course I do note your opinion and I will be more than happy to make sure it is reflected in the records of the conference. And if there is no other 5 opinion, this text is approved.” Ytterligare ett exempel på flexibel hantering av begreppet konsensus var vid 2012 års förhandlingar i Doha, då Rysslands protester mot beslutet ignorerades av ordförande Abdullah bin Hamad Al-­‐Attiyah. Vanligtvis leds förhandlingarna av värdlandets miljö-­‐ eller utrikesminister. Ordförandens vilja och förmåga till att föreslå kompromisser spelar en central roll för förhandlingarnas framgång. Ordföranden är ansvarig för att föra förhandlingarna framåt och sätta sina nationella intressen åt sidan. Ordförande för klimatkonferensen i Paris är Frankrikes utrikesminister Laurent Fabius. Förhandlingarna sker till en början i arbets-­‐ grupper som i sin tur innehåller flera förhand-­‐ lingsgrupper. Den viktigaste arbetsgruppen i Paris är Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP). Här diskuteras både skärpta mål fram till 2020 och innehållet i ett avtal efter 2020. Parallellt sker förhandlingar i de två undergrupperna till COP: Subsidiary Body for Implementation (SBI) och Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA). Här diskuteras framför allt genomförandet av olika mekanismer, såsom verifiering av utsläppssiffror och utsläppsmarknader. De många parallella spåren innebär att under ett COP-­‐
möte kan upp emot 40 olika förhandlingar pågå parallellt. Först när det närmar sig slutet av konferensen och ett fåtal frågor återstår, samlas alla gemensamt i plenum. Förhandlingarna fortsätter ofta långt efter det schemalagda avslutet på fredag eftermiddag. I Durban 6 2011 hann det bli söndagsmorgon innan parterna kunde enas, och i Lima 2014 gick man mer än ett dygn över tiden. Vanligtvis enas parterna om en text där flera viktiga frågor lämnas till nästkommande möten. Men det finns också möjligheten att lämna mötet utan beslut och istället ses för ett så kallat COP-­‐bis, vilket innebär en fortsättning av mötet. Så skedde 2000, när COP-­‐mötet i nederländska Haag kollapsade och förhandlingarna fick återupptas i Bonn i juli året därpå. 7 3. Klimatförhandlingarnas olika delar –
ett komplicerat maktspel I Paris, precis som vid alla tidigare förhandlingar, finns några grundläggande problem som gör förhandlingarna svåra. Alla länder vill nå en överenskommelse som innebär mindre utsläpp och mindre klimatförändringar, men trots detta gemensamma mål är det svårt att komma överens. Klimatet definieras i internationella sammanhang som en gemensam nytta, vilket betyder att ett lands agerande påverkar alla. Oavsett var i världen en utsläppsminskning sker sprids klimatgaserna jämnt i atmosfären och resultatet blir detsamma. Eftersom det många gånger är kostsamt att sänka sina utsläpp, försöker alla länder få utsläppsminskningarna att ske någon annanstans. Det har resulterat i en situation liknande fångarnas dilemma där parter väntar så länge som möjligt med att åta sig utsläppsminskningar, i hopp om att andra ska göra dem istället. Inför Köpenhamn visade sig detta bland annat genom att inga parter förutom EU offentliggjorde några konkreta utsläppsmål. Att ta beslut med konsensus (alla måste vara överens) innebär också att avtalet riskerar att bli svagt eftersom viljan att få till stånd ett avtal ger makt åt den som bara kan tänka sig att acceptera ett svagt avtal. Det är alltså mycket svårt att med konsensus besluta “vem som ska göra mest” och “vem som ska betala vad till vem”. Till råga på allt kantas förhandlingarna av förseningar och 8 förhinder, ofta på grund av inhemsk opinion, som i många fall hindrat länder att införliva beslut i det egna landets lagstiftning och därmed omöjliggjort ett globalt avtal. Differentiering -­‐ vem ska göra mest? Ett problem som genomsyrar det flesta diskussioner, är det faktum att de utvecklade länderna har större ansvar för klimatproblemet eftersom de i sekler stått för nästan alla utsläpp. Detta anses orättvist eftersom det lett till de utvecklade ländernas industriella dominans idag – och nu när det är de fattiga ländernas tur att utvecklas, tillåts de inte göra utsläpp. Om alla världsinvånare “delade lika” på utsläppsminskningarna, skulle vi få släppa ut maximalt två ton koldioxid per person år 2050 – en global minskning med två tredjedelar. Då skulle temperaturen på jorden enligt IPCC:s beräkningar inte stiga med mer än två grader Celsius, vilket är målet i dagsläget. Rent praktiskt skulle det baserat på siffror för 2011 års utsläpp per capita, hämtade från Världsbanken innebör att: ● USA tvingas minska sitt utsläpp med 88 %. ● Sverige minskar sina utsläpp med 63 %. ● Kina drar ner på utsläppen med 70 %. ● Moçambique skulle kunna öka sitt utsläpp med nästan 2 ton per person, eller 1 900 procent, eftersom landet knappt gör några utsläpp alls idag. ● Indien, som är världens tredje största totala utsläpp, skulle få öka sina utsläpp med 17 % En annan metod vore att alla länder gjorde en insats proportionell till respektive lands utsläpp, BNP och 9 befolkningsmängd, och att rika länder kan köpa utsläppsminskningar i fattigare länder där de är billigare. Men i praktiken anser de rika länderna då att de själva tvingas betala för mycket, medan de fattiga länderna kommer för billigt undan. I ramkonventionen och Kyotoprotokollet har det slagits fast att de utvecklade länderna måste sänka sina utsläpp innan de kan vänta sig att de fattiga länderna gör det, något som får kraftigt medhåll av G77. Men många rika länder, till exempel USA, är inte beredda att gå med på detta, trots att deras utsläpp de senaste 150 åren ligger till grund för dagens klimatproblem. Equity (proportionell jämlikhet) Equity syftar till att hitta en fördelning av utsläppsminskningar som tar hänsyn till ekonomisk utveckling, möjlighet att minska utsläppen med mera, har lyfts fram som en annan viktig punkt inför det nya avtalet. Bland annat har ett rättviseramverk (Equity Reference Framework) föreslagits för att tydliggöra hur åtaganden om utsläppsminskningar och finansiering ska baseras på parternas utsläpp, behov och förutsättningar. Inom ramkonventionen tillämpas just nu proportionell jämlikhet. Det innebär att länderna ställs inför ansvar utifrån hur skyldiga de är till det aktuella problemet (klimathotet) samt vilka kostnader/konsekvenser det skulle innebära för just dem att minska sina utsläpp. Med detta system slipper de allra fattigaste länderna göra omfattande utsläppsminskningar, medan de utvecklade länderna istället tar på sig ansvaret för de senaste seklens utsläpp. En invändning mot ovanstående resonemang är att de rikare länderna faktiskt inte kände till koldioxid-­‐
utsläppens effekter före 1990. Därför har det argumenterats att endast utsläpp efter 1990 borde ”räknas” när ansvarsfrågan diskuteras. 10 Det saknas emellertid en exakt definition av vad begreppet equity innebär, trots försök från flera håll att ta fram och enas om en tydligare definition. En klarhet kring konceptet ses av många parter som en förutsättning för att ett framgångsrikt avtal ska kunna nås 2015. Hur garanteras att avtalet hålls? Ända sedan det första internationella miljö-­‐ avtalet slöts i Stockholm 1972 har efter-­‐ levnaden av överenskommelserna varit ett bekymmer. Det har varit svårt att finna gemensamma metoder för vad som ska ske när länder inte lever upp till avtalen. Detta beror i sig på att miljöfrågor berör så kallade global commons – atmosfären, haven och den biologiska mångfalden existerar oberoende av nationsgränserna. Det är svårt att bevisa att en viss miljöskada har uppstått på grund av en annan nations otillräckliga agerande. Hittills har den internationella domstolen inte prövat något sådant fall. Likaså är det svårt att utdöma olika straff om det inte finns tydliga förbud formulerade – något som är svårt när det gäller utsläpp av växthusgaser. Miljöavtalens avsnitt om efterlevnad brukar innehålla tre delar: •
Förebyggande mekanismer som ska förhindra att stater bryter mot sina åtaganden (preventing non-­‐
compliance) •
Mekanismer som underlättar ländernas arbete med att uppfylla avtalen (facilitating compliance) •
·∙Mekanismer som överser och utvärderar hur länderna arbetar för att nå de olika målen (managing compliance) Efter Kyotomötet sköt man på frågan om hur länderna 11 skulle behöva leva upp till kraven. Det dröjde till mötet i Marrakech 2001 då ett tillägg till Kyoto (Marrakechreglerna) skapade en internationell kommitté för att kontrollera och reglera att Kyotoavtalet följs. Vid allvarligare överträdelser kan resultatet bli avdrag från landets tillåtna utsläppsmängd, eller att landet utesluts från handeln med utsläppsrätter. Miljörättsjurister har diskuterat om reglerna verkligen gör någon skillnad. De sanktioner kommittén förfogar över bedöms som svaga eller rent av i konflikt med Kyotos utsläppsmål. Marrakechreglerna saknar tunga juridiska eller ekonomiska straff mot den som bryter mot avtalen finns. Bland OECD-­‐länderna har Kanada varit bland de sämsta på att uppnå Kyotomålen och landet trädde ut Kyoto-­‐
protokollet strax efter Durban. Om Kanada hade stannat kvar i protokollet hade landet brutit mot sina åtaganden och enligt Marrakech-­‐reglerna fått en kraftig minskning av sina tillåtna utsläpp efter 2012 då den nya åtagandeperioden tog vid. I praktiken skulle detta innebära att Kanada tvingas köpa upp utsläppsrätter på en internationell marknad som motsvarar den utdömda sanktionen. Samtidigt som landet får en bot skulle världsmarknadspriset på koldioxid stiga, vilket gör att landets misstag blir kännbart för alla länder som deltar i utsläppshandeln. Reglerna för Kyotoprotokollet innebär att ett land i princip själv kan besluta om det ska omfattas av dem. Enligt protokollet kan en efterlevnadsmekanism enbart komma till genom ett tillägg till protokollet, vilket skedde i Marrakech. Eftersom protokollet också föreskriver att tillägget endast gäller de stater som ratificerat tillägget kan alltså stater själva besluta om 12 efterlevnadsmekanismen ska gälla dem eller inte. Dessutom fick Kanada inte heller några straffåtgärder efter att landet lämnade protokollet. Frågan om straffpåföljder kommer inte stå högst på dagordningen i Paris. Däremot vore viktig att i Parisavtalet få klarhet i vad som ska gälla för länder som bryter mot sina åtaganden och ifall dessa kommer att vara bindande. Viktiga diskussioner inför Paris Klimatförhandlingarna innehåller en rad komplexa frågor som i viss utsträckning diskuteras separat under olika dagordnings-­‐ punkter och i olika förhandlingsgrupper. Det gör i bästa fall att man kan undvika att diskussionerna helt stannar upp om en fråga är särskilt svår. Men de stora och komplexa frågorna går många gånger in i varandra. Ofta nämns att inget är överenskommet förrän allt är överenskommet – därför kan bekymmer inom en fråga innebära att övriga frågor också stannar upp. De två mest övergripande frågorna fram emot Paris är att stärka ambitionerna fram till 2020 och att utforma det nya globala, långsiktiga avtalet som tänks vara klart år 2015 och börja 2020. Utöver de två stora frågorna om utsläppsminskningar och finansiering av insatser i fattigare länder, diskuteras frågor som teknikutveckling och -­‐överföring, marknadsmekanismer, anpassning till klimatförändringar, kompensation för klimatrelaterade skador och många andra frågor. Vem betalar för de fattiga ländernas framtid? Tillväxt utan koldioxidutsläpp kräver ny teknik som framför allt finns i utvecklade länder, och inte i utvecklingsländerna. Därför säger Kyotoprotokollet att de 13 rika länderna i framtiden ska bidra med pengar och grön teknik, och därmed förenkla för utvecklingsländerna att minska sina utsläpp. Fattiga länder har krävt stora summor i stöd för att ha råd med den nya tekniken. Under perioden 2010-­‐2012 lovade de utvecklade länderna att bidra med 30 miljarder dollar. Det finns ännu inga löften om specifika summor för de närmaste åren, men från och med 2020 ska det finnas klimatbistånd om 100 miljarder årligen som stöd till utvecklingsländer. Pengarna ska kanaliseras genom den Gröna Klimatfonden som beslutades om i Cancun. Fonden har sitt huvudkontor i Seoul, Sydkorea, och har hittills blivit lovad 10 miljarder årligen. Utvecklingsländer som Kina har i sin tur krävt kompensation för de utsläpp som sker inom deras exportindustri, som till stor del produ-­‐ cerar billiga varor för marknader i industri-­‐ nationer. De oljeproducerande länderna i OPEC har å sin sida krävt kompensation för uteblivna inkomster när de säljer mindre olja. Ett förslag till finansiering är att samtliga utvecklade länder bidrar med en viss andel av sin respektive BNP, liknande FN:s system för bistånd (0,7% av varje lands BNP har rekommenderats). Ett annat förslag är att alla länder förutom de allra fattigaste bidrar med en summa grundad på utsläpp, befolkning och BNP. Med det förslaget skulle en del fattiga länder få tillbaka mer än de ger, ett system som skulle likna EU:s system för medlemsavgifter. För att nödvändiga utsläppsminskningar ska kunna klubbas igenom måste det finnas en tro på att beslutet om ett årligt bidrag på 100 miljarder USD till 14 klimatfinansiering från år 2020 förverkligas. Parterna måste komma fram till en plan för hur viktiga investeringar och nödvändiga åtgärder ska finansieras, vem som ska betala för vad och varifrån pengarna ska komma. Andra viktiga punkter som måste redas ut är möjligheten till en tydlig utvärdering av att pengarna faktisk gör klimatnytta, hur pengar ska fördelas mellan utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder samt fördelningen mellan bidrag och marknads-­‐baserade lös-­‐ ningar. Det gäller bl.a. utsläppshandel och marknadsmekanismer, diskuterat under dag-­‐ ordningspunkterna FVA (Framework for Various Approaches) och NMM (New Market Mechanism). De ses som en utveckling av befintliga mekanismer som CDM som tillåter länder/företag att genom att investera i utsläppsminskningar i andra länder kunna tillgodogöra sig utsläppskrediter som kan krediteras inom exempelvis EU:s handels-­‐ system för utsläppsrätter (EU ETS). NMM är tänkt att bli mer omfattande efterföljare till CDM och inte bara vara projektbaserad utan kunna innefatta hela sektorer. FVA är å andra sidan tänkt att möjliggöra internationell handel av krediter från olika koldioxid-­‐ marknader, på såväl lokal, nationell som regional nivå. Att kunna länka olika mark-­‐ nader är viktigt inte minst med tanke på det ökade intresset för klimatinitiativ som tas utanför FN:s ramverk och möjliggörandet av effektiva frivilliga åtgärder på national och regional nivå. Båda dessa mekanismer är ännu under utveckling och det råder oenighet i allt från omfattningen av dess regler till omfattningen av själva mekanismerna och vilken roll de ska spela. 15 Många utvecklingsländer, framför allt LDC (Least Developed Countries) och SIDS (Small Island Developing States), är angelägna om att frågan om klimatrelaterade förluster och skador (Loss and Damage) fortsatt finns på agendan. I Warszawa beslutades om en mekanism för att hantera denna fråga, och i Lima togs beslut om att den ska arbeta med ökad förståelse för hur klimatrelaterade förluster påverkar utvecklingsländer. Loss and Damage ser ut att få en betydande roll i Paris, då man i förberedande möten har haft svårt att enas om var frågan ska placeras i den text som ska levereras i Paris. Relaterat till marknadsmekanismer är också frågan om avskogning som hanteras genom mekanismen REDD (Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation), där markägare ska kunna kompenseras för att behålla skog. Två av de stora knäckfrågorna är hur REDD ska finansieras och huruvida klimat eller bredare utvecklingsmål ska vara REDD:s främsta målsättning. Measurement, Reporting and Verification Ett grundläggande problem som gör det svårt att komma överens är misstron mellan rika och fattiga länder som innebär att utvecklingsländerna, till exempel när de samlas som G77, möter flera förslag med skepsis eftersom de inte litar på de utvecklade ländernas intentioner. För att nå ett avtal 2015 är det därför viktigt att öka tilliten mellan länderna. Här är utvecklandet av det så kallande MRV-­‐systemet (measurement, reporting and verification) en viktig komponent då det möjliggör en utvärdering av att länder faktiskt gör vad de åtar sig. Ett juridiskt bindande avtal? En av de stora knäckfrågorna inför Paris är om det blir ett juridiskt bindande avtal eller ej. Ett vanligt förekommande önskemål från länder och civilsamhälle är att klimatavtal 16 ska vara bindande. Ett folkrättsligt bindande avtal (legally binding) anses viktigt då det signalerar att frågan tas på största allvar och gör det svårare för länderna att inte uppfylla sina mål. Men folkrätten är komplicerad och skiljer sig från annan lagstiftning. Det är svårt att hålla de som bryter mot lagstiftningen ansvariga, vilket var tydligt i Kyotoprotokollet. Där var ländernas åtaganden att minska sina utsläpp rättsligt bindande och det fanns sanktioner mot dem som inte uppfyllde sina åtaganden. Trots det kunde Kanada utan några konsekvenser lämna protokollet när de insåg att de inte skulle uppfylla sitt åtagande. Ett annat problem är att rättsligt bindande avtal i vissa länder måste ratificieras av det nationella parlamentet. Så är det exempelvis i USA, som trots att man skrivit under avtalet hamnade utanför Kyotoprotokollet på grund av att kongressen inte ratificerade avtalet. Den juridiska formen är inte avgörande för hur ambitiöst ett avtal är. Det ser ut som att Parisavtalet kommer vara rättsligt bindande, men det betyder inte att det kommer bli rättsligt bindande att minska utsläppen. Den stora frågan inför Paris är vilka delar av avtalet som blir folkrättsligt bindande. Det kommer dels avgöras av ordvalen i avtalet, vilken del av överenskommelsen en fråga hamnar (avtal eller beslut); och vilken sorts åtagande som blir bindande (aktivitet eller mål). 17 Det är inte namnet på avtalet som avgör om det är rättsligt bindande eller ej. “Shall” är exempelvis tecken på starkare bindning än “should”. Parterna är däremot mer benägna att “till sin bästa förmåga försöka uppnå” eller “implementera” åtgärder, men vill undvika språkbruk där man åtar sig att “uppnå” sina mål. Till skillnad från Kyotoprotokollet kommer utsläppsminskningar i ett Parisavtal sannolikt inte vara rättsligt bindande. Det är mer troligt att det blir rättsligt bindande för länderna att rapportera in sina bidrag. I vilken utsträckning det blir bindande att mäta, rapportera och verifiera sina utsläpp (Measuring, Reporting and Verification, MRV) är en viktig fråga i Paris som är avgörande för tilliten mellan länderna och till avtalet. För att veta om andra länder uppfyller det de föreslagit krävs att det rapporteras och verifieras. Det sägs ibland finnas en motsättning mellan bindningsgrad -­‐ antalet medlemmar -­‐ ambitionsnivå. En striktare rättslig bindning gör staterna mindre angelägna om att delta. I Paris kommer man behöva hitta den balansgång som ger en grad av rättslig bindning utan att skrämma länder från att delta. Nationellt bestämda bidrag (“INDCs”) Alla parter har enats om att det nya avtal som ska skrivas under i Paris ska vara ett bottom-­‐up eller pledge and review system. Det är ett mer flexibelt avtal där länderna själva meddelar vilka utsläppsminskningar de kan tänkas göra (bottom-­‐up, eller pledge and review). Begreppet myntades i sista stund under COP-­‐19 i Warszawa och är tänkt att beskriva de utsläppsminskningar länderna ska 18 genomföra för perioden efter 2020. Nationellt bestämda bidrag ses som ett svagare begrepp än det tidigare ofta använda åtagande (commitments). I Lima lyckades man inte enas om tydliga riktlinjer för bidragen skulle se ut. Bidragen kan därför innehålla olika omfattande information, och olika variabler, så som vilket basår som utsläppsminskningar ska räknas från, vilket som ska vara slutåret för utsläppminskningar, och om utsläpp ska räknas i absoluta tal eller i relation till exempelvis BNP. Då varje enskilt land haft relativt fria tyglar i utformandet av sina bidrag finns stora skillnader mellan de inlämnade bidragen. Dessa kommer utgöra grunden för Parisavtalet. Denna typ av åtaganden har länge förespråkats av exempelvis Kina och USA, som ville se mer flexibla åtaganden som inte behöver vara bindande på internationell nivå. EU och Sverige har länge förespråkat en internationell överenskommelse med utsläppstak med en tydlig fördelning av utsläppsminskningar som var bindande på internationell nivå, där länder som inte mötte sina åtaganden skulle ställas ansvariga för det (top down). På ett globalt plan finns allt fler frivilliga nationella och multilaterala projekt och initiativ, vilket pekar på att det inte självklart är nödvändigt med en toppstyrd ansats. EU har också framhållit att det finns en nytta med en mer inkluderande flexibel strategi om denna kombineras effektivt med konkreta utsläppsmål. Med en sådan ansats finns en viss garanti för att något sker, tack vare en tydlig vägledning mot nödvändiga åtgärder. 19 4. Paris -­‐ Fyra frågor i fokus Inför klimatmötet har det franska ordförandeskapet delat in arbetet i fyra huvudområden (pillars): 1. Ett universellt täckande avtal Det primära målet och huvudsakliga uppgiften i Paris är att parterna enas och skriver under ett avtal. Det krävs för att lyckas undvika att den globala temperaturen ökar med mer än 1,5 eller 2 grader Celsius. Det här är således den viktigaste faktorn för att mäta framgången i COP21. 2. Nationellt bestämda bidrag (”INDCs") De nationellt bestämda bidragen ska ligga till grund för det avtal man når i Paris. Bidragen reflekterar ländernas åtaganden och ska vara inlämnade innan konferensen börjar. Den 30 oktober publicerade UNFCCC en summering av alla tillhandahållna bidrag, som pekar mot en temperaturhöjning med 2,7 grader om de inrapporterade målen uppfylls. Bidragen utgör ett viktigt bidrag till avtalet, även om det inte är säkert att de blir en del av själva avtalet. Efter avtalet i Paris kommer I:et ur INDC tas bort, och länder ska rapportera in sina NDC, alltså nationellt bestämda bidrag. I Paris kommer man förhandla bland annat om vid vilket datum dessa NDC:s ska rapporteras och var de ska samlas (exempelvis i en bilaga till avtalet, eller i en webbportal). Det kommer också göras klart hur ofta bidragen ska uppdateras (vart femte eller tionde år har varit två alternativ som föreslagits). Många parter, bland annat EU, anser det viktigt att en uppdatering av bidragen innebär en skärpning av bidragen. 3. Finansiering och teknologi Finansiering ses som en nyckelfråga i förhandlingarna. Målet är sedan Köpenhamn 2009 att mobilisera 100 20 miljoner dollar per år till utvecklingsländer från år 2020. Denna summa ska komma både från offentliga och privata aktörer, och en del av pengarna ska gå igenom den gröna klimatfonden. I Paris kommer utvecklingsländerna också vilja se löften om finansiering efter 2020. COP21 ska även försöka påverka ekonomiska och finansiella aktörer att ställa om sina investeringar, så att länder ska övergå till att ha ekonomier med låga koldioxidutsläpp. Här ryms även frågan om vikten för utvecklingsländer att ha tillgång till finansiering och teknologi för att kunna minska sina utsläpp. 4. Lima-­‐Paris Action Agenda Det franska ordförandeskapet vill använda COP21 till att uppmuntra initiativ från lokala myndigheter, företag och civilsamhället. Det är en viktig fråga, bland annat eftersom många beslut vilar på att de utförs lokalt. Inför Paris har man påtalat vikten av initiativ från icke-­‐statliga aktörer, som samlas under lösningsagendan (Agenda of Solutions). Här har diverse aktörer gjort konkreta handlingar där man lärt och utbytt kunskap kring olika initiativ. Dessa kommer komplettera ländernas åtaganden, öka medvetenheten om vilka möjligheter som finns, samt verka för att stärka ambitionsnivån. Förhandlingarna under 2015 Under 2015 har förhandlare på olika nivåer mötts i en rad sammanhang för att förbereda förhandlingarna i Paris, där målet är att alla parter ska skriva under ett rättsligt bindande avtal som täcker utsläpp till 2020. Nedan följer en sammanfattning av förhandlingarna inom UNFCCC under året. De har dessutom kompletterats av 21 en rad möten utöver den formella förhandlingsprocessen som varit mer eller mindre betydelsefulla (läs mer i kapitel X). 8-­‐13 februari i Geneve. Tjänstemannanivå Vid det första mötet efter förra årets COP-­‐möte i Lima möttes tjänstemän i arbetsgruppen för Durbanplattformen (ADP). Målet med mötet var att ta fram den text som ska ligga som underlag till förhandlingarna under den återstående tiden fram till mötet i Paris. Förhandlingarna framskred för ovanlighetens skull i rask takt, och de beslut som behövdes tas avklarades innan veckan var slut. Ordförande för ADP-­‐processen, Ahmed Djoghlaf (Algeriet) och Daniel Reifsnyder (USA), bidrog till de snabba mötena genom att ta ombord alla länders förslag. Deras strategi gjorde parterna på gott humör, men ledde också till en text på över 90 sidor. 1-­‐11 juni i Bonn. Minister-­‐ och tjänstemannanivå I juni möttes arbetsgruppen för ADP för ett nytt möte. Samtidigt möttes förhandlarna för att diskutera frågor under de två tekniska arbetsgrupperna SBI och SBSTA. I arbetsgruppen för ADP behövde man förkorta den långa text som förhandlats fram i Geneve. Den smidighet som funnits i Geneve var som bortblåst då texten skulle förkortas. Förhandlarna fastnade i processen att foga samma liknande paragrafer och textens struktur, vilket ledde till en knappt förkortad och näst intill oläsbar text. 31 augusti – 4 september, Bonn I slutet av augusti möttes arbetsgrupper för ADP återigen i Bonn. Ordförandeskapet presenterade nu en omvandlad förhandlingstext uppdelad i tre delar och utsåg ”med-­‐
22 facilitatorer” att leda förhandlingarna kring olika delar av texten (två för varje fråga, en från utvecklat land, en från utvecklingsland). Förhoppningen var att kunna hålla flera diskussioner samtidigt och korta ner texten fortare. Uppdelningen gav framsteg inom vissa områden, men var frustrerande för mindre delegationer som inte kunde delta i alla pågående diskussioner. En av de stora frågorna gällde vilken del av texten ens hjärtefråga hamnade i. Den tredje och största delen av texten ansågs vara i farozonen för det som skulle exkluderas ur det rättsligt bindande delen. Där återfanns både frågan klimatkompensation (”loss and damage”) och marknadsmekanismer. 19 -­‐ 23 oktober, Bonn Inför den sista förhandlingsrundan i Bonn innan Paris hade ordföranden lagt fram ett förslag på ny text, en kraftigt förkortad text på ca 20 sidor som innehöll både utkast på Parisavtalet och de olika “besluten” som hör till. Under mötet rådde en dålig stämning bland parterna och man lyckades inte intensifiera diskussionerna kring förhandlingstexten. Det fanns ett stort missnöje bland utvecklingsländer, som bland annat uttryckte starkt missnöje över bristen på transparens. Parterna återgick till de positioner man tidigare haft under årets första förhandlingsrunda i Geneve och under veckan växte texten till 51 sidor. Perioden fram till 2020 Oavsett om en överenskommelse med kraftfulla åtgärder kommer till i Paris krävs betydande minskningar av växthusgasutsläpp redan före 2020 för att kostnaderna för klimatförändringarna inte ska bli alltför höga. Inom Kyoto-­‐protokollets nya åtagandeperiod är det beslutat att 23 en översyn ska göras i mitten av åtagandeperioden, vid vilken ambitionsnivån och åtagandena kan höjas. Det är visserligen osannolikt att en sådan ambitionshöjning skulle vara tillräcklig med tanke på det låga antalet länder som deltar i protokollet. Under 2014 och 2015 ordnades en rad så kallade tekniska expertmöten i samband med förhandlingsmötena. Där diskuterade länderna energieffektivisering, förnybar energi, koldioxidlagring och annat som kan bidra till att utsläppen minskar även innan 2020. Även åtgärder från icke-­‐statliga aktörer, så som städer, regioner och företag uppmärksammas som ett sätt att minska utsläppen på kort sikt. En uppgörelse om utfasning av subventioner till fossila bränslen har diskuterats länge, fått allt mer uppmärksamhet och stöd. Det skulle direkt minska utsläppen av växthusgaser, men också innebära mer jämlika marknads-­‐ förutsättningar för olika energislag och på så sätt verka positivt för utvecklandet av mer förnybar energi. Däremot verkar det inte finnas någon större vilja bland rika länder att skärpa anta nya, tuffare, mål för 2020. 24 5. Så tycker de stora aktörerna Vissa länder och landgrupperingar har större tyngd än andra i klimatförhandlingar, på grund av sin storlek, sin ekonomi eller sin övertalningsförmåga. Här är några av de viktigare aktörerna. EU EUs totala utsläpp utgör 11% av de globala utsläppen. EU önskar ett bindande globalt avtal som inkluderar alla de stora ekonomierna. EU har länge haft som strategi att vara ett gott exempel genom att gå före andra länder och på så sätt bli en kraftfullare förhandlingspart. I Köpenhamn föreföll det som att unionens makt var mindre än européerna hoppats på, där framför allt USA och Kina styrde för-­‐ handlingarna. I Durban återfick EU en ledarroll genom att alliera sig med de allra fattigaste länderna, och kunde sätta press på USA, Indien och Kina att acceptera den överenskommelse som blev Durbanplattform-­‐ en. Därefter framstår det ändå som att EU:s roll i de viktiga besluten blivit mindre -­‐ inte minst på grund av att USA och Kina närmar sig i olika frågor. EU menar att utvecklingsländers nationella bidrag till utsläppsminskningar bör baseras på deras egen förmåga, med såväl kortsiktigt som långsiktigt finansiellt stöd, framför allt riktat till de minst utvecklande och mest sårbara länderna. EU förhandlar som en enhet och skriver under internationella överenskommelser som en union, samtidigt som varje enskilt land skriver under ett gemensamt avtal inom EU. Unionen företräds i förhandlingar av EU:s roterande ordförandeskap som hösten 2015 innehas av Luxemburg, samt av Europa-­‐
25 kommissionen och klimat-­‐ och energikommissionären Miguel Arias Canete. Många länder framhåller behovet av att EU antar en ledande roll och höjer sina mål även utan något globalt avtal. Europas regeringschefer enades 2014 om att EU till 2030 ska minska sina utsläpp med åtminstone 40 procent jämfört med 1990. Det var även detta man i mars 2015 lämnade in som sitt nationellt bestämda bidrag (INDC). Inför Paris har både EU:s klimatkommissionär Arias Canete och kommissionens president Jean-­‐Claude Juncker varnat för att EU inte kommer skriva under ett i deras mening svagt avtal. USA USA har i kraft av sin storlek som ekonomi och utsläppare väldigt starkt inflytande och kan utöva påtryckningar även på Kina och Indien, vilket är svårt för EU. Eftersom senatens godkännande är avgörande för landets möjlighet till bindande avtal är den inrikespolitiska situationen i USA av stor vikt. Det visade sig i samband med Kyotoprotokollet. USA, under Clinton-­‐ administrationen, skrev under protokollet. USA ratificerade emellertid aldrig avtalet, då senaten sade nej. Kongressen är fortsatt starkt emot att acceptera internationella klimatavtal, särskilt om Kina inte åtar sig att genomföra jämförbara utsläppsminskningar. Under de senaste tre åren har en rad händelser i USA bidragit till att möjligheterna för USA att medverka i ett internationellt avtal ökar. I juni 2013 offentliggjorde Obama sin "Climate Action Plan", med tre grundpelare inriktade på nationella minskningar av växthusgaser, ökat internationellt 26 engagemang och anpassnings-­‐ strategier för att hantera klimatförändringar. Här ingår bland annat regleringar av koldioxidutsläpp från kraftverk och ökade anslag till teknologi för "ren" energi. Mycket fokus ligger på vad som kan göras utan kongressens godkännande, t.ex. med den federala statens egna fordon, fastigheter och energiinköp. På ett internationellt plan lyfts expanderingen av tidigare initiativ och nya bilaterala samordningar med Kina och Indien fram. Handlingsplanen kan ses som ett steg framåt för amerikansk klimatpolitik. Samtidigt kan den kritiseras för att inte vara tillräckligt ambitiös och för att vara allt för inriktad på USA:s egna intressen och värnandet om sin egen konkurrenskraft. Något som skulle kunna peka på en ökad möjlighet för ambitiösa utsläppsminskningar från USA:s sida är utvecklandet av den inhemska skiffergasproduktionen. Skiffergas som ses som klimatvänligare energi jämfört med kol och har redan resulterat i lägre utsläpp från USA:s sida. Det finns dock en stor oro för att den billiga gasen leder till ökade utsläpp på andra håll, i form av en ökad export av kol men också en ökad efterfrågan på energi till följd av lägre priser. Skiffergasen kan ändå underlätta för att få USA att gå med på att minska sina egna utsläpp då det bevisligen inte behöver innebära alltför stora ekonomiska kostnader. I oktober 2014 meddelade USA och Kina att de nått en bilateral överenskommelse om sina framtida ansträngningar för att minska utsläppen. USA lovade i denna överenskommelse att minska sina utsläpp med 26-­‐
28 procent till 2025 jämfört med 2005. Det kan jämföras med de -­‐17% till 2020 som USA lovade i Köpenhamn 2009. 27 Det kan jämföras med EU:s mål om 40 procent minskade utsläpp till 2030 jämfört med 1990, som omräknat till 2005 som basår är ungefär 36 procent minskade utsläpp. Omvänt är USA:s mål för 2025 räknat med 1990 som basår en minskning med 14-­‐16 procent. Oavsett nivåer är överenskommelsen ytterligare ett bevis för att USA arbetar för överenskommelser även utanför FN-­‐systemet. Vid toppmötet mellan Obama och Xi i september 2015 var också klimatfrågan en viktig fråga på dagordningen. Under förhandlingarna brukar USA framhålla att ett avtal ska inkludera alla parter och inte enbart de utvecklade länderna. Framför allt vill man att ett avtal ställer krav på stora utsläppare såsom Kina, Indien och Brasilien. USA önskar att Parisavtalet baseras på frivilliga och flexibla åtaganden, och vänder sig mot folkrättsligt bindande åtaganden om minskade utsläpp, bland annat för att det kan ställa krav på kongressens godkännande. I sitt INDC förpliktigar sig USA att minska sina utsläpp med 26-­‐28 % mot 2005 års nivåer tills 2025. Kina Kina är världens största utsläppare och står för närmare 30 procent av de globala utsläppen. Kina är också del av G77 och Kina, utvecklingsländernas förhandlingsgrupp, samt del av den allt viktigare förhandlingsgruppen LMDC (Like Minded Developing Countries) och BASIC (Brasilien, Sydafrika, Indien, Kina) Kina, Indien och många andra snabbt växande ekonomier vill se tydliga och konkreta mål för de utvecklade ländernas utsläppsminskningar, och att utvecklade länder redogör för hur mycket de är beredda att bidra till 28 fattigare länders finansiering och teknikutveckling. Först därefter ska växande ekonomier vidta bindande åtgärder för utsläppsminskningar. Kinas överenskommelse med USA från oktober 2014 innebär att Kina åtar sig att utsläppen inte längre ska öka efter 2030. Det är första gången Kina offentliggör ett datum för när deras utsläpp inte längre ska öka. Kinas roll i förhandlingarna är ofta svårtolkad. Å ena sidan har Kina inte visat någon önskan om att ta en ledarroll utan har ofta setts som en bromskloss, inte minst efter Köpenhamnsmötet. Under förhandlingarna låter Kina ibland förhandlingsgruppen ”Like minded developing countries”, där bland annat Saudiarabien, Venezuela och Indien ingår, föra landets tala. Gruppen framstår i flera diskussioner som destruktiva. Å andra sidan finns flera exempel på att den kinesiska ledningen genom åtgärder på hemmaplan lägger större vikt vid klimatfrågan. Lokala hälsoproblem har lett till att miljöfrågor kommit allt högre upp på den politiska agendan, vilket lett till initiativ som har betydelse även ur ett globalt perspektiv. Man har bland annat investerat betydande summor i förnybar energi vilket lett till att Kina idag är det land i världen med snabbast växande förnybar energisektor. Under 2015 gick man även ut med att man till 2017 kommer införa en nationell utsläppshandel. På den internationella spelplanen har Kina alltså också tagit steg framåt genom överenskommelsen med USA i oktober 2014. Kina och USA:s samarbete i klimatfrågor hade bland annat en påverkan på mötet i Lima där exempelvis skrivningen “in light of national circumstances” är hämtad direkt ur Kina-­‐USA-­‐
överenskommelsen. Det är sannolikt att även i Paris kommer svåra frågor lösas genom att USA och Kina först 29 når en gemensam ståndpunkt. I sitt INDC åtar sig Kina att minska sina utsläpp per enhet av BNP med 60-­‐65 % från 2005 års nivåer, och att koldioxidutsläppen ska nå sin topp senast år 2030 (många Kina-­‐experter anser det vara en försiktig ambition och tror att toppen kommer nås tidigare). Kina avser även att öka andelen av fossilfria bränslen i primär energikonsumtion till 20 % och att öka skogsvolymen med 4,5 miljarder kubikmeter mot 2005 års nivåer. Indien Indien är ett av de länder i världen som idag släpper ut mest växthusgaser. Indien betonar att det är de ackumulerade utsläppen som har betydelse för klimatförändringarna, vilket ger utvecklade länder med stora historiska utsläpp störst ansvar för att minska utsläppen. Man framhåller också utvecklingsländers rätt till utveckling samt principen om ”equity”, och anser att principen om ”delat men differentierat ansvar” bör förtydligas. Indien har tidigare inte accepterat några bindande åtaganden. De trycker också på att annex I-­‐länderna, framför allt EU, tydligare måste visa att de kommer att förverkliga sina ambitioner. Behovet av att minska utsläppen av växthusgaser på hemmaplan har också lyfts fram på nationell nivå. Diskussioner om den nationella klimatpolitiken har i hög utsträck-­‐ ning varit relaterad till en diskussion som förts om de relativa utsläppen mellan olika socioekonomiska klasser inom landet. Den övre medelklassen i Indien har länge kunnat gömma sig bakom det stora antalet fattiga som drar ner landets totala per capita utsläpp trots att de 30 själva står för relativt höga utsläpp. På så sätt har överklassen kunnat motivera en avsaknad av åtgärder för att minska sina utsläpp. Detta har nu ifrågasatts och behovet av att minska utsläppen inom landet har fått allt mer uppmärksamhet, vilket också resulterat i att bland annat stora investeringar i energieffektivisering gjorts på nationell nivå. Indien har i vissa sammanhang propagerat för att förhandlingarna borde fokusera på konsumtionsutsläpp, dvs utsläpp till följd av ett lands konsumtion snarare än produktion. I sitt INDC åtar sig Indien att reducera sin utsläppsintensitet med 33-­‐35% under 2005 års nivåer till år 2030. Man ämnar även att fortsätta sina investeringar i förnybar energi och öka sin skogsbetäcknig, men anger inte ett årtal för när utsläppen ska börja minska. Sydafrika Sydafrika står som nummer 15 över globala utsläpp och utsläppen har stadigt ökat sedan 1990. Inför Paris är man en extra viktigt aktör eftersom landet är ordförande för G77 och Kina. Det sägs ofta att en stark och konstruktiv G77-­‐ordförande är av stor vikt om ett avtal ska ros i hamn. Sydafrika har ofta haft en framstående roll. Tillsammans med Brasilien, Kina och Indien bildade man inför Köpenhamnsmötet förhandlingsgruppen BASIC, som kom att ha ett betydande inflytande på mötet. Sydafrika var ordförande för COP17 som anordnades i Durban. Durban kom att bli ett avgörande möte i klimatförhandlingarnas historia, då man bland annat 31 enades om Durbanplattformen, som varit grunden för förhandlingarna som ska slutföras i Paris i år. Sydafrika kan därför ha ett intresse av att Paris blir ett lyckat möte. Sydafrika är även en viktig regional aktör i Afrika, vilket ger dem ett inflytande som en av kontinentens nyckelspelare. Sydafrikas främsta prioriteringar är ekonomisk och social utveckling, fattigdomsbekämpning och proportionell jämlikhet (equity). Inför Paris vill man i likhet med många andra utvecklingsländer behålla principen av gemensamt men delat ansvar. Man poängterar även att utvecklingsländernas förmåga att implementera sina INDCs beror på de utvecklade ländernas förmåga att ge dem tillgång till finansiering, teknologiöverföring och kapacitetsbyggande stöd. I sitt INDC specificierar Sydafrika att deras utsläpp ska nå sin högsta nivå någon gång mellan 2020-­‐2025, och börja minska inom ett decennium därefter. Man ska mellan 2025-­‐2030 minska sina utsläpp med mellan 398-­‐614 MtCO2e (inklusive LULUCF). Detta motsvarar en ökning av utsläppen med 20-­‐85 % jämfört med 1990 års nivåer. Ryssland Ryssland har oftast antagit en passiv roll i klimatförhandlingarna men spelade en avgör-­‐ ande roll då de ratificerade Kyotoprotokollet år 2004. De står dock utanför den andra åtagandeperioden, efter att i Durban ha förklarat att “Ryssland aldrig kommer att skriva på” eftersom det inte involverar alla länder. Klimatfrågan är inte prioriterad i rysk politik, men som det 32 till ytan största landet i världen, som en stor utsläpparstat och en av världens största exportörer av fossila bränslen är Ryssland en part som är viktig att få med i en överenskommelse. Ryssland bromsade direkt efter Doha upp förhandlingarna i protest mot att de, tillsammans med Vitryssland och Ukraina, ansåg sig ha blivit "överkörda" då en invändning från deras sida precis innan ordföranden klubbade igenom beslutet ignorerades. Detta bidrog till att diskussioner om klimatkompensation, anpassning och finansiering sköts upp i flera sammanhang. Det finns en återkommande rädsla för att Ryssland ska använda olika procedurdiskussioner för att sakta ned förhandlingarna. Det finns också en oro för hur det världspolitiska läget påverkar Rysslands agerande i Paris. Önskar de framstå som en konstruktiv spelare -­‐ eller vill de manifestera sin makt? I sitt INDC åtar sig Ryssland att minska sina utsläpp med 25-­‐30 % mot 1990 års nivåer till 2030. Detta kan dock svårligen ses som en ambitiös målsättning då Ryssland redan idag ligger på utsläpp under denna nivå och i praktiken alltså skulle kunna öka sina utsläpp. Japan Trots att Kyotoprotokollet förhandlades fram i Japan levde landet inte upp till sina åtaganden i första perioden och skrev inte under en andra åtagandeperiod. 2009 lanserades en inhemsk plan om en 25 % minskning av utsläppen till 2020 jämfört med 1990 och 80 % till 2050. Strategin för att nå dessa mål byggde i stor utsträckning på en ökad produktion av förnybar energi men även kärnkraften skulle spela en stor roll. Till följd av katastrofen med kärnkraftverket i Fukushima 2011 har Japan omvärderat sin klimatpolitik. Med den 33 efterföljande kris som drabbade hela landets ekonomi, men kanske framför allt dess energisektor, anser Japan det orimligt att fullfölja sin klimatplan och har därför dragit tillbaka sina åtaganden. Japan vill inte anta några åtaganden som kan medföra risker för landets energiförsörjning, och är därför tveksamma till att anta Kyotoprotokolls-­‐liknande åtaganden. De har även lyft fram att det inte är rimligt att stora utsläppande nationer inte ingår i ett avtal och framfört kritik till bland annat utformningen och användandet av CDM. I sitt INDC åtar sig Japan att minska sina utsläpp med 26 % till år 2030 jämfört med 2013 års nivåer, vilket motsvarar en reducering på 25.4 % mot 2005 års nivåer. FÖRHANDLINGSGRUPPER Det finns även ett flertal förhandlingsgrupper där länder gått samman och för sin talan gemensamt. Ett antal grupper har funnits sedan förhandlingarna började 1992, andra är bara något år gamla. Nedan går vi igenom några av de viktigaste grupperna att hålla koll på. G77 och Kina Gruppen består av 133 utvecklingsländer däribland framstående parter så som Kina, Indien, Egypten och Brasilien. De har ett roterande ordförandeskap och år 2015 är det Sydafrika som innehar detta, vilket av en del bedömare anses vara en fördel då Sydafrika är viktig spelare i G77 och har bättre möjligheter att hålla gruppen samman. Inom G77 finns åtminstone sju subgrupper som representerar olika intressen (BASIC, AOSIS, LDC, Afrikagruppen, ALBA, OPEC, LMDC), och har inom sig såväl de allra fattigaste staterna som Tanzania och Moçambique och betydligt rikare länder så som Kina och 34 Indien. Därmed representerar gruppen också ett vitt spektrum av åsikter. Gruppen har framhållit betydelsen av att prata med en enad röst i UNFCCC. G77 har som grupp att vinna på att utnyttja den tyngd som det stora medlemsantalet ger till deras argument, samtidigt som länder som Kina och Indien bidrar med förhandlingsmakt. G77 är en viktig förhandlingsgrupp även i andra FN-­‐
förhandlingar och i FN:s generalförsamling. BASIC Brasilien, Sydafrika, Indien och Kina utgör BASIC-­‐gruppen som formades strax innan Köpenhamnsmötet 2009. I Köpenhamn var BASIC och USA de som först enades om den text som blev Köpenhamnsöverens-­‐ kommelsen. BASIC betonar betydelsen av att kommande överenskommelser inkluderar alla parter, med en balans mellan strategier för utsläpps-­‐ minskningar och andra viktiga frågor såsom anpassning, finansiering, teknologisk utveckling och transfers samt en ökad transparens i arbetet. BASIC anser att INDC:s utöver information om minskningsåtgärder även ska innehålla information som är relevant för utvecklingsländer, så som anpassning, finansiering, teknologiutveckling och överföring, samt kapacitetsbyggande. Man fortsatte framhäva dessa ståndpunkter efter gruppens senaste ministermöte som ägde rum i New York i juli 2015. LMDC Gruppen Like Minded Developing Countries bildades 2012 och har inget bestämt antal medlemmar. Några nyckelländer är Kina, Saudiarabien, Filippinerna och 35 Venezuela. Gruppen har på senare tid kommit att bli allt mer aktiv, med flera gemensamma anföranden och inlagor. Ofta använder gruppen en hård ton mot utvecklade länder som de menar inte tar sitt ansvar och istället försöker skjuta över det på utvecklingsländer. LDC Koalitionen LDC (Least Developed Countries) består av de 49 länder som inom FN ses som de minst utvecklade. Dessa länder ingår också i G77. Deras fokus ligger främst på resurs-­‐ och tekniköverföring då de som relativt lågt utvecklade är i särskilt behov av nytt, additionellt och förutsägbart stöd för att kunna minska sina utsläpp och anpassa sig till klimatförändringarna. LDC förespråkar utsläppsreduktioner som hindrar en temperaturökning på över 1.5 °C. Gruppen anser att ett avtal måste uppmuntra alla parter att genomföra största möjliga utsläppsminskningar. De anser att de utvecklade länderna har störst ansvar för att minska sina utsläpp då deras utsläpp har orsakat klimatförändringarna. De lyfter även fram behovet av utsläppsminskninar före 2020, dvs innan ett nytt avtal tar vid. LDC är villiga att gå med på bindande utsläppsminskningar, förutsatt att de utvecklade länderna ger ordentlig information om hur det finansiella stöd som utlovats ska komma på plats och vad de utsatta staterna kommer få för stöd för anpassning till klimatförändringar. De är också tydliga med behovet av att en differentiering mellan utvecklade, snabbväxande, medel-­‐inkomst samt fattiga och sårbara länder bör beaktas. 2015 företräds LDC av Angola. Afrikanska gruppen Afrikanska gruppen består av medlemmarna i den 36 Afrikanska Unionen. Det huvudsakliga syftet bakom gruppen är att koordinera de afrikanska staternas agerande och öka sitt inflytande i de frågor man har gemensamma intressen genom att tala med en enad röst. Gemensamt för gruppen är deras brist på ekonomiska resurser och sårbarhet för klimatförändringar. Gruppens agerande har i tidigare förhandlingar varit blandat. De har lämnat förhandlingar i protest mot omvärldens negativa respons på deras krav om ekonomiskt stöd, men har också agerat brobyggare mellan utvecklade länder och utvecklingsländer, bland annat vid beslutet om finansiering på 100 miljarder USD till utvecklingsländer i Köpenhamn. Gruppen har med tiden blivit allt mer koordinerad och antagit en starkare position som aktör i förhandlingar. De har vid flera tillfällen också gått ihop med andra delegationer, som i Durban då de tillsammans med EU, LDC och AOSIS satte press på större tillväxtländer att acceptera Durban-­‐ plattformen. Gruppen stödjer en ökad ambitionsnivå för minskning av växthusgaser. Finansiellt och teknologiskt stöd till fattigare länder är en central fråga. De menar att stödet både borde vara riktat mot åtgärder för utsläppsminskningar och anpassning till ett förändrat klimat. De lyfter också fram att genomföranden av kommande beslut och mål måste bygga på en rättvis bördefördelning och ta hänsyn till såväl behovet av utsläppsminsk-­‐ ningar som behovet av stöd till anpassning samt finansiella och teknologiska bidrag. Ordförande under 2015 är Sudan. AOSIS 37 En sammanslutning av 44 (inklusive obser-­‐ vatörsstater) lågt liggande länder och små ö-­‐stater som förenas av en gemensam sårbarhet då de riskerar att översvämmas vid en stigande havsnivå. De antar en gemensam ståndpunkt i klimatförhandlingar och anser bland annat att det krävs en högre ambitionsnivå. De anser att man bör eftersträva en maximal temperaturökning på 1.5 °C. AOSIS har i tidigare förhandlingar agerat pådrivande och var de första att föreslå en minskning av koldioxidutsläpp om 20 % från 1990 års nivå till Kyotoprotokollet. I Paris kommer de säkerligen argumentera för en ökad ambitionsnivå om utsläppsminskningar både före och efter 2020. En central fråga för gruppen har varit att få till stånd en kraftfull överenskommelse om komp-­‐ ensation för skador och förluster relaterade till klimatförändringar. De mindre länderna i AOSIS och andra grupperingar kan ibland ha större inverkan på förhandlingarna än vad deras storlek medger. Ett exempel på detta är när Filippinernas chefsförhandlare Yeb Sano i ett känslo-­‐ samt anförande i Warszawa påpekade landets utsatthet efter den tyfon som drabbat landet. Filippinerna kunde trots sin storlek påverka dynamiken i förhandlingarna, framför allt genom att använda den allmänna opinionen till att skapa tryck på andra länders förhandlare. ALBA ALBA är en sammanslutning av länder från Latinamerika och Karibien bestående av Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua, Saint Vincent, Dominica, Antigua och Barbuda samt Venezuela. De delar en gemensam vision i klimatförhandlingarna och har i tidigare förhandlingar 38 agerat ljudligt. Gruppens retorik har ofta varit aggressiv med anti-­‐kapitalistiska inslag. ALBA anser att de utvecklade länderna är ansvariga för klimatförändringarna och därför har en skyldighet att genomföra åtgärder som för att minska utsläppen. Utvecklingsländerna bör å sin sida ses som offer och vara berättigade kompensation för de skador som klimatförändringarna medför. Gruppen förespråkar också striktare målsättning för den globala temperaturökningen och vill se ett mål om enbart en grads ökning av temperaturen. OPEC Består av 12 oljeproducerande stater under ledning av Saudiarabien som inte visat tydliga tecken på att vilja driva en ambitiös klimatpolitik. De har varit noga med att påpeka att de bör kompenseras för eventuella förluster vid genomförandet av åtgärder som minskar efterfrågan på fossila bränslen. En viss uppluckring har skett efter oljeproducerande Qatars ledarskap av COP18. AILAC AILAC utgörs av ett mindre antal Latinamerikanska länder, bland annat Costa Rica, Peru, Colombia och Panama, som försöker minska gapet mellan rika och fattiga länder genom att fokusera på alla länders ansvar att agera på hemmaplan utifrån sina förutsättningar. Gruppen ses som en samling Latinamerikanska länder som vill spela en konstruktiv roll i förhandlingarna, på ett sätt som den andra latinamerikanska gruppen ALBA inte alltid tillåter. EIG Environmental Integrity Group är en liten grupp bestående av Mexico, Sydkorea och Schweiz som genom 39 att vara mindre och något neutrala länder försöker hitta lösningar och agera som en form av medlare i förhandlingarna. 40 6. Sveriges roll Sverige bidrar med knappa 0,2 % av världens utsläpp av växthusgaser. Att minska Sveriges utsläpp förhindrar inte de globala klimat-­‐ förändringarna nämnvärt. Sveriges främsta möjlighet att minska de globala utsläppen är snarare genom att påverka andra länder att minska sina utsläpp genom att föregå som gott exempel och skickligt förhandlande. Vikten av att vara ett föregångsland och betydelsen av att medla är något som diskuteras både i Sverige och EU. Både Sverige och EU har kommit att ta rollen som brobyggare mellan rika och fattiga länder. Denna strategi har miljöminister Åsa Romson fortsatt propagerat för inför Paris, och regeringen påpekar gärna att Sverige är det land som satsar mest pengar per person på FN:s gröna klimatfond, med 500 miljoner kronor per år 2016-­‐
2019. Inför COP-­‐mötena är Sverige med och tar fram den gemensamma EU-­‐positionen, och i detta dokument finns Sveriges huvudsakliga ståndpunkter. Samtidigt finns det ett visst utrymme för Sverige att driva vissa frågor och vara delaktiga när avgörande beslut fattas. Det syntes bland annat i Durban där dåvarande miljöminister Lena Ek var delaktig i att lösa avgörande frågor i plenisalen, och i Warszawa hade Sverige en betydande roll i frågor rörande finansiering av förluster och skador orsakade av klimatförändringar (Loss and Damage). Sverige har under flera år arbetat med internationella klimatfrågor utanför EU och UNFCCC. Sverige har tillsammans med Bangladesh, Kanada, Mexico och USA initierat ett samarbete om att minska utsläppen av kortlivade, klimatpåverkande luftföroreningar (CCAC). 41 Inom Cartagenadialogen, som syftar till att bygga allianser mellan utvecklade länder och utvecklingsländer, har Sverige och Maldiverna tillsammans lett ett arbete för att sprida goda exempel på hur koldioxidsnåla och konkur-­‐ renskraftiga ekonomier kan utvecklas. Sverige arbetar aktivt för en utfasning av subventioner av fossila bränslen genom sitt medlemskap i gruppen Friends of Fossil Fuel Subsidy Reform. Sverige har också tillsammans med Norge, Storbritannien, Indonesien, Sydkorea, Colom-­‐ bia och Etiopien initierat "The Global Commission on the Economy and Climate" som kom med sin slutrapport i samband med generalsekreterare Ban Ki-­‐Moons toppmöte i september 2014. Sverige är också representerat i styrelsen för den Gröna Klimatfonden genom Jan Cedergren. I Paris företräds Sverige av av klimat-­‐ och miljöminister samt vice statsminister Åsa Romson och klimatambassadör Anna Lindstedt. 42 7. Nyckelpersoner Fram till Paris kommer förhandlingarna främst skötas av en anonym samling personer, där många enbart arbetar att förhandla klimatfrågor. Nedan presenteras några av klimatförhandlingarnas nyckel-­‐ personer. Christiana UNFCCC) Figueres (Verkställande sekreterare Figueres, från Costa Rica, har varit verkställande sekreterare för UNFCCC sedan 2010 då hon efterträdde Yvo de Boer. Hon var tidigare vice ordförande i COP 2008-­‐
2009, och har representerat Latinamerika och Västindien i Clean Development Mechanism verkställande byrå. Hon har varit en del av Costa Ricas förhandlingsdelegation sedan 1995. Som kuriosa kan nämnas att hon är dotter till Costa Ricas före detta president Jose Figueres, som ses som grundaren av Costa Ricas demokrati. Laurent Fabius (Ordförande för COP 21) Frankrikes utrikesminister Laurent Fabius kommer leda förhandlingarna under COP 21 i Paris. Fabius, som varit utrikesminister sedan 2012, har haft ett flertal ministerposter, bland annat som premiärminister 1984-­‐
1986, och var under två perioder ordförande för nationalförsamlingen. Han är specialiserad på ekonomiska och finansiella frågor, internationella relationer och europafrågor. Anna Lindstedt (Sveriges klimatambassadör) Anna Lindstedt har varit Sveriges klimatambassadör och chefsförhandlare sedan 2011. Lindstedt var tidigare Sveriges ambassadör i Mexiko. I väntan på att miljöminister Åsa Romson anländer till Paris är det Anna Lindstedt som leder den svenska delegationen. Miguel Arias Cañete (Klimatkommissionär) 43 Spanjoren Cañete är nytillträdd klimat-­‐ och energikommissionär efter Connie Hedegaard. Cañete har i två omgångar varit minister i Spanien. 2011-­‐2014 var han minister med ansvar för jordbruk, livsmedel och miljö. 2000-­‐2004 var han minister med ansvar jordbruk, fiske och livsmedel. Todd Stern (USA:s chefsförhandlare) Valdes av USA:s dåvarande utrikesminister Hillary Clinton till USA:s särskilde sändebud i klimatfrågor och chefsförhandlare för USA i Köpenhamn. Han var miljörådgivare åt Hillary Clinton under hennes presidentvalskampanj och seniorförhandlare för Vita huset under Kyotoförhandlingarna. Han arbetade länge i nära samarbete med Jonathan Pershing som var Sterns biträdande men nu lämnat sin tjänst och ersatts av Trigg Talley. Sue Wei (Kinesisk chefsförhandlare) Sue Wei är generaldirektör för avdelningen för klimatförändringar vid Kinas nationella kommission för utveckling och reform. Han har tidigare arbetat vid utrikesministeriet i Kina men har sedan 2005 agerat som landets chefsförhandlare vid FN:s klimatkonferenser. I sin roll som chefsförhandlare och ställföreträdande är hans uppgift att leda Kinas synpunkter i klimatförhandlingarna när ministern Xie Zenhua inte är på plats. Ahmed Djoghlaf och Dan Reifsnyder – ordförande i ADP Ahmed Djoghlaf från Algeriet och Dan Reifsnyder från USA delar ordförandeskapet för ADP – arbetsgruppen för ett nytt avtal under Durbanplattformen. De två ordförandena är nya på sina poster, men har lång 44 erfarenhet inom klimatområdet och ledande positioner inom sina egna respektive delegationer. Djoghlaf har under lång tid arbetat med klimatfrågor inom olika FN-­‐
organ och för Algeriets regering. Reifsnyder är tjänsteman på amerikanska miljödepartementet. Claudio Salerno, chefsförhandlare Venezuela Venezuelas chefsförhandlare är en av många förhandlare med en dramatisk ådra. Det är vanligt att Selarno under förhandlingarna tar till orda för att påtala orättvisor, och även om Venezuela är ett litet land är det vanligt att hennes anförande blir omtalade. Hur stor påverkan på förhandlingarna de får är däremot oklart. 45 8. Viktiga diskussioner utanför FN:s förhandlingar Utöver förhandlingarna inom FN diskuteras klimatfrågan i en rad forum som på ett eller annat sätt relaterar till och kan understödja FN-­‐förhandlingarna. Ett tydligt exempel på detta är den bilaterala överenskommelsen mellan USA och Kina, som säger att USA ska minska sina utsläpp med 26-­‐28% jämfört med 2005 fram till 2025 och att Kinas utsläpp inte ska öka efter 2030. Men det finns även en rad mer eller mindre formella samarbeten, nedan beskrivs några av dem. Cartagenadialogen Cartagenadialogen bildades av en grupp progressiva länderna med ett gemensamt intresse att öka klimatambitionen i världen. Gruppen består av både utvecklade länder och utvecklingsländer, som samlas med jämna mellanrum. Även om ländernas åsikter skiljer sig åt har de en gemensam vilja att agera konstruktivt och driva klimatarbetet framåt. Mötet blir på så sätt en viktig arena för samtal om konstruktiva och nya idéer som kan föra världen närmare ett effektivt klimatavtal. Det som stått högst på agendan under året har varit den kommande överenskommelsen och glappet mellan ambitioner och behov av utsläppsminskningar. Här handlar det dels om när länder ska komma med faktiska förslag på åtaganden och hur problemen kring finansiering ska lösas. Climate and Clean Air Coalition (CCAC) CCAC, koalitionen för kortlivade klimatpå-­‐ verkande luftföroreningar, grundades 2012 av Bangladesh, Ghana, Kanada, Mexico, Sverige och USA. CCAC har vuxit snabbt och har idag 104 medlemmar; 46 länder plus EU samt 57 organisationer. Arbetet fokuserar 46 på kortlivade klimatgaser, som komplement till UNFCCC:s globala åtgärder riktade framför allt mot långsiktiga klimatgaser som koldioxid. Huvudsakligt fokus ligger på metangas, svart sot, ozon och HFC-­‐gaser. IPCC Parallellt med FN:s klimatförhandlingar arbet-­‐ ar FN:s vetenskapliga panel för klimatfrågor. Den 27-­‐31 oktober 2014 presenterade IPCC sin femte syntesrapport, där de tre delrapporterna kring uppvärmningen, dess konsekvenser och hur utsläppen kan begränsas, sammanfattas. I korthet säger slutrapporten att utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka och utan tydliga åtgärder så är risken stor att den globala medeltemperaturen ökar med upp mot fem grader till 2100. G7 och G20 G7 består av USA, Japan, Tyskland, Storbritannien, Frankrike, Italien och Kanada. Ryssland har inte deltagit i de två senaste mötena med anledning av situationen i Ukraina. G20 innefattar ytterligare tolv av världens största ekonomier. G7 och G20 har tidigare förkunnat sitt stöd för målet om en temperaturökning på mindre än 2 grader. Åtgärder som föreslagits har bland annat varit en global skatt på finansiella transaktioner i syfte att främja klimatarbetet och leda till en mer rättvis värld samt en reformering av bränslesubventioner och utfasning av befint-­‐ liga subventioner av fossila bränslen. Årets G7 möte hölls i Schloss Elmau, Tyskland, den 7-­‐8 juni. Efter G7-­‐mötet upprepade länderna sitt stöd för tvågradersmålet och deklarerade att man långsiktigt vill minska de globala utsläppen med 40-­‐70 % mot 2010 års nivåer till år 2050. Länderna påtalade vikten av 47 klimatmötet i Paris och underströk att skydd av klimatet ska vara en central punkt på tillväxt-­‐agendan. Man upprepade stödet för åtagandet att bidra med 100 miljarder dollar årligen till den Gröna Klimatfonden år 2020. Det återstår att se om G20 länderna efter årets möte den 15-­‐16 november i Antalya, Turket, leder till liknande skrivningar. Efter G20 mötet i november 2014 uttrycktes stöd för vad som tidigare sagts på det årets G7 möte. Gröna Klimatfonden I Cancun 2010 fattades ett beslut om att upprätta den Gröna Klimatfonden (GCF) och i Durban 2011 enades om att fonden ska ha sitt säte i Sydkorea. I juni 2014 beslutade styrelsen, som består av 24 medlemmar fördelat på 12 från utvecklade länder och 12 från utvecklingsländer, de beslut som krävdes för att fonden ska kunna ta emot och fördela pengar. Fonden blev därmed operationell och arbetet med att samla in pengar kunde påbörjas på allvar. Den 19 november 2014 ordnades i Berlin en givarkonferens där länder fick meddela sina planerade bidrag till fonden. FN hade tidigare satt upp ett mål om 10 miljarder dollar för 2014, och på mötet kom löften om 9,3 miljarder dollar. Sveriges bidrag: 580 miljoner dollar över perioden 2015-­‐2018 motsvarar ungefär 500 miljoner kronor årligen. Inför 2015 uppgick fondens totala bidrag till 10,2 miljarder dollar. Styrelsen har också lagt fram en färdplan för hur ytterligare finansiell mobilisering till fonden ska uppnås. De öppnade upp för att motta bidrag från både offentliga och privata källor, kapitaltillskott och förmånliga lån från offentlig sektor. I juli 2015 hade fonden godkänt 20 48 institutioner världen över att ta emot medel genom fonden att användas i utvecklingsländer. Och i november godkändes de första projekten. Major Economies Forum on Energy and Climate (MEF) MEF är ett forum med fokus på energi och klimat. Det etablerades 2009 i syfte att underlätta en dialog mellan industriländer och utvecklingsländer. Förhoppningen är att det ska leda till ett stärkt politiskt ledarskap och bidra till framgångsrika resultat vid FN:s årliga klimatförhandlingar. Medlemmar är Australien, Brasilien, Kanada, Kina, EU, Frankrike, Tyskland, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Korea, Mexiko, Ryssland, Sydafrika, Storbritannien och USA. MEF hade sitt senaste möte i Luxemburg den 18-­‐19 juli 2015. Med på mötet var ministrar från 15 av MEF:s medlemsländer, ADP-­‐ordförande Djoughlaf och Reifsnyder samt representanter från UNFCCC. Man diskuterade vad som bör ingå i Parisavtalet, där det rådde viss oenighet mellan länderna. Petersberg Climate Dialogue Petersberg-­‐dialogen för samman 36 ministrar från olika regioner i världen till en informell klimatdialog, under gemensamt värdskap av Tyskland och årets värdland för COP. Det senaste mötet arrangerades i maj 2015, där Merkel framhöll Tysklands ambition att fördubbla sitt bidrag till klimatfinansiering. Man diskuterade bland annat kärnelementen för Parisavtalet, de nationellt bestämda bidragen, klimatfinansiering och dess roll, utformning av gemensamma regler i Parisavtalet, och hur man bör gå till väga för att klara upp svåra frågor innan Paris. 49 9. Tidigare klimattoppmöten Att världens länder försöker nå ett avtal i klimatfrågor är inget nytt, även om mötena fått betydligt mer publicitet på senare år. Redan i början av 1990-­‐talet började man i FN-­‐regi förhandla om växthuseffekten, med successivt ökande krav på bindande åtaganden att minska de klimatpåverkande utsläppen. Här följer en lista på de viktigaste klimatmötena sedan 1992. 1992 Rio de Janeiro FN:s forskningspanel IPCC kommer med en alarmerande rapport om människans klimat-­‐ påverkan, vilket leder till att FN:s ramkon-­‐ vention för klimatet antas. Konventionen får namnet UNFCCC och efterföljande förhand-­‐ lingstillfällen kommer att kallas COP (Conference Of the Parties, partskonferenser), som ska hållas varje år på olika platser i världen. 1994 UNFCCC träder i kraft efter att 50 länder ratificerat avtalet. Idag har konventionen 196 parter. 1997 Kyoto I Kyotoprotokollet enas deltagarländerna för första gången om bindande utsläppsminsknin-­‐ gar. 37 industrialiserade länder åtog sig att under 2008-­‐
2012 minska sina utsläpp med i genomsnitt 5 % jämfört med 1990. Utvecklingsländer omfattades inte av krav på utsläppsminskningar och ekonomier under omvandling omfattades av begränsade krav. Protokollet trädde i kraft 2005 och under sista året med åtaganden hade totalt 183 länder ratificerat det. 2007 Bali På COP13 diskuteras vad som ska ske efter 2012. Man 50 antog handlingsplanen Bali Action Plan, med syfte att leda till ett nytt avtal på COP15 i Köpenhamn. Man etablerar två parallella arbetsgrupper ska föra förhandlingarna framåt. AWG-­‐KP berör framför allt de länder som ratificerat Kyotoprotokollet, och i Ad Hoc Working Group on Long-­‐term Cooperative Action under the Convention (AWG-­‐LCA) ingår alla parter. Bali Action Plan fortsätter därmed den Kyotoprotokollets åtskillning mellan Annex I och icke Annex I länder. 2009 Köpenhamn COP15-­‐mötet i Köpenhamn är det hittills mest uppmärksammade klimatmötet, med 120 regeringschefer, 10 500 delegater, 13 500 observatörer och mer än 3 000 journalister på plats. Regeringscheferna deltog i förhandlingarna men lyckades inte nå en överenskommelse om de texter som förhandlats innan och under mötet. Istället enas ett antal länder överens om ett helt nytt dokument, the Copenhagen Accord. 2010 Cancun Inför COP16 är förväntningarna och intresset betydligt lägre, men anses av många ha räddat FN-­‐processen som efter Köpenhamn utsattes för hård kritik. Här enas länderna om Cancunavtalet, där de åtaganden som gjordes i Köpenhamn formellt blir del av UNFCCC-­‐
processen. Länderna skriver under tvågraders-­‐målet, kommer överrens om att frivilliga utsläppsminskningar ska rapporteras till UNFCCC, och enas om att upprätta en fond för finansiering av klimatåtgärder i fattiga länder med årliga anslag på 100 miljarder USD från utvecklade länder från och med år 2020 (Gröna Klimatfonden). 2011 Durban På övertid enas länderna under COP 17 om Durbanplattformen, en överenskommelse om att påbörja 51 en process som senast 2015 ska leda till att ett nytt avtal som ska träda i kraft 2020. Detta ska ta formen av ett ”protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all parties”. Durbanplattformen öppnar upp för att uppdelningen mellan Annex-­‐1 och icke-­‐Annex länder bryts upp, och tar därmed ett första steg mot ett avtal där alla länder tar sitt ansvar för klimatet. 2012 Doha COP 18 i Doha antar efter förhandlingar på övertid “Doha Climate Gateway”, en brygga mellan Kyotoprotokollet och det nya avtal som avser perioden efter 2020. Länderna enas om en andra åtagandeperiod för Kyotoprotokollet vars första period löpte ut 2012, med bindande åtaganden om utsläpps-­‐ minskningar för tiden 2013 till 2020. Få länder som skriver under, och täcker endast 15 % av de globala utsläppen. Men överenskommelsen har ändå betydelse, inte minst för relationen mellan utvecklade länder och utvecklingsländer. 2013 Warszawa Under COP 19 i Warszawa enas om att upprätta en mekanism för Loss and Damage, eller klimatkompensation, där utvecklings-­‐ länder ska få stöd av utvecklade länder. 2014 Lima I Lima enas man om hur länder kan rapportera sina nationellt bestämda bidrag, och de som kan ska lämna in dessa under det första kvartalet av 2015. Man tog även fram delar av ett utkast inför Paris med den avgörande 52 frasen “in light of national circumstances”, som direkt hämtats från USA och Kinas överrenskommelse. 53 10. Länder indelade i olika Annex En viktig fråga i klimatförhandlingarna är vilka länder som ska ta det största ansvaret för att minska utsläppen. I FN:s ramkonvention finns en tredelad uppdelning mellan länder som länge varit central i förhandlingarna och utgjorde grunden för ansvar i Kyotoprotokollet. Vid flera tillfällen har denna ”brandvägg” ansetts vara upplöst, och inför Paris råder enighet om att fler länder behöver ta sitt ansvar. Men Annex-­‐indelningen från 1992 används ibland fortfarande för att beskriva vilka länder som bör göra mer, och vissa ser gärna att denna indelning behålls. Det mest troliga efter Paris är dock en form av ”självindelning”, där länder genom sina bidrag själva definierar sitt ansvar snarare än att det står skrivet i ett annex till avtalet. Annex I-­‐länder De 41 industrialiserade länder (inklusive EU) som har åtaganden under Kyotoprotokollet. Annex I: Australien, Belgien, Bulgarien, Dan-­‐ mark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroat-­‐ ien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxem-­‐ bourg, Monaco, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Polen, Portugal, Rumänien, Ryssland, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Stor-­‐ britannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet, Tysk-­‐ land, Ukraina, Ungern, Vitryssland, USA, Österrike. Annex II-­‐länder Samma länder som i Annex I-­‐gruppen, minus de så kallade övergångsekonomierna. Dessa har skyldighet att ställa upp med finansiella resurser för att möjliggöra utvecklings-­‐ ländernas utsläppsminskningar. Annex II: Australien, 54 Belgien, Danmark, Finland, Frank-­‐ rike, Grekland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Luxembourg, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tyskland, USA, Österrike. Icke-­‐Annex I-­‐länder Består mestadels av utvecklingsländer och har enligt Kyotoprotokollet inga åtaganden att sänka sina utsläpp av växthusgaser. Under senare COP-­‐möten har denna uppdelning allt mer luckrats upp. Enligt Durbanplattformen från 2011 ska ett framtida avtal omfatta alla parter. Exakt vad det innebär för ansvarsfördelningen mellan länder återstår att se, men den digitala uppdelningen mellan vilka länder som har ansvar att minska sina utsläpp och de som inte har det är sannolikt bruten. 55 11. Ordlista En utförligare lista finns på UNFCCC:s hemsida. AAU: (Assigned Amount Unit) Motsvarar ett ton utsläpp i Kyotoprotokollet. Kan handlas med andra länder i den flexibla mekanismen JI. AGF: (High-­‐Level Advisory Group on Climate Change Financing) Av Generalsekreteraren tillsatt grupp för att utreda och hitta lösningar till finansieringen från rika till fattiga länder. Annex I-­‐länder: Industrialiserade länder med åtaganden under Kyotoprotokollet. Annex II-­‐länder: Industrialiserade länder från föregående grupp med skyldighet att ställa upp med finansiella resurser för att möjliggöra för utvecklingsländer att genom-­‐ föra utsläppsminskande åtgärder. AOSIS: Alliance of Small Island States. Förhandlingsgrupp bestående av 44 länder som antingen är små ö-­‐stater, eller något större lågt liggande länder, som riskerar att översvämmas vid en höjning av havsnivån. ADP: (Ad hoc Working Group on the Durban Platform) ADP upprättades 2012, som en följd av överenskommelsen i Durban om att senast 2015 nå en överenskommelse som inkluderar alla länder och som ska träda ikraft 2020. AWG-­‐KP: (Ad hoc Working Group on further commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol) AWG-­‐KP upprättades av parterna i Montrealprotokollet år 2005. I AWG-­‐KP förband sig industrialiserade länder att överväga vidare förbindelser 56 av Kyoto-­‐ protokollet för perioden efter 2012 och var menat att kommat till beslut under Köpen-­‐ hamnsmötet 2009. AWG-­‐LCA: (Ad hoc Working Group on Long-­‐term Cooperative Action under the Conven-­‐ tion) The AWG-­‐ LCA upprättades på Bali 2007 för att förvalta förhandlingar av en förstärkt internationell överenskommelse gällande klimatförändringarna. Målet var att detta skulle fastslås under Köpenhamnsmötet 2009. Arbetsgruppen avslutade under COP 18 i Doha 2012. BASIC: Samarbetsgrupp mellan Brasilien, Sydafrika, Indien och Kina som ämnar ha en gemensam position i de globala klimatför-­‐ handlingarna. CDM: Clean Development Mechanism, en del av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer där utvecklade länder genom att finansiera utsläppsminskande projekt i utvecklingsländer kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar utomlands. COP: Conference of Parties, benämningen på de partskonferenser som varje år hålls under FN:s klimatkonvention. Högsta beslutande organ med samtliga parter som undertecknat konventionen möts där i syfte för att föra parternas klimatsamarbete framåt. Fångarnas dilemma: Spelteoretisk metafor som syftar till att förklara svårigheterna med samarbete. Om det finns en risk att ensam behöva stå för den största delen av kostnaderna väljer man ett alternativ som är sämre än det bästa gemensamma utfallet, men som garanterar ett utfall bättre än det allra sämsta. 57 Gemensamt men delat ansvar: Den grundprincip i Konventionen som säger att ansvaret för att minska utsläppen är gemensamt, men att rikare länder med högre utsläpp ska ta ett större ansvar. G8: Grupp bestående av åtta stora ekonomier. Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Ryssland, Storbritannien, Tyskland och USA. FVA: Framework for Various Approaches. Ett ramverk som är under utveckling och bland annat är tänkt att underlätta internationell handel av krediter från olika koldioxid-­‐ marknader. FVA syftar till att säkerställa att alla försök till utsläppsminskningar uppfyller vissa krav. G20: 19 stater plus EU som räknas som de största ekonomierna. Betydligt större geo-­‐ grafisk spridning än exempelvis G8. G77 och Kina: Förhandlingsgrupp inom FN bestående av 132 länder som i varierande form anses vara utvecklingsländer. Under 2015 är Sydafrika gruppens ordförande. Icke-­‐Annex I-­‐länder: Mestadels utvecklings-­‐ länder som inte har några åtaganden att sänka sina utsläpp av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. INDC: Intended nationally determined contributions. De nationellt bestämda bidrag som länder ska lämna information om under första kvartalet 2015 och som ska utgöra grunden för bidragen i Parisavtalet. IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change. Vetenskaplig klimatpanel under FN. Har gjort rekommendationer till Köpenhamns-­‐ förhandlingarna. 58 JI: Joint Implementation. En flexibel mekan-­‐ism som gör att länder som minskar sina utsläpp med mer än vad Kyotoprotokollet kräver kan sälja sin AAU till länder som inte når sina mål. Kyotoprotokollet: Globalt mellanstatligt avtal där stater åtagit sig minska sina utsläpp av växthusgaser. Första åtagandeperioden löper 2008-­‐2012. LDC: Least Developed Countries. Förhand-­‐ lingsgrupp bestående av de 49 stater inom FN-­‐systemet som definierats som de allra minst utvecklade länderna. De är också medlemmar i G77. Klimatrelaterade förluster och skador: Loss and damage, ett begrepp som vanligen åsyftar till förluster och skador orsakade av extrema effekter av klimatförändringar som överstiger vad det enskilda landet har kapacitet att klara av att hantera. MEF: Major Economies Forum. 16 stater plus EU som tillsammans står för över 75 % av de globala utsläppen. Amerikanskt initiativ som kompletterar förhandlingarna inom FN:s klimatkonvention. MRV: Measuring, Reporting and Verification. För att öka sannolikheten att multilaterala avtal följs innehåller de ofta specificerade metoder för mätning, rapportering och verifi-­‐ ering. Proportionell jämlikhet: Inom ramkonven-­‐ tionen tillämpas just nu proportionell jäm-­‐ likhet. Det innebär att länderna betalar utifrån hur skyldiga de är till det aktuella problemet (klimathotet) samt vilka kostnader/ konsekvenser det skulle leda till att minska utsläppen. 59 NMM: New Market Mechanism, tänkt som en utveckling av befintliga marknadsmekanismer såsom CDM och JI. Den är främst tänkt som en uppskalning av de befintliga mekanismerna och väntas till skillnad från dem inte bara vara projektbaserad utan kunna innefatta hela sektorer. Ramkonvention: En ramkonvention är en bindande överenskommelse mellan flera parter för ett fortsatt samarbete. Det kan exempelvis röra sig om allmänna målsätt-­‐ ningar och förpliktelser för samarbete om en viss fråga eller inom ett visst geografiskt område. Ratificering: Beslut av lagstiftande försam-­‐ ling som innebär att ett internationellt avtal införlivas i den nationella lagstiftningen. REDD: Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation. En metod avsedd att använda marknadsmekanismer i minsk-­‐ ningen av växthusgasutsläpp från avskogning. REDD-­‐
krediter gör det möjligt för utvecklade länder att minska avskogning i utvecklings-­‐ länder. Technology mechanism: Inrättad genom Cancunavtalet för att underlätta genomföran-­‐ det av ökade insatser för teknikutveckling och tekniköverföring i utvecklingsländer. UNFCCC: United Nations Framework Conven-­‐ tion and Climate Change. FN:s ramkonvention om klimatförändringar antogs 1992 och är grunden för Kyotoprotokollet och de förhandlingarna i Paris. 60