MARGIT G ENNSER:
Tid för radikala åtgärder
ATP-systemet är felaktigt konstruerat. Det har lett till en form
av "pensionsplanering" och den
genomsnittliga pensionsåldern
har blivit 62 år. Kostnaderna för
förtidspensioneringen svarar för
drygt 25 % av de totala
pensionskostnaderna i dag.
Margit Gennser diskuterar
vilka krav som måste ställas på
det nya pensionssystem som
pensionsberedningen skalllägga fram förslag till.
Civilekonom Marigit Gennser är
moderat riksdagsledamot och
ledamot av pensionsberedningen.
K
aven på reformer på sjukförsäkings-,
arbetsskadeförsäkringsch pensionsområdet har växt sig
allt starkare under senare år i vårt land.
Detta är inte något säreget för Sverige. De
sociala försäkringssystemen kom till
ungefär samtidigt i västvärlden och fick
ofta i sina huvuddrag en likartad design.
Problemen börjar nu bli akuta inte bara i
Sverige utan i många andra västländer.
Motiven för att bygga upp socialförsäkringssystem var i grunden gemensamma. I botten låg allmänna värdeföreställningar att bekämpa fattigdomen genom
ekonomisk tillväxt och fördelningspolitik.
Det var detta politiska stämningsläge som
rådde på 30-talet, när socialdemokratin
tog över den politiska makten och under
ett halvt sekel kom att dominera den politiska problemformuleringen.
Den socialdemokratiska eran inleddes
med en framgångsrik "krispolitik", en
politik som överensstämde med USAs
och andra västländers. Om något, var vår
utveckling "försiktigare och mjukare".
Krispolitiken fick dock en viktig politisk
effekt - interventionism fick legitimitet.
Detta tillsammans med krigsårens planhushållning och beredskapstidens erfarenheter förstärkte utvecklingen mot 50talets "blandhushållning" och socialpolitiskt reformarbete. Tidsandan gynnade
kollektivistiska lösningar.
Utbyggnaden av inte minst ATP- vilket ofta glöms bort - omfattades i grunden av en betydande samsyn, trots den
uppslitande ATP-striden. Det är kanske
därför utvärderingen av ATP fått vänta
ända tills verkligt svåra problem börjar ge
sig till känna.
-
41
Varför blev ATP så fel?
Att ATP-systemet inte håller i längden,
råder det i dag en betydande enighet om.
Varför blev då utvecklingen så fel? Det
finns många svar på denna fråga.
Fördetförsta drevs ATP-reformen igenom mot halva folkets vilja. Majoriteten i
riksdagen hängde på en nedlagd röst, avgörandet var en "hårsmån" från lottdragning. När regeringen sedan skulle för-
Utbyggnaden av inte minst ATP
omfattades i grunden av en betydande samsyn.
handla med en motsträvig tjänstemannarörelse och ett LO, som hade sina krav på
detaljutformningen av systemet, tvingades regeringen till kompromisser, som
redan från början var äventyrliga. Medvetenheten om farorna fanns , men priset för
att ro ATP i hamn kunde politiskt inte
vara för högt. Överkompensationen till de
första pensionsgenerationerna, ATPs
egendomliga fördelningseffekter och det
med tiden allt svagare sambandet mellan
avgifter och förmåner är ett utflöde av en
svag regerings kompromisser.
För det andra skulle ATP s fördelningssystem enligt många debattörer få negativa effekter på hushållssparandet och den
ekonomiska tillväxten. Motargumentet
var att hushållssparandet skulle ersättas
med ett kollektivt sparande. Att staten hade svårt att "hålla kvar" ett budgetöverskott - offentligt sparande - var redan
väl belyst, men bevisen kunde dock inte
betecknas som bindande. Varningarna
från oppositionen och ekonomer kunde
således nonchaleras. Ekonomiska systemfel tar tid att mogna fram! Till att börja
med var den ekonomiska tillväxten hyfsad. Att den skulle bli lägre än den för
ATP nödvändiga 2-3 procent ansågs inte
realistiskt.
ATP har skadat hushållssparandet.
Detta kan konstateras i efterhand. Orsakerna var två: Det viktigaste motivet, pensionssparandet, för enskilt sparande föll
bort och en ökad beskattning, nödvändig
för att generera offentligt sparande, minskade hushållens sparkvot ytterligare. slutresultatet blev ett lägre totalt sparande.
För det tredje härrör ATP-misslyckandet från effekter som inte förutsågs, t ex
ATPs inverkan på det kommunala pensionssytemet och den kommunala ekonomin. Kommunerna hade tidigt byggt upp
ett pensionssystem för sina anställda.
Förmånerna var tryggade i kommunala
fonder. När ATP-systemet infördes, blev
fonderna onödiga för sitt ursprungliga ändamål och "frestade" till kommunal expansion. I "pipe-line" låg rekordartade
skatteökningar. Resultat: Instabilare arbetsmarknad på grund av höjda skatter
med krav på kompensatoriska löneökningar för höjda skatter och hög inflation.
En effekt av utvecklingen blev minskat
hushållssparande.
Läxan att lära
När nu förslag ska arbetas fram inom den
av fyrpartiregeringen tillsatta pensions beredningen, finns det förvisso lärdomar
som bör dras av det förgångna.
För det första bör vi inte inbilla oss att
vårt ATP-system är unikt utan vi bör söka
efter redan prövade förändringsmodeller.
Lyckade resultat kan plagieras och misslyckanden kan undvikas.
För det andra måste vi beakta att ATP-
42
systemet på en gång genomfördes mot ett
hårt motstånd från "halva folket" samtidigt som det sedan 30-talet fanns en djup
samsyn om behovet att förbättra villkoren
för alla pensionärer. ATP-striden gällde
nämligen inte rätten till och behovet av
pensioner utan hur en pensionsreform
skulle genomföras. Både den djupa samsynen kring ATP och de stora motsättningarna skapar ett oavvisligt krav när
pensionssystemet ändras: Intjänade pensionsrätter måste ligga fast, dels därför att
ATPs speciella regler tvingades på många
medborgare mot deras vilja, dels därför
att det är viktigt att sluta upp kring humanistiska tankegångar om de äldres tryggade ekonomi. De lösningar som väljs får
dock inte skapa nya motsättningar mellan
äldre och yngre eller mellan män och
kvinnor.
För det tredje måste pensionslösningarna främja tillväxt och hushållssparande.
Av denna anledning är extremt kollektiva
lösningar som ATP diskvalificerade.
30 års erfarenheter har lärt oss att sambandet mellan individens/ hushållets pensioner och pensionssparande måste vara
tydligt om inte hushållens motiv att spara
ska skadas. ATP-systemets krångliga regelsystem och avgifternas huvudsakliga
karaktär av skatter har skapat en form av
"pensionsplanering", som Jett till en reell
sänkning av den genomsnittliga pensionsåldern till 62 år. Kostnaderna för förtidspensioneringen svarar också i dag för
drygt 25 procent av de totala pensionskostnaderna.
Ett hållbart pensionssystem kan därför
inte bygga på ATPs kollektiva lösningar.
Det räcker inte att "reformera" ATP
genom att ersätta en 30 års-regel med en
35 eller 40 års-regel. Det räcker inte att
ersätta de "15 bästa åren" som beräkningsbas med de "20 bästa åren". Det
räcker inte heller att öka AP-fondernas
rätt att köpa aktier. Löntagarfondernas
anknytning till pensionssystemet har
ingen reell betydelse, som symbol är den
viktig! Den bärande slutsatsen är således
att ATP-systemet är felaktigt konstruerat.
Därför erfordras en strategi som gör det
möjligt att gå över till nya system, som
främjar pensionssparandet och ekonomisk tillväxt, medan övergångsproblemen
till något nytt minimeras.
Medvetenheten om farorna fanns,
men priset för att ro ATP i hamn
kunde politiskt inte vara för högt.
Optimism är inte obefogad
Är inte de nu framförda reformkraven
orealistiska och överoptimistiska? Måste
inte förändringar av regelsystemet inom
ATP antingen göra ATP dyrare eller skada vissa pensionsgrupper, t ex kvinnor,
svårt? Leder inte en förändring av ATP
till att de yngre måste betala sina pensioner två gånger?
Svaren på frågorna kan alla besvaras
med nej! Detta har en rad kvalificerade
debattinlägg i ATP-frågan visat. SACOekonomen Bröms har visat hur ATPs kollektiva konstruktion kan ändras till ett individuellt fördelningssystem. Överensstämmelsen mellan erlagda "pensionsavgifter" och framtida förmåner kan då bli
stor. Principen om "frivillig" övergång vid
växling av pensionssystem utgör en möjlighet att skydda intjänade pensionsrätter.
I Storbritannien har principen om "frivillig" övergång från ett fördelningssys-
43
tern till fonderade system prövats och
fungerat bra. Ett tecken på detta är att
denna pensionsreform är förhållandevis
okänd - "hälsan brukar tiga still". Peter
Ferrara, amerikansk juridikprofessor, har
i en bok om "Social Security" varit inne på
övergångslösningar som liknar Bröms'.
Han har dock föreslagit en övergång till
fonderade pensionssystem.
ATP-striden gällde inte rätten till
och behovet av pensioner utan hur
en pensionsreform skulle genomföras.
Ägarfrämjandet i Sverige har nyligen
lagt fram ett förslag som visar hur APfonderna kan göras om till personliga
pensionskonton och utgöra ett första steg
i ett fonderat system. Om pensionskontona dessutom tillförs 2,5 procent per år i
egenavgifter, sparande, beräknas kontona
kunna täcka något under 1/ 5 av den totaJa pensionen under 90-talet, alla andra
förhållanden lika.
Ägarfrämjandet har däremot inte lagt
fram förslag om ändring av det kollektiva
fördelningssystemet, t ex enligt Bröms'
modell. En kombination av de två förslagen kan vara en tänkbar modell. Sparsti-
mulanser skulle då kombineras med en
reduktion av skattekilar-för det är innebörden av en bättre överensstämmelse
mellan avgifter och förmåner. De sammantagna förändringarna skulle få positiva effekter på den ekonomiska utvecklingen och också en direkt positiv inverkan på pensionssystemet, eftersom den
nu så lönsamma "pensionsplaneringen"
skulle bli mindre lönsam och frekvensen
av förtidspensioner antagligen skulle
minska.
De förändringar som skissats ställer ·
inga drastiska krav vare sig på den yrkesaktiva befolkningen eller pensionärerna.
Vad som i princip fordras är en viss höjning av sparandet. En sådan sparökning
krävs hur som helst och bör vara möjlig
att uppnå utan större problem. Tekniskt/
ekonomiskt går det alltså att finna goda
övergångslösningar under två förutsättningar- att en övergångstid på 15-20 år
anses acceptabel och att politiska symbolfrågor typ "löntagarfondernas anknytning
till pensionssystemet" inte lägger hinder i
vägen för förändringar.
Det finns dock fog för optimism! Vi är
ju alla eniga om att det gäller att skapa
trygga, stabila pensioner. Då bör de mer
symboliska stötestenarna kunna övervinnas.
