Skolinspektionen
Utbildningsdepartementet
103 33 Stockholm
Skrivelse
2015-08-24
Dnr 09-2015:5455
1 (4)
Angående regleringen av huvudmäns möjlighet
att använda entreprenad i förhållande till
undervisning
Skolinspektionen vill göra regeringen uppmärksam på behovet av att utreda
frågan om möjligheterna för skolhuvudmännen att samarbeta i genomförandet
av undervisningen. Frågan har särskilt uppmärksammats inom ramen för
Skolinspektionens tillsyn av modersmålsundervisning och studiehandledning
på modersmålet, men kan vara aktuell även inom andra ämnen där det är svårt
att få tag på behöriga lärare.
Bakgrund
Enligt Skolinspektionens erfarenhet har behovet av samarbete mellan olika
huvudmän ökat i strävan att tillmötesgå de ökande behoven av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Ett sådant samarbete
innebär dock nästan alltid en otillåten entreprenad, eftersom huvudmännen
använder lärare som är anställda av någon annan juridisk person, ofta en
kommunal huvudman. Det gäller såväl vid fjärrundervisning som vid
traditionell modersmålsundervisning och studiehandledning på plats i klassrummet.
Ny lagstiftning om fjärrundervisning och förslag om två nya
utredningar
I propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44) lämnar
regeringen förslag om att under vissa förutsättningar tillåta fjärrundervisning
samt att ändra i skollagens bestämmelser om entreprenad. Regeringens förslag
behandlas i Utbildningsutskottets betänkande 2014/15:UbU3 och riksdagen
fattade beslut den 19 mars 2015.
I skollagen införs en rätt för skolväsendets huvudmän att med bibehållet
huvudmannaskap sluta avtal med staten om fjärrundervisning. Fjärrundervisning får dock inte överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person.
Fjärrundervisning inom ämnet modersmål eller avseende studiehandledning
på modersmålet förutsätter nästan alltid ett entreprenadförhållande. Enligt
Skolinspektionens bedömning kommer inte de nyligen beslutade förändringarna i skollagen att lösa den problematik som finns avseende bestämmelserna om
Skolinspektionen, Box 23069, 104 35 Stockholm, Besöksadress: Sveavägen 159
+46 8 586 080 00
www.skolinspektionen.se
Skrivelse
SKOLINSPEKTIONEN
entreprenad i förhållande till genomförandet av modersmålsundervisning och
studiehandledning på modersmålet, eftersom huvudmannen saknar egna
lämpliga lärare eller studiehandledare. Även vid traditionell modersmålsundervisning och studiehandledning på plats i klassrummet förekommer det
att huvudmän behöver samarbeta och använda lärare som är anställda av en
annan huvudman.
I samband med rikdagens beslut tillkännagavs att regeringen bör tillsätta två
utredningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt att
generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen.
Skolinspektionen anser att dessa utredningar är ytterst angelägna och vill med
denna skrivelse särskilt framhålla vikten av att vissa frågor ingår i utredningarnas uppdrag.
Utökade möjligheter till entreprenad
123 kap. skollagen finns lagstöd för vissa former av entreprenad och
samverkan inom skolväsendet. Av 23 kap. 3 och 8 g skollagen framgår att
undervisning inom grundskolan, grundsärskolan och gymnasiesärskolan som
huvudregel inte kan genomföras med hjälp av entreprenad eller samverkan.
Inom gymnasieskolan kan enligt 23 kap. 4 § skollagen undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad. Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad.
Av definitionen av entreprenad i 23 kap. 1 § skollagen följer att en kommun
inte kan utföra uppgifter åt en annan kommun eller en enskild huvudman
genom entreprenadavtal. Det är endast enskilda fysiska eller juridiska personer
som kan ta emot uppgifter genom ett entreprenadavtal. Redan konstruktionen
på denna bestämmelse gör att det inte är möjligt för kommuner att samarbeta
genom entreprenad.
Huvudmännens behov av samarbete med andra huvudmän i ämnet modersmål och för studiehandledning på modersmålet uppstår för att de saknar egna
lämpliga lärare/studiehandledare. Genom ändringarna i skollagen från 1 juli
2015 blir det möjligt för huvudmän att internt inom sin egen organisation och
genom avtal med staten bedriva fjärrundervisning i de ämnen och för den
undervisning som regeringen bestämmer. Ändringen i skollagen innebär dock
ingen förändring vad gäller möjligheten för huvudmän att överlämna undervisning genom avtal om entreprenad eller avtal om samverkan med en annan
Skrivelse
SKOLINSPEKTIONEN
kommun. Det kommer inte heller att vara möjligt att överlämna fjärrundervisning till en enskild fysisk eller juridisk person, utan endast till staten.
Enligt Skolinspektionens erfarenhet är just bestämmelserna om entreprenad
avgörande för i vilken mån fjärrundervisning kan bedrivas. Det finns visserligen exempel på där fjärrundervisning används inom en kommun/kommunförbund, men majoriteten av fjärrundervisningen sker genom samarbeten
mellan olika kommuner och mellan enskilda huvudmän och kommuner. Detta
samarbete resulterar i att ett entreprenadförhållande uppstår mellan huvudmannen och kommunen som utförare. Även vid traditionell modersmålsundervisning och studiehandledning på plats i klassrummet, försvårar
nuvarande entreprenadregler ett samarbete mellan två huvudmän. Det förekommer att olika huvudmän behöver använda samma lärare/studiehandledare,
men som bara är anställd hos en av huvudmännen.
Behoven av modersmålsundervisning ökar samtidigt som många huvudmän
har svårt att rekrytera lärare i samtliga språk där det finns behov inom ämnet
modersmål. Detsamma gäller för studiehandledning på modersmålet. I nuläget
kan så många som 100 språk finnas representerade inom en kommunal huvudmans för-, grund- och gymnasieskolor. Behovet av modersmålsundervisning
och studiehandledning på modersmålet ökar i landet som helhet, och 2014
sökte cirka 23 000 barn asyl i Sverige. I ambitionen att ge så många elever som
möjligt någon form av modersmålsundervisning/studiehandledning på
modersmålet använder sig de kommunala huvudmännen av fjärrundervisning
i samverkan med andra kommuner. Detta trots att huvudmännen inte är
skyldig att genomföra modersmålsundervisning i de språk där de saknar egna
lämpliga lärare.
Mot bakgrund av ovanstående har Skolinspektionen under senare tid avstått
från att ingripa mot kommunala huvudmän som samarbetat med andra
kommuner. Med hänsyn till omständigheterna finns det enligt Skolinspektionen särskilda skäl mot ett ingripande. Ett ingripande från Skolinspektionen
riskerar att leda till att aktuella elever blir helt utan modersmålsundervisning/
studiehandledning på modersmålet, trots modersmålets betydelse för att stärka
elevernas identitet och deras kunskapsutveckling i andra ämnen.
Sammanfattningsvis anser Skolinspektionen att det är angeläget att frågan om
att utöka möjligheterna till entreprenad utreds. Detta särskilt mot bakgrund av
den situation som nu råder för många kommuner vad gäller möjligheten att
genomföra modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet.
Frågan är dock aktuell även inom andra ämnen. Det bör vara möjligt för
kommunala huvudmän att överlämna både fjärrundervisning samt traditionell
undervisning och studiehandledning på plats i klassrummet genom avtal om
SKOLINSPEKTIONEN
Skrivelse
entreprenad med en annan kommun. Motsvarande bör gälla för enskilda
huvudmän. Enligt Skolinspektionens erfarenhet är det relativt vanligt att även
enskilda huvudmän använder lärare/studiehandledare anställda av kommunala huvudmän för att genomföra modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet.
Generaldirektör
Jonas Hedström
Föredragande/Undervisningsråd
