WTO:s avtal om handel med tjänster
General Agreement on Trade in Services
Ett omfattande avtal
GATS är en förkortning för General Agreement on Trade in Services, det vill säga
Allmänna Tjänstehandelsavtalet. Det är ett av de många nya avtal som tillkom när
världshandelsorganisationens WTO bildades 1995. Genom GATS skapades för första
gången ett multilateralt regelverk för den snabbt växande internationella handeln
med tjänster.
Grundidén med GATS är att liberalisera tjänstehandeln, dvs. att ta bort
”handelshinder” för de transnationella tjänsteföretagen. Men då det inte är
självklart varken vad ”handel med tjänster” egentligen utgörs av eller vad som kan
utgöra ”hinder” för denna handel är GATS inte något helt lättförståeligt avtal.I avtalet
definieras såväl vad som är tjänster som vad som är handel med tjänster. Dessa
definitioner utgör sedan en matrix. Medlemsländerna åtar sig sedan att liberalisera
delar av denna matrix.
Avtalet är alltså ett ramavtal som undan för undan ska utökas med allt större åtaganden
av de olika WTO-medlemmarna. För att detta ska fungera innehåller avtalet en
paragraf genom vilken WTO medlemmarna förpliktigas att delta i ”på varandra
följande förhandlingsrundor…i syfte att uppnå en successivt högre
liberaliseringsnivå”.
Det är ett omfattande avtal. Enligt dess första paragraf rör avtalet alla åtgärder som
vidtas på alla nivåer – den statliga, regionala och kommunala – och som berör
tjänstehandeln. Även om avtalet ännu inte alls är så omfattande som det är tänkt
att bli efter hand, är det tydligt att många länder som gjort åtaganden inte riktigt
har klart för sig hur långtgående avtalet är. Både EU och USA har t.ex. blivit fällda i
tvister kring frågor (AVS-bananer resp. internetspel) där det är uppenbart att man
inte haft klart för sig omfattningen av de åtaganden man gjort.
Vad är tjänster?
GATS omfattar tjänster inom alla sektorer, men ger ingen helt klar definition av vad
en tjänst är för något. Man brukar säga att ”en tjänst är något du betalar för men
inte kan tappa på tårna”. En bil är en ”vara” men att sälja en bil, köra den mot
betalning eller att reparera den är en ”tjänst”. Likaså definieras tjänster att till exempel
bestå av eldistribution,postutbärning, detaljhandel, sophämtning, barnomsorg etc. I
GATSavtalet
har man upprättat ett klassifikationsschema för de sektorer som tjänsterna
utförs inom. Det består av tolv huvudsektorer och omkring 160 undersektorer. De
tolv huvudrubrikerna i klassifikationsschemat för tjänstehandeln är Affärstjänster,
Finansiella tjänster, Kommunikation, Sjukvård, Anläggningsverksamhet, Turism,
Distribution, Utbildning, Fritid sport och kultur, Transporter, Miljötjänster samt
Övrigt. Det senaste innebär att praktiskt taget alla tjänster som finns i realiteten
omfattas.
Vad är ”handel med tjänster”?
Här finns det ingen självklart accepterad internationell definition. För att
WTOmedlemmarna
ska kunna förstå varandra har man valt att i avtalet definiera fyra
olika leveranssätt för handel med tjänster:
Forum Syd | Katarinavägen 20 | Box 15407 | SE-104 65 Stockholm | Sweden | tel: +46(0)8 506 370 00 | fax: +46(0)8 506 370 99 | www.forumsyd.org
1. Gränsöverskridande handel
(t.ex. ett försäkringsbolag i ett land som säljer försäkringar till konsumenter i ett
annat land, en bank som ger telefonrådgivning till en kund i ett annat land, ett ”call
center” som svarar på frågor från kunder i ett annat land),
2. Konsumtion utomlands (t.ex. någon studerar vid ett utländskt universitet, går till
ett bankkontor i ett annat land, går till läkaren i ett annat land),
3. Kommersiell närvaro (t.ex. en vårdkoncern som driver ett sjukhus i ett annat
land, en transnationell bank sätter upp ett lokala kontor i ett annat land, en
hotellkedja tar över ett hotell i ett annat land etc.)
4. Tillfällig personrörlighet (t.ex. konsulter som får ett tillfälligt uppdrag i ett annat
land).
Det är alltså handel inom alla olika sektorer och utförd genom dessa fyra
leveranssätt som ska underlättas. Det som framför allt är omdiskuterat och
kontroversiellt är dels leveranssätt 3 som innebär att ”kommersiell närvaro” ska
underlättas. I praktiken betyder detta att möjligheterna att styra utländska
investeringar/uppköp i utvecklingssyfte minskar (mer om detta nedan). Omdiskuterat
men
från en helt annan synvinkel är också leveranssätt 4, tillfällig personrörlighet. Här
finns det frågeställningar som till exempel; hur kan denna ökade rörlighet utformas
så att den varken bidrar till ”brain drain” – att utbildade personer som behövs i
fattiga länder ännu lättare lockas över till rika – eller till försämrade arbetsvillkor?
GATS avtalet – två huvuddelar
Man kan i grova drag dela upp GATS avtalet i två huvuddelar (det finns också en
tredje med annex om särskilda sektorer). En del av GATS är den ”generella regeldelen”
som omfattar alla sektorer. I en annan del väljer länder själva ”frivilligt”
vilka tjänstesektorer man vill ”lista”, dvs. underkasta vissa specifika regler.
1. Generella regler:
Den första delen av GATS går under rubriken ”General obligations and disciplines”
och är i princip obligatorisk. Alla medlemsländer omfattas av alla regler. Denna del
omfattar bland
annat regler om transparens och ”Most Favoured Nation”, dvs. att de regler ett land
har mot ett land också måste gälla gentemot alla andra länder också.
I denna del av GATS finns tre artiklar som är mer kontroversiella än andra. Alla tre
är ”ram-paragrafer” som ska utvecklas, dvs. de är ännu inte färdiga. De handlar
om:
- inhemska regleringar
- offentlig upphandling
- subventioner
- Under inhemska regleringar (artikel VI) är framför allt paragraf 4 omdiskuterad.
Denna stipulerar att det ska utvecklas ”discipliner” för att kvalifikationskrav,
tekniska standards och licensieringprocedurer inte ska ”constitute unnecessary
barriers to trade in services” – inte utgöra onödiga handelshinder för tjänstehandel.
Syftet är att dessa procedurer inte ska vara ”more burdensome than necessary”inte mer betungande än nödvändigt.
- Artikeln om offentlig upphandling stipulerar kort och gott att förhandlingar om
regler för sådana ska starta (skulle redan ha startad enligt tidplanen i avtalet)
- även artikeln om subventioner säger att förhandlingar ska starta ”with a view to
developing the necessary multilateral disciplines to avoid such (hänvisar till raden
innan som säger att subventioner kan ha störande effekter på handel med tjänster)
trade-distortive effects”. Syftet är således att utveckla multilaterala regler för att ta
bort subventioner som kan ha ”en handelsstörande effekt”. Här anges dock ingen
tidplan för när detta ska ske.
2. ”frivilliga åtaganden”
När man refererar till ”GATS-förhandlingarna” menar man dock oftast den andra
delen som handlar om de specifika åtaganden länder gör (som skrivs in i särskilda
listor) och de förhandlingar man har för att pressa varandra att skriva in fler
sektorer och fler leveranssätt.
När man refererar till ”GATS-förhandlingarna” menar man dock oftast den andra
delen som handlar om de specifika åtaganden länder gör (som skrivs in i särskilda
listor) och de förhandlingar man har för att pressa varandra att skriva in fler
sektorer och fler leveranssätt.
Länder gör åtaganden för olika sektorer om Marknadstillträde och ”Nationell
behandling” (national treatment - att behandla utländska tjänsteleverantörer lika
som eller bättre än inhemska.) Detta regleras inom GATS av två artiklar, artikel
XVI ”market access” och artikel XVII ”national treatment”.
-Marknadstillträde handlar om ge utländska serviceföretag rätt att etablera sig. I
denna artikel finns också utvecklat 6 punkter med åtgärder som medlemsländerna
förbinder att inte ta till:
- begränsningar på antalet ”service suppliers”
- begränsningar av det totala värdet av service-transaktioner
- begränsningar på det totala antalet ”service operations”
- begränsningar på det totala antalet personer som får vara anställda i en särskild
tjänstesektor
- begränsningar eller krav på en viss legal struktur t.ex. joint venture
- begränsningar på närvaron av utländskt kapital t.ex. i form av ett tak för andelen
utländskt ägande.
- ”Nationell behandling” är ett begrepp som känns igen från många debatter som
förts om investeringsavtal. I denna paragraf står kort och gott att utländska
tjänsteleverantörer, dvs. i det här fallet företag som etablerar sig/köper upp företag
inom tjänstesektorn i något annat land måste behandlas minst lika bra ”no less
favourable” (dvs. det finns inga hinder för att behandla dem bättre) på alla
tänkbara sätt än inhemska tjänsteleverantörer. En intressant detalj är att man här
tydligt slår fast att all särbehandling oavsett om den är indirekt eller oavsiktlig är
otillåten. Detta betyder alltså att om ett land genomför en regeländring i något
syfte (skärper miljölagstiftningen till exempel) och detta oavsiktligt drabbar ett
utländskt företag mer än ett inhemskt så är även detta illegalt enligt GATS.
Just för dessa två paragrafer väljer länder alltså själva vilka sektorer man vill skriva
in och gör detta i särskilda ”bindningslistor”. Dessa bindningslistor gäller sedan
gentemot alla WTO-länder. Det här är ganska krångligt och man behöver egentligen
gå in och analysera varje lands listning för sig för att få en exakt bild av vad det
innehåller.
- man kan göra ”horisontella listningar” i bemärkelsen t.ex. skriva in att det inte
finns några begränsningar för ett leveranssätt t.ex. ”konsumtion utomlands”. Då
gäller detta generellt men man har också möjlighet att skriva in specificerade
undantag.
- man kan också skriva in en särskild sektor, t.ex. turism eller energi men också då
inom denna sektor välja att skriva in undantag antingen för någon speciell del (t.ex.
förbehålla sig rätten att begränsa antalet serviceleverantörer inom energisektorn).
Eller göra undantag/särskilda regler för något speciellt leveranssätt (t.ex.
arbetstillstånd för utländsk arbetskraft) inom denna sektor.
Formellt finns möjligheten för en WTO-medlem att ta tillbaka tidigare gjorda
åtaganden. Men avtalets bestämmelser innebär att det är besvärligt, tidsödande
och förenat med stora ekonomiska risker. Andra medlemmar kan hävda att deras
länder går miste om exportintäkter och i slutändan kan frågan hamna i WTOs
tvistlösningsmekanism, som kan fatta beslut om kompensation gentemot den
förfördelade medlemmen.
Problemområden/omdiskuterade effekter av avtalet
Den övergripande kritiken av GATS avtalet handlar bland annat om:
- Mycket lite är känt om de faktiska effekterna (för fattiga, miljön etc. men också
för t.ex. betalningsbalansen) av att avreglera handeln med tjänster. Faktum är att
det inte ens finns särskilt bra mätkriterier. FN håller på att arbeta fram sådana nu
men räknar med att det kommer att ta tid. Det är fastställt i GATS-avtalet (XIX) att
man inför förhandlingar ska ”carry out assessments” bland annat relaterat till om
avtalet stärker u-länders tjänstesektorer (vilket är ett syfte med GATS). Det har
dock gjorts ganska få empiriska undersökningar. När t.ex. svenska
Kommerskollegium fick i uppdrag att göra en översikt över detta skrev man ett
dokument som i princip diskuterade om GATS kan tänkas medföra att handeln med
tjänster ökar – inte om vad avtalets effekter kan tänkas bli på utveckling.
Om de generella reglerna har bland annat påpekats att:
- Det kan ju låta självklart att man inte ska ha t.ex. licenskrav (för
vattenreningsverk, sjukhus etc.) som är "mer betungande eller mer
handelshindrande än nödvändigt"? Men andra delar av WTO (och bilaterala avtal
som NAFTA) har visat att just dessa vaga formuleringar om "nödvändighet" och
"minst handelshindrande" är ett gungfly. Förbud eller återhållsamhet av
försiktighetsskäl som kan tyckas självklart ur ett konsument- eller miljöperspektiv
kan vara mycket svårt att belägga som de allra "minst handelshindrande" ur ett
handelsperspektiv. Det öppnar också för möjligheter att utmana varje åtgärd som
bedöms vara misshaglig, vilket då ska bedömas av WTO:s tvistlösningspanel
bestående av handelsexperter.
- När det gäller t.ex. att alla subventioner ska bli absolut så lite handelshindrande
som möjligt finns också många som menar att det är inte rimligt att ha detta som
överordnat mål för t.ex. subventioner för samhällsnyttiga tjänster som daghem och
sjukhus. I första hand måste då samhällsnyttan styra oavsett om det innebär att
detta blir en liten aning handelshindrande eller inte.
Om åtaganden för olika sektorer diskuteras bland annat:
- Det har varit mycket diskussion om till exempel vilka effekter det kan få att göra
åtaganden om att begränsa möjligheter att styra inom basservice; hälsovård,
utbildning, vatten och el. Till exempel olika FN-studier (UNCTAD, UNDP) pekar på
att det kan vara viktigt att behålla möjligheten att styra dessa för att i så hög
utsträckning som möjligt göra sådan service tillgänglig för alla.
- Det går knappast att säga att det är ”frivilligt” att göra åtaganden. EU kräver till
exempel ganska explicit inom de nuvarande förhandlingarna att u-länder måste föra
åtaganden inom GATS som motprestation för att EU ska göra eventuella eftergifter
inom jordbruket.
- GATS tvingar inga länder att privatisera den offentliga sektorn (sjukvård,
utbildning etc.) men om man privatiserar och skriver in ett område i GATS har man
i princip oåterkalleligt cementerat denna privatisering. Tekniskt sett finns
möjligheter att dra tillbaka en listning från GATS (artikel XXI). I praktiken är detta
emellertid inte bara svårt utan även kostsamt, och är därför troligen i stort sett
omöjligt, i alla fall för fattiga länder.
- Just när man gör ett åtagande går det att göra alla möjliga slags reservationer.
Men dessa reservationer är i princip ”one of a kind” - kan bara göras just när man
skriver in något. Om ett land senare kommer på (eller om omständigheterna
förändras) att man nog borde ha reserverat sig för att t.ex. skydda någon viss del
inom hälsovården så går detta inte att lägga till senare.
Omdiskuterade effekter av åtaganden om marknadstillträde
- Om man inte gör ett specifikt undantag får man t.ex. inte begränsa antalet
tjänsteleverantörer eller tillhandahållare. Om man tar exemplet turism pekar
kritiker på att detta innebär t.ex. att en regering måste tillåta obegränsat antal
dykturer till känsliga korallrev, obegränsat antal arrangerade vandringar i
naturreservat etc. (enligt uppgift är Egypten det enda land som faktiskt skrivit in en
reservation av detta slaget i form av: ”båtturer på Nilen tillåts ”subject to physical
capacity”).
- En hel del u-länder har/har haft krav som att ett utländskt företag som t.ex. köper
upp hotell/restauranger måste ingå ”joint venture” med ett lokalt företag (i syfte att
stödja utveckling av lokal kompetens). Detta förbjuds om inte en specifik
reservation skrivs in (och i så fall bara så länge man nu kan behålla denna).
- Det finns länder som valt att ha t.ex. procentuella gränser för hur mycket inom
en viss sektor som får köpas upp av utländska företag. Ett exempel är Sydafrika
som har en procentuell gräns för hur mycket det utländska ägandet får vara inom
telekommunikation.
Åtaganden om National Treatment - icke-diskriminering - kan innebära att:
- Man åtar sig att inte ”negativt diskriminera” en utländsk leverantör. Men detta
innebär också ett hinder för att positivt särbehandla inhemska leverantörer
(småföretag, kvinnor, etniska grupper, fattiga etc.) oavsett att man av
utvecklingsskäl kan vilja göra det.
- Som ”diskriminering” gäller också i princip alla krav man kan ställa på en
utländsk leverantör som man inte ställer på en inhemsk, t.ex. att den utländska
leverantören som villkor för att få köpa upp en inhemsk bransch av ett
serviceföretag ska: utbilda den inhemska personalen, föra över utländsk teknologi
etc.
- Som ”diskriminering” räknas också krav på att det ska finnas ansvariga personer
(i styrelsen, revisorer el. dyl.) som är bosatta i landet för att tillåta uppköp, en regel
som inte tycks vara helt ovanligt att länder har.
GATS-förhandlingarna inom WTO
När Doha-rundan satte igång 2001 inledes också förhandlingar om nya åtaganden att
liberalisera handeln med tjänster.
Generellt var det mycket dålig insyn i de förhandlingar som startade, till stor del var de
sekretessbelagda. EU:s krav på övriga WTO-medlemmar var sekretessbelagda men
läckte ut
EU:s inledande bud offentliggjordes däremot men först sedan det var färdigbehandlat i
Bryssel.
När EU:s GATS-krav gentemot övriga WTO-medlemmar läcktes ut på Internet gavs
många exempel på att u-ländernas behov av utveckling inte prioriterades av EU.
Mycket omdiskuterade har t.ex. kraven på åtaganden att liberalisera inom
vattensektorn varit. EU riktar sådana krav till 72 länder samtidigt som EU själv inte
lägger något eget erbjudande i denna sektor.
Efter hand som förhandlingsrundan tappade farten avstannade även förhandlingarna
om liberalisering av tjänstehandeln.
2012 togs därför ett initiativ av ett fyrtiotal länder som kallar sig ”Really Good Friends of
Services” att sätta igång en plurilateral förhandling. Förhandlingarna var det första året
helt hemliga men från 2013 blev det känt att de pågick. Syftet med dessa förhandlingar
är att först inom gruppen liberalisera tjänstehandeln rejält och sedan föröka få in
samma regler inom WTO. I huvudsak består gruppen av världens rika länder; EU, USA,
Australien, Japan etc. Den nya maktkonstellationen av expanderande ekonomier som
ofta kallas BRICS (Brasilien, Ryssland, Indien, Kina, Sydafrika) har valt att stå utanför
detta initiativ.
Folkrörelsers ståndpunkter
Många folkrörelser är kritiska till EU:s och andra rika länders offensiv för att
liberalisera tjänstehandeln. Även många rapporter från olika FN-organ t.ex. Human
Development Report 2005 pekade på att de rika länderna borde backa från sina krav
om man vill stödja en rättvis och hållbar utveckling i världen.
En del menar att det måste till ett moratorium, det vill säga att det sker ett
uppehåll i GATS förhandlingarna, för att en allsidig utvärdering ska kunna
genomföras. Många menar att vissa tjänster, som utbildning och hälsovård,
överhuvudtaget inte ska omfattas av GATS. Vidare påpekar många att de processer
som leder till nya åtaganden och andra förändringar i avtalet måste vara öppna och
tillgängliga för offentlig debatt och demokratisk påverkan.
