Enheten för global handel
Magnus Rentzhog
YTTRANDE
2005-04-01
Dnr 115-379-2005
Regelfrågorna i GATS – korta beskrivande
sammanfattningar
När GATS skapades 1994 slutfördes aldrig förhandlingarna på fyra
regelområden. Dessa fyra regelområden är:
Inhemska regleringar (GATS artikel VI.4)
Subventioner (artikel XV)
Offentlig upphandling (artikel XIII)
Tillfälliga skyddsåtgärder (artikel X)
På alla fyra områden har förhandlingarna fortsatt alltsedan GATS trädde i
kraft 1995. Alla fyra förhandlingar har gått trögt men beslut finns nu att
de ska avgöras i samband med att Doharundan avslutas.
Nedan presenteras fyra sammanfattande promemorior om var och en av
regelfrågorna. Syftet är att ge läsaren förståelse för frågorna och hur långt
förhandlingarna har kommit. Inkluderat finns även en kortsiktig översikt
över GATS för att hjälpa läsaren förstå sammanhanget och förklarar
grundläggande specialuttryck.
BOX 6803, 113 86 STOCKHOLM
BESÖKSADRESS: DROTTNINGGATAN 89
TELEFON: 08-690 48 00, FAX 08-30 67 59
E-POST : REGISTRATOR@ KOMMERS. SE
WWW.KOMMERS.SE
Yttrande
2005-05-19
2(12)
INHEMSKA REGLERINGAR
Vad är inhemska regleringar? I GATS betyder inhemska regleringar
alla lagar och regler som påverkar tjänstehandeln och som inte är
diskriminerande eller direkt påverkar utländska företags möjligheter att
leverera sina tjänster (t.ex. begränsningar av antalet utländska företag
som tillåts på en marknad)1.
Varför sker förhandlingarna och vad är målet? Nationella
administrativa hinder i form av överreglering (för mycket byråkrati) är i
många fall ett stort problem för tjänsteleverantörer. Överbyråkrati kan
fungera som hinder för marknadstillträde och urholka gjorda
liberaliseringar. Förhandlingarna ska förhoppningsvis leda till minskad
byråkrati i tjänstesektorerna och därmed även till färre hinder för
marknadstillträde. Arbetet syftar även till att bidra till s.k. ”good
governance”, dvs. god regleringsmiljö (liknande det arbete som pågår i
Sverige inom ramen för SimpLex2).
GATS-förhandlingarna om inhemska regleringar går ut på att reglera hur
lagar/regler utformas och därmed minska överreglering – det handlar inte
om att förbjuda nationell lagstiftning. Målet är att lagar/regler ska baseras
på objektiva och allmänt tillgängliga kriterier. Vidare ska lagar/regler
inte vara mer byråkratiskt betungande än nödvändigt för att uppnå det
politiska mål som söks (dessa kriterier är redan erkända villkor vid
lagstiftning i många länder men inte i alla). Ett exempel på vad arbetet
syftar till är att licensförfaranden inte ska ta längre tid än nödvändigt och
att alla som uppfyller kraven för en licens ska kunna få dem.
GATS-avtalet begränsar förhandlingarna till att endast gälla licenskrav
och licensprocedurer, kvalifikationskrav och kvalifikationsprocedurer
samt tekniska standarder. Alla andra lagar/regler berörs alltså inte (dvs.
inte miljölagar, konsumenträtten osv.).
1
Dvs. alla regler som inte faller under artikel XVI marknadstillträde och artikel XVII
nationell behandling (dvs. icke-diskriminering).
2
Båda arbetena har samma mål: att ”förenkla regler så att onödig byråkrati kan minska
[och] bidra till bättre tillväxt och sysselsättning”. www.regeringen.se/sb/d/2963
Yttrande
2005-05-19
Vilka är nyckelfrågorna? En central fråga är utformningen av det s.k.
nödvändighetstestet. Nödvändighetstestet är ett tänkt test för att avgöra
om lagar/regler är utformade så att de inte är mer byråkratiskt betungande
än nödvändigt för att uppnå det tilltänkta policymålet3. I diskussionerna
framgår att testet inte får leda till att länder hindras från att reglera sina
marknader och att testet måste vara utformat så att det inte används
godtyckligt. Vidare står det klart att det är det klagande landet som måste
bevisa att en lag/regel är för byråkratiskt betungande. Det blir alltså inte
landet som har lagen/regeln som måste bevisa att det är förenligt de
framtida bestämmelserna.
En annan fråga som ännu inte är klarlagd är om bestämmelserna ska gälla
alla tjänster, bara i vissa utvalda sektorer eller bara i de fall ett land har
gjort ett åtagande. Ett särskilt avtal för inhemska regleringar för
redovisningssektorn finns redan färdigförhandlat inom GATS (avtalet
börjar inte gälla förrän Doharundan är klar)4 och det gäller endast om ett
land har gjort ett åtagande.
Hur går förhandlingarna? Förhoppningar finns att ett utkast till
bestämmelser för inhemska regleringar kan arbetas fram under hösten
2005. Viss överenskommelse om vad som ska ingå finns redan men de
exakta detaljerna är långt ifrån klara.
Var står de olika länderna i frågan? I princip alla GATS-medlemmar
stödjer arbetet med bestämmelser för inhemska regleringar.
Vad är Sveriges ståndpunkt gällande arbetet med inhemska
regleringar? Sverige stödjer framtagandet av bestämmelser för
inhemska regleringar. Onödig byråkrati är ett hinder för våra företag och
kan innebära stora kostnader, t.o.m. att exportmöjligheter går förlorade.
Sverige önskar även att arbetet en gång för alla slår fast länders rätt att
reglera sina tjänstemarknader – en del av kritiken mot GATS är just att
kritiker tolkar avtalet så som att länder inte längre har denna självklara
rättighet.
3
Liknande nödvändighetstest finns redan i t.ex. EU:s proportionalitetsprincip.
Disciplines on Domestic Regulation in the Accountancy Sector (S/L/64) – finns på
www.wto.org. Detta dokument ger en klar uppfattning av vad det nuvarande arbetet kan
komma att resultera i.
4
3(12)
Yttrande
2005-05-19
4(12)
SUBVENTIONER
Vad är en subvention? En subvention inom tjänstehandeln är ett
ekonomiskt stöd till tjänsteleverantörer. Subventioner är ett verktyg för
att leverera grundläggande tjänster till allmänheten och för att uppnå
politiska mål, som t.ex. stöd till småföretag, utsatta regioner och
ekologisk forskning.
Varför sker förhandlingarna och vad är målet? Även om
subventioner är ett viktigt politiskt instrument så kan vissa subventioner
snedvrida handeln då t.ex. stöd till företag i i-länder kan försvåra för
företag från u-länder att konkurrera. Arbetet med subventioner syftar till
att ta fram bestämmelser för att minimera dessa handelssnedvridande
effekter. Liknande regler finns redan för varuhandeln5 där flera former av
subventioner är förbjudna och kan leda till motåtgärder från andra länder.
Det är endast en liten del av alla tjänstesektorer som kommer att täckas
av framtida bestämmelser. Följande tjänstesubventioner kommer inte
påverkas förhandlingarna:
a) subventionering av flertalet offentligt levererade tjänster eftersom
dessa inte täcks av GATS6, och
b) diskriminerande subventioner då alla diskriminerande lagar/regler
(inkl. subventioner) regleras i en annan del av GATS7.
Utöver detta är de flesta länder försiktiga och vill inte att ett nytt
regelverk ska påverka möjligheterna att uppnå centrala politiska mål.
Följden är att eventuella bestämmelser troligen inte nämnvärt kommer att
påverka länders förmåga att fortsatt subventionera i dessa syften.
Vilka är nyckelfrågorna? Ett problem är att identifiera subventioner
som skulle täckas av bestämmelserna. Efter att ha tagit bort
tjänstesubventionerna i styckena ovan så kvar återstår endast en liten
grupp tjänstesubventioner. Ett exempel är om ett i-land beviljar
förmånliga lån till företag som även verkar i ett u-land och där
konkurrerar ut de inhemska aktörerna som inte har tillgång till statsstöd.
Vidare gör svårigheten att få fram pålitlig statistik om tjänstehandeln i
allmänhet att det är besvärligt att påvisa förekomsten, och effekterna, av
handelssnedvridande subventioner.
5
Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, WTO:s avtal om subventioner
och utjämningsåtgärder för varuhandel.
6
GATS Artikel I.3b anger att GATS inte gäller tjänster som tillhandahålls i samband
med utövandet av statliga befogenheter.
7
Artikel XVII om nationell behandling – icke-diskriminering mellan inhemska och
utländska tjänsteleverantörer.
Yttrande
2005-05-19
En fråga är om de subventioner som till slut omfattas av de framtida
bestämmelserna ska bli förbjudna eller om GATS-länderna endast
kommer att uppmanas minimera användandet av dem. En annan
utestående fråga är om länder som påverkas av en otillåten
tjänstesubvention ska få tillåtelse att införa s.k. motåtgärder, dvs. åtgärder
som i sin tur negativt påverkar det land som felar. Ett regelverk utan
möjligheter till motåtgärder blir mindre kraftfullt.
Slutligen diskuteras om framtida bestämmelser för subventioner ska gälla
i alla sektorer eller endast i de sektorer länder gjort åtaganden.
Hur går förhandlingarna? Diskussionerna utgör mestadels utbyte av
information och ”brain storming”. Aktivitetsnivån är låg då många länder
är ovilliga att dela med sig av information kring sina subventioner och
flera länder inte vill inleda förhandlingar.
Var står de olika länderna i frågan? Frågan drivs av ett antal u-länder,
mestadels från Sydamerika. Andra u-länder och de flesta i-länder är
tveksamma till behovet av bestämmelser för subventioner. Detta av
försiktighet gällande hur eventuella bestämmelser kommer att påverka
dem och för att de inte ser att subventioner är ett problem.
Vilken är Sveriges ståndpunkt? Då svenska företag inte har rapporterat
att subventioner utgör ett stort problem, men frågan är viktig för flera uländer, har Sverige tagit en avvaktande men positiv inställning. Viktigast
är att utfallet inte leder till att Sverige hindras från att subventionera den
del av vår offentliga verksamhet som eventuellt kan täckas av GATS. Det
är även viktigt att de framtida GATS-bestämmelserna inte går längre än
dagens EU-regler på området.
5(12)
Yttrande
2005-05-19
6(12)
OFFENTLIG UPPHANDLING
Vad är offentlig upphandling? Offentlig upphandling är när statliga
myndigheter köper tjänster med syfte att själva konsumera tjänsterna
(alltså inte i syfte att själva sälja dem vidare).
Varför sker förhandlingarna och vad är målet? Idag gäller inte GATS
regler om marknadstillträde och icke-diskriminering för offentlig
upphandling. Dvs. om ett land gör ett åtagande i en sektor så medför det
ingen garanti för marknadstillträde för att delta i offentlig upphandling.
En stor del av tjänstehandeln sker dock genom offentlig upphandling och
GATS omfattar därmed inte en stor del av den internationella
tjänstehandeln. Både företag från i- och u-länder deltar i offentliga
upphandlingar världen över. Målet är att ta fram bestämmelser för
offentlig upphandling av tjänster för att underlätta möjligheterna för
företag att delta i offentlig upphandling i andra länder.
Samtidigt vill många länder skydda sin offentliga upphandling då det ofta
är ett sätt att hjälpa nationella företag att växa. Detta kan ske genom att
antingen inte tillåta utländskt deltagande eller att ge inhemska företag
fördelar. Ibland sker detta öppet i publicerade lagar medan det i andra fall
sker genom oklara regler och t.o.m. svågerpolitik.
Vilka är nyckelfrågorna? Den grundläggande frågan är om man tolkar
att GATS tillåter att eventuella bestämmelser för offentlig upphandling
kan inkludera frågor om marknadstillträde och icke-diskriminering eller
inte. Dvs. om bestämmelser kan skapas som påverkar länders möjligheter
att reglera om utländska företag får delta i offentlig upphandling i landet.
En del länder menar att GATS medvetet är utformat så att reglerna om
marknadstillträde och icke-diskriminering inte ska gälla för offentlig
upphandling. Dessa länder menar att eventuella bestämmelser endast kan
gälla frågor kring t.ex. insyn och publicering av lagar och
anbudsförfaranden. Andra länder menar att GATS tillåter att eventuella
bestämmelser täcker marknadstillträde och icke-diskriminering.
Diskussionerna har kommit så långt att det är klart att om de framtida
bestämmelserna ska gälla marknadstillträde och icke-diskriminering så
ska det ske på frivillig basis och länder ska ha möjlighet att ha kvar
fördelaktiga villkor för nationella företag. Många länder menar att klarare
bestämmelser om insyn och publicering räcker eftersom det skapar
säkerhet och alla parter åtminstone vet vilka villkor som gäller i de olika
länderna – vilket inte alltid är en självklarhet i en del länder idag.
Hur går förhandlingarna? Förhandlingarna går mycket trögt. Många
länder är emot förhandlingar speciellt om de inkluderar diskussioner om
utländska företags rätt att delta i upphandlingar.
Var står de olika länderna i frågan? EU är den drivande parten i
förhandlingarna och en del andra länder är öppna att diskutera frågan.
Många u-länder, men inte alla, är mer tveksamma.
Yttrande
2005-05-19
Vilken är Sveriges ståndpunkt? Sverige stöder arbetet att inkludera
med offentlig upphandling i GATS. Svenska företag tävlar ofta om
kontrakt i andra GATS-länder. Dessa företag skulle ha mycket att vinna
på regler som ökar möjligheten till att delta i upphandlingar i andra
länder och som garanterar att länder publicerar alla lagar och regler kring
offentlig upphandling. Omvänt så kommer allmänt hållna GATSbestämmelser inte att gå längre än vad som redan gäller enligt svensk och
EG-rätt.
7(12)
Yttrande
2005-05-19
TILLFÄLLIGA SKYDDSÅTGÄRDER
Vad är tillfälliga skyddsåtgärder? Om tillfälliga skyddsåtgärder skapas
i GATS, så är de en möjlighet för ett land att under en kortare tidsperiod
dra tillbaka ett åtagande.
Varför sker förhandlingarna och vad är målet? Liberalisering sker i
GATS genom att länder gör åtaganden. Åtaganden är tänkta att skapa
förutsägbara handelsförhållanden och är därför tämligen tidskrävande att
dra tillbaka. Åtaganden syftar till att attrahera utländska
tjänsteleverantörer och på så sätt öka konkurrensen på marknaden. Det är
dock möjligt att situationer uppstår där åtagandet medför oväntade och
kraftigare effekter för inhemska tjänsteleverantörer än väntat (t.ex.
allvarlig förlust av inkomst eller marknadsandel – eller t.o.m. att alla
inhemska tjänsteleverantörer i sektorn slås ut). En tillfällig skyddsåtgärd
skulle i detta läge kunna fungera som en säkerhetsventil och ge de
inhemska tjänsteleverantörerna tillfälligt andrum.
Idag finns ingen möjlighet att införa en tillfällig skyddsåtgärd om en
plötslig och oförutsedd skada skulle ske. Målet är sålunda att skapa
bestämmelser som möjliggör att ett åtagande tillfälligt dras tillbaka (utan
att diskriminera mellan tjänsteleverantörer från olika länder). Liknande
förfaranden finns redan för varuhandeln8 där möjligheten finns att införa
tillfälliga skyddsåtgärder vid en ökad import av en vara leder till allvarlig
skada på den inhemska industrin.
Vilka är nyckelfrågorna? En grundläggande fråga är om tillfälliga
skyddsåtgärder behövs. En del länder menar att skyddsåtgärder skulle
göra det lättare att göra mer långtgående åtaganden eftersom
skyddsåtgärder skapar trygghet och en utväg vid oanade konsekvenser.
Andra länder är oroliga över att skyddsåtgärder ska användas som en
ursäkt för att införa handelshinder och att värdet av gjorda åtaganden
undergrävs om de lätt kan sättas ur spel. Det har även varit svårt att hitta
exempel inom tjänsteområdet på tillfällen då en skyddsåtgärd verkligen
skulle behövas.
När det gäller själva bestämmelserna återstår flera svårlösta frågor som
måste lösas: i) hur bevisar man att skadan på de inhemska företagen
kommer sig av just det gjorda åtagandet och inte av andra faktorer, ii) ska
en skyddsåtgärd sättas in bara för att företag råkat illa ut även om t.ex.
konsumenterna vunnit på situation, iii) hur visar man att situationen är
oväntad och iv) hur går det till rent praktiskt9.
8
Agreement on Safeguards och även Agreement on Implementation of Article VI of
GATT 1994 (“anti-dumpningsinstrumentet”).
9
Om ett land t.ex. tillåter utländska företag att etablera sig och en oförutsedd skada
uppstår – ska landet då ha rätt att hindra etablering av fler företag (men då består den
uppstådda skadan) eller rätt att ”kasta ut” företagen som är på plats?
8(12)
Yttrande
2005-05-19
Hur går förhandlingarna? Förhandlingarna går trögt eftersom GATSmedlemmarna ännu inte har enats om behovet av bestämmelser. Även
när det gäller själva innehållet står länderna långt ifrån varandra.
Frågan har blivit en symbolfråga för många u-länder och de flesta anser
att den måste lösas om denna förhandlingsrunda (den s.k. Doharundan)
ska bli lyckosam.
Var står de olika länderna i frågan? Frågan drivs främst av de
sydostasiatiska länderna och Brasilien medan i-länderna är emot. Övriga
u-länder är delade och t.ex. Indien är emot tillfälliga skyddsåtgärder.
Vilken är Sveriges ståndpunkt? Sverige har hittills varit tveksam då
tillfälliga skyddsåtgärder skapar osäkerhet, kan missbrukas och
undergräver den rättssäkerhet som GATS försöker skapa. Utöver detta
talar mycket för att det är i-länder som, på u-ländernas bekostnad,
kommer att ha störst nytta av tillfälliga skyddsåtgärder. Detta då en
skyddsåtgärd är enklast att använda för att hindra tillfällig personrörlighet
och gränsöverskridande handel, vilka generellt är u-ländernas viktigaste
offensiva intresse.
9(12)
Yttrande
2005-05-19
10(12)
En enkel översikt över GATS
GATS syfte och omfattning
Syfte: GATS syftar till att främja ekonomisk tillväxt för alla medlemmar.
Avtalet klargör att detta ska ske genom gradvis liberalisering, med
hänsyn till nationella mål och utvecklingsnivån hos de olika
medlemmarna.
Omfattning: GATS tillämpas på alla lagar och regler som påverkar
handeln med tjänster. Undantaget är de flesta tjänster som tillhandahålls
av det offentliga (eller som avtalet uttrycker det: tjänster som
tillhandahålls ”i samband med utövande av statliga befogenheter”10) och
vissa flygtransporttjänster.
Definition: Tjänster definieras inte i avtalet men tolv övergripande
tjänstesektorer anges: yrkes- och affärstjänster, kommunikationstjänster,
byggtjänster, distribution, utbildningstjänster, miljötjänster, finansiella
tjänster, hälsovårdstjänster, turisttjänster, underhållnings- och
kulturtjänster, transporttjänster och övriga tjänster.
GATS centrala regler gällande liberalisering och öppenhet
Mest-gynnad-nation och transparens: Med ”mest-gynnad-nation” menas
att ingen diskriminering ska ske mellan tjänsteleverantörer från olika
länder. Transparens betyder öppenhet och insyn. Dessa två regler är
GATS grundprinciper och gäller alla tjänster som täcks av GATS.
Utan åtaganden (se nedan) är det i stort sätt endast dessa två GATSregler som en medlem är bunden av.
Marknadstillträde: Marknadstillträde gäller inte automatiskt utan endast
till den grad ett land frivilligt valt att binda sig till det – eller i GATS
terminologi – gör ett åtagande. Artikeln täcker sex uttömmande former
av kvantitativa begränsningar som är förbjudna i en viss sektor om ett
land så frivilligt beslutat.11
Nationell behandling: Nationell behandling är icke-diskriminering
mellan inhemska och utländska tjänsteföretag. Även nationell behandling
gäller endast om ett land gjort ett åtagande. Utan åtagande har ett land
full rätt att diskriminera mellan utländska och inhemska leverantörer.
Närmare definition återfinns i artikel 1.3(c): ”tjänst som tillhandahålls varken på
kommersiella grunder eller i konkurrens med en eller flera tillhandahållare av tjänster”.
11
De sex begränsningarna är: 1) antal tillhandahållare, 2) värdet av
tjänstehandelstransaktioner, 3) antalet tjänster, 4) antal utländska fysiska personer, 5)
begränsning av bolagsform och 6) deltagande av utländskt kapital.
10
Yttrande
2005-05-19
Åtaganden: Åtaganden är sålunda frivilliga bindanden av
marknadstillträden och icke-diskriminering (nationell behandling). Ett
land kan alltid vara mer liberalt/öppet än vad ett åtagande anger – ett
åtagande är alltså endast en minimumgaranti av öppenhet.
Bindningslistor: Varje GATS-medlem har en s.k. bindningslista vari det
anger sektor för sektor, leveranssätt för leveranssätt (se nedan) vilka
åtaganden det gör. Ett land kan välja att inte göra något åtagande, göra
fulla åtaganden (inte ha några marknadstillträdeshinder eller inte
diskriminera) eller göra delvis åtaganden (dvs. tillåta begränsat
marknadstillträde).
Ändring av bindningslistor: Ett lands åtagande gäller tills landet ändrar
det. Vid en sådan ändring kan andra länder kan söka kompensation om de
anser sig lita skada12.
GATS fyra leveranssätt:
1. gränsöverskridande handel, där tjänsterna levereras från en
medlems territorium till en annans territorium (t.ex. sjötransport),
2. konsumtion utomlands, där ett lands konsumenter åker till annan
medlem för att konsumera tjänsten (t.ex. turism),
3. lokal etablering, tjänsten levereras genom att leverantören
etablerar sig i annan medlems territorium (t.ex. etablera
dotterbolag),
4. tillfällig personrörlighet, leverans genom att fysisk person
tillfälligt besöker annan medlem för leverans (t.ex. besök av
expert).
GATS övriga regler
Inhemska regleringar och erkännande: GATS innehåller allmänna
discipliner som syftar till att GATS fördelar inte ska undermineras av
inhemsk byråkrati. Bl.a. ska lagar/regler administreras objektivt och
medlemmarna måste ha, eller införa, opartiska tribunaler som ger
möjlighet till översyn av administrativa beslut. Utöver detta finns alltså
ett mandat att ta fram bestämmelser för en begränsad grupp inhemska
regleringar – se ovan under ”Inhemska regleringar”.
GATS uppmuntrar medlemmarna att erkänna andra medlemmars
utbildningar och kvalifikationer.
Konkurrensregler: Andra regler syftar till att hindra monopol från att
underminera åtaganden eller utnyttja sin position. Reglerna uppmanar
endast medlemmarna till att utbyta information och erfarenheter.
12
Kompensation sker genom nya åtaganden eller i andra delar av avtalet, det sker aldrig
genom finansiella medel.
11(12)
Yttrande
2005-05-19
Undantagsregler: GATS innehåller även allmänna och
säkerhetsundantag. Dessa anger att en medlem har full rätt att införa eller
upprätthålla lagar/regler som syftar bl.a. till att skydda den allmänna
moralen eller ordningen, skydda människors, djurs och växters liv och
hälsa.
U-landsdeltagande: Slutligen innehåller artikel IV regler av speciellt
intresse för u-länderna då artikeln binder GATS-medlemmarna till att öka
u-ländernas deltagande i världshandeln.13
13
Detta ska ske genom stärkande av deras tjänstekapacitet och konkurrenskraft,
förbättrade distributionskanaler och ökat marknadstillträde i sektorer av exportintresse
för u-länder.
12(12)
